環(huán)境警察權(quán)的制度再造與功能優(yōu)化
——以環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范為指向

余曉龍

(重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400044；山東法官培訓(xùn)學(xué)院，山東 濟(jì)南 250013)

一、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范視閾下環(huán)境警察權(quán)的內(nèi)涵與指向

風(fēng)險(xiǎn)社會背景下，環(huán)境警察權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)防范功能凸顯，客觀上賦予了環(huán)境警察環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控的新任務(wù)，提出了環(huán)境警察執(zhí)法的新要求，為提升環(huán)境警察權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)防控效能提供了契機(jī)。

(一)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范要求賦予警察任務(wù)新內(nèi)涵

伴隨風(fēng)險(xiǎn)時代的來臨，環(huán)境保護(hù)作為一項(xiàng)國家任務(wù)，已經(jīng)由傳統(tǒng)的事后性環(huán)境治理轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑靶原h(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)集中表現(xiàn)在四個方面：一是風(fēng)險(xiǎn)過程多樣復(fù)雜，呈現(xiàn)出“污染源—污染擴(kuò)散—健康危害”多環(huán)節(jié)交叉過程，排放源頭與介質(zhì)污染多，對健康危害性大的態(tài)勢明顯；二是因果關(guān)系不確定，污染物在介質(zhì)環(huán)境中呈現(xiàn)非線性遷移轉(zhuǎn)化，散播規(guī)律不明顯，交互效應(yīng)復(fù)雜，“微損害”潛伏期長且損害后果呈現(xiàn)出明顯滯后性；三是風(fēng)險(xiǎn)覆蓋面廣，污染擴(kuò)散速度和范圍日益具有廣區(qū)域性、全球化特征，風(fēng)險(xiǎn)具有散狀多發(fā)特點(diǎn)，不特定多數(shù)人承受環(huán)境危害；四是危害后果具有不可逆性，一旦環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)成為危害現(xiàn)實(shí)，將造成難以恢復(fù)的生態(tài)性損害和對人類健康的持續(xù)性傷害。

基于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)，從環(huán)境污染防治到環(huán)境質(zhì)量管理再到環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控，是環(huán)境管理者從被動走向主動的必由之路。(1)呂忠梅:《從后果控制到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防——中國環(huán)境法的重要轉(zhuǎn)型》，《中國生態(tài)文明》2019年第1期。這就為回應(yīng)型警察環(huán)保任務(wù)提出了轉(zhuǎn)向的新要求，增添了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范的新內(nèi)涵。一是將風(fēng)險(xiǎn)防范作為警察權(quán)行使的重要指向。除傳統(tǒng)法律體系下“危害防止”功能外，對于潛在性、預(yù)測性的環(huán)境危險(xiǎn)，特別是可能夾雜環(huán)境犯罪、恐怖主義的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，也需要采取一定的處置措施，配備適應(yīng)的防控手段。相應(yīng)地，警察權(quán)的干預(yù)職權(quán)行使提前，“以位于危險(xiǎn)前端的風(fēng)險(xiǎn)”作為警察權(quán)發(fā)動的起點(diǎn)，以適當(dāng)概括性條款的形式賦予警察必要的彈性權(quán)限。二是實(shí)現(xiàn)預(yù)防性規(guī)制可能的權(quán)利減損與權(quán)利保障的平衡。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防性要求一方面為權(quán)力的適度擴(kuò)張?zhí)峁┝苏?dāng)性根據(jù)，另一方面也對如何預(yù)防權(quán)利的受損提出了更高的要求，集中表現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)防范要求下權(quán)力行使與權(quán)利保護(hù)結(jié)構(gòu)的平衡。在環(huán)境污染犯罪領(lǐng)域，對環(huán)境警察刑事執(zhí)法技術(shù)層面的啟動條件、運(yùn)用程序、證明內(nèi)容、證明規(guī)則等均提出了新要求。

