從財(cái)政分權(quán)、晉升激勵(lì)到區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)
——理解中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“密碼”的跨學(xué)科探索

栗 瀟 遠(yuǎn)

(復(fù)旦大學(xué) 國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200433)

一、緒論

中國(guó)四十多年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所帶來(lái)的發(fā)展成就舉世矚目。這一“奇跡”不僅體現(xiàn)在中國(guó)包括GDP在內(nèi)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)持續(xù)四十多年的高速增長(zhǎng)，更突出表現(xiàn)為中國(guó)數(shù)以?xún)|計(jì)的人口的脫貧成就和對(duì)世界減貧事業(yè)的社會(huì)性貢獻(xiàn)。此外，中國(guó)的實(shí)踐也為政治經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域提供了十分有趣和重要的實(shí)踐案例和理論意義。具體來(lái)說(shuō)，這種意義至少體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，社會(huì)主義經(jīng)典制度下的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型；第二，發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)起飛以及跨越“中等收入陷阱”；第三，一般意義上后發(fā)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的政府和市場(chǎng)各自所扮演的角色及其互動(dòng)。

如何理解中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的復(fù)雜“密碼”？本文試圖回應(yīng)以下幾個(gè)問(wèn)題： ①不同階段影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主導(dǎo)性因素是什么，到底是有效制度還是有為政策發(fā)揮了更重要的作用？②如何理解中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所伴隨的一系列成本，例如地區(qū)發(fā)展不平衡以及人力資本投資、一些公共服務(wù)投入的教育支出和科教文衛(wèi)支出比重長(zhǎng)期無(wú)法提高，還有基礎(chǔ)設(shè)施的支出和投資占GDP比重較大(相比于我國(guó)西部地區(qū)和同期東亞四小龍的發(fā)展)？③我們?cè)撛鯓觼?lái)認(rèn)識(shí)中國(guó)這個(gè)既是社會(huì)主義也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的混合體①？

中國(guó)四十多年的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)直接表現(xiàn)為政府主導(dǎo)下的“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”創(chuàng)建。作為典型的后發(fā)展國(guó)家，改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)新出現(xiàn)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要素并非自然發(fā)育形成，而是深刻依靠政府的培育和扶植所產(chǎn)生的。通過(guò)決策集團(tuán)的意志和政策取向，市場(chǎng)機(jī)制和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)工具最終被政府所利用和改造，成為強(qiáng)化政府功能和角色的新經(jīng)濟(jì)型態(tài)。

然而，這種由政府來(lái)創(chuàng)建并引導(dǎo)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心機(jī)制到底是什么，學(xué)界對(duì)此存在諸多爭(zhēng)論。早期一批經(jīng)濟(jì)學(xué)家主要將之歸因于中國(guó)1994年以來(lái)的財(cái)政分權(quán)，認(rèn)為“稅制改革”之后在地方政府激勵(lì)的作用下形成市場(chǎng)維持型聯(lián)邦主義，但這里實(shí)際上假定了這種地方政府間激勵(lì)是趨好的價(jià)值判斷，存在事后合理化的嫌疑。此后政治晉升激勵(lì)理論和區(qū)域政府競(jìng)爭(zhēng)模型的提出深化了人們對(duì)政府角色在微觀機(jī)制層面上的理解，在此基礎(chǔ)上可以看到中國(guó)分權(quán)式改革所帶來(lái)的收益和代價(jià)(或者可以被稱(chēng)作“趨好的競(jìng)爭(zhēng)”和“趨壞的競(jìng)爭(zhēng)”)是同時(shí)發(fā)生的，具體表現(xiàn)為在那些只能提供長(zhǎng)期性回報(bào)項(xiàng)目上較低水平的政府支出比重。

對(duì)于上述兩種解釋?zhuān)恍W(xué)者就理論和實(shí)證方面提出了很多質(zhì)疑，并試圖通過(guò)將中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)納入更大實(shí)踐圖景的辦法來(lái)提煉更符合實(shí)際的解釋框架。考慮到當(dāng)前關(guān)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的大多數(shù)描述和解讀仍然停留在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域內(nèi)，結(jié)合上述學(xué)界的探索歷程，本文呼吁社會(huì)科學(xué)各領(lǐng)域內(nèi)部應(yīng)適當(dāng)打破學(xué)科藩籬，在研究一些重大問(wèn)題時(shí)加強(qiáng)跨學(xué)科研究思維，盡可能廣泛地使用包括理論工具和技術(shù)工具在內(nèi)的研究方法。

