農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)制度及其要素資源的市場(chǎng)化配置
——虛擬經(jīng)濟(jì)視角下土地產(chǎn)權(quán)私有化論辨析

劉曉欣 張藝鵬

(南開(kāi)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，天津 300071)

農(nóng)業(yè)是實(shí)體經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展、農(nóng)民生活的改善是發(fā)展壯大工業(yè)、推動(dòng)制造業(yè)由低端向高端升級(jí)的首要前提和基礎(chǔ)保障，強(qiáng)大工業(yè)體系的實(shí)現(xiàn)，必須以現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)作為支撐。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)處于由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加速轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，關(guān)于農(nóng)村土地所有制形式與土地要素資源配置呈現(xiàn)出眾多不同的觀點(diǎn)與新的發(fā)展變化，其中較為典型的觀點(diǎn)是主張廢除農(nóng)村土地集體所有制、推行農(nóng)村土地私有化，試圖沖破農(nóng)村土地現(xiàn)有的所有制形式及其要素配置規(guī)律。因此，如何在堅(jiān)持土地集體所有的基礎(chǔ)上，對(duì)土地私有化論及其后果進(jìn)行準(zhǔn)確辨析以及如何有效提高農(nóng)村土地資源有效供給和市場(chǎng)化配置程度，加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有權(quán)人的能力建設(shè)，化解我國(guó)當(dāng)前面臨的農(nóng)產(chǎn)品供給的結(jié)構(gòu)性矛盾，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型階段傳統(tǒng)農(nóng)民的相關(guān)權(quán)益，是我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展過(guò)程中亟需回答的幾個(gè)問(wèn)題。關(guān)于農(nóng)村土地所有制形式問(wèn)題，雖然國(guó)家明確堅(jiān)持將農(nóng)村土地由農(nóng)民集體所有作為農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營(yíng)制度的核心，但是學(xué)術(shù)界和社會(huì)上關(guān)于土地私有化的爭(zhēng)論從未停止，更未達(dá)成共識(shí)，仍有學(xué)者不斷提出土地私有化論。雖然國(guó)內(nèi)以溫鐵軍、賀雪峰和簡(jiǎn)新華為代表的眾多學(xué)者從多個(gè)方面對(duì)土地私有化論進(jìn)行了批判，但總體來(lái)看，尚未有研究從土地私有化與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)虛擬化這一視角來(lái)探討私有化論的弊端。同時(shí)，新修正的《中華人民共和國(guó)土地管理法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土地管理法》)雖然優(yōu)化了農(nóng)村土地要素市場(chǎng)化配置機(jī)制，但在集體土地的權(quán)能機(jī)制、入市機(jī)制、收益分配機(jī)制以及征地制度等方面，仍存在諸多需要進(jìn)一步探討的問(wèn)題。習(xí)近平總書(shū)記指出：新時(shí)代推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，要堅(jiān)持把依法維護(hù)農(nóng)民權(quán)益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有制不動(dòng)搖，堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)性地位不動(dòng)搖。要運(yùn)用農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證成果，扎實(shí)推進(jìn)第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年工作，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變①。筆者在虛擬經(jīng)濟(jì)的理論框架下，對(duì)土地私有化論的謬誤和后果進(jìn)行分析，在此基礎(chǔ)上討論集體土地要素市場(chǎng)化配置的優(yōu)化機(jī)制，以期對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供借鑒和參考。

一、反對(duì)土地私有化論的一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋——基于虛擬經(jīng)濟(jì)視角

