食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀及保障體系研究

◎ 李旭陽

（北京市產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)院，北京 101300）

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的提高，人們的消費(fèi)觀念也發(fā)生了變化，對(duì)食品安全消費(fèi)的要求也愈來愈高。而食品安全監(jiān)管又切實(shí)關(guān)乎著人們的身體健康，一定程度上影響著整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與穩(wěn)定。因此，食品安全監(jiān)管已作為評(píng)價(jià)人們健康的重要準(zhǔn)則，在推動(dòng)我國(guó)法治建設(shè)與社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展過程中具有重要的建設(shè)性意義。但一些不法食品生產(chǎn)商在利潤(rùn)的驅(qū)使下，采用低成本質(zhì)量的生產(chǎn)方式進(jìn)行食品加工，使偷工減料、假冒偽劣的食品流轉(zhuǎn)至消費(fèi)市場(chǎng)，再以低于同檔次的產(chǎn)品價(jià)格吸引消費(fèi)者，造成消費(fèi)群體上當(dāng)受騙，食用安全問題頻繁發(fā)生。特別是在偏遠(yuǎn)地區(qū)及低齡兒童人群中食品安全問題最為嚴(yán)重，一些不法商家在配料表中作假，不僅打亂了食品市場(chǎng)的秩序，也為不法生產(chǎn)商打開了方便之門。

隨著食品安全問題頻發(fā)，各國(guó)政府也加大了對(duì)其的關(guān)注度，在世界范圍內(nèi)均展開了不同程度的監(jiān)督管理。為解決食品安全問題，大部分發(fā)達(dá)國(guó)家采取了多種監(jiān)管措施，并取得了重大成果。而我國(guó)作為人口大國(guó)，必須重視食品安全問題，不斷完善食品安全監(jiān)管與保障體系?！吨腥A人民共和國(guó)食品安全法》中已經(jīng)明確了我國(guó)的監(jiān)管體制，并分別對(duì)食品生產(chǎn)和流通進(jìn)行分權(quán)管理。本文以此為基礎(chǔ)研究，分析我國(guó)食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀，從現(xiàn)有監(jiān)管體系中分析各地政府的監(jiān)管思路，對(duì)存在的問題提出保障體系建設(shè)新方法，為食品安全監(jiān)管工作有序進(jìn)行作出正確的理論指導(dǎo)。

1 食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀

食品安全問題已經(jīng)成為社會(huì)關(guān)注的核心內(nèi)容。近年來，受我國(guó)監(jiān)管方式相對(duì)落后的影響，各地區(qū)均出現(xiàn)了不同程度的食品安全問題，因此，國(guó)家應(yīng)加大食品安全監(jiān)管力度[1]。根據(jù)我國(guó)食品安全監(jiān)管的特點(diǎn)進(jìn)行分類，主要包含以下3個(gè)方面。①食品安全監(jiān)管呈現(xiàn)多部門化。我國(guó)對(duì)食品安全監(jiān)管職責(zé)劃分較細(xì)，設(shè)置多個(gè)執(zhí)法監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在進(jìn)行食品管理上，各部門相互依賴，出現(xiàn)責(zé)任相互推諉，從而造成食品安全缺位，難以實(shí)施有效地安全監(jiān)管工作[2]。②監(jiān)管環(huán)節(jié)多樣化。食品監(jiān)管工作涉及多個(gè)環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)中都包含很多不安全因素，從而導(dǎo)致政府的監(jiān)管成本過高，開展相關(guān)監(jiān)管工作難度較大。③監(jiān)管管理存在地域差異。不同地域的發(fā)展水平存在差異，導(dǎo)致食品安全監(jiān)管進(jìn)行速度不一致，究其原因，差異性主要表現(xiàn)在監(jiān)管內(nèi)容和機(jī)構(gòu)的數(shù)量上。另外，相關(guān)專業(yè)人員素質(zhì)過低也是影響食品安全監(jiān)管工作進(jìn)度不一致的主要因素之一。

2 食品安全監(jiān)管存在的問題

2.1 食品安全監(jiān)管落實(shí)不到位

現(xiàn)階段，我國(guó)食品安全問題十分嚴(yán)重，發(fā)生的食品安全事件越來越多，這不僅對(duì)我國(guó)的進(jìn)出口貿(mào)易和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)造成沖擊，更影響到了人們的人身安全[3]。大多數(shù)食品安全問題出現(xiàn)在毒副作用上，如果蔬農(nóng)藥含量測(cè)定中存在嚴(yán)重的超標(biāo)問題，根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)農(nóng)藥的單位使用面積居世界首位。另外，在食品生產(chǎn)加工過程中，食品添加劑使用量超標(biāo)或非法添加食品添加劑，也是導(dǎo)致食品安全問題頻發(fā)的主要原因。綜上，可以看出我國(guó)在食品安全監(jiān)管不到位，使得部分商家鉆法律空子。

