大運河文化保護政策擴散的時空演進機理探究

周丙鋒，謝新水，李小娟

(1.首都師范大學(xué) 資源環(huán)境與旅游學(xué)院，北京 100048； 2.首都師范大學(xué) 管理學(xué)院，北京 100048)

一、問題的提出

始建于春秋時期的大運河至今已有2500多年的歷史，全長約3200多公里，遺產(chǎn)河道總長度1011公里。大運河河道空間跨北京、天津兩個直轄市，河北、河南、山東、安徽、浙江、江蘇等6個省，流經(jīng)37座城市；大運河沿線城市涵蓋兩個直轄市和35個地級市(以下簡稱“大運河沿線城市”)，河道遺產(chǎn)27段、遺產(chǎn)點58處[1]。大運河沿線城市人口密度大、經(jīng)濟總量和人均經(jīng)濟水平相對較高。2014年6月，中國大運河入選了《世界遺產(chǎn)名錄》，大運河文化保護從此進入“后申遺時代”。與此相適應(yīng)，大運河文化保護政策的目標(biāo)也發(fā)生了改變：由遺產(chǎn)保護轉(zhuǎn)向保護、傳承和利用。

2015年5月，江蘇省揚州市人民政府印發(fā)了《大運河揚州段遺產(chǎn)保護辦法》(揚府規(guī)〔2015〕1號)。我國地方政府首次對大運河保護、管理和利用行為進行了規(guī)范，這是大運河文化保護政策的開端。此后，大運河沿線杭州、寧波等城市迅速學(xué)習(xí)、效仿、制定大運河文化保護政策，大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散開始起程。2017年2月和6月，習(xí)近平總書記先后兩次就大運河文化遺產(chǎn)保護、傳承和利用作出重要指示：“大運河是祖先留給我們的寶貴遺產(chǎn)，是流動的文化，要統(tǒng)籌保護好、傳承好、利用好”。2019年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《大運河文化保護傳承利用規(guī)劃綱要》(中辦發(fā)〔2019〕10號)(以下簡稱“規(guī)劃綱要”)，開啟了大運河文化保護政策的頂層設(shè)計，將保護、傳承和利用大運河文化上升為國家戰(zhàn)略規(guī)劃[2]。這是新時代國家層面對大運河文化保護的重大決策。[3，4]為貫徹實施“規(guī)劃綱要”，國家發(fā)展改革委聯(lián)合國家文物局、水利部、生態(tài)環(huán)境部、文化和旅游部編制了大運河文化遺產(chǎn)保護傳承、河道水系治理管護、生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)、文化和旅游融合發(fā)展等4個專項規(guī)劃[5](以下簡稱“專項規(guī)劃”)。在專項規(guī)劃的指導(dǎo)下，大運河沿線城市學(xué)習(xí)、借鑒、應(yīng)用先進經(jīng)驗建立了大運河文化帶建設(shè)工作組、研究院等相關(guān)組織；還制定大運河文化保護、傳承、利用的各種政策。截止到2021年6月，大運河文化保護政策有104份。

大運河遺產(chǎn)河道多領(lǐng)域、分段治理的格局，不同的遺產(chǎn)類型、沿線城市對遺產(chǎn)保護的不同目標(biāo)，為大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散提供了內(nèi)在動力和現(xiàn)實需求?；谶@一考察背景，本文以政策創(chuàng)新擴散理論為分析框架，將2015年—2021年間大運河文化保護政策為研究對象，運用政策文本分析法和GIS空間定量分析法，研究大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散空間演進的特征，主要探究了三個方面的問題。一是運用政策文本分析法，探究大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散的時間演進機理；二是使用標(biāo)準(zhǔn)差橢圓定量分析大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散總體趨勢；三是使用莫蘭指數(shù)定量研究大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散的集聚效應(yīng)、近鄰效應(yīng)。希望以新的研究方法達(dá)到兩個目的：在政策實踐層面，進一步挖掘大運河文化保護政策創(chuàng)新的擴散機制，為下一步大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散提供新思路；在政策理論層面，進一步豐富政策創(chuàng)新擴散理論的研究方法，拓展應(yīng)用場景，完善政策創(chuàng)新擴散理論。

二、文獻(xiàn)綜述、數(shù)據(jù)來源與研究方法

(一)文獻(xiàn)綜述

19世紀(jì)60年代起，西方學(xué)者開始研究政府間政策創(chuàng)新擴散的現(xiàn)象[6]。經(jīng)過60多年的發(fā)展，政策創(chuàng)新擴散理論成為了公共政策過程研究的重要理論之一，在概念和動因、時空演進、模式和機制[7]及方法研究方面都得以完善[8]。就政策創(chuàng)新擴散的影響因素而言，研究取得了深入的成果。從擴散模式看，有區(qū)域擴散模型、全國互動模型、垂直影響模型和領(lǐng)先—跟進模型等[9]。從擴散機制看，包括強制、模仿、學(xué)習(xí)、競爭和社會化等五種機制。從影響擴散的因素看，與經(jīng)濟、文化、資源等其他影響因素密切相關(guān)。[10]從時間維度看，包括緩慢擴散期、快速擴散期和平穩(wěn)擴散期而且呈出“S”型曲線。從空間維度看，呈現(xiàn)出明顯的近鄰擴散效應(yīng)[11]。一些文獻(xiàn)開始嘗試政策創(chuàng)新擴散機制整合的研究[12]，嘗試使用政策網(wǎng)絡(luò)理論構(gòu)建一個整合性框架[13]。