(一)土地集體所有制環(huán)境下的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)虛擬化萌芽

在目前土地集體所有的制度環(huán)境下，土地不允許買(mǎi)賣(mài)，只允許將土地的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)在農(nóng)戶(hù)之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)。隨著土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模不斷擴(kuò)大，參與人數(shù)日益增多，流轉(zhuǎn)對(duì)象及其相互之間的利益關(guān)系開(kāi)始從單一向多元化發(fā)展。在此過(guò)程中，多種形式、帶著不同目的的土地流轉(zhuǎn)中介也開(kāi)始孕育和發(fā)展。根據(jù)土地流轉(zhuǎn)中介的發(fā)起方分類(lèi)，大體可分為由各級(jí)政府主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)中介、由市場(chǎng)主導(dǎo)的流轉(zhuǎn)中介以及由農(nóng)民自發(fā)組織形成的流轉(zhuǎn)中介。土地流轉(zhuǎn)中介組織雖然能夠在一定程度上保證農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)，同時(shí)有效維護(hù)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的有關(guān)權(quán)益，但我國(guó)目前還沒(méi)有關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介的培育和發(fā)展的總體考慮和統(tǒng)一規(guī)劃，有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的明細(xì)法律法規(guī)也未建立，致使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織的法律處于空白狀態(tài)。國(guó)家級(jí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織主管機(jī)構(gòu)缺失，造成土地流轉(zhuǎn)中介行業(yè)混亂的局面，而在自發(fā)組織的所謂土地流轉(zhuǎn)中介組織或者被稱(chēng)為土地介紹人的中介群體中，上述現(xiàn)象更為嚴(yán)重，以土地流轉(zhuǎn)中介的名義進(jìn)行倒賣(mài)倒買(mǎi)囤地等漲價(jià)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定:受讓方將承包方以轉(zhuǎn)包、出租方式流轉(zhuǎn)的土地實(shí)行再流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)取得原承包方的同意。這也就意味著受讓方在原承包方同意的情況下，可以將土地以更高的價(jià)格再次流轉(zhuǎn)給第三方，并從中賺取差價(jià)。一些土地中介利用政策和法律的灰色地帶，以極低的成本在農(nóng)村成立“空心合作社”，從大城市中招攬大量商業(yè)資本進(jìn)駐，將預(yù)先流轉(zhuǎn)過(guò)戶(hù)的土地以高于初次流轉(zhuǎn)租金幾倍的價(jià)格再流轉(zhuǎn)給工商企業(yè)，從中獲取高額利潤(rùn)，而大批進(jìn)駐農(nóng)村的工商企業(yè)或者從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，或者僅僅為了囤聚土地。2020年，全國(guó)家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到5.3億畝，其中，流入工商企業(yè)的耕地面積為5559萬(wàn)畝，較2010年的1508萬(wàn)畝增加了268.63%，占流轉(zhuǎn)總面積的10.44%②。不僅如此，隨著投機(jī)資本進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，再流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的地租遠(yuǎn)高于首次流轉(zhuǎn)的地租，提高了企業(yè)的生產(chǎn)成本，導(dǎo)致企業(yè)從事糧食作物種植生產(chǎn)的意愿受限，轉(zhuǎn)而種植利潤(rùn)率較高的經(jīng)濟(jì)作物，造成了土地流轉(zhuǎn)后的“非糧化”傾向。2018年，全國(guó)耕地流轉(zhuǎn)后用于非糧食作物生產(chǎn)的面積為2.5億畝，較2010年的0.84億畝增加了197.62%，占耕地總流轉(zhuǎn)面積的46%②。