隨著近些年來安全事故的不斷發(fā)生，能夠反映出目前我國(guó)對(duì)食品監(jiān)管并沒有落實(shí)到實(shí)處。總體來說，對(duì)于科學(xué)推進(jìn)監(jiān)管機(jī)制的方針沒有進(jìn)行切實(shí)的工作融合，主要體現(xiàn)在2個(gè)方面。①工作人員缺乏監(jiān)管意識(shí)，食品安全問題作為國(guó)家重點(diǎn)戰(zhàn)略話題，在政府和相關(guān)單位進(jìn)行部署時(shí)，并沒有及時(shí)提高對(duì)食品安全的監(jiān)管意識(shí)，從而逐漸使相關(guān)工作人員形成了“有事再管無事不管”的消極態(tài)度。②監(jiān)管部門的服務(wù)意識(shí)較差，沒有對(duì)信息資料進(jìn)行分析處置，對(duì)突發(fā)事件的處理方式不恰當(dāng)，出現(xiàn)問題后不能及時(shí)對(duì)安全問題進(jìn)行保準(zhǔn)界定，導(dǎo)致安全事件惡性暴發(fā)，出現(xiàn)大范圍和大數(shù)量的食品安全問題[4]。

2.2 監(jiān)管主體職責(zé)不清晰

在進(jìn)行食品安全管理上，我國(guó)現(xiàn)階段的監(jiān)管體制處于分段形式，對(duì)于不同品種進(jìn)行分類管理。按照此類型的監(jiān)管模式，雖然能夠進(jìn)行多方面的協(xié)調(diào)工作，但不能保證監(jiān)督管理的主體責(zé)任，在進(jìn)行針對(duì)性的食品安全檢查時(shí)，無法對(duì)主要職責(zé)進(jìn)行定量分析。對(duì)于食品安全監(jiān)督管理的工作，大部分是由基層部門來完成，大多數(shù)基層管理會(huì)將食品安全監(jiān)管下放至食品加工和流通方向上，而對(duì)于能夠接觸到食品的市場(chǎng)主體并沒有進(jìn)行把控[5]。針對(duì)食品安全管理的監(jiān)管思路，《中華人民國(guó)和國(guó)食品安全法》中已經(jīng)明確作出指導(dǎo)，即從生產(chǎn)養(yǎng)殖、生產(chǎn)加工、流通和消費(fèi)4個(gè)環(huán)節(jié)中進(jìn)行全方位的權(quán)利分配。

從多個(gè)部門的監(jiān)管工作效果來看，在食品安全監(jiān)管上，對(duì)于每個(gè)食品環(huán)節(jié)的監(jiān)管權(quán)利看似合理，但仔細(xì)分析后存在的潛在問題仍然較多。食品從養(yǎng)殖到加工過程中，需要經(jīng)過多個(gè)流程轉(zhuǎn)換才能到消費(fèi)群體中，這實(shí)際上是一個(gè)非常漫長(zhǎng)的過程，不能用幾種模式進(jìn)行恒定。另外，在經(jīng)濟(jì)急速發(fā)展的前提下，食品加工的生產(chǎn)方式存在多種變化，已經(jīng)很難用已有的固定模式進(jìn)行分類，對(duì)于監(jiān)管人員仍然采用職權(quán)分配形式，極容易出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)和空白職責(zé)，使得監(jiān)管部門不能根據(jù)自己的職責(zé)分工，找不到對(duì)應(yīng)的食品監(jiān)管范圍，造成監(jiān)管職責(zé)不清晰[6]。

3 食品安全監(jiān)管保障體系構(gòu)建

3.1 選擇統(tǒng)一食品安全監(jiān)管指標(biāo)

對(duì)于各部門工作人員的職能劃分沒有統(tǒng)一界定，導(dǎo)致監(jiān)管組成結(jié)構(gòu)不合理，組成人員工作較為松散，因此必須進(jìn)行相關(guān)組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化配置，設(shè)置統(tǒng)一的監(jiān)管指標(biāo)。作為判定食品安全的重要標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)制度和管理的創(chuàng)新是保障體系構(gòu)建的必經(jīng)之路。對(duì)供應(yīng)方進(jìn)行環(huán)節(jié)排查，保證在一體化的監(jiān)管方式下，進(jìn)行多個(gè)層次網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，充分考慮各地區(qū)食品加工的安全差異性。不能一蹴而就地完成制度改良，必須將原有制度因素納入改革范疇，進(jìn)行體制內(nèi)的權(quán)責(zé)合理分配。將先進(jìn)的管理方式和判斷標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，利用現(xiàn)代的信息技術(shù)構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)體系，在人們的監(jiān)管下促使保障體系透明化，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域和跨品種的食品安全監(jiān)督管理。