目前，政策創(chuàng)新擴散研究方法，由定性描述發(fā)展到定量研究與定性研究相結(jié)合。當(dāng)前國內(nèi)外將政策文本分析視為政策創(chuàng)新擴散定性研究的常用方法，關(guān)鍵詞、發(fā)文機構(gòu)、發(fā)文時間等因素，被視為衡量政策創(chuàng)新程度的因素；此外，事件史分析方法(EHA)[14]和大N數(shù)樣本的研究策略[15]成為這一領(lǐng)域重要的定量研究方法。從政策創(chuàng)新擴散的實踐領(lǐng)域來看，這些定量方法廣泛用于地方政府分級診療[16]、健康碼[17]、體育產(chǎn)業(yè)[18]、政府網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)[19]等領(lǐng)域。還有文獻(xiàn)運用文件計量學(xué)中的時間序列、網(wǎng)絡(luò)分析法等對一帶一路建設(shè)[20]、公共衛(wèi)生危機治理[21]、政府公文[22]、互聯(lián)網(wǎng)治理[23]等領(lǐng)域的政策文本進行量化分析。一些文獻(xiàn)運用政策文本分析法和事件史分析法對醫(yī)藥價格[24]、政府信息公開[25]、養(yǎng)老保險[26]、河長制[27]等政策領(lǐng)域進行了研究。2014年以來，由于大運河文化遺產(chǎn)保護、傳承和利用已上升為國家戰(zhàn)略，相關(guān)研究成為熱點[28]。對大運河文化保護政策的研究有三個方面。法學(xué)領(lǐng)域主要聚焦在如何有效構(gòu)建大運河的立法體系[3，29]、考察了大運河立法體系的演變過程，立法邏輯和原則?？鐚W(xué)科方法的文獻(xiàn)主要研究了大運河文化帶的價值[30，31]、生態(tài)空間[32，33]和經(jīng)濟發(fā)展[34，35]等。公共管理學(xué)的文獻(xiàn)關(guān)注大運河保護的適應(yīng)性管理模式[2]、協(xié)同治理機制建設(shè)[36，37]等。

概而言之，盡管，目前諸多文獻(xiàn)關(guān)注了公共政策創(chuàng)新擴散的過程、模式和路徑，但很少有文獻(xiàn)定量研究政策創(chuàng)新擴散的空間演進，對政策創(chuàng)新擴散的空間演進效應(yīng)，進行定量分析的文獻(xiàn)比較缺乏。此外，公共管理領(lǐng)域?qū)Υ筮\河文化保護政策的關(guān)注不夠，對大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散的研究少之又少。為了完善、豐富政策擴散理論的方法，拓展應(yīng)用場景，本文用政策文本和GIS空間定量分析法，來探究大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散的時空演進機理。

(二)數(shù)據(jù)來源

本文的數(shù)據(jù)來源于三個方面。其一，通過網(wǎng)絡(luò)從各部委、各省市政府及其相關(guān)部門的門戶網(wǎng)站，獲取大運河文化保護政策的相關(guān)信息，包括政策文本以及其頒布時間。截至2021年6月30日共獲得104份有效數(shù)據(jù)。其二，通過《中國城市統(tǒng)計年鑒》、大運河沿線各城市的統(tǒng)計年鑒等，獲取本文涉及到的社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)。其三，通過聯(lián)合國教科文組織官方網(wǎng)站(1)聯(lián)合國教科文組織官方網(wǎng)站為https://whc.unesco.org。，獲取大運河的遺產(chǎn)點等相關(guān)資料。

(三)研究方法

對于政策創(chuàng)新擴散而言，時空形態(tài)演變是兩個關(guān)鍵的方面，了解這兩個方面有利于全面掌握政策創(chuàng)新擴散的關(guān)鍵點。畢竟，廣泛地應(yīng)用于分析自然、經(jīng)濟和社會領(lǐng)域內(nèi)空間關(guān)系的空間自相關(guān)算法，是度量研究對象集聚性、相關(guān)性的空間統(tǒng)計學(xué)方法。如果忽略政策創(chuàng)新擴散在空間上的相關(guān)性，對政策創(chuàng)新擴散評價的結(jié)果就不完整。因此，本文采用的研究方法主要有兩個：政策文本分析法和GIS空間定量分析法。一方面，以政策文本分析法，分析大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散的時間效應(yīng)；另一方面，以GIS空間定量分析法探究大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散的空間效應(yīng)。就空間效應(yīng)的分析而言，又采用了兩個具體的方法。