在國(guó)家將土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包權(quán)從集體剝離出來(lái)的過(guò)程中，可用于交易部分的商品化程度在不斷提高，土地流通的市場(chǎng)化進(jìn)程和流通速度也在不斷加快。隨著地租通過(guò)土地用益物權(quán)的出售轉(zhuǎn)移不斷提高，首先，農(nóng)民由于信息不對(duì)稱(chēng)和博弈能力相對(duì)薄弱，在土地流轉(zhuǎn)中應(yīng)得的利潤(rùn)而受到嚴(yán)重?cái)D壓；其次，工商企業(yè)不得不承擔(dān)由于流轉(zhuǎn)中介抬高了地租所造成的壟斷價(jià)格，導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)后的“非糧化”甚至“非農(nóng)化”的現(xiàn)象。而土地流轉(zhuǎn)中介則在交易中獲取了超額利潤(rùn)，這種牟利方式或者說(shuō)利潤(rùn)的形成機(jī)制，不但扭曲了價(jià)格形成機(jī)制以及土地供給側(cè)改革的政策涵義，而且利潤(rùn)的來(lái)源在本質(zhì)上已經(jīng)不再是基于農(nóng)業(yè)物質(zhì)生產(chǎn)本身，而是單純地基于地租的上漲，導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的價(jià)值增殖并且出現(xiàn)了偏離實(shí)際生產(chǎn)過(guò)程的跡象，即農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的虛擬化萌芽。值得注意的是，從2005年開(kāi)始實(shí)行土地流轉(zhuǎn)至今，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)虛擬化之所以停留在萌芽階段，沒(méi)有因大規(guī)模爆發(fā)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)產(chǎn)值憑借著土地交易自我膨脹，也未導(dǎo)致農(nóng)民和農(nóng)業(yè)被投機(jī)資本擠出生產(chǎn)領(lǐng)域，其主要原因在于土地所有權(quán)歸屬集體這一性質(zhì)對(duì)于土地倒賣(mài)交易、重復(fù)交易的約束，對(duì)這種價(jià)值增殖脫離物質(zhì)生產(chǎn)的進(jìn)程形成了強(qiáng)有力的牽制作用。

(二)土地私有化假設(shè)背景下的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)虛擬化浪潮

假設(shè)放開(kāi)土地集體所有制這一制度約束，引入土地私有制度假設(shè)。若按照眾多提倡土地私有化學(xué)者的建議，將土地從集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)樗接?，進(jìn)行完全的市場(chǎng)化交易，則建立在私有制關(guān)系下的土地不再單純地作為生產(chǎn)資料進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是完全具備了商品屬性。不同的是，普通商品可以以實(shí)物產(chǎn)品的形式在市場(chǎng)上流通，而土地僅能通過(guò)所有權(quán)憑證等虛擬資產(chǎn)的買(mǎi)賣(mài)來(lái)實(shí)現(xiàn)其交易。相比于當(dāng)前經(jīng)營(yíng)權(quán)、承包權(quán)的交易價(jià)格，土地所有權(quán)的交易價(jià)格會(huì)高于上述兩種權(quán)利的交易價(jià)格數(shù)倍。因此，社會(huì)資本對(duì)于農(nóng)村土地的潛在需求在私有制環(huán)境下被迅速激發(fā)，資本大量聚集在農(nóng)村土地上，土地價(jià)格也不再依賴(lài)于資本究竟是投機(jī)屬性還是生產(chǎn)屬性，而是在絕對(duì)地租和相對(duì)地租的基礎(chǔ)上，更加依賴(lài)于進(jìn)入農(nóng)村土地市場(chǎng)上的資本規(guī)模。土地所有者出售土地的價(jià)格構(gòu)成包括了地租、對(duì)于土地價(jià)格的預(yù)期以及未來(lái)收益的折現(xiàn)等組成部分，因此出售價(jià)格會(huì)遠(yuǎn)高于目前的承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格。隨著購(gòu)買(mǎi)土地的成本不斷提高，購(gòu)買(mǎi)者必然會(huì)通過(guò)金融中介將高杠桿引致到土地交易市場(chǎng)中來(lái)，不僅推高了土地交易價(jià)格，而且將導(dǎo)致大規(guī)模的土地兼并，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成嚴(yán)重的擠出。

