以信息化手段助力全面落實行政裁量權基準制度

趙仕瑞（廣東省司法廳）

2022年8月，國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步規(guī)范行政裁量權基準制定和管理工作的意見》（以下簡稱《意見》），規(guī)范了行政裁量權基準制定、適用和管理。其中《意見》第十四條明確指出，“大力推進技術應用。要推進行政執(zhí)法裁量規(guī)范化、標準化、信息化建設，充分運用人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等技術手段，將行政裁量基準內容嵌入行政執(zhí)法信息系統(tǒng)，為行政執(zhí)法人員提供精準指引，有效規(guī)范行政裁量權行使”，這為廣東省踐行行政裁量權基準信息化建設指明了方向。

一、廣東省行政裁量權基準信息化建設的實踐探索

（一）行政處罰裁量權基準信息化探索

2011年，廣東省人民政府出臺《廣東省規(guī)范行政處罰自由裁量權規(guī)定》，開始在全省開展制定和適用行政處罰自由裁量權基準工作，全面規(guī)范行政處罰自由裁量權行使。在梳理權責清單的基礎上，對于常用法律、法規(guī)制定了行政處罰裁量基準，并根據(jù)上位法的立改廢情況及時調整。截至目前，全省各行政執(zhí)法部門都建立了相應的行政處罰自由裁量權基準制度，并明確適用規(guī)則，為廣東省穩(wěn)妥實施行政處罰權提供了基本遵循，也明確了行政執(zhí)法監(jiān)督指南。

同時，自2017年以來廣東省實行“數(shù)字政府”改革，出臺《關于推進廣東省行政執(zhí)法信息平臺和行政執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡平臺建設的指導意見》，采取全流程辦案與移動辦案需求相結合的創(chuàng)新設計思路，啟動了行政執(zhí)法信息平臺和行政執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡平臺（以下簡稱“兩平臺”）建設，并在參考相關領域以及地市執(zhí)法信息系統(tǒng)建設經(jīng)驗的基礎上，持續(xù)深入信息化建設探索，打造了“兩平臺”行政處罰裁量權管理模塊。

該模塊建設思路是將行政處罰裁量權基準中的具體違法行為要素與“兩平臺”中的執(zhí)法事項建立對應關系，將行政處罰裁量權基準相應的違法行為、法定依據(jù)、裁量階次、適用條件和具體裁量標準嵌入對應的執(zhí)法事項。行政執(zhí)法人員在使用執(zhí)法平臺時，必須遵循設定好的執(zhí)法流程，當錄入違法事實和具體情節(jié)時，系統(tǒng)會自動出現(xiàn)相應的執(zhí)法標準提示，實現(xiàn)輔助判罰。同時，組織編制印發(fā)了《行政處罰裁量量化規(guī)范（試行）》等七項行政執(zhí)法信息化標準，構建了“1+7”行政執(zhí)法標準化體系，供執(zhí)法部門在開展行政執(zhí)法標準化、信息化工作中參考適用，防范行政權力濫用風險。

廣東省中山市自2014年開始探索實踐行政處罰裁量基準信息化應用。將市屬行政執(zhí)法機關1970多種常用行政處罰事項進行更新梳理，共量化為6780多檔裁量基準。2020年正式上線應用行政執(zhí)法“兩平臺”后，結合行政執(zhí)法“兩平臺”已有的執(zhí)法流程進行個性化改造，著力優(yōu)化城市管理和衛(wèi)生健康領域行政處罰簡易程序，將執(zhí)法人員辦案過程中需適用的行政處罰自由裁量標準固化在執(zhí)法系統(tǒng)。當出現(xiàn)裁量標準中的違法情形時，系統(tǒng)將自動匹配處罰的裁量檔次，供執(zhí)法人員作出執(zhí)法決定參考。當該裁量檔次不符合執(zhí)法具體情形，需適用其他裁量檔次時，則必須說明原因，系統(tǒng)才允許選擇其他裁量檔次。