一是以標(biāo)準(zhǔn)差橢圓方法研究大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散的方向和分布。標(biāo)準(zhǔn)差橢圓方法是通過可視化的方式，準(zhǔn)確描述研究對象整體空間分布和多維特征的工具[38]，是常應(yīng)用于定量研究經(jīng)濟、社會領(lǐng)域內(nèi)的空間分布變化的經(jīng)典方法。本文將該方法引入大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散研究中，主要目的是利用重心、面積、方位角、扁率或長短半軸等參數(shù)來定量界定大運河文化政策創(chuàng)新擴散的空間演化特征[39]。二是以莫蘭指數(shù)研究大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散受鄰近地理因素的影響情況[40]，希望以此考察大運河文化保護政策擴散的空間關(guān)聯(lián)性和集聚性問題。

三、大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散的時間演進

大運河列入《世界遺產(chǎn)名錄》后，保護、傳承、利用大運河文化成為重要的國家戰(zhàn)略之一[29]。在現(xiàn)實需求、行政壓力的驅(qū)動下，大運河沿線地方政府迅速制定相關(guān)政策。截止2021年6月，大運河沿線8個省份(直轄市)均發(fā)布了保護政策，沿線2個直轄市和35個地級市中，已有25座城市制定并頒布了相關(guān)政策，5座城市正在制定中待發(fā)布，占比81%，此外，還有7座城市還未制定相關(guān)政策(如表1)。已頒布104份政策法規(guī)中，主要包括大運河遺產(chǎn)保護辦法和大運河文化保護傳承利用實施規(guī)劃。

表1 大運河沿線城市文化保護政策發(fā)布時間

以大運河文化保護政策發(fā)布年份為橫軸，以發(fā)布政策城市數(shù)量為縱軸制作折線圖，可以觀察大運河沿線城市保護政策的時間維度上擴散趨勢(如圖1)。據(jù)圖可知，大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散的時間趨勢呈近似“S”型曲線。根據(jù)該曲線可以看到政策擴散的時間演進形態(tài)：開始是增長緩慢，然后增長加速，最后緩慢結(jié)束。這種擴散趨勢符合既有研究所揭示的公共政策創(chuàng)新擴散的一般規(guī)律[41]。

圖1 大運河沿線城市文化保護政策創(chuàng)新擴散趨勢圖

從擴散過程來看，大運河沿線保護政策創(chuàng)新擴散可分為“政策初創(chuàng)推廣期、政策創(chuàng)新擴散初現(xiàn)期、政策創(chuàng)新擴散爆發(fā)期”三個階段，這三個階段分別對應(yīng)緩慢擴散、加速擴散和快速擴散三個特征。

(一)2014年—2015年：政策初創(chuàng)推廣期

該階段是大運河文化保護政策擴散的準(zhǔn)備期，就如何保護傳承利用大運河文化而言，沿線城市處于探索階段。在此階段，大運河沿線城市既缺乏上級政府的政策指導(dǎo)，更缺少國家層面的政策參考，從而，在政策制定方面缺乏可參考的框架和內(nèi)容，更無可學(xué)習(xí)、模仿和借鑒的對象，所以，只能通過自發(fā)創(chuàng)新與試點來探索政策的制定。在政策初創(chuàng)推廣期，揚州市成為政策創(chuàng)新擴散的源頭。

因為揚州市是大運河的原點城市，也是大運河文化遺產(chǎn)的申遺牽頭城市，擁有中國最早的人工運河遺存：春秋戰(zhàn)國時期開鑿的邗溝，即大運河真正的源頭。從遺產(chǎn)分布看，大運河沿線有58處遺產(chǎn)點，揚州擁有10處，揚州成為擁有大運河遺產(chǎn)點最多的城市。因此，揚州保護、利用和開發(fā)遺產(chǎn)資源的任務(wù)最為艱巨也最有前景。從政策經(jīng)驗看，揚州有大運河文化保護的經(jīng)驗。2012年10月，揚州市人民政府頒布了《揚州市大運河遺產(chǎn)保護辦法》(揚府規(guī)〔2012〕11號)。盡管，該辦法現(xiàn)已廢止，但為大運河文化保護新政策的制定提供了可借鑒的經(jīng)驗。從經(jīng)濟條件看，2014年、2015年揚州市人均GDP分別為83821元和91501元，揚州市良好的經(jīng)濟條件，為大運河文化保護政策的制定提供了積極性，也為其實施提供了財政保障。在推進大運河文化保護政策方面，由于揚州有內(nèi)驅(qū)力，所以走在前列。2015年，揚州市率先頒布了《大運河揚州段遺產(chǎn)保護辦法》。該辦法提出了統(tǒng)一規(guī)劃、分級負(fù)責(zé)、分段管理等新舉措；明確提出了促進大運河沿線經(jīng)濟、社會、文化全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)；規(guī)范了遺產(chǎn)保護、傳承和利用等行為。該辦法是大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散的基礎(chǔ)。