在土地價(jià)格不斷上漲的過(guò)程中，土地購(gòu)買(mǎi)者對(duì)于土地價(jià)格的預(yù)期逐漸形成且愈加堅(jiān)定。一旦如此，心理預(yù)期就替代了土地所有者對(duì)土地價(jià)格的最初設(shè)定，從而成為新的定價(jià)基礎(chǔ)。土地的價(jià)值不再依賴(lài)于地塊的改良努力和產(chǎn)值，其價(jià)值增殖過(guò)程開(kāi)始逐漸獨(dú)立于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程，于是依附于農(nóng)村土地的資本便與依附于房地產(chǎn)、股票或期貨的資本一樣，進(jìn)入了虛擬經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行方式。農(nóng)業(yè)用地價(jià)值的獨(dú)立化意味著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的虛擬化，當(dāng)農(nóng)村土地交易進(jìn)入了虛擬經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式后，開(kāi)始擠出用于農(nóng)業(yè)耕種、土地改良的生產(chǎn)性資本，加劇農(nóng)村土地的“非農(nóng)化”問(wèn)題；農(nóng)業(yè)企業(yè)大規(guī)模種植高收益的經(jīng)濟(jì)作物而放棄糧食作物，進(jìn)一步導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“非糧化”。土地所有權(quán)一旦和產(chǎn)業(yè)資本結(jié)合在一個(gè)人手里，便會(huì)產(chǎn)生巨大的權(quán)力，使得產(chǎn)業(yè)資本可以把為工資而進(jìn)行斗爭(zhēng)的工人從他們的容身之所地球上實(shí)際排除出去③。

反觀我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)村土地所有制形式，集體所有制的產(chǎn)生，相當(dāng)于在土地公有制和私有制之間尋求到了一條相對(duì)折衷的土地所有權(quán)制度，既保留了土地公有制當(dāng)中國(guó)家對(duì)土地所有權(quán)的控制，又賦予了農(nóng)民可以根據(jù)需要相對(duì)自由地使用和配置土地的權(quán)利。正是集體所有制的順利推廣，為國(guó)家穩(wěn)定、快速完成工業(yè)原始資本積累提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)和人力資源。雖然在此過(guò)程中產(chǎn)生了工業(yè)過(guò)度抽取農(nóng)業(yè)剩余價(jià)值、農(nóng)民收入依然較低、土地使用權(quán)不夠充分以及城鄉(xiāng)發(fā)展仍然嚴(yán)重失衡等一系列問(wèn)題，但是這些問(wèn)題的出現(xiàn)并不等于是對(duì)現(xiàn)行土地制度的絕對(duì)否定，也不能因此就走向脫離現(xiàn)實(shí)且?guī)в袧夂窭寺髁x色彩的私有化極端。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型需要的是在正視現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上，尋找能進(jìn)一步完善推進(jìn)土地集體所有制、優(yōu)化土地要素市場(chǎng)化配置機(jī)制、回答中國(guó)當(dāng)前所面臨的農(nóng)業(yè)問(wèn)題的思路。不能只是從只有私有化、市場(chǎng)化、自由化和西方民主化才是最好的經(jīng)濟(jì)政治制度且才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)有效發(fā)展④的理論教條出發(fā)，僅依據(jù)西方發(fā)達(dá)國(guó)家的工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化都是在土地私有化基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的事實(shí)，簡(jiǎn)單地推論出中國(guó)現(xiàn)在實(shí)行土地公有制不合理并且也應(yīng)該實(shí)行土地私有化。新中國(guó)70余年的發(fā)展實(shí)踐證明，堅(jiān)持土地集體所有制、優(yōu)化農(nóng)業(yè)供給結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)資源的市場(chǎng)化配置機(jī)制并且保障農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的根本利益，是中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展道路的必然選擇。

二、規(guī)范集體土地用益物權(quán)的權(quán)能機(jī)制，防止集體土地產(chǎn)權(quán)過(guò)度稀釋

對(duì)于土地集體所有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)而言，根據(jù)《土地管理法》第9條規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。這意味著集體土地所有權(quán)的法律主體是農(nóng)民集體，但是何謂“農(nóng)民集體”以及這種“集體”具備何種法律地位，法律和實(shí)踐都缺乏定論。國(guó)家為了解決集體土地所有權(quán)主體缺位的問(wèn)題，法律分別安排了鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村和村民小組農(nóng)民集體三級(jí)所有權(quán)行使主體，但是這樣的制度安排導(dǎo)致在同一土地上存在三級(jí)主體，必然造成主體之間的關(guān)系、權(quán)利邊界模糊不清⑤。正是由于立法上對(duì)農(nóng)村集體所有權(quán)主體術(shù)語(yǔ)使用的尚不明確，導(dǎo)致了在土地承包制度實(shí)行過(guò)程中產(chǎn)生了集體土地的產(chǎn)權(quán)被過(guò)度稀釋的問(wèn)題，這種產(chǎn)權(quán)的稀釋表現(xiàn)在兩方面：其一是農(nóng)民對(duì)農(nóng)村集體土地承包和經(jīng)營(yíng)等用益物權(quán)被不斷拆分細(xì)分，其二是國(guó)家對(duì)于農(nóng)村土地承包期限的無(wú)限延長(zhǎng)，最終導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有權(quán)人的能力被不斷削弱。

