基于PMC指數(shù)模型的都市圈發(fā)展政策量化評價

劉 芳，張李亮

(安徽工程大學(xué) 經(jīng)濟與管理學(xué)院，安徽 蕪湖 241000)

一、引言

都市圈作為一種地域空間組織，在支撐地方經(jīng)濟增長、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量內(nèi)涵和增強國內(nèi)國際競爭力等方面日益發(fā)揮著重要的作用[1-2]。集中資源培育中心城市，以中心城市輻射衛(wèi)星城市，構(gòu)建互聯(lián)交通網(wǎng)絡(luò)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，實現(xiàn)圈內(nèi)城市經(jīng)濟、社會一體化發(fā)展是建設(shè)現(xiàn)代化都市圈的重要途徑，也是撬動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要杠桿[3-4]。我國政府相繼出臺一系列促進不同區(qū)域都市圈發(fā)展的規(guī)劃或綱要，這些規(guī)劃或綱要為都市圈內(nèi)各城市的功能定位、產(chǎn)業(yè)分工及創(chuàng)新路徑提供了總指南。如上海大都市圈和大亞灣都市圈(或稱C5大都市圈)建設(shè)旨在完善區(qū)域創(chuàng)新治理體系，打造具有全球影響力的世界級城市群；合肥都市圈旨在探索產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移新模式和產(chǎn)業(yè)次第細(xì)分工，助推中部崛起。但是，現(xiàn)階段大部分都市圈發(fā)展面臨“市縣交通互聯(lián)程度不高、產(chǎn)業(yè)協(xié)作分工不順、協(xié)同發(fā)展機制不全、利益補償措施不力”等突出問題[5-6]，這些問題制約著人才、信息、技術(shù)等生產(chǎn)要素的自由流動，進而限制了都市圈的耦合有序發(fā)展。

世界級大都市圈如東京都市圈、紐約都市圈的繁榮例證了進行科學(xué)頂層設(shè)計的重要性。如日本先后在不同時期，規(guī)劃了“首都副都心”“臥城”和“業(yè)務(wù)核都市”三類新城建設(shè)模式，不斷優(yōu)化東京都市圈圈層結(jié)構(gòu)，有效地實現(xiàn)資源在不同城市間分配，形成人才和信息的聚集效應(yīng)，提升了經(jīng)濟效率[7-8]。倫敦都市圈的發(fā)展始于并得益于巴羅委員會的“四個同心圈”的發(fā)展設(shè)計，通過在距倫敦市中心50公里的半徑內(nèi)建設(shè)衛(wèi)星城，布局交通干線，不僅有效地解決倫敦人口過于密集、交通擁堵的突出問題，而且各衛(wèi)星城承擔(dān)不同的產(chǎn)業(yè)功能分工，形成了產(chǎn)業(yè)協(xié)作優(yōu)勢[9]。