(二)2016年—2018年：政策創(chuàng)新擴散初現(xiàn)期

由于大運河文化保護政策的內(nèi)容和框架尚不完整、不完善、不成熟，其他沿線城市對此進行學(xué)習(xí)和借鑒需要時間，所以，2016-2018年，大運河文化保護政策僅在揚州、北京、杭州、寧波、嘉興等城市擴散。此時，從政策創(chuàng)新擴散的影響因素看，政策動力、相對發(fā)達(dá)的經(jīng)濟、遺產(chǎn)點數(shù)(如表2所示)是重要因素。

表2 2016年—2018年大運河部分沿線城市人均GDP(元)和遺產(chǎn)點數(shù)(個)

北京市位于大運河最北端和漕運終點，她的發(fā)展與大運河密切相關(guān)。大運河北京段橫跨六區(qū)，沿線遺產(chǎn)等級高、密集分布、時間跨度長、類型多；現(xiàn)在大運河北京段是連接北京中心城與副中心的紐帶，地位重要[42]。2016年3月，在落實首都城市戰(zhàn)略定位、履行首都職責(zé)，推進京津冀協(xié)同發(fā)展的大背景下，北京把大運河文化帶建設(shè)納入到了“十三五規(guī)劃”，并率先提出大運河文化帶的概念[43]。通過“十三五規(guī)劃”來推進大運河文化的保護，對其他相關(guān)地區(qū)有重要影響。2016年12月，為了加強大運河世界文化遺產(chǎn)保護，促進大運河世界文化遺產(chǎn)突出價值的保存、研究與展示，發(fā)揮文化遺產(chǎn)在杭州市發(fā)展中的作用，杭州市通過了《杭州市大運河世界文化遺產(chǎn)保護條例》。這一條例為大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散增添了新推動力。2017年2月和6月，習(xí)近平總書記先后兩次就大運河文化遺產(chǎn)保護、傳承和利用作出重要指示，賦予了大運河文化保護政策擴散重要的力量，標(biāo)志著我國全方位邁開了實踐探索的步伐。此后，大運河沿線城市紛紛開始借鑒經(jīng)驗，制定相關(guān)政策。2017年12月，浙江寧波市人民政府發(fā)布了《寧波市大運河遺產(chǎn)保護辦法(2017修訂)》。2018年4月，浙江省嘉興市人民代表大會常務(wù)委員會發(fā)布了《嘉興市大運河世界文化遺產(chǎn)保護條例》。

經(jīng)過五年的探索，揚州、北京、杭州、寧波、嘉興等城市發(fā)布了大運河文化保護政策。這些政策既為上級政府提供了豐富的政策經(jīng)驗，又有利于大運河沿線城市互相借鑒、學(xué)習(xí)，而且為國家層面制定大運河文化保護政策打下了基礎(chǔ)。

(三)2019年—今：政策創(chuàng)新擴散爆發(fā)期

2019年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《大運河文化保護傳承利用規(guī)劃綱要》。2019年6月，印發(fā)了《大運河文化保護傳承利用工作省部際聯(lián)席會議制度》。聯(lián)席會議由國家發(fā)展改革委、中央宣傳部、文化和旅游部等17個部門以及大運河沿岸的等8省(市)組成，國家發(fā)展改革委為牽頭單位。2019年9月，國家發(fā)改委形成了《河道水系治理管護》《生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)》《文化旅游融合發(fā)展》《文化遺產(chǎn)保護傳承》四項專項規(guī)劃，并指導(dǎo)沿線8省市編制了8個地方專項規(guī)劃。2019年12月，《長城、大運河、長征國家文化公園建設(shè)方案》頒布。根據(jù)“建設(shè)方案”提出了四個方面的任務(wù)。一是推動保護傳承利用理念入法入規(guī)，制定大運河保護條例。二是結(jié)合國土空間規(guī)劃等文件修訂完善前期文件，形成區(qū)域規(guī)劃。三是強化頂層設(shè)計，構(gòu)建跨區(qū)域協(xié)作和信息共享機制完善管理體制。四是圍繞大運河文物和文化資源保護傳承利用的目標(biāo)推進基礎(chǔ)工程建設(shè)。為保障貫徹落實《大運河文化保護傳承利用規(guī)劃綱要》等上級規(guī)劃文件，各省市開始加快制定大運河文化保護的相關(guān)政策，結(jié)合中央政府的指導(dǎo)性政策，陸續(xù)發(fā)布基于自身實際情況的實施方案。