(二)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不確定性提出警察權(quán)配置新要求

“加快完善國家現(xiàn)代應(yīng)急管理體系建設(shè)是提升國家應(yīng)對突發(fā)公共事件能力的重中之重?！?2)李宗剛、錢瑤瑤:《疫情背景下健全國家現(xiàn)代應(yīng)急管理體系研究》，《經(jīng)濟(jì)與管理評論》2020年第4期。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)具有不確定性。不確定性對警察權(quán)職能法定化提出了挑戰(zhàn)?，F(xiàn)有法律規(guī)定的環(huán)境預(yù)防原則在風(fēng)險(xiǎn)不確定性下往往流于形式。因不確定性的廣泛存在，對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的法律內(nèi)涵與特征、規(guī)制條件與程序等實(shí)體問題，立法難以準(zhǔn)確回應(yīng)，造成環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范規(guī)范性要求與科學(xué)性要求在功能、作用領(lǐng)域和結(jié)構(gòu)、方式等方面存在差異。預(yù)防原則本身無法對風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制執(zhí)法作出具體指導(dǎo)，只能依賴行政機(jī)關(guān)的個案自由裁量權(quán)，因缺乏可操作性風(fēng)險(xiǎn)防范裁量基準(zhǔn)與程序等規(guī)范，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)防范執(zhí)法職能虛化。實(shí)踐中，這樣的權(quán)力行使方式可能造成執(zhí)法的兩極化。一則行政自由裁量權(quán)的慣性行使會導(dǎo)致環(huán)境行為合理預(yù)期的減損；二則容易產(chǎn)生“有組織不負(fù)責(zé)任”問題，行政機(jī)關(guān)囿于行政訴訟及后續(xù)國家賠償?shù)膲毫Γ瑑H作最低限度的風(fēng)險(xiǎn)防范努力，以致出現(xiàn)涉污企業(yè)趁機(jī)向社會分?jǐn)偽廴境杀镜炔涣棘F(xiàn)象。

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范能力欠缺對環(huán)境警察權(quán)提出了更高要求，也為環(huán)境警察權(quán)的優(yōu)化配置指引了方向。一是體現(xiàn)了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范的迫切需求。嚴(yán)峻的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)暴露了傳統(tǒng)執(zhí)法手段的不足，對環(huán)境警察的專門性環(huán)境執(zhí)法提出了要求。環(huán)境警察對環(huán)境違法犯罪行為的有力打擊，是環(huán)境治理理念與方式的創(chuàng)新，構(gòu)成政府提供基本的生態(tài)安全公共產(chǎn)品的重要渠道。二是有利于形成環(huán)境保護(hù)執(zhí)法合力。環(huán)境警察權(quán)將分散于環(huán)保、農(nóng)林、水利、漁政等部門的執(zhí)法職能統(tǒng)籌起來，形成一股強(qiáng)有力的專門性環(huán)境執(zhí)法力量，保障了環(huán)境政策法律的有效推行。三是彰顯環(huán)境保護(hù)的國家形象。當(dāng)前，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防早已超出一國界限，成為一項(xiàng)國際義務(wù)。環(huán)境警察制度構(gòu)成美、德等國環(huán)境保護(hù)制度的重要內(nèi)容，在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范實(shí)踐中發(fā)揮著十分重要的作用。建立專門的環(huán)境警察隊(duì)伍，加強(qiáng)各國環(huán)境警察機(jī)構(gòu)間的合作，有利于樹立環(huán)境保護(hù)的良好國家形象，共同應(yīng)對重大區(qū)域性和國際性環(huán)境安全問題。

二、環(huán)境警察權(quán)配置與運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)防范功能檢視

從環(huán)境警察權(quán)的配置與實(shí)際運(yùn)行情況看，環(huán)境警察對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范的作用發(fā)揮還不到位，造成環(huán)境警察權(quán)應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的乏力，出現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)消弭不力的管控困局，實(shí)踐中的某些制約因素亟待克服。

一是環(huán)境警察權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)防范導(dǎo)向不明晰。從目前各地對環(huán)境警察的職能定位看，環(huán)境警察主要為行政執(zhí)法層面環(huán)保部門的“配角”以及環(huán)境犯罪訴訟程序中的“主角”。(3)李曉萍:《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制背景下的警察任務(wù)——以我國環(huán)保警察制度的完善為例》，《福建警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第4期。各地對環(huán)境警察的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范功能較少涉及，這與環(huán)境法、警察法對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范的關(guān)切不相符合，也制約了公安機(jī)關(guān)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制與環(huán)境偵査工作的開展，錯失了環(huán)境警察在風(fēng)險(xiǎn)防范問題上的優(yōu)勢與先機(jī)。在警察權(quán)配置上，集中體現(xiàn)為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警階段警察權(quán)配置的缺失。在環(huán)境警察執(zhí)法過程中，現(xiàn)行的《治安管理處罰法》與《刑法》規(guī)定的污染物認(rèn)定范圍不匹配，執(zhí)法基礎(chǔ)依據(jù)的不統(tǒng)一使得公安機(jī)關(guān)偵辦此類案件的機(jī)制銜接不順暢，容易貽誤執(zhí)法時機(jī)，難以精準(zhǔn)、有力打擊環(huán)境犯罪行為。