二、從財(cái)政分權(quán)到政治晉升

最初，經(jīng)濟(jì)學(xué)家通過(guò)地方官員在經(jīng)濟(jì)層面的財(cái)稅激勵(lì)試圖解釋中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，但很快就面臨了來(lái)自理論和現(xiàn)實(shí)兩方面的挑戰(zhàn)。此后的科學(xué)化探索通過(guò)引入政治學(xué)的理念，將微觀行動(dòng)者在政治層面的晉升激勵(lì)作為地方政府官員的主要行為邏輯，從而在一定時(shí)期內(nèi)成為主流解釋框架，當(dāng)然也有學(xué)者對(duì)這一框架的適用范圍提出了質(zhì)疑。

(一)中國(guó)財(cái)政分權(quán)體制下的財(cái)稅激勵(lì)

對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最初解釋來(lái)自對(duì)中國(guó)財(cái)政分權(quán)或所謂財(cái)政聯(lián)邦體制的研究。財(cái)政分權(quán)理論文獻(xiàn)往往把財(cái)政分權(quán)同地方政府激勵(lì)、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相聯(lián)系，認(rèn)為中國(guó)是市場(chǎng)維持型聯(lián)邦主義(market-preserving federalism)②，分權(quán)競(jìng)爭(zhēng)能夠促進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)展、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展、城市化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)形成改革實(shí)驗(yàn)的發(fā)生和模仿以及促進(jìn)FDI的流入等機(jī)制得以實(shí)現(xiàn)③。對(duì)此有學(xué)者認(rèn)為中國(guó)高度的財(cái)政分權(quán)體制是伴隨中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要特征之一，并總結(jié)出了“中國(guó)式分權(quán)”(fiscal decentralization, Chinese style)的概念④。如果按照地方政府支出的相對(duì)比重這一指標(biāo)來(lái)看，中國(guó)在這一指標(biāo)上的數(shù)值早已超過(guò)70%。

然而僅從這一角度來(lái)看，并不能解釋這種分權(quán)驅(qū)動(dòng)下的地方競(jìng)爭(zhēng)為什么一定趨好(race to the top)而不是趨壞，這里涉及到對(duì)財(cái)政分權(quán)改革所帶來(lái)效應(yīng)的性質(zhì)和政府角色到底是“攫取之手”還是“援助之手”的討論。由于分稅制改革后中央加強(qiáng)了預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的集權(quán)，地方政府會(huì)更傾向于預(yù)算外收入，從而可能通過(guò)增加腐敗和減少投資來(lái)削弱經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。因此有文章認(rèn)為財(cái)政的過(guò)度分權(quán)和過(guò)度集權(quán)均不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為此就需要尋找財(cái)政分權(quán)的平衡點(diǎn)⑤。換言之，財(cái)政分權(quán)程度越高并不必然產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，甚至可能產(chǎn)生反面效果。另外，有學(xué)者通過(guò)考察當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和稟賦條件上的初始差異，以此來(lái)解釋地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距和以增長(zhǎng)為導(dǎo)向的政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)與否，因此，僅憑財(cái)政分權(quán)很難解釋財(cái)政分權(quán)之下的必然“趨好”或“趨壞”。

另外，財(cái)稅激勵(lì)假設(shè)也面臨很大的理論和實(shí)證困境。雖然1955～2005年的數(shù)據(jù)表明中國(guó)的財(cái)政分權(quán)程度與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)存在很大的正相關(guān)，但這一理論的背后所依賴(lài)的假設(shè)——要素(特別是選民或居民)的完全自由流動(dòng)和政府對(duì)選民負(fù)責(zé)⑥在中國(guó)很難成立。此外，對(duì)財(cái)政分權(quán)的度量(例如因?yàn)槲纯紤]預(yù)算外自給而導(dǎo)致對(duì)地方分權(quán)程度的低估)和缺乏1994年分稅制改革后的情況分析，使得對(duì)于中國(guó)的財(cái)政分權(quán)是否真的積極促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)這一因果關(guān)系仍未闡明⑦。此后有學(xué)者采用對(duì)財(cái)政分權(quán)新的度量(考慮轉(zhuǎn)移支付)以及分析分稅制改革后時(shí)段數(shù)據(jù)(1994-2002年)，結(jié)果表明其實(shí)是分稅制改革改善了財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響，并發(fā)現(xiàn)這種影響效應(yīng)還存在地區(qū)間的差異⑧。