截至2020年4月，大運河沿線省級8個實施規(guī)劃全部出臺，正式形成“四梁八柱”規(guī)劃體系，確定大運河文化帶建設(shè)基本框架，為各省逐步完善后續(xù)政策打下了基礎(chǔ)。2020年，河北省滄州市率先在市域級構(gòu)建頂層設(shè)計，提出構(gòu)建“1+1+6”規(guī)劃體系，包括1個實施規(guī)劃、1個實施方案和6項專項規(guī)劃。滄州市在實踐層面的有力探索，為大運河沿線其他地方城市提供經(jīng)驗。2020年，江蘇省內(nèi)的淮安、徐州、鎮(zhèn)江、無錫和常州5個城市完成了政策制定，浙江省的湖州市也完成了政策制定。2021年，河北的廊坊、邢臺和邯鄲以及河南的安陽相繼發(fā)布了政策。

在這個階段，通過自上而下的輻射擴散，大運河沿線城市文化保護政策擴散創(chuàng)新到了爆發(fā)期。這得力于以下幾個方面的力量。(1)從國家層面來說。通過吸納地方政策創(chuàng)新的經(jīng)驗，中央政府形成完整的政策體系；國家將大運河文化保護、傳承和利用的效果納入地方政府績效考核評價體系；此外，通過與河長制等制度，明確、有效銜接了大運河河道的主體責(zé)任和權(quán)責(zé)關(guān)系。(2)從地方層面來說，自上而下形成的推動力是政策創(chuàng)新爆擴散的主要動力。其中，國家層面政府高位推動是大運河沿線地方城市文化保護政策爆發(fā)式擴散的重要原因；同時，地方政府希望以此加強生態(tài)保護并通過文旅融合增加收入，這些也成為政策創(chuàng)新的內(nèi)在動力；此外，大運河沿岸城市間“競標(biāo)式競爭”和地方政府政績考核的壓力，共同推進大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散。這樣一來，大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散保持了穩(wěn)定增長狀態(tài)。

四、大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散的空間演進

根據(jù)Tobler地理學(xué)第一定律(Tobler's First Law of Geography)，在地理空間中，任何事物都是與其他事物相關(guān)聯(lián)的，相近的事物更相關(guān)[44]；因此，地理近鄰性成為空間格局的重要特征[45]。利用GIS中的標(biāo)準(zhǔn)差橢圓方法對政策擴散總體變化趨勢進行考察，可以獲取大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散的空間格局，發(fā)現(xiàn)政策創(chuàng)新擴散中的空間演進特征。此外，利用空間自相關(guān)分析方法，可以對大運河文化保護政策擴散空間演進的集聚效應(yīng)和近鄰效應(yīng)進行考察(2)本研究所涉及的GIS空間統(tǒng)計分析使用GeoDa 1.18，制圖使用ArcGIS 10.4，所涉及的投影坐標(biāo)系為WGS_1984_UTM_Zone_50N。，可從兩方面進行。一方面，用全局莫蘭指數(shù)考察大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散的空間依賴特征；另一方面，利用局部莫蘭指數(shù)考察大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散的集聚現(xiàn)象。

(一)大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散空間演化的總體趨勢

本研究利用標(biāo)準(zhǔn)差橢圓方法，計量大運河文化保護政策在其沿線城市創(chuàng)新擴散的重心、范圍、方向和形態(tài)及其變化。這4個空間統(tǒng)計指標(biāo)分別用標(biāo)準(zhǔn)差橢圓的中心、面積、方位角和扁率來表達(dá)。(1)標(biāo)準(zhǔn)差橢圓的中心用經(jīng)緯度坐標(biāo)確定。通過標(biāo)準(zhǔn)差橢圓中心可以確定大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散的方向，發(fā)現(xiàn)擴散重心及變化軌跡。(2)標(biāo)準(zhǔn)差橢圓的面積能夠描述政策創(chuàng)新擴散的展布范圍。通過標(biāo)準(zhǔn)差橢圓的面積及其變化，探查大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散的兩種趨勢：集聚或擴張。如果面積減少則說明橢圓內(nèi)的城市政策擴散的速度快于外部城市，處于集中趨勢，反之，則為擴張趨勢。(3)標(biāo)準(zhǔn)差橢圓方位角能夠考察大運河保護政策創(chuàng)新擴散的方向，方位角的變化反映政策創(chuàng)新擴散主方向的變化。標(biāo)準(zhǔn)差橢圓扁率為長短軸之比，扁率越大，表明政策創(chuàng)新擴散的空間分布更具集聚于主方向上，擴散空間分布越狹長；如空間分布接近于圓，則意味著擴散空間分布更分散[46]。

2015年—2016年，大運河文化保護政策僅在北京、揚州、杭州、寧波等4個沿線城市間創(chuàng)新擴散，空間分布和數(shù)量不滿足構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)差橢圓的條件，因此，本文僅對2017年—2021年的政策創(chuàng)新擴散進行標(biāo)準(zhǔn)差橢圓分析。經(jīng)過計算分析，可以得到，“大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散空間演進的總體趨勢圖”(如圖2)和“大運河文化保護政策標(biāo)準(zhǔn)差橢圓及其主要特征值表”(如表3)。從圖2和表3可以直觀地反映大運河沿線37個城市政策創(chuàng)新擴散的空間演進特征。