二是環(huán)境警察執(zhí)法模式不成熟。直接法律依據(jù)的缺失導(dǎo)致環(huán)境警察隊(duì)伍的編制問題遲遲不能得到妥善解決，使得各地的制度模式探索不統(tǒng)一。目前大體有公安機(jī)關(guān)派駐環(huán)保機(jī)關(guān)的聯(lián)合執(zhí)法模式與單獨(dú)警種獨(dú)立辦案模式。前者簡便易行但附屬性強(qiáng)，而專業(yè)警種的設(shè)置則需要民警具備較高的環(huán)境科學(xué)與法律素養(yǎng)。如何探索具有制度可行性與實(shí)踐可操作性的辦案模式有待進(jìn)一步破題。與此相關(guān)，警察隊(duì)伍的配備不足進(jìn)一步限制了上述問題的解決。從現(xiàn)有情況看，環(huán)境警察的執(zhí)法力量配備與執(zhí)法任務(wù)之間呈現(xiàn)“倒掛”現(xiàn)象，一些省級公安機(jī)關(guān)建立了專門的執(zhí)法隊(duì)伍，但囿于執(zhí)法力量與管控焦點(diǎn)的牽涉，執(zhí)法的觸角往往難以深入到基層。在不少警察執(zhí)法力量薄弱的地區(qū)，環(huán)境執(zhí)法人員尤為匱乏，許多案件線索難以及時定位査處。在警察環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范理論處于探索階段的情況下，環(huán)境警察執(zhí)法只能依賴傳統(tǒng)規(guī)制思維模式下的制度路徑和行為模式，這也増加了環(huán)境警察執(zhí)法模式的選擇難度，束縛了環(huán)境警察權(quán)制度的實(shí)踐運(yùn)行。

三是綜合警務(wù)預(yù)防工作模式尚未定型。在打擊環(huán)境違法方面，環(huán)境行政與環(huán)境刑事的“兩法銜接”并不順暢，在證據(jù)鑒定、程序流轉(zhuǎn)方面存在突出問題。雖然《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》強(qiáng)調(diào)建設(shè)銜接信息共享平臺，力推程序的信息化，但實(shí)踐中平臺的建設(shè)與運(yùn)行差異較大，操作性內(nèi)容有待細(xì)化，促進(jìn)程序加快流轉(zhuǎn)、有力懲治環(huán)境犯罪的目標(biāo)還需要有效的機(jī)制保障。環(huán)境警察的執(zhí)法存在取證移送難、法律適用難等問題。在污染物與環(huán)境損害司法鑒定方面，全國相關(guān)鑒定機(jī)構(gòu)數(shù)量不多、鑒定費(fèi)用高昂，嚴(yán)重制約了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范職能的發(fā)揮。環(huán)境案件辦理程序也存在明顯的滯后性。此外，借助社會力量，推動第三方承擔(dān)更多的犯罪控制任務(wù)在警察環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范領(lǐng)域也未見相關(guān)做法，相關(guān)預(yù)防機(jī)制仍舊停留在籌劃階段，這都有待涵蓋環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范目標(biāo)在內(nèi)的綜合警務(wù)預(yù)防工作模式的進(jìn)一步定型和成熟。

三、因應(yīng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)境警察權(quán)制度定位

在環(huán)境警察權(quán)制度領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)立足環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)來源多樣性、管控手段多元性和預(yù)防效果不確定性的特點(diǎn)，理順環(huán)境警察權(quán)的制度邏輯與定位。

(一)因應(yīng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的邏輯進(jìn)路

一是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的有效預(yù)防。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)具有多發(fā)、面廣、潛在性的特點(diǎn)，有效防控離不開綜合治理手段的運(yùn)用。“國家治理現(xiàn)代化則要求警察權(quán)的運(yùn)行需要立體化發(fā)展，既有自上而下的權(quán)力行使也需有自下而上的公眾參與，還需有橫向的與其他部門機(jī)關(guān)的溝通協(xié)商運(yùn)行機(jī)制，體現(xiàn)警察權(quán)運(yùn)行過程中的復(fù)合性、包容性、合作性?！?4)劉琳璘:《國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中警察權(quán)的突破轉(zhuǎn)型——基于〈人民警察法〉修訂草案的思考》，《北京警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第5期。反映在警察權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防領(lǐng)域就是要樹立綜合治理理念，強(qiáng)調(diào)信息共享與機(jī)制協(xié)作，凸顯風(fēng)險(xiǎn)防范功能。將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)納入社會治安防控綜合治理，有利于促進(jìn)防控手段的開放性和適應(yīng)性，實(shí)現(xiàn)治理主體多元化、治理行為普遍化和治理手段綜合化，提升風(fēng)險(xiǎn)防控的成效。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)兼具價值判定性和科學(xué)模糊性，責(zé)任劃分不清易導(dǎo)致責(zé)任分散化，產(chǎn)生“集體行為困境”，使得綜合防控的目的落空。為此，應(yīng)制定關(guān)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范綜合治理工作的框架性制度規(guī)范,為各主體防控作用發(fā)揮提供制度依據(jù)，明確多元主體的防控法定地位和合作意識的規(guī)范，體現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的“多元輸入”和“法治輸出”，將多元治理主體、手段納入統(tǒng)一的制度防控路徑。