土地由農(nóng)民私有制轉(zhuǎn)為集體所有制的過(guò)程中，國(guó)家政策的調(diào)整干預(yù)使農(nóng)民逐步地出讓了其對(duì)土地的所有權(quán)及其他一切權(quán)利。初級(jí)社的形成使得農(nóng)民對(duì)土地的所有權(quán)和使用權(quán)開(kāi)始分離，農(nóng)民享有土地的所有權(quán)，將使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)轉(zhuǎn)讓集體，此時(shí)集體對(duì)土地的使用占有相當(dāng)?shù)闹鲗?dǎo)權(quán)，而農(nóng)民則沒(méi)有權(quán)利根據(jù)實(shí)際情況自由安排相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。高級(jí)社和人民公社時(shí)期，農(nóng)民對(duì)土地的所有權(quán)徹底被收歸集體所有。至此，土地的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)全部屬于集體，集體擁有了對(duì)土地絕對(duì)的控制權(quán)。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的出現(xiàn)，使得集體行使其權(quán)利的能力被大大削弱。以1978年的小崗村事件為發(fā)端，將土地的使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)從集體擁有的權(quán)利束中分離出來(lái)，重新轉(zhuǎn)讓給農(nóng)民。農(nóng)民獲得了對(duì)土地自主經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，集體則僅僅保留了其對(duì)土地的所有權(quán)，前者的權(quán)能被擴(kuò)張，后者的權(quán)能則被壓縮，形成集體土地產(chǎn)權(quán)的第一次被稀釋。2014年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》指出：堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)。在由“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分離”的過(guò)程中，農(nóng)民對(duì)土地所擁有的用益物權(quán)變得更加豐富，在土地經(jīng)營(yíng)方式上獲得的制度空間的彈性也有所擴(kuò)張。在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)“兩權(quán)分離”的情況下，農(nóng)民擁有相應(yīng)的使用、收益和處置等權(quán)能，而在所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分離”之后，承包權(quán)在原有基礎(chǔ)上衍生出多種不同形式的用益物權(quán)，典型的如繼承權(quán)、退出權(quán)等，相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)權(quán)更多表現(xiàn)為耕作、經(jīng)營(yíng)、收益以及其他衍生的多重權(quán)益，如入股權(quán)、抵押權(quán)等⑥。農(nóng)民在承包期內(nèi)且不改變土地用途的情況下，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)方式的控制權(quán)被再次提升，集體保留的所有權(quán)對(duì)土地的控制能力被進(jìn)一步弱化，由此形成了集體土地產(chǎn)權(quán)的第二次被稀釋。農(nóng)村集體對(duì)土地?fù)碛械臋?quán)利僅體現(xiàn)在作為承擔(dān)土地的發(fā)包方、監(jiān)督處理土地撂荒、主導(dǎo)平整和改良土地、組織建設(shè)農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施以及促進(jìn)土地集中連片和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)方面等輔助性作用。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，農(nóng)民基本實(shí)現(xiàn)了由僅能自主經(jīng)營(yíng)向獲得土地絕大部分權(quán)利的轉(zhuǎn)變，除了在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市過(guò)程中，集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有對(duì)轉(zhuǎn)讓、出租等活動(dòng)進(jìn)行表決等權(quán)能外，集體經(jīng)濟(jì)組織的決定性權(quán)利則所剩無(wú)幾。