其一，從重心變化看。根據(jù)圖2中的重心變化圖，可以發(fā)現(xiàn)，政策擴散重心向西北移動的趨勢明顯，即由東部發(fā)達(dá)地區(qū)逐步向中西部地區(qū)移動，呈現(xiàn)出空間快速拓展和空間穩(wěn)定拓展兩個階段。(1)2017年—2019年屬于空間快速拓展階段——政策擴散重心大幅度向西北移動91.03km。(2)2019—2021年屬于空間穩(wěn)定拓展階段——重心整體向西南小幅度移動11.49km，并呈一定的波動態(tài)勢；主要原因是2019年開封、淮北等西部先行城市完成政策發(fā)布，基本形成了大運河保護政策的空間格局。

其二，從空間范圍變化看。根據(jù)圖2，橢圓面積呈現(xiàn)出先擴大，然后縮小，再擴大的特征。具體而言，政策創(chuàng)新擴散先在大運河沿線南北兩端的先行城市擴散，然后逐步向東部城市集聚，最后向西部城市擴散。經(jīng)過這個過程，政策擴散的展布范圍逐漸擴大。(1)2017年—2019年，橢圓面積由159265.73km2擴大至349309.91km2，擴大了119%。期間，政策創(chuàng)新擴散主要在揚州、北京、杭州、寧波、嘉興等先行城市進行，創(chuàng)新擴散的空間相對分散。(2)2019年—2020年，橢圓面積由349309.91km2縮小到253866.48km2，縮小了27%。在這一階段，政策創(chuàng)新擴散主要發(fā)生在橢圓內(nèi)部城市，并在北京、揚州、杭州、滄州、淮安、鎮(zhèn)江、蘇州、無錫等東部城市集聚，其中，杭州集聚度最高。經(jīng)過兩年，大運河沿線東部沿海城市的政策擴散基本完成。(3)2020年—2021年，橢圓面積由253866.48km2縮小到289200.61km2，擴大了14%。期間，在淮北、開封、濟寧、宿州等西部城市政策擴散開始加速，并逐步完成。

其三，從方位和形態(tài)看，方位角變化不大，扁率呈減少趨勢。(1)2017年-2018年，方位角略有波動，整體上變化不大，表明大運河沿線南北兩端的城市已經(jīng)完成創(chuàng)新擴散。(2)2017年—2021年扁率明顯呈現(xiàn)減少趨勢，大運河南北方向沿線城市的政策創(chuàng)新擴散相對收縮，但東西方向擴張明顯。這表明，大運河?xùn)|西方向政策創(chuàng)新擴散又逐漸增強。

圖2 2017年—2021年大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散空間演進的總趨勢

表3 大運河文化保護政策標(biāo)準(zhǔn)差橢圓及其主要特征值表

總體而言，2017年-2021年，大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散呈現(xiàn)三個特征。一是政策擴散主要分布在“北京市—杭州市”沿線區(qū)域，呈“東南-西北”走向，與大運河的主體方向一致；二是政策擴散集中于大運河南北兩端，其中北京、杭州、滄州和揚州等東部城市的政策數(shù)量占53%。其三，政策擴散從沿海城市到內(nèi)陸城市呈下降趨勢，形成了“東高西低”的空間格局。

(二)大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散的集聚效應(yīng)

本文使用全局莫蘭指數(shù)Moran’s I定量考察，大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散的空間演進過程，探究政策擴散在城市間的集聚性的變化[47]。由于2015年—2017年政策文本數(shù)量不能滿足分析條件，本文僅對2018年—2021年的政策進行分析(3)圖中橫軸為年份，縱軸為全局莫蘭指數(shù)。，并得到了“2018年—2021年大運河文化保護政策全局莫蘭指數(shù)的變化趨勢圖”(如圖3)。莫蘭指數(shù)提供了一個衡量政策創(chuàng)新擴散空間差異的指標(biāo)值。根據(jù)不同城市政策發(fā)布數(shù)量之間的關(guān)系，可以將其分為空間正相關(guān)、空間負(fù)相關(guān)和空間不相關(guān)。其中，空間正相關(guān)指的是空間上分布鄰近的城市，其政策發(fā)布數(shù)量也相似，也可稱為政策創(chuàng)新擴散具有集聚效應(yīng)。空間負(fù)相關(guān)和空間不相關(guān)則代表鄰近城市之間，政策發(fā)布數(shù)量在空間分布上相異和隨機。