二是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的公正分配。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分配涉及利益的權(quán)衡與相關(guān)主體潛在權(quán)益的損害，由此引出風(fēng)險(xiǎn)分配的正當(dāng)性議題,應(yīng)當(dāng)關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)分配的過程。過程的規(guī)范性和設(shè)計(jì)合理性是結(jié)果公正性的前提。在環(huán)境警察制度領(lǐng)域，應(yīng)重點(diǎn)研究解決警察執(zhí)法限度問題。因環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)涉及高度專業(yè)性的內(nèi)容，信息公開不全面、信息不易得、信息傳遞不順暢是阻礙風(fēng)險(xiǎn)分配的突出問題。應(yīng)拓寬環(huán)境警察信息搜集渠道，建立與其他執(zhí)法主體的常態(tài)化信息溝通機(jī)制，提高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息在不同主體間傳遞的效率，建立規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)信息應(yīng)對機(jī)制，將分散于不同主體的信息源聚焦于風(fēng)險(xiǎn)防控的場域。作為對受環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)潛在影響的社會公眾利益的保障，應(yīng)進(jìn)一步明確吸納公眾意見建議的警務(wù)渠道，完善反饋程序的構(gòu)造，通過規(guī)范的程序性保障手段，為潛在利益受損方意見表達(dá)、信息交流、權(quán)益保障提供可操作性辦法。

三是防控決策的科學(xué)作出。風(fēng)險(xiǎn)防控決策科學(xué)性針對的是風(fēng)險(xiǎn)模糊、泛化導(dǎo)致的防控失效和由此帶來的執(zhí)法成本與執(zhí)法目標(biāo)之間的匹配失衡問題。在簡單科學(xué)化模式中，科學(xué)獲得知識以權(quán)威主義的方式自上而下貫徹。(5)[德]烏爾里希·貝克:《風(fēng)險(xiǎn)社會：新的現(xiàn)代性之路》，張文杰、何博聞譯，譯林出版社2018年版，第217頁。風(fēng)險(xiǎn)社會中，簡單科學(xué)化模式不敷適用，出現(xiàn)確定性的科學(xué)因果關(guān)系邏輯應(yīng)對實(shí)際問題的不力。如何彌合制度確定性與科學(xué)不確定性之間的張力，成為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控決策科學(xué)性關(guān)注的重點(diǎn)。在環(huán)境警察權(quán)的制度建構(gòu)和實(shí)際操作中，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合理的制度規(guī)范，建立制度內(nèi)的科學(xué)決策機(jī)制，減弱風(fēng)險(xiǎn)泛化對制度決策的影響?？茖W(xué)風(fēng)險(xiǎn)防控決策的前提是對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)大小的科學(xué)判定，體現(xiàn)在環(huán)境警察制度上就是要建立風(fēng)險(xiǎn)排序與評估機(jī)制。在具體個案風(fēng)險(xiǎn)防控層面，重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)解決實(shí)踐中廣泛存在的環(huán)境警察采取刑事強(qiáng)制措施的執(zhí)法成本問題。未來，應(yīng)優(yōu)化環(huán)境警察執(zhí)法決策程序，以人身危險(xiǎn)性和案件嚴(yán)重性為判定標(biāo)準(zhǔn)，建立刑事強(qiáng)制措施的分類和個案評估機(jī)制，確定案件風(fēng)險(xiǎn)等級，為刑事強(qiáng)制措施類別的梯次選擇、做出的時機(jī)、配備的手段等提供決策的依據(jù)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境警察執(zhí)法的優(yōu)化。