都市圈發(fā)展概念在我國最早起源于1995年，并從區(qū)域經(jīng)濟圈逐步演化為區(qū)域都市圈，經(jīng)過多年發(fā)展，都市圈的建設(shè)已經(jīng)取得一定成就，但同時也面臨著轉(zhuǎn)型升級，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局實現(xiàn)進一步發(fā)展的難題。在新階段，促進都市圈發(fā)展的政策應(yīng)該如何發(fā)力，政策的重點應(yīng)該如何落實，成為學(xué)者們關(guān)注的熱點話題。孫久文和宋準(zhǔn)認(rèn)為都市圈的理論特性體現(xiàn)為集聚經(jīng)濟外部性和經(jīng)濟韌性，實踐特點則體現(xiàn)為政策地位不斷提升、政策功能不斷豐富。政策應(yīng)著眼于都市圈在“雙循環(huán)”中能夠發(fā)揮支點、載體、門戶、節(jié)點與平臺作用，促進區(qū)域經(jīng)濟循環(huán)的暢通[10]。郭文堯和劉維剛[11]認(rèn)為我國大多數(shù)都市圈均存在“創(chuàng)新環(huán)境相似，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同”的問題，核心城市的虹吸效應(yīng)大于輻射效應(yīng)。崔琚琰和萬艷基于城市流視角對都市圈的綜合實力進行評價，并提出“制定區(qū)域整體發(fā)展戰(zhàn)略、完善一體化交通網(wǎng)絡(luò)、建立科技創(chuàng)新聯(lián)動機制及深化區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工合作”等主張[12]。胡俊峰和陳曉峰則認(rèn)為政策應(yīng)立足于構(gòu)建都市圈創(chuàng)新共同體，通過研究其構(gòu)建邏輯、演進規(guī)律及其制度創(chuàng)新，推進都市圈高質(zhì)量一體化發(fā)展[13]。魏守華和錢非非[14]研究南京都市圈發(fā)現(xiàn)，跨區(qū)域都市圈有利于充分利用兩省資源，提升“三生”效率。王瑩則基于我國四大都市圈的比較分析，認(rèn)為應(yīng)側(cè)重關(guān)注新發(fā)展格局下物流營商環(huán)境優(yōu)化與商貿(mào)零售業(yè)協(xié)同發(fā)展[15]?？梢?，眾多學(xué)者已經(jīng)圍繞都市圈政策的性質(zhì)、作用發(fā)揮方式以及政策實施效果提升路徑等方面做了一些探索，但已有成果以定性研究為主；而基于文本數(shù)據(jù)的都市圈政策的量化研究相對不足，同時，僅僅關(guān)注政策是否達到預(yù)期目標(biāo)存在一定的局限性。對于政策效力的事前量化評價顯得更加重要，即聚焦政策制定的效力，打破主觀性的評價，以定量分析方法對政策進行事前評估與診斷，為都市圈發(fā)展政策效力的發(fā)揮提供可行性保障。鑒于此，本文結(jié)合文本挖掘技術(shù)和內(nèi)容分析方法，通過構(gòu)建PMC(Policy Modeling Consistency)指標(biāo)模型，對我國促進都市圈發(fā)展政策進行量化分析，并提出政策優(yōu)化路徑，以期為推動都市圈高質(zhì)量發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供學(xué)術(shù)參考。

二、PMC指數(shù)模型的構(gòu)建

PMC指數(shù)模型是一種政策量化評價方法，即通過運用不同的理論基礎(chǔ)，結(jié)合定性或定量分析技術(shù)，來評估某類政策在特定時空發(fā)布的原因以及社會活動產(chǎn)生的影響[16]。構(gòu)建PMC指數(shù)模型對政策進行量化分析主要包括以下6個步驟：第一，構(gòu)建被評估的政策集合，在一定范圍內(nèi)，政策評估效果與政策集合中文本數(shù)量成正比，即文本數(shù)量越多，政策評估結(jié)果越可靠。第二，運用文本挖掘技術(shù)對政策文本進行高頻詞匯提取與分析，結(jié)合詞頻篩選結(jié)果和政策文本特征，選取一級指標(biāo)和二級指標(biāo)，組建PMC指數(shù)模型的量化評價指標(biāo)體系。第三，基于典型政策文本，對其二級指標(biāo)進行二進制編碼，即賦值二級指標(biāo)為0或1，構(gòu)建多投入產(chǎn)出矩陣。第四，根據(jù)多投入產(chǎn)出矩陣計算PMC指數(shù)，多投入產(chǎn)出矩陣通過存儲大數(shù)據(jù)方式得到單一變量取值，這些單一變量可以從總括視角反映某一政策的演變特征。由二級指標(biāo)值依次計算得到一級指標(biāo)值和每項政策的PMC指數(shù)值。第五，根據(jù)所求PMC指數(shù)值，合理劃分政策等級，對每項政策文本進行等級判定。第六，構(gòu)建PMC曲面矩陣，繪制PMC指數(shù)曲面圖，并得出政策優(yōu)化路徑。

(一)構(gòu)建政策集并提取高頻詞匯

為了使政策量化結(jié)論更可靠，本文通過檢索PKULAW數(shù)據(jù)庫、中國政府網(wǎng)和各省市政府官網(wǎng)，搜集了2005—2021年間發(fā)布的以促進都市圈發(fā)展為主題的6項中央法規(guī)和53項地方政策規(guī)章，構(gòu)成所研究的大樣本政策集。然后運用ROSTCM軟件對政策集進行文本分詞、詞頻統(tǒng)計和高頻詞提取操作。表1展示了位列前28位的高頻詞匯，能充分表征都市圈發(fā)展政策的內(nèi)容和指向。