（二）行政許可標準化建設

2012年，經(jīng)國務院批準，廣東省啟動行政審批改革工作，探索開展行政審批標準化工作。2014年，按照《廣東省行政許可監(jiān)督管理條例》關于“行政機關應當建立健全行政許可標準化制度”的要求，陸續(xù)發(fā)布了《行政審批事項業(yè)務手冊編制規(guī)范》等多項地方標準，規(guī)范全省所有行政許可事項的辦理，規(guī)范行政審批權力的運行。在自由裁量權壓縮方面，主要規(guī)范了四個關鍵環(huán)節(jié)的裁量基準，包括受理、審查、決定、監(jiān)督檢查階段。通過公開各類標準信息，壓縮行政審批自由裁量權，強化對行政審批權的多方位監(jiān)督。同時，將行政許可事項納入廣東省政務服務事項管理系統(tǒng)實行信息化動態(tài)管理，并通過廣東省政務服務網(wǎng)對社會公開。通過多年的標準應用推廣，已經(jīng)實現(xiàn)了全省近千項省直行政許可事項、約1.5萬個市級和3.6萬個區(qū)（縣）級行政許可事項辦理標準化、規(guī)范化。

二、存在的主要困難與問題

在探索推進行政裁量權基準信息化建設的過程中，存在一些困難和問題，主要涉及行政裁量基準的規(guī)范化、標準化問題，具體如下。

（一）行政裁量權各要素標準化程度不夠

一是各部門違法行為表述規(guī)則不統(tǒng)一。各部門制定行政處罰自由裁量權表述違法行為的規(guī)則不統(tǒng)一。有的使用上級部門制定的行政處罰案由來表述違法行為，有的使用法條內容規(guī)定表述違法行為，有的在總結法條內容的基礎上概括表述違法行為，同時還存在多個違法行為列入同一條裁量基準等問題，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范違法行為表述的規(guī)則。而廣東省行政執(zhí)法信息平臺中的執(zhí)法事項來源于廣東省政務服務事項管理系統(tǒng)記載的行政權力事項，系統(tǒng)中的事項按照國家通用目錄制定，對無國家通用目錄的，按照一定的規(guī)則制定，并需經(jīng)審核后才能發(fā)布使用。因此，需將各部門制定的適用行政處罰自由裁量權基準的違法行為與行政執(zhí)法信息平臺的執(zhí)法事項進行一一對應，要耗費大量的人工，同時部分事項難以找到明確對應的執(zhí)法事項。

二是各部門的裁量要素、標準不統(tǒng)一。從廣東省實踐來看，各部門的裁量階次并不統(tǒng)一，如對處罰幅度，有的按從輕處罰、一般處罰、從重處罰分類；有的按輕微情節(jié)、一般情節(jié)、嚴重情節(jié)分類；有的將不予處罰、從輕處罰納入行政裁量權基準，有的則不納入行政裁量權基準，有的將情節(jié)輕微情形等同于從輕處罰情形；還存在設定依據(jù)列明不統(tǒng)一問題，部分僅列明違法行為的處罰依據(jù)，部分同時列明違法行為依據(jù)及處罰依據(jù)，部分未列明依據(jù)的具體條款項，使得行政處罰自由裁量權基準結構化納入執(zhí)法平臺管理存在困難。

（二）部分行政裁量權基準適用條件缺乏可操作性

部分行政裁量權基準僅是按照法條規(guī)定的情形表述適用條件，缺乏可量化的操作標準，加上行政執(zhí)法人員執(zhí)法素質不一，容易導致相同的違法事實、情節(jié)、社會危害程度而處罰結果不一致，難以避免“畸輕畸重”“重過輕罰”“輕過重罰”“過罰不相當”等不規(guī)范執(zhí)法現(xiàn)象，行政處罰有失公正。同時，對沒有明確可量化標準的適用條件，系統(tǒng)難以實現(xiàn)智能輔助判罰。

（三）缺乏行政裁量權基準適用程序

在國家層面尚未規(guī)定相對統(tǒng)一、明確的行政裁量權基準適用程序的情況下，難以實現(xiàn)行政裁量權基準適用的信息化，尤其是在需要變通適用行政裁量權基準的情況下，無相應程序可循。因此，目前行政裁量權基準適用都在小范圍內探索實踐，還未能在省級平臺層面統(tǒng)一展開，僅是采用信息提示、作為實施依據(jù)添加的方式進行，由此也難以捕捉具體的裁量適用操作信息，無法真正實現(xiàn)行政裁量權基準信息化規(guī)范適用和管理。