(二)面向風(fēng)險(xiǎn)防范的環(huán)境警察權(quán)制度定位

一是環(huán)境警察權(quán)的制度目標(biāo)定位。一般性警察權(quán)的制度目標(biāo)是對公共安全的維護(hù)和人的生命財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保障。生態(tài)文明時代，環(huán)境警察權(quán)是整體性警察權(quán)的基本構(gòu)成，其制度目標(biāo)是對公共安全衍生出的生態(tài)安全的維護(hù)及相應(yīng)的環(huán)境權(quán)利的保障?！皣噎h(huán)境(生態(tài))安全是一種國家生存安全?！?6)邢捷:《現(xiàn)代環(huán)境警察制度研究》，武漢大學(xué)2015年博士學(xué)位論文，第12頁。作為維護(hù)國家安全重要力量的警察隊(duì)伍，維護(hù)國家生態(tài)安全責(zé)無旁貸，環(huán)境警察這一特殊警種的制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)成為國家生態(tài)安全的基本制度基石(7)邢捷:《環(huán)境警察制度:生態(tài)環(huán)境安全的壓艙石》，《學(xué)習(xí)時報(bào)》2017年9月18日第3版。。為此，應(yīng)當(dāng)將生態(tài)安全作為環(huán)境警察權(quán)的制度目標(biāo)，突出警察權(quán)生態(tài)安全防控內(nèi)容，既要防范重大生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，也要注意避免因生態(tài)安全問題引發(fā)連鎖反應(yīng)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法由簡單的應(yīng)急治標(biāo)執(zhí)法向源頭治本化解深入，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范由非常態(tài)執(zhí)法向常態(tài)執(zhí)法過渡。從權(quán)力與權(quán)利結(jié)構(gòu)關(guān)系的角度，生態(tài)安全的維護(hù)指向了對環(huán)境權(quán)利的保障。生態(tài)安全是從環(huán)境警察義務(wù)角度論述，該義務(wù)的履行為環(huán)境權(quán)利的順利實(shí)現(xiàn)提供了可能。而環(huán)境權(quán)利的實(shí)現(xiàn)狀況也能反證環(huán)境警察義務(wù)的履行程度。將環(huán)境權(quán)利實(shí)現(xiàn)作為環(huán)境警察權(quán)行使的制度目標(biāo)，有利于實(shí)現(xiàn)對警察權(quán)的目標(biāo)校正，促進(jìn)環(huán)境警察權(quán)的積極行使。將維護(hù)生態(tài)安全與保障環(huán)境權(quán)利作為環(huán)境警察權(quán)的制度目標(biāo)，有利于明確制度導(dǎo)向，理順制度設(shè)計(jì)思路，促進(jìn)制度邏輯自洽。

二是環(huán)境警察的主體職能定位。其一，環(huán)境行政執(zhí)法職能。一般情況下，環(huán)境警察以聯(lián)合執(zhí)法的形式參與環(huán)境行政執(zhí)法，為環(huán)境監(jiān)管部門提供執(zhí)法保障。通過環(huán)境警察權(quán)的特有執(zhí)行力，可以有效協(xié)調(diào)環(huán)保相關(guān)部門的執(zhí)法措施，加強(qiáng)對環(huán)保主管部門的執(zhí)法協(xié)助，增強(qiáng)行政執(zhí)法的剛性。其二，環(huán)境犯罪打擊職能。通過環(huán)境犯罪偵查及伴隨的犯罪防治手段實(shí)現(xiàn)對環(huán)境犯罪行為的有力打擊。在這個過程中，應(yīng)賦予環(huán)境警察明確的法律地位，配置與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制相適應(yīng)的警察權(quán)限與手段，充分發(fā)揮其特有的強(qiáng)制力和懲戒功能。其三，環(huán)境應(yīng)急防控職能。除環(huán)境行政和刑事執(zhí)法中的應(yīng)急手段外，還包括更廣泛的、一般性的環(huán)境應(yīng)急防控內(nèi)容。隨著環(huán)境警察隊(duì)伍的壯大，其應(yīng)當(dāng)作為重、特大環(huán)境事件的集中性、綜合性應(yīng)急防控力量發(fā)揮作用。作為規(guī)范性保障手段，建議對各部門涉及環(huán)境應(yīng)急處置的權(quán)限、內(nèi)容、手段等進(jìn)行全面梳理，將常規(guī)性環(huán)境應(yīng)急處置交由相關(guān)職能部門行使，重大環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急防控職能由環(huán)境警察行使，明確應(yīng)急防控警察權(quán)啟動的標(biāo)準(zhǔn)、程序，防控的權(quán)限、手段、責(zé)任等，通過權(quán)力的“瘦身”達(dá)到“聚焦”和“易操作”的目標(biāo)。