三、強(qiáng)化集體土地所有權(quán)人的能力建設(shè)，完善集體建設(shè)用地入市機(jī)制

上述對(duì)農(nóng)村集體土地權(quán)利結(jié)構(gòu)演變的邏輯推理表明：農(nóng)民的土地用益物權(quán)呈現(xiàn)顛覆性擴(kuò)增，集體所有權(quán)被過(guò)度拆分稀釋。不僅如此，國(guó)家法律以及在改革期間出臺(tái)的一系列政策又對(duì)農(nóng)村集體行使其土地所有權(quán)的范圍加以了嚴(yán)格限制，并對(duì)農(nóng)民的土地權(quán)益實(shí)行了多重保護(hù)。如在占有權(quán)方面，《中華人民共和國(guó)土地承包法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土地承包法》)第27條規(guī)定：承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地，第28條規(guī)定：承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地；在使用權(quán)方面，《土地承包法》第15條規(guī)定，發(fā)包方尊重承包方的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，不得干涉承包方依法進(jìn)行正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。在收益權(quán)方面，國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不再通過(guò)“三提五統(tǒng)”獲取其發(fā)包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)益，這也直接導(dǎo)致了土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的徹底分離；在處置權(quán)方面，《土地承包法》第36條規(guī)定：承包方可以自主決定依法采取出租(轉(zhuǎn)包)、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。第38條規(guī)定：任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。2013年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見(jiàn)》又明確提出了全面開(kāi)展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，在賦予農(nóng)民絕對(duì)權(quán)利的基礎(chǔ)上又將農(nóng)戶(hù)承包地的四至和面積界定得更加清楚，農(nóng)民與土地間權(quán)利關(guān)系也變得更加明晰。

農(nóng)村集體土地權(quán)利被不斷拆分?jǐn)U增、農(nóng)民對(duì)土地承包的承包關(guān)系長(zhǎng)久不變，一方面將權(quán)利在農(nóng)民群體中充分釋放，農(nóng)民能夠在承包經(jīng)營(yíng)階段中更加靈活地使用生產(chǎn)資料，通過(guò)土地確權(quán)、流轉(zhuǎn)等方式直接推動(dòng)了農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)的進(jìn)程，同時(shí)也維護(hù)了農(nóng)民階層利益。另一方面，《土地管理法》第63條規(guī)定：土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用;通過(guò)出讓等方式取得的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押。這意味著集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?zé)o需轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地便可直接入市交易，提高了集體組織的財(cái)政性收入，也使得土地資源能更加有效地提高市場(chǎng)化配置效率。但同時(shí)也應(yīng)該意識(shí)到，隨著集體土地產(chǎn)權(quán)不斷被稀釋以及集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同產(chǎn)同權(quán)的實(shí)現(xiàn)，一是對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在現(xiàn)有權(quán)利束的基礎(chǔ)上運(yùn)營(yíng)管理土地資產(chǎn)的能力提出新的挑戰(zhàn)，二是集體建設(shè)用地交易市場(chǎng)建立的同時(shí)，在入市主體、入市規(guī)劃銜接、入市交易價(jià)格、入市收益分配以及入市風(fēng)險(xiǎn)管理等方面均存在需要進(jìn)一步整合和統(tǒng)一的空間，以實(shí)現(xiàn)既保證集體經(jīng)濟(jì)組織治理職能的發(fā)揮，又能夠有效保障農(nóng)村居民的根本利益。因此，在完善集體土地入市機(jī)制的過(guò)程中，首先要考慮的就是需要建立一個(gè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地交易市場(chǎng)和相對(duì)公平的價(jià)格形成，保證集體建設(shè)用地在與國(guó)有建設(shè)用地在同產(chǎn)同權(quán)的基礎(chǔ)上科學(xué)配置城鄉(xiāng)資源，實(shí)現(xiàn)土地這一重要生產(chǎn)要素的有效轉(zhuǎn)換，這不僅能夠提高級(jí)差地租較高地塊的利用效率、促進(jìn)粗放和低效利用地塊的退出并且優(yōu)化土地使用結(jié)構(gòu)，而且也符合我國(guó)土地供給側(cè)改革的前提和基本思路。在此基礎(chǔ)上，以集體土地市場(chǎng)化交易為契機(jī)，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體資產(chǎn)的管理能力和經(jīng)營(yíng)效率，提高集體經(jīng)濟(jì)在資源配置中的決定性作用，強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有權(quán)人的能力建設(shè)。通過(guò)土地供給側(cè)改革與相應(yīng)權(quán)利束的擴(kuò)張，提高集體組織在“三農(nóng)”發(fā)展中對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局規(guī)劃的能力。在提高土地有效供給的同時(shí)，推動(dòng)三次產(chǎn)業(yè)的高度融合，增加集體組織的財(cái)政收入，保障農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益與農(nóng)村發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