從圖3可以看出，(1)2019年—2021年大運河保護政策的全局莫蘭指數(shù)為正，并且P值小于0.05，通過95%的置信度校驗，Z值均高于臨界值1.65，拒絕零假設(shè)設(shè)定的閥值。這表明，期間大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散在沿線城市間呈空間正相關(guān)，即政策發(fā)布數(shù)量多的城市彼此相鄰、政策發(fā)布數(shù)量少的城市亦彼此相鄰。(2)一般而言，莫蘭指數(shù)越大則政策數(shù)量集聚程度越大[47]。2019年—2021年全局莫蘭指數(shù)逐漸上升，說明大運河保護政策創(chuàng)新擴散的集聚效應(yīng)逐漸增強。這表明，在政策創(chuàng)新擴散過程中，鄰近城市互相學(xué)習(xí)借鑒并產(chǎn)生了規(guī)模效應(yīng)，空間上呈現(xiàn)出集聚現(xiàn)象；這也說明，區(qū)域政策創(chuàng)新擴散的相似程度高，區(qū)域間政策創(chuàng)新擴散不均衡。

圖3 2018年—2021年大運河文化保護政策全局莫蘭指數(shù)的變化趨勢圖

2015-2021年，關(guān)于大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散集聚效應(yīng)的形成，可以分三個方面來說明。(1)2019年之前，全局莫蘭指數(shù)表現(xiàn)為離散或集聚程度較低，表明大運河保護政策創(chuàng)新擴散呈離散分布。這一階段政策創(chuàng)新擴散主要分布在經(jīng)濟相對發(fā)達(dá)、保護大運河文化動力強的北京、揚州、杭州等先行城市。(2)2019年“規(guī)劃綱要”頒布后，全局莫蘭指數(shù)由0.17增長至0.5，政策擴散的集聚程度逐年增長。政策創(chuàng)新集聚效應(yīng)的形成有兩方面的原因。一方面，當(dāng)不同城市面對同樣的公共問題時，會學(xué)習(xí)“他者”的成功經(jīng)驗。另一方面，地域相近的城市環(huán)境類似，更容易學(xué)習(xí)和模仿新政策[48]。特別是在政策創(chuàng)新擴散注入了行政壓力、績效考評等新動力后，加速了同一區(qū)域城市的模仿、學(xué)習(xí)和競爭；從而，一個城市發(fā)布的新政策對周圍城市產(chǎn)生了示范效應(yīng)，帶來了集聚效應(yīng)。(3)在城市尺度方面，大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散的集聚效應(yīng)，表現(xiàn)為空間依賴關(guān)系。2016年杭州市頒布大運河文化保護政策后，相鄰的嘉興市、紹興市和湖州市分別于2017年、2018年和2019年跟進制定了相關(guān)政策，政策擴散的空間分布由離散轉(zhuǎn)向集聚。2020年河北省的滄州、衡水等城市頒布了大運河文化保護政策。2021年，同省相鄰的廊坊、邢臺和邯鄲迅速跟進，集聚效應(yīng)進一步加強。

(三)大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散的近鄰效應(yīng)

為進一步探明大運河沿線城市保護政策創(chuàng)新擴散的近鄰效應(yīng)，分析相鄰地區(qū)政策分布的相關(guān)度，本文運用局部莫蘭指數(shù)探究了2018年—2021年政策創(chuàng)新擴散的集聚水平[45]及其近鄰效應(yīng)，結(jié)果如圖4(莫蘭指數(shù)散點圖)和圖5(LISA聚類圖)所示。在圖4中，莫蘭指數(shù)散點圖的四個象限，分別代表大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散，在目標(biāo)城市及周圍城市的四種不同空間集聚類型。(1)位于第一象限的城市，其政策創(chuàng)新擴散特征為“高-高”集聚型。這表明，該城市及其周圍城市的政策發(fā)布數(shù)量高于平均水平；(2)位于第二象限的城市，其政策創(chuàng)新擴散特征為“低-高”集聚型。這表明，該城市政策發(fā)布量低于平均水平，但其周圍城市高于平均水平；(3)位于第三象限的城市，其政策創(chuàng)新擴散特征為“低-低”集聚型。這表明，該城市及其周圍城市政策發(fā)布數(shù)量都低于平均水平；(4)位于第四象限的城市，其政策創(chuàng)新擴散特征為“高-低”集聚型。這表明，該城市政策發(fā)布數(shù)量高于平均水平，但其周圍城市低于平均水平。

圖4 大運河文化保護政策空間分布莫蘭指數(shù)散點圖

根據(jù)圖4(a)(b)(c)(d)四個圖的變化趨勢可知，莫蘭指數(shù)散點逐漸向第一象限和第三象限集聚。其中，2021年與2018年相比，位于第一、三象限的城市增加16個，大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散的“高-高”和“低-低”集聚型城市占比上升至43%。這表明，政策數(shù)量多的城市形成聚集；同樣，政策發(fā)布數(shù)量少的城市，也逐漸聚集。其主要原因有：(1)地理鄰近的城市更容易接觸鄰近城市的政策制定和實施，更容易受到政策創(chuàng)新擴散影響；(2)由于相同地域社會、經(jīng)濟、環(huán)境等因素均具有相似性的城市，更容易互相學(xué)習(xí)、競爭，從而，政策發(fā)布的城市帶動鄰近城市形成了集聚區(qū)。這種政策創(chuàng)新擴散現(xiàn)象可以稱為“高-高”集聚型。(3)由于經(jīng)濟因素或周圍沒有可以效仿的城市，沒有發(fā)布或發(fā)布量很少的城市也形成了產(chǎn)生了集聚現(xiàn)象，這種政策創(chuàng)新擴散現(xiàn)象可以稱為“低-低”集聚型。