四、環(huán)境警察權(quán)風(fēng)險(xiǎn)防范功能實(shí)現(xiàn)的制度模式選擇

借鑒學(xué)者對環(huán)境警察立法模式的建議，目前可以考慮以下三種模式：一是在《人民警察法》中增加警察環(huán)保職能，二是在《環(huán)境保護(hù)法》中增加環(huán)境警察制度規(guī)定，三是單獨(dú)制定《環(huán)境警察法》。(8)呂中誠:《我國環(huán)境警察制度的立法構(gòu)想》，《社會科學(xué)家》2012年第10期。前兩種做法的優(yōu)點(diǎn)是立法成本相對較低，能夠從已有實(shí)踐中提煉經(jīng)驗(yàn)做法上升為規(guī)則；缺點(diǎn)是委于他法易造成特定條款與立法整體目標(biāo)之間的不協(xié)調(diào)，特別是不同部門立法之間的銜接難度較大，也不利于彰顯環(huán)境警察的職能地位。后一種做法的優(yōu)勢是一步到位，確立環(huán)境警察的法律地位，整合其他法律部門涉及環(huán)境警察的職能，增強(qiáng)警察執(zhí)法效能，豐富警察法律體系；缺點(diǎn)是專門立法成本較高，周期較長，立法難度較大。短期看，可以在警察法與環(huán)保法等部門立法中進(jìn)行條款的增設(shè)與強(qiáng)化，公安部門也可以出臺相應(yīng)的規(guī)范性文件對操作性內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定。長期看，建議制定統(tǒng)一的《環(huán)境警察法》，進(jìn)行系統(tǒng)性規(guī)定。在大的立法例模式選擇之下，應(yīng)當(dāng)就環(huán)境警察的執(zhí)法依據(jù)進(jìn)行重構(gòu)，以適應(yīng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范的實(shí)踐需要。

一是調(diào)整污染環(huán)境罪的構(gòu)成。《刑法修正案(八)》中污染環(huán)境罪具有犯罪類型規(guī)定的多標(biāo)準(zhǔn)性。若僅將污染環(huán)境罪界定為故意犯與行為犯，會在司法實(shí)踐中大幅縮減環(huán)境刑事司法覆蓋面，也將滯緩警察權(quán)介入環(huán)境污染偵查的程序。建議改造現(xiàn)有“行為犯”污染環(huán)境罪為“危險(xiǎn)犯”犯罪構(gòu)成樣態(tài)，規(guī)定行為達(dá)到一定程度的危險(xiǎn)狀態(tài)即構(gòu)成污染環(huán)境罪，從而一方面彰顯環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防在刑法規(guī)制上的要求，促進(jìn)刑法理論的現(xiàn)代升級；另一方面吸收《刑法修正案(八)》“行為犯”的科學(xué)因素，將現(xiàn)有規(guī)定中的行為作為判定危險(xiǎn)犯的標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)危險(xiǎn)犯判定的可操作性。出現(xiàn)相應(yīng)污染后果應(yīng)當(dāng)作為從重懲處的要件。以此突破現(xiàn)有立法對犯罪偵査、處置的束縛，為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范的警察權(quán)作用發(fā)揮奠定制度基礎(chǔ)。

二是充實(shí)環(huán)境警察執(zhí)法操作性條款。一方面，明晰相關(guān)法律概念。從最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱“兩高《解釋》”)規(guī)定的排污入罪情況看，各地對“暗管”“滲坑”的界定并不一致，直接導(dǎo)致罪與非罪的區(qū)分，進(jìn)而產(chǎn)生入罪時間、條件的差異。對于此類概念，應(yīng)當(dāng)以列舉加兜底的方式具體明確，為環(huán)境警察執(zhí)法提供更具操作性的依據(jù)。另一方面，增加操作性條款。兩高《解釋》中存在以“排放標(biāo)準(zhǔn)”作為特定犯罪情節(jié)的相關(guān)條款，但實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)更加細(xì)化，以便于操作。環(huán)境污染的鑒定則應(yīng)依據(jù)《刑事訴訟法》，明確由人民警察統(tǒng)一對案件現(xiàn)場作勘査、取證,鑒定意見可直接作為證據(jù)使用，避免環(huán)保部門監(jiān)測機(jī)構(gòu)出于某種原因不配合、不協(xié)調(diào)進(jìn)而影響案件辦理的現(xiàn)象。