四、優(yōu)化集體土地入市收益分配制度，保證征地補(bǔ)償制度的基本公平

在保障農(nóng)民的耕地利益不受侵害的同時(shí)，其在集體建設(shè)用地上的公平問(wèn)題也不容小視，尤其是在集體建設(shè)用地入市交易中產(chǎn)生的收益分配問(wèn)題。原有的征地制度在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中所表現(xiàn)出的弊端日益凸顯，農(nóng)民在為工業(yè)發(fā)展作出巨大犧牲后，卻不能平等分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的價(jià)值增殖，擁有的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利仍然受到諸多限制，由此引發(fā)的失地農(nóng)民就業(yè)困難、生計(jì)無(wú)法保障以及政府和農(nóng)民之間的沖突等社會(huì)矛盾，對(duì)農(nóng)業(yè)和工業(yè)的發(fā)展均造成了巨大阻力。

過(guò)去的《土地管理法》對(duì)征用土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的制度安排和增值收益歸屬作出了規(guī)定，即任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地，國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地，同時(shí)，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。由此可見(jiàn)，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地必須經(jīng)過(guò)國(guó)家征用變?yōu)閲?guó)家所有，然后再由政府進(jìn)行壟斷配置。對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不管是征收的耕地還是建設(shè)用地，一律按照農(nóng)地價(jià)格，也就是過(guò)去三年平均產(chǎn)值的倍數(shù)來(lái)補(bǔ)償，一方面農(nóng)民集體作為土地最初的所有者也不能再分享級(jí)差地租帶來(lái)的收益，另一方面難以保證在失去土地后農(nóng)民后續(xù)的生活質(zhì)量，其背后的理論依據(jù)就是長(zhǎng)期主導(dǎo)了中國(guó)土地增值收益分配的“土地漲價(jià)歸公論”。如今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果雖然早已經(jīng)突破了“漲價(jià)歸公”的理論束縛，但是目前的征地制度仍較為僵化。社會(huì)主義革命時(shí)期采取“漲價(jià)歸公”能夠最大限度滿(mǎn)足廣大農(nóng)民群眾的利益訴求，減少受到封建貴族土地所有權(quán)的壓迫，用來(lái)剝奪阻礙社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的不勞而獲的階級(jí)，但是對(duì)于如今的農(nóng)民而言，如以上述理論指導(dǎo)土地征收的權(quán)益歸屬，無(wú)異于將這些為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化付出過(guò)巨大艱辛努力的勞苦農(nóng)民視為不勞而獲階級(jí)，其沒(méi)有權(quán)利分享土地的增值收益，未免有失公平。