表1 政策高頻詞匯

(二)構(gòu)建評價指標(biāo)體系

根據(jù)PMC指數(shù)模型內(nèi)涵，同時兼顧經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的五大理念和構(gòu)建國內(nèi)國際雙循環(huán)新發(fā)展格局的總體要求，遵循科學(xué)性、代表性和全面性原則，構(gòu)建由9個一級指標(biāo)和46個二級指標(biāo)組成的都市圈發(fā)展政策評估指標(biāo)體系，如表2。其中，參考Ruiz Estrada研究設(shè)定“政策傾向”和“政策實效”兩個一級指標(biāo)，用以判斷某項都市圈發(fā)展政策的傾向指向和時效長短。定義1年以下的為臨時政策，1—3年為短期政策，3—5年為中期政策，5年以上為長期政策。鑒于不同政策的目的不同，其實施責(zé)任主體和涉及的領(lǐng)域不同，因此，設(shè)定“政策主體”和“政策領(lǐng)域”指標(biāo)來依次判定某一政策的約束主體是各級政府、企事業(yè)單位還是各類社會組織，內(nèi)容涉及環(huán)境領(lǐng)域，還是經(jīng)濟、社會和生態(tài)領(lǐng)域?！罢邇?nèi)容”二級指標(biāo)的設(shè)計主要通過研讀政策內(nèi)容，洞察政策精神，對高頻詞匯進行重組完成。結(jié)合高質(zhì)量發(fā)展理念，最終確定為“創(chuàng)新驅(qū)動”“區(qū)域協(xié)調(diào)”“綠色發(fā)展”“開放合作”和“共建共享”等8個二級指標(biāo)。“政策范圍”指標(biāo)主要用以判定政策適用的范圍屬于全國、省域，還是市域、縣域?！罢吖ぞ摺敝笜?biāo)的設(shè)定主要是為了明晰都市圈發(fā)展政策是通過何種手段或方式來實現(xiàn)相關(guān)目標(biāo)。最后，設(shè)定“政策性質(zhì)”指標(biāo)對都市圈發(fā)展政策屬性進行歸類。

表2 PMC指數(shù)模型的指標(biāo)選取

(三)基于典型政策文本建立多投入產(chǎn)出矩陣

PMC指數(shù)模型本質(zhì)上能夠?qū)λ姓叩闹贫ㄐЧM行測評打分，出于研究需要，參考相關(guān)學(xué)者做法[25]，本文從59項政策中，選出16項典型的政策本文，具體包括3項國家級政策和13項地方性政策，分別編號為P1、P2、P3….P16，如表3所示。在篩選地方性政策時，注重涵蓋隸屬中國東部、中部和西部三個不同區(qū)域都市圈的規(guī)劃文本，實施領(lǐng)域涉及經(jīng)濟、社會、生態(tài)和環(huán)境四大方面，內(nèi)容凸顯貫徹五大新發(fā)展理念和構(gòu)建國內(nèi)國際雙循環(huán)新格局要求。

表3 構(gòu)建政策集

多投入產(chǎn)出矩陣是一種進行數(shù)據(jù)定量分析的框架，可以從多維度測量各個指標(biāo)。矩陣中的二級指標(biāo)取值服從二項分布，即Xij—N[0,1]；該方法賦值效果相比于德爾菲法打分評估更加客觀[26]。參照公式(1)，依次對16項典型政策本文進行二進制賦值編碼：即如果某一政策文本的內(nèi)容包含所設(shè)定的二級指標(biāo)，則賦值該二級指標(biāo)為1，否則賦值為0，以此構(gòu)建多投入產(chǎn)出矩陣，本部分限于版面要求，僅列示前7項政策的多投入產(chǎn)出矩陣為例,如表4所示。

Xij={XR∶[0—1]}。

(1)