三是強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范的警察職能。其一，強(qiáng)化環(huán)境犯罪偵查。應(yīng)按《刑事訴訟法》關(guān)于偵查權(quán)限與手段的規(guī)定，賦予環(huán)境警察特定的偵查權(quán)。對可能涉及環(huán)境犯罪的案件，應(yīng)依法賦予環(huán)境警察提前介入執(zhí)法的權(quán)限。執(zhí)行中可考慮由環(huán)境警察跟蹤環(huán)境行政執(zhí)法全過程，以此實(shí)現(xiàn)由環(huán)境警察進(jìn)行環(huán)境犯罪偵査的專業(yè)化辦案格局。其二，加大環(huán)境應(yīng)急處置。對環(huán)境行政部門與環(huán)境警察部門的應(yīng)急處置范圍、事項(xiàng)、權(quán)限進(jìn)行制度上的厘定，避免環(huán)境應(yīng)急處置交叉和由此產(chǎn)生的權(quán)限多頭。從環(huán)境應(yīng)急必要性和實(shí)效性角度，可以考慮將環(huán)境警察的應(yīng)急處置權(quán)限定在法律規(guī)定的為生態(tài)安全和重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范所需的特定權(quán)限范圍內(nèi)，如緊急征調(diào)使用權(quán)、緊急排險(xiǎn)權(quán)、緊急管制權(quán)，行權(quán)方式為說服、勸阻、要求、責(zé)令等。其三，優(yōu)化強(qiáng)制措施，包括行政強(qiáng)制權(quán)與刑事強(qiáng)制權(quán)。前者如強(qiáng)制拘留、扣留、隔離、凍結(jié)等，后者如刑事拘傳、取保候?qū)?、逮捕等。?shí)踐中，行政強(qiáng)制權(quán)的運(yùn)用對環(huán)境違法行為人的威懾還不夠，很多環(huán)境違法行為因尚不構(gòu)成犯罪，難以啟動威懾力強(qiáng)的刑事強(qiáng)制措施。環(huán)境行政部門的執(zhí)法手段受法律規(guī)定的限制，多停留在罰款等常規(guī)手段運(yùn)用上。為此，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化環(huán)境警察的行政強(qiáng)制權(quán)，對環(huán)境違法行為適用拘留處罰的情形進(jìn)行“列舉+兜底”的規(guī)定方式，為環(huán)境行政拘留決定的作出提供明確的制度指引。

五、環(huán)境警察權(quán)風(fēng)險(xiǎn)防范功能實(shí)現(xiàn)的運(yùn)行機(jī)制保障

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范職能的實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵在于權(quán)力的科學(xué)規(guī)范運(yùn)行。構(gòu)建科學(xué)有力的環(huán)境警察權(quán)內(nèi)外部運(yùn)行機(jī)制是實(shí)現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范功能的重要保障。

一是優(yōu)化環(huán)境警察權(quán)的內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制。首先，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法的智慧化。探索建立環(huán)境安全保護(hù)遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)，(9)張小兵、邢捷:《中國環(huán)境法治視野下環(huán)境警察制度構(gòu)建研究——執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制構(gòu)建》，《中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2017年第5期。為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范打下技術(shù)基礎(chǔ)。在“聯(lián)動融合”理念引領(lǐng)下，積極使用云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代化信息技術(shù)，推動環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范與網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的深度融合，實(shí)現(xiàn)環(huán)境違法行為數(shù)據(jù)化建模，以利于發(fā)現(xiàn)環(huán)境線索，并研究提煉環(huán)境犯罪的行為規(guī)律，加深對環(huán)境執(zhí)法的認(rèn)識，實(shí)現(xiàn)對危害環(huán)境安全行為的早發(fā)現(xiàn)、早研判、早預(yù)警、早處置，増強(qiáng)技術(shù)防范能力。其次，建立量化的執(zhí)法績效考評體系?？梢詫⒉樘幩俣群蛨?zhí)法效果作為評價環(huán)境警察工作的主要標(biāo)準(zhǔn)，釆取線索發(fā)現(xiàn)時間比差法與類型案件査處比差法。前者是指將環(huán)境警察與環(huán)保督查部門同時發(fā)現(xiàn)的環(huán)境線索耗費(fèi)的時間加以對比，得出相應(yīng)的統(tǒng)計(jì)學(xué)系數(shù)。若系數(shù)過高，則說明環(huán)境警察與環(huán)保督査部門在發(fā)現(xiàn)線索的時間上存在顯著差別，如環(huán)境警察的線索發(fā)現(xiàn)效率較為滯后，則應(yīng)當(dāng)著力改進(jìn)。后者的意義在于促進(jìn)法律規(guī)范預(yù)設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，確保環(huán)境警察執(zhí)法的及時性。從環(huán)境案件類型看，非共同犯罪案件不比共同犯罪案件的社會危害性小，因此不宜以數(shù)量作為判定案件大小的標(biāo)準(zhǔn)，對環(huán)境污染嚴(yán)重或群眾反映強(qiáng)烈的非共同犯罪案件同樣應(yīng)當(dāng)優(yōu)先辦理。