在新《土地管理法》施行后，上述問(wèn)題得到了實(shí)質(zhì)性的解決，優(yōu)化了按照相應(yīng)地塊過(guò)去三年平均產(chǎn)值的倍數(shù)來(lái)作為土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的規(guī)則，以片區(qū)綜合地價(jià)作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，其中第48條規(guī)定：征收土地應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補(bǔ)償費(fèi)用，并安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障農(nóng)村居民的生活質(zhì)量不下降和長(zhǎng)久生計(jì)問(wèn)題。同時(shí)，集體建設(shè)用地的直接入市，由于省去了集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地的流程，集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)于土地資產(chǎn)交易所得收益因此首先歸于產(chǎn)權(quán)人，由此直接提高了集體經(jīng)濟(jì)組織的市場(chǎng)化交易動(dòng)機(jī)和財(cái)政性收入，這不僅有利于推動(dòng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，而且集體組織可支配資金量的提高，也更有利于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和規(guī)模化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的引進(jìn)培訓(xùn)等與農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的同步進(jìn)行。然而現(xiàn)有政策在集體土地入市收益的內(nèi)部分配機(jī)制上尚未作出明確說(shuō)明，由此引發(fā)的問(wèn)題在于，在保留永久基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上，征地規(guī)模的不斷擴(kuò)大意味著越來(lái)越多的農(nóng)民將從土地中脫離出來(lái)。雖然《土地管理法》保障了農(nóng)民的基本利益，但是相應(yīng)的補(bǔ)償款以及社會(huì)保障費(fèi)用的資金來(lái)源在國(guó)家財(cái)政收入和集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)政收入中的分配結(jié)構(gòu)尚不明晰。過(guò)去征地由于存在先轉(zhuǎn)為國(guó)有的過(guò)程，國(guó)家獲得了土地入市的相應(yīng)收益，對(duì)于農(nóng)民的補(bǔ)償大部分也源于國(guó)家和地方財(cái)政，然而集體土地入市交易后的收益更多歸于集體組織所有，國(guó)家通過(guò)合理的稅收體系對(duì)收益分配進(jìn)行調(diào)節(jié)，因此在國(guó)家和集體組織均獲得土地交易收益的情況下，對(duì)相應(yīng)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償額度、國(guó)家和集體組織承擔(dān)的資金比例以及補(bǔ)償形式等問(wèn)題還需進(jìn)一步完善相關(guān)配套措施。

關(guān)于農(nóng)村土地征用，還有相當(dāng)數(shù)量的繁雜細(xì)致問(wèn)題亟待解決，但核心問(wèn)題在于亟需完善集體建設(shè)用地入市制度與征地補(bǔ)償制度，并將兩者配套銜接，為形成開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)的土地交易市場(chǎng)提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，并最大限度保證農(nóng)民集體對(duì)土地的基本權(quán)益和土地增值收益，維護(hù)社會(huì)的基本公平。雖然允許集體建設(shè)用地可以直接進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易，會(huì)在一定程度上減少?lài)?guó)家和地方政府財(cái)政收入，但土地資源的市場(chǎng)化所帶來(lái)的收益，將會(huì)在很大程度上彌補(bǔ)這一損失，由于農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益的提高、利益沖突的弱化等所產(chǎn)生的社會(huì)效益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于財(cái)政上的貨幣損失。但在此過(guò)程中要特別注意的是，農(nóng)村土地制度和農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革需在強(qiáng)化集體所有制的同時(shí)，提升集體建設(shè)用地資源的市場(chǎng)化配置效率，特別要防止大規(guī)模城市化過(guò)程中該類(lèi)土地升值收益的流失。

注釋?zhuān)?/p>

①參見(jiàn)《習(xí)近平對(duì)推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革、做好農(nóng)村承包地管理工作作出重要指示》( http://jhsjk.people.cn/article/31915427)。

②參見(jiàn)《2020年全國(guó)農(nóng)戶(hù)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)情況(https://mp.weixin.qq.com/s/yVsTIUjyoP8MEKOhto2-WEQ)；《土流數(shù)據(jù)，專(zhuān)注于土地行業(yè)數(shù)據(jù)發(fā)布》(https://www.tuliu.com/data/nationalWhere.html)。

③參見(jiàn)恩格斯：《英國(guó)工人階級(jí)狀況》(人民出版社,1956年版)。

④參見(jiàn)簡(jiǎn)新華,余江：《市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)只能建立在私有制基礎(chǔ)上嗎？——兼評(píng)公有制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不相容論》(《經(jīng)濟(jì)研究》,2016年第12期)。

⑤參見(jiàn)朱軍,孫毅：《論農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的完善》(《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》,2011年第10期)。

⑥參見(jiàn)張紅宇：《從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分離”:我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系變化的新趨勢(shì)》(《人民日?qǐng)?bào)》，2014年1月14日第7版)。