(四)計算政策PMC指數(shù)并劃分等級

表4 多投入產(chǎn)出矩陣

續(xù)表4 多投入產(chǎn)出矩陣

基于表3中二級指標(biāo)的賦值結(jié)果，利用(2)和(3)式，計算出PMC指標(biāo)值，并根據(jù)具體結(jié)果對政策進行量化評級。政策等級共分為優(yōu)秀、良好、中等和可接受四個級別，具體劃分標(biāo)準(zhǔn)為：2.9—3.9分為可接受，3.9—4.9分為中等，4.9—5.9分為良好，5.9分以上為優(yōu)秀。16項政策的PMC指數(shù)值和評級結(jié)果如表5所示。此外，為下文進一步對比分析16項政策文本一級指標(biāo)的差異程度，本文計算了一級指標(biāo)的平均值、標(biāo)準(zhǔn)差、極差三個統(tǒng)計變量，如表6所示。

(2)

(3)

表5 都市圈發(fā)展政策的PMC指數(shù)及等級劃分

表6 PMC指數(shù)一級指標(biāo)的描述性統(tǒng)計分析

(五)繪制PMC曲面圖

數(shù)缺形時難直觀，形缺數(shù)時難入微。PMC立體曲面圖可以直觀有效地展示PMC指數(shù)的量化評估結(jié)果，有助于進一步分析都市圈發(fā)展相關(guān)政策的優(yōu)勢與不足。繪制PMC曲面圖的前提是計算PMC的矩陣。限于篇幅，本文以P5和P10為例，根據(jù)公式(4)建立3階矩陣并繪制相應(yīng)的PMC立體曲面圖，如圖1和圖2所示。

(4)

(5)

(6)

(7)

圖1 政策文本P5的PMC曲面圖

圖2 政策文本P10的PMC曲面圖

三、都市圈發(fā)展政策量化評價與優(yōu)化路徑分析

(一)政策整體量化評價

由表5和表6數(shù)據(jù)分析結(jié)果可知：第一，從PMC指數(shù)值看，5項政策文本的PMC指數(shù)值大于5.9，等級為優(yōu)秀，9項文本的PMC指數(shù)值在4.9—5.9之間，等級為良好，僅有2項政策得分在2.9—3.9之間，等級為可接受。16項政策的PMC平均值為5.621，屬于良好等級，表明我國有關(guān)促進都市圈高質(zhì)量發(fā)展的政策整體設(shè)置較為合理。第二，從一級指標(biāo)看，政策傾向X1的平均值得分最高，這表明絕大部分政策對都市圈發(fā)展的基本思路和具體路徑起到較好的指導(dǎo)作用，無論是中央政府還是地方政府支持都市圈發(fā)展的精神和方向基本是一致的。政策內(nèi)容X6的PMC指數(shù)均值為0.914，數(shù)值相對較大，標(biāo)準(zhǔn)差為0.192，數(shù)值相對較小，表明不同等級政策間的內(nèi)容和重點在差異上不大，具有較強的一致性，對如何促進都市圈發(fā)展從多個相似的維度提出實施舉措。政策工具X8的PMC指數(shù)得分極差最大，為0.8，這表明在一定程度上，不同地域所采用的政策工具差異較大。不同地區(qū)政府管理部門在運用各類政策工具時，面臨不同的資源稟賦約束和治理成本限制，政策工具的合理應(yīng)用需要綜合考慮政策兼容性和財政資金壓力等因素。這也印證了我國各個都市圈發(fā)展政策在設(shè)計時，要充分遵循因地制宜、因地施策的原則。

(二)都市圈發(fā)展政策優(yōu)化路徑分析

結(jié)合PMC曲面圖凹凸特征，分級別對16項政策的優(yōu)化路徑做進一步分析，以期更好地促進現(xiàn)代化都市圈建設(shè)。

1.國家級政策

P1、P2、P3是由國務(wù)院或者中央部委發(fā)布的政策，屬于國家級政策。其中：P1的PMC指數(shù)值為5.976，評價等級為優(yōu)秀。P1的二級指標(biāo)政策傾向X1、政策主體X3、政策領(lǐng)域X4、政策內(nèi)容X6和政策工具X8均為滿分，據(jù)此可以推定：該項政策在上述維度中，考慮的較為系統(tǒng)、全面、合理，有助于后續(xù)政策的落實，將對成渝地區(qū)經(jīng)濟圈的建設(shè)發(fā)揮較好的引導(dǎo)作用。