從多個(gè)角度進(jìn)行食品安全管理。①對(duì)監(jiān)管組織進(jìn)行優(yōu)化，設(shè)定不同管理部門的監(jiān)管職責(zé)目標(biāo)，在不同的食品領(lǐng)域和地域中，針對(duì)生產(chǎn)方式和加工的差異性進(jìn)行協(xié)調(diào)監(jiān)管。②將一刀切的監(jiān)管布局體制與分散體制相結(jié)合，在最低的運(yùn)行成本下，達(dá)到最理想的制度運(yùn)行模式，能夠避免分散管理的弊端，提高綜合監(jiān)管的工作效率。③根據(jù)食品的生產(chǎn)特點(diǎn)，合理調(diào)整監(jiān)管流程，從而決定對(duì)哪一個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行重點(diǎn)排查，保證監(jiān)管制度的延續(xù)性發(fā)展。在新的保障體系模式下，在分散監(jiān)管和統(tǒng)一監(jiān)管中找到平衡點(diǎn)，建立一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，從生產(chǎn)加工到流通分配的各個(gè)環(huán)節(jié)逐一覆蓋。

3.2 以政府為主導(dǎo)構(gòu)建食品安全監(jiān)管機(jī)制

根據(jù)國(guó)際先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)來看，在對(duì)食品進(jìn)行安全管理中，必須建立起一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管體制，用于督促和約束工作人員進(jìn)行職責(zé)分配。由于食品流通和消費(fèi)受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)影響，因此在建立監(jiān)管機(jī)制上，必須發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，根據(jù)相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)對(duì)相關(guān)部門進(jìn)行工作協(xié)調(diào)，統(tǒng)一進(jìn)行監(jiān)管人員的各項(xiàng)管理工作。各地方政府機(jī)構(gòu)必須嚴(yán)格落實(shí)《中華人民共和國(guó)食品安全法》，盡快完善和健全相關(guān)的管理規(guī)章制度，保證各級(jí)之間部門能夠有序展開工作。在對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理中，要及時(shí)針對(duì)問題事件作出回應(yīng)，一旦出現(xiàn)特定范圍內(nèi)的食品安全事故，要建立起食品風(fēng)險(xiǎn)信息管理系統(tǒng)，合理進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防控。

在我國(guó)基本國(guó)情的基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)有的執(zhí)法資源進(jìn)行有效整合，成立一支專業(yè)的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，或者在現(xiàn)有的政府班組內(nèi)，選擇適宜的部門進(jìn)行針對(duì)性任務(wù)發(fā)布。綜合協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)制，在科學(xué)統(tǒng)一的平臺(tái)下加強(qiáng)各個(gè)部門之間的溝通和聯(lián)系，進(jìn)一步明確不同部門之間的權(quán)利分配問題，使相關(guān)人員能夠掌握自己的職責(zé)任務(wù)[7]。另外，對(duì)于需要監(jiān)管的對(duì)象，可以建立網(wǎng)絡(luò)安全管理體系，在消費(fèi)者中形成舉報(bào)和監(jiān)管眼線，對(duì)于一些小的安全問題直接在公眾平臺(tái)進(jìn)行播報(bào)傳達(dá)，以此提高工作人員的監(jiān)管效率，將政府的監(jiān)管工作透明化和信息化?？茖W(xué)的監(jiān)管機(jī)制是協(xié)調(diào)各方工作的基礎(chǔ)，充分利用信息技術(shù)進(jìn)行體系建設(shè)，強(qiáng)調(diào)各部門之間的協(xié)作優(yōu)勢(shì)，為食品安全監(jiān)管工作提供強(qiáng)有力的保障。

4 結(jié)語

針對(duì)我國(guó)食品安全監(jiān)管不到位和監(jiān)管主體職責(zé)劃分不清晰的問題，應(yīng)以政府為主導(dǎo)的角度入手，建立科學(xué)的監(jiān)管機(jī)制，并統(tǒng)一監(jiān)管目標(biāo)，為日后食品安全監(jiān)管的相關(guān)工作提供理論保障。本次研究分析的側(cè)重點(diǎn)偏向于監(jiān)管部門，并未對(duì)監(jiān)管效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，具有一定偏差。后續(xù)研究中會(huì)針對(duì)國(guó)內(nèi)外的整體形式進(jìn)行探討，保證在多個(gè)角度下進(jìn)行食品安全問題的分析，為提出更加合理的監(jiān)管方法提供保障。