二是創(chuàng)新聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。聯(lián)合執(zhí)法是環(huán)境警察的一種重要行權(quán)模式，宜在合作法律框架內(nèi)常態(tài)化開展，以有效破解當(dāng)前環(huán)境執(zhí)法中的多層監(jiān)管與協(xié)調(diào)難問題。其一，跨部門聯(lián)合執(zhí)法時，應(yīng)以規(guī)范形式明確各執(zhí)法主體的職責(zé)，以環(huán)境警察執(zhí)法權(quán)與環(huán)境行政監(jiān)管權(quán)的界分為主線，理順環(huán)境警察與農(nóng)業(yè)、水利、建設(shè)等部門的職能關(guān)系。其二，重視執(zhí)法的規(guī)范化，明確部門聯(lián)合執(zhí)法的程序、時限、責(zé)任等內(nèi)容，根據(jù)目標(biāo)、任務(wù)的需要，構(gòu)建以環(huán)境警察或其他環(huán)境行政機(jī)構(gòu)為牽頭部門的聯(lián)合執(zhí)法格局，形成環(huán)境執(zhí)法的組織合力和行動高效。其三，細(xì)化聯(lián)合執(zhí)法內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制，注重環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范要求下的聯(lián)合執(zhí)法程序轉(zhuǎn)換與銜接設(shè)計(jì)，對環(huán)境違法程序到環(huán)境犯罪程序轉(zhuǎn)換中各部門的移送、配合職責(zé)和處理要求進(jìn)行具體規(guī)定。在區(qū)域性聯(lián)合執(zhí)法過程中，明確以主管部門為條線的執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制建設(shè)。立足目前部門聯(lián)合執(zhí)法實(shí)踐，突出各地警察機(jī)構(gòu)較為成熟的執(zhí)法聯(lián)動方式，發(fā)揮警察執(zhí)法協(xié)調(diào)效率高的優(yōu)勢，為跨區(qū)域、部門聯(lián)合執(zhí)法打好基礎(chǔ)、提供范本。

三是完善行政協(xié)査機(jī)制。環(huán)境行政協(xié)查是指環(huán)境警察依據(jù)環(huán)境案件辦理需要，向有關(guān)單位或個人發(fā)出協(xié)査請求，負(fù)有協(xié)査義務(wù)的單位或個人應(yīng)依法將査詢結(jié)果反饋給辦案機(jī)關(guān)的制度。案件協(xié)査制度可以大大節(jié)約執(zhí)法成本，提高辦案效率，應(yīng)該成為環(huán)境警察執(zhí)法的一項(xiàng)常用手段。(10)呂中誠:《我國環(huán)境警察執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制探析》,《河南警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第6期。完善案件行政協(xié)査制度，首先，要突破部門與案件類型的限制，協(xié)査部門除環(huán)保、公安、檢察外，還應(yīng)擴(kuò)大到水利、農(nóng)業(yè)等涉環(huán)境保護(hù)職責(zé)的部門；協(xié)査的案件除了環(huán)境犯罪案件外，環(huán)境處罰案件也可適用。其次，行政協(xié)査權(quán)的行使要有時效意識?？紤]到環(huán)境案件的取證困難與證據(jù)易滅失的特點(diǎn)，案件的協(xié)查工作要依據(jù)時間因素對案件的影響，及時發(fā)出協(xié)查函，提高取證效率。再次，考慮到案件協(xié)查制度涉及較廣區(qū)域和較多部門，必要時可由公安機(jī)關(guān)等共同制定專門的環(huán)境案件協(xié)助調(diào)查管理規(guī)定，以保證行政協(xié)查的規(guī)范性。

四是理順環(huán)境案件移送機(jī)制。其一，整合向人民檢察院的案件移送制度。環(huán)境警察權(quán)整合了原有其他環(huán)境保護(hù)部門的部分執(zhí)法權(quán)，有直接?xùn)颂幁h(huán)境違法行為的職責(zé)，對履職中發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪線索，可直接立案偵査，固定證據(jù)并向檢察機(jī)關(guān)移送。人民檢察院接受環(huán)境案件移送后，考慮到環(huán)境警察的專業(yè)性，對其移送案件的立案審査時間應(yīng)較一般案件為少。其二,理順環(huán)境警察內(nèi)部案件移送制度。針對實(shí)踐中環(huán)境執(zhí)法各自為戰(zhàn)、警力資源配置與執(zhí)法任務(wù)“倒掛”現(xiàn)象，進(jìn)一步理順特定案件內(nèi)部移送機(jī)制，對重大復(fù)雜案件，上級環(huán)境警察部門認(rèn)為必要時可直接立案偵査；下級環(huán)境警察部門認(rèn)為案件需由上級部門偵辦的，可直接請求移送，上級環(huán)境警察部門應(yīng)予以受理，否則應(yīng)依法說明理由。其三，建立環(huán)境刑事案件向行政案件轉(zhuǎn)化機(jī)制。對環(huán)境警察查獲但不構(gòu)成犯罪的案件，應(yīng)移交相應(yīng)環(huán)保部門進(jìn)行行政處罰?？闪⒆恪董h(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》第17條的規(guī)定，完善行政案件與刑事案件的雙向轉(zhuǎn)化程序，均衡環(huán)保執(zhí)法資源的投放，取得最佳執(zhí)法效果。