P2的PMC指數(shù)為5.646，評價等級為良好，該項政策是由國家發(fā)展改革委員會發(fā)布的有關(guān)促進都市圈發(fā)展的工作指南。其中，政策主體X3和政策實施范圍X7均低于均值。這可能與該項政策更多地從宏觀視角出發(fā)有關(guān)，政策實施側(cè)重于全國范圍的落實，其重點在于為各地區(qū)的都市圈現(xiàn)代化發(fā)展提供統(tǒng)一的指導(dǎo)和建議。建議未來政策的實施可以更加詳細(xì)，責(zé)任主體進一步壓實。由二級指標(biāo)與均值大小的關(guān)系可知，該項政策的改善路徑為X→X3。

P3的PMC指數(shù)值為5.776，政策等級為良好，該政策主要聚焦提供都市圈發(fā)展的配套措施——即發(fā)展市域(郊)鐵路網(wǎng)絡(luò)。該項政策的一級指標(biāo)政策主體X7和政策工具X8低于平均值，這與該政策關(guān)注重點為加快鐵路發(fā)展有關(guān)，對于政策工具的使用相對較少，建議未來可以考慮的優(yōu)化路徑為X7→X8。

2.省級政策

由江西省政府發(fā)布的P4和福建省政府發(fā)布的P5的PMC指數(shù)均為6.476，評價等級為優(yōu)秀。兩項政策的共同點是通過長期規(guī)劃，著力打造與發(fā)展以省會城市為中心的都市圈。P4和P5的各個二級指標(biāo)均大于均值，這表明兩項政策整體設(shè)計合理，目標(biāo)具體，考慮全面，可行性高，是比較優(yōu)秀的政策文本。

P6的PMC指數(shù)為6.226，是一項等級優(yōu)秀的長期政策，該政策是專門規(guī)劃鄭州都市圈如何建設(shè)互聯(lián)高效的智慧交通基礎(chǔ)設(shè)施，實現(xiàn)圈內(nèi)交通一體化發(fā)展。其內(nèi)容涉及四大發(fā)展目標(biāo)和五大專欄任務(wù)，并強調(diào)基于大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)，打造高質(zhì)量發(fā)展交通先行區(qū)。由于P6屬于地域性較強的政策文本，所以其一級指標(biāo)政策范圍X7低于均值。

P7的PMC值為5.776，評價等級為良好，該項政策是河北省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《省發(fā)展改革委等部門關(guān)于推動都市圈市域(郊)鐵路加快發(fā)展實施意見》的通知，依據(jù)評估結(jié)果，X8政策工具的得分略低于均值，原因在于該政策旨在通過河北省市域(郊)鐵路建設(shè)，推動京津冀都市圈發(fā)展，政策工具集中體現(xiàn)在規(guī)劃體系、運營機制的運用上，而在打造示范區(qū)方面功能有所弱化。因此，政策優(yōu)化方向為設(shè)計多元化的政策工具組合，以便為培育現(xiàn)代化都市圈提供更多支撐。

P8的PMC指數(shù)得分為3.801，評估等級為可接受，這項政策的一級指標(biāo)政策傾向X1、政策領(lǐng)域X4、政策內(nèi)容X6、政策實施范圍X7和政策工具X8均低于均值。P8是一項促進寧夏都市圈發(fā)展獎補資金管理的暫行辦法，屬于專門性和針對性更強的政策類型，在內(nèi)容上規(guī)定了獎懲資金的來源、支持范圍、分配方式和申報流程。與其他政策文本相比，P8在發(fā)揮政策傾向的導(dǎo)向功能方面不夠顯著，在政策工具運用方面相對單一，政策的系統(tǒng)性與全面性有待進一步提升，因此P8可遵循X8→X7→X6→X4→X1的優(yōu)化路徑。

P9的PMC值為3.718，評估等級為可接受，該項政策由重慶市建設(shè)委員會發(fā)布于2006年，限于當(dāng)時的經(jīng)濟發(fā)展條件，政策制定部門對都市圈發(fā)展規(guī)律認(rèn)識不深，經(jīng)驗不足，因此在政策傾向X1、政策主體X3、政策領(lǐng)域X4、政策內(nèi)容X6、政策范圍X7和政策工具X8設(shè)計方面相對不夠完善，故其得分均低于平均值。該項政策應(yīng)加強政策傾向的引導(dǎo)功能，運用多元化政策工具，拓展作用領(lǐng)域和適用范圍，因此，P9的優(yōu)化路徑可遵循X8→X6→X7→X3→X4→X1。