(二)政治晉升激勵(lì)

為了緩解上述理論沖突和現(xiàn)實(shí)矛盾，周黎安通過(guò)在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域引入政治性因素，提出了一種考察政治層面激勵(lì)的理論，即地方官員的經(jīng)典晉升錦標(biāo)賽模式⑨。該理論通過(guò)借鑒政治學(xué)領(lǐng)域中的理論，將地方政府官員的傳統(tǒng)“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)拓展為“政治人”假設(shè)，展現(xiàn)了行動(dòng)者更為豐富的微觀機(jī)制，從而帶來(lái)了更加細(xì)膩的解釋力。

分權(quán)改革以來(lái)，中央和地方管理權(quán)限一直處于調(diào)整和變動(dòng)中，并直接對(duì)地方政府利益產(chǎn)生損害(如“鞭打快牛”現(xiàn)象)，因而學(xué)界認(rèn)為，在財(cái)稅激勵(lì)之外還有一種更為基本的激勵(lì)力量。中央通過(guò)晉升激勵(lì)解決了監(jiān)督激勵(lì)依次遞減(這種激勵(lì)甚至是逐層放大的)和信息不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題，減少了監(jiān)督下級(jí)政府的成本，并成為對(duì)正式產(chǎn)權(quán)保護(hù)和司法制度的一種局部替代⑩。此外，周黎安還分析了財(cái)政分權(quán)和晉升錦標(biāo)賽之間的關(guān)系——財(cái)政和行政分權(quán)給予地方官員較大行動(dòng)空間，是錦標(biāo)賽開(kāi)展的前提，而對(duì)職位保持的欲求是財(cái)政分權(quán)運(yùn)作及其財(cái)稅激勵(lì)背后更深刻的動(dòng)因。從總體上看，財(cái)稅激勵(lì)和晉升激勵(lì)是互為前提的互補(bǔ)關(guān)系，但在中國(guó)政治的特殊語(yǔ)境下，政治上的晉升激勵(lì)比經(jīng)濟(jì)上的財(cái)稅激勵(lì)要更為持久和基本。

這種政治激勵(lì)的因素在西方民主國(guó)家語(yǔ)境下較為常見(jiàn)，例如，很多西方學(xué)者曾經(jīng)提出在那種對(duì)下(選民)負(fù)責(zé)政治體制下政府之間作為M型組織結(jié)構(gòu)的標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)(yardstick competition)的概念。對(duì)照中國(guó)，這種形式被概括為是基于上級(jí)政府評(píng)價(jià)的“自上而下的標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”。中國(guó)干部人事管理的模式同樣驗(yàn)證了上述理論，并且逐漸豐富和完善了晉升錦標(biāo)賽理論中的晉升機(jī)制，形成了地方政府官員“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的分析框架。例如，有學(xué)者在研究中國(guó)干部人事制度中的隱形治理后認(rèn)為，中央對(duì)地方官員的治理包含兩方面內(nèi)涵，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展顯性指標(biāo)和防止官員腐敗的隱形治理，后者通常包括兼任、直接任命、任期控制和異地任職。一項(xiàng)對(duì)官員個(gè)人效應(yīng)的研究也發(fā)現(xiàn)，官員在不同城市間的調(diào)動(dòng)能夠幫助識(shí)別官員的個(gè)人效應(yīng)，從而遴選出能力高的官員進(jìn)行提拔，并且這種影響效應(yīng)隨著官員年齡增長(zhǎng)而往往更加明顯。

近年來(lái)，周黎安所提出的“官場(chǎng)+市場(chǎng)”理論進(jìn)一步對(duì)上述經(jīng)典政治晉升激勵(lì)模型進(jìn)行了修正和完善，也對(duì)經(jīng)典行政發(fā)包制和晉升錦標(biāo)賽理論的發(fā)生條件做了進(jìn)一步說(shuō)明。這種理論完善的主要方面在于同時(shí)考慮了財(cái)政分權(quán)和政治集權(quán)兩個(gè)方面的因素和機(jī)制，并進(jìn)一步歸納出“財(cái)政分權(quán)體制+垂直政治管理體制”或“財(cái)/經(jīng)濟(jì)分權(quán)+政治集權(quán)”的制度解釋框架。這種框架從微觀層面的理論解釋上超越了林毅夫、張維迎之間的“產(chǎn)業(yè)政策之爭(zhēng)”，并整合了政治激勵(lì)與利益兼容、外部市場(chǎng)約束、分散化的信息和反饋等理論要點(diǎn)。