三、下一步工作路徑

行政裁量權基準信息化建設是一項系統(tǒng)性工程，難以一蹴而就，我們要堅持目標導向、問題導向，攻堅克難，逐項擊破業(yè)務難點和技術難點，穩(wěn)妥推進。接下來，廣東省將認真貫徹落實《意見》要求，從以下三個方面著手積極推進信息化建設。

（一）加強行政裁量權標準化建設，為信息化應用打下良好基礎

一是統(tǒng)一違法行為的表述規(guī)則，按照部門權責清單事項規(guī)范表述。對行政處罰事項，建議以部門權責清單事項為標準表述，并明確對應事項的基本編碼，借助編碼鎖定對應違法行為，實現(xiàn)事項與設定依據(jù)、裁量基準一體化動態(tài)調整，減少人工負擔。對行政許可事項，則可以對標國家和地方層面設定的許可事項清單編制。二是統(tǒng)一裁量要素和標準，編制行政裁量權基準量化規(guī)范。盡可能明確、量化情節(jié)輕微、情節(jié)較輕、情節(jié)較重、情節(jié)嚴重等各裁量階次的適用條件，強化可操作性，為下一步信息化智能判罰提供條件。按照《意見》規(guī)定的裁量權基準制定要求重新打造標準化入庫存儲、調取適用的流程，實行裁量基準編碼化入庫管理，并綁定對應的執(zhí)法事項，便于自動獲取行政執(zhí)法適用數(shù)據(jù)和行政裁量權基準大數(shù)據(jù)分析管理。

（二）持續(xù)推進行政執(zhí)法“兩平臺”上線應用，推動行政裁量權基準在基層執(zhí)法中落地落實

目前，廣東省行政執(zhí)法“兩平臺”在全省四級實現(xiàn)全面推廣，但一些地方和部門仍然存在推動力度不足、上線應用不積極、進展緩慢等問題。接下來，廣東省擬從以下四個方面發(fā)力，為行政裁量權基準信息化實施夯實技術基礎。

一要加大應用辦案力度，除特殊情況不宜適用“兩平臺”辦案外，其余三類案件，即行政檢查、行政處罰、行政強制，都要通過“兩平臺”進行辦案。二要突出重點面向基層。結合深化鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法改革，大力推動鎮(zhèn)街上線并使用“兩平臺”，為基層疏解堵點痛點提供技術支撐。三要加強共享協(xié)作聯(lián)動。探索與綜合網(wǎng)格化管理、“一網(wǎng)統(tǒng)管”、“一網(wǎng)通辦”等業(yè)務聯(lián)動和數(shù)據(jù)共享，加快推進數(shù)據(jù)歸集共享，構建行政執(zhí)法綜合數(shù)據(jù)體系。四要落實責任強化監(jiān)督。強化政府領導關心過問、及時聽取匯報、研究解決疑難問題的責任，將應用“兩平臺”納入年度法治建設重點工作推進落實。

（三）按照《意見》規(guī)定，完善適用裁量標準的流程

在行政執(zhí)法平臺原有的執(zhí)法流程基礎上，根據(jù)《意見》相關流程要求，對具有裁量標準的事項增加裁量基準適用選取、變通適用的流程。一是對有相應行政裁量權基準的事項設置為裁量基準必選，且應同時選取裁量階次和對應的裁量幅度，并將裁量適用數(shù)據(jù)自動生成在執(zhí)法文書中，落實裁量基準要明確告知相對人的要求。二是固化適用流程，除需要變通適用的外，系統(tǒng)自動限制不得選取該裁量階次之外的其他裁量幅度。對需要變通適用的，將批準程序設置為固定流程，并探索設計相關變通適用批準材料的標準范本，實現(xiàn)裁量基準適用全過程留痕管理。三是變通適用批準材料、集體討論記錄作為執(zhí)法案卷的一部分自動歸檔保存。