3.市級政策

P10、P11和P12均是促進南京都市圈發(fā)展的政策文本，其PMC指數(shù)分別為5.431、5.768和6.101。P10和P11的政策等級為良好，這兩項政策的二級指標(biāo)政策主體X3、政策工具X6均低于均值；在政策優(yōu)化措施上，需要進一步落實責(zé)任主體，強化監(jiān)管職能，鼓勵更多的社會組織參與都市圈建設(shè)和協(xié)同發(fā)展，同時，加強綜合政策工具的使用，即優(yōu)化路徑為X3→X6。P12等級為優(yōu)秀，該政策明確南京都市圈高質(zhì)量發(fā)展瞄準(zhǔn)建設(shè)世界級城市群和具有全球影響力創(chuàng)新名城這一戰(zhàn)略目標(biāo)，在政策工具方面突出示范區(qū)建設(shè)、打造協(xié)同創(chuàng)新體系、成本分擔(dān)和利益共享機制設(shè)計。其政策傾向X1相對薄弱，引領(lǐng)性發(fā)揮效果較弱，可以在此方面改進。

P13的PMC指數(shù)得分為5.693，政策等級為良好，這是哈爾濱市人民政府發(fā)布的《關(guān)于推進哈爾濱都市圈建設(shè)》的指導(dǎo)意見，東北地區(qū)作為我國工業(yè)化基地，具有較好的城市發(fā)展基礎(chǔ)，文件時間雖然相對久遠(yuǎn)，但對都市圈發(fā)展仍有一定的借鑒意義。其中，政策責(zé)任主體X3和政策工具X8的分值低于均值，表明該政策未能靈活使用政策工具服務(wù)于都市圈建設(shè)，對于鼓勵和引導(dǎo)各級組織參與都市圈發(fā)展建設(shè)的力度不足。建議優(yōu)化路徑為X3→X8。

P14的PMC值為5.643，政策等級為良好，該項政策對于蚌埠市如何對接合肥都市圈和南京都市圈，并全面參與長三角一體化發(fā)展做出來了工作指示，圍繞 將蚌埠打造成為聯(lián)通皖北與皖江、淮河與長江不同區(qū)域同頻共振的重要交匯點這一發(fā)展目標(biāo)，規(guī)劃了“等高對接發(fā)展政策”“加快基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)交通”等八大重點任務(wù)，并明確每項任務(wù)的責(zé)任單位，內(nèi)容比較詳實。需要注意的是，其政策主體X3和政策領(lǐng)域X4的分?jǐn)?shù)小于均值，政策主體側(cè)重發(fā)揮市政府各部門的作用，而忽視了社會組織或社會團體能夠做出的貢獻，政策領(lǐng)域也是突出經(jīng)濟建設(shè)和環(huán)境保護，社會發(fā)展方面的規(guī)劃略有欠缺，因此，建議優(yōu)化路徑為X3→X4。

P15的PMC指數(shù)為5.851，等級為良好，排名前列，該政策旨在規(guī)劃如何推動銀川都市圈的核心城市(銀川市)的發(fā)展，具體措施涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、集群產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境共治和社會服務(wù)共建等六大方面。各項二級指標(biāo)中，僅政策傾向X1得分略低于均值，其余都在均值以上，說明政策整體設(shè)計較為合理。

P16的PMC指數(shù)為5.576，評價等級為良好，是由杭州市人民政府辦公廳2012年轉(zhuǎn)發(fā)通知，旨在推動杭州市接軌上海，進而更好地建設(shè)杭州都市圈。該政策屬于早期探索都市圈發(fā)展的指導(dǎo)性文件，該政策實施范圍X7和政策工具X8低于均值。新時期杭州都市圈發(fā)展的政策需要在政策工具綜合運用以及實施范圍方面進行不斷完善。故優(yōu)化路徑為X7→X8。

四、結(jié)論與建議

本文運用文本挖掘技術(shù)和構(gòu)建PMC指數(shù)模型，對促進都市圈發(fā)展的政策文本進行量化評估和內(nèi)容分析，主要研究結(jié)論如下：