(三)中國(guó)分權(quán)式改革收益背后的代價(jià)分析

將上述兩種解釋框架綜合起來(lái)，就能較好地理解中國(guó)分權(quán)式改革實(shí)際上同時(shí)帶來(lái)了“趨好的競(jìng)爭(zhēng)”與“趨壞的競(jìng)爭(zhēng)”。通過(guò)分析經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的代價(jià)，能夠反向驗(yàn)證地方政府“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”這一理論解釋。通過(guò)援引李宏彬等的文章的核心解釋?zhuān)涤碌日J(rèn)為更為重要的原因在于科教文衛(wèi)投資的短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)相較基本建設(shè)來(lái)說(shuō)不明顯，因而在中國(guó)以GDP考核為主的官員晉升體制下地方政府容易出現(xiàn)忽視科教文衛(wèi)投資的制度激勵(lì)。地方政府為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)的努力也就會(huì)反映在政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的變化上，從而帶來(lái)地方政府對(duì)增長(zhǎng)效應(yīng)明顯的基礎(chǔ)設(shè)施投資的偏重和對(duì)科教文衛(wèi)投入的忽視。

當(dāng)然，增長(zhǎng)背后的代價(jià)或成本還包括但不限于以下方面：城鄉(xiāng)和地區(qū)間收入差距的持續(xù)擴(kuò)大；地區(qū)之間的市場(chǎng)分割(例如，地方保護(hù)主義下的“諸侯經(jīng)濟(jì)”)、重復(fù)建設(shè)和效率損失(中國(guó)規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)難以發(fā)揮)；公共事業(yè)的公平缺失(例如，公共服務(wù)市場(chǎng)化改革中的群分效應(yīng)與動(dòng)態(tài)效率損失)；勞動(dòng)保護(hù)和福利在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和招商引資大目標(biāo)下的暫時(shí)忽視、對(duì)小農(nóng)場(chǎng)和小農(nóng)新農(nóng)業(yè)的不夠重視、國(guó)家和社會(huì)權(quán)力懸殊搭配下對(duì)小農(nóng)利益的無(wú)視等。

此外，王永欽等對(duì)那種相對(duì)績(jī)效評(píng)估機(jī)制下的政治晉升激勵(lì)的質(zhì)疑，即相對(duì)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)下的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效存在區(qū)域間的收益遞增機(jī)制(即富者越富，窮者越窮)，因而導(dǎo)致中央政府無(wú)法從中區(qū)分出地方政府的努力。此外，這一錦標(biāo)賽的贏家數(shù)量有限，而大部分則是輸家，有可能欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方官員使得此激勵(lì)機(jī)制無(wú)效，并通過(guò)貪腐或“破罐破摔”的途徑造成地區(qū)間愈發(fā)嚴(yán)重的兩級(jí)分化現(xiàn)象。因此，筆者認(rèn)為中國(guó)地方政府的激勵(lì)模式與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所需要的政府職能這二者之間并不必然是相互協(xié)調(diào)的，即這種激勵(lì)并不必然帶來(lái)維護(hù)市場(chǎng)(market preserving)的“援助之手”或“趨好的競(jìng)爭(zhēng)”。

三、區(qū)域政府競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)

上述“政治+經(jīng)濟(jì)”的激勵(lì)模式可以說(shuō)至少在微觀層面把握了地方政府官員促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的運(yùn)作邏輯，然而由于缺乏對(duì)地方財(cái)政收支、央地關(guān)系、土地制度、國(guó)際經(jīng)貿(mào)、政治制度等諸多領(lǐng)域及其變化的綜合考察，導(dǎo)致上述邏輯框架仍然存在不少偏誤。例如，盡管地方政府的官員個(gè)體對(duì)關(guān)鍵決策影響很大，但是影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的行動(dòng)主體并不應(yīng)該完全窄化地理解為個(gè)體，而是應(yīng)當(dāng)將地方政府或一般意義上的區(qū)域政府作為一個(gè)整體來(lái)統(tǒng)籌理解。另外，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)存在不同發(fā)展階段，背后的主要?jiǎng)右