圖5(a)(b)更加直觀地展示了2018年和2021年政策創(chuàng)新擴散的近鄰效應(yīng)。(1)“高-高”集聚型。在近鄰效應(yīng)的作用下，以揚州為代表的東部地區(qū)逐漸成為大運河文化保護政策的增長重心，并逐漸向四周擴散，與蘇州、湖州、嘉興等城市，共同形成了政策創(chuàng)新擴散的“高-高”集聚型城市集聚群。(2)“低-低”集聚型。由于遠(yuǎn)離政策創(chuàng)新擴散的先行城市，政策創(chuàng)新擴散較為緩慢，政策發(fā)布數(shù)量較少，政策創(chuàng)新擴散都處于落后的位置，政策發(fā)布數(shù)量低的城市互相包圍，從而形成了橫跨河北、河南和山東三省的“低-低”集聚型城市群。

圖5 大運河文化保護政策空間分布LISA聚類圖

綜述所述，無論是政策創(chuàng)新擴散的高水平集聚還是低水平集聚，近鄰效應(yīng)不僅在省域內(nèi)發(fā)揮作用，也對跨省的鄰近城市產(chǎn)生作用?？梢?，政策創(chuàng)新擴散除了受行政區(qū)劃的垂直層級效應(yīng)影響外，近鄰效應(yīng)的影響也不容忽視。

五、研究結(jié)論與政策建議

(一)研究結(jié)論

根據(jù)政策創(chuàng)新擴散的理論框架，以2015年-2021年的大運河文化保護政策文本為研究對象，運用文本分析法和GIS空間定量分析法，考察了大運河文化保護政策擴散的時空演進機理，得出了如下結(jié)論。

(1)大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散存在“時速效應(yīng)”。在政策初創(chuàng)推廣期、政策創(chuàng)新擴散初現(xiàn)期、政策創(chuàng)新擴散爆發(fā)期三個階段，分別對應(yīng)緩慢擴散、加速擴散和快速擴散三個特征。

(2)大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散存在“東高西低”的“空間引領(lǐng)效應(yīng)”。創(chuàng)新擴散由東向西階梯下降、呈現(xiàn)“東高西低”的空間格局。東部沿海地區(qū)是政策創(chuàng)新擴散的引領(lǐng)者，東部沿海的浙江、江蘇省城市近鄰擴散效應(yīng)顯著。西部地區(qū)整體落后于東部沿海地區(qū)，且不同省份的作用效果存在差異。

(3)大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散的“空間集聚效應(yīng)”顯著。城市間的模仿、學(xué)習(xí)和競爭促進了政策創(chuàng)新擴散集聚效應(yīng)的持續(xù)增強，形成了空間集聚效應(yīng)。

(4)大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散的“近鄰效應(yīng)”顯著。東部地區(qū)形成了跨省政策創(chuàng)新擴散高水平集聚，西部地區(qū)則形成政策創(chuàng)新擴散低水平集聚，兩極分化現(xiàn)象明顯。

(5)GIS定量空間分析法契合政策創(chuàng)新擴散的研究。運用GIS空間定量分析法中的標(biāo)準(zhǔn)差橢圓和莫蘭指數(shù)算法，挖掘了大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散規(guī)律，實證了集聚效應(yīng)、近鄰效應(yīng)，說明GIS空間定量分析法對研究政策創(chuàng)新擴散的契合性，可以有效豐富政策創(chuàng)新擴散的研究方法，拓展政策創(chuàng)新的研究理論。這就說明，從整體尺度構(gòu)建科學(xué)合理的空間格局來促進大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散，是一個重要的思路。

(二)政策建議

(1)根據(jù)大運河文化保護政策的集聚效應(yīng)，中央政府除了加強頂層政策設(shè)計外，還要注重運用近鄰效應(yīng)，來促進大運河文化保護政策創(chuàng)新擴散。

(2)根據(jù)大運河沿線城市政策創(chuàng)新擴散的“高—高”集聚效應(yīng)，建議中央政府和地方政府都要利用好近鄰效應(yīng)來推動政策創(chuàng)新擴散。

(3)為了消除“低—低”聚集效應(yīng)，建議各地根據(jù)本地區(qū)遺產(chǎn)數(shù)量、類型、級別特征、經(jīng)濟文化發(fā)展要求，有意識地跨區(qū)域?qū)W習(xí)，加強制定符合本地區(qū)實際的有效的保護政策。