第一，從PMC指數(shù)最終得分看，5項政策評估等級優(yōu)秀，9項政策等級良好，僅有2項為可接受等級，16項政策均值為5.621，總體等級為良好。這表明我國都市圈發(fā)展政策整體質(zhì)量較好，內(nèi)容設(shè)計較為全面，創(chuàng)新驅(qū)動、區(qū)域協(xié)調(diào)、綠色發(fā)展等方面的舉措凸顯推進、落實、改革等政策傾向，充分體現(xiàn)各級政府對發(fā)展現(xiàn)代化都市圈，推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)任務(wù)的重視。

第二，從PMC指數(shù)一級指標(biāo)看，政策主體X3、政策領(lǐng)域X7、政策工具X8得分相對較低，現(xiàn)行部分政策未能鼓勵和調(diào)動全社會各級組織參與都市圈的發(fā)展和建設(shè)，政策領(lǐng)域涉或范圍相對較小且孤立，政策工具使用相對單一且組合失衡問題相對明顯。現(xiàn)行各政策優(yōu)化路徑呈現(xiàn)趨同態(tài)勢。

第三，從政策級別看，國家級政策側(cè)重長期規(guī)劃，發(fā)揮統(tǒng)御作用，在政策傾向指標(biāo)維度占據(jù)優(yōu)勢；而省市地方政策在貫徹中央政策精神的同時，比較注重專項性政策的制定，中短期時效的政策偏多；地方政策在政策內(nèi)容指標(biāo)維度占據(jù)優(yōu)勢，而且不同省市政府對政策落實的激勵措施、監(jiān)管規(guī)則和監(jiān)管強度差異顯著。

基于上述研究結(jié)論，結(jié)合我國都市圈發(fā)展的現(xiàn)狀和面臨的挑戰(zhàn)，提出以下政策建議：

第一，都市圈的發(fā)展和高質(zhì)量演進是一項系統(tǒng)工程，具有長期性和階段性，因此，相關(guān)政策也應(yīng)發(fā)揮長效性，而且能夠隨社會經(jīng)濟技術(shù)條件的變化，及時做出調(diào)整；同時根據(jù)都市圈發(fā)展不同階段所面臨的任務(wù)，制定配套的中短期規(guī)劃與之相適應(yīng)，進而持續(xù)性地促進都市圈的高質(zhì)量發(fā)展和進階。第二，充分發(fā)揮優(yōu)秀等級政策的示范作用，進一步加強區(qū)域性都市圈發(fā)展政策與國家總體發(fā)展戰(zhàn)略的銜接，上、下各級形成政策合力，不斷完善基礎(chǔ)設(shè)施，構(gòu)建互聯(lián)互通的交通網(wǎng)絡(luò)體系，加強數(shù)字經(jīng)濟平臺建設(shè)，謀求協(xié)同發(fā)展。以都市圈發(fā)展規(guī)劃為契機，協(xié)同其它各類規(guī)劃，破解發(fā)展過程中體制機制障礙，促進現(xiàn)代化都市圈的培育。第三，運用多元化政策工具，推動都市圈差異化發(fā)展。不同區(qū)域都市圈的發(fā)展方向與發(fā)展模式存在顯著差異，應(yīng)當(dāng)堅持因地制宜，因地施策。一方面進一步優(yōu)化政策工具組合，構(gòu)建多元化的均衡政策工具體系，服務(wù)于都市圈發(fā)展，另一方面，具體問題具體分析，合理地加大資金投入與政策支持，既要“輸血”，又要“造血”，引導(dǎo)都市圈自我發(fā)展，培育發(fā)展新動能。第四，鼓勵更多社會主體參與都市圈的建設(shè)和發(fā)展，堅持共同商議、共同建設(shè)和共同享有原則。一方面，激勵各級社會組織參與都市圈建設(shè)，共享發(fā)展成果，另一方面，邀請有關(guān)專家學(xué)者和智庫，積極建言獻策，發(fā)揮好參謀助手的作用，從而構(gòu)建起政府、社會組織、企業(yè)單位、公眾共同參與的都市圈發(fā)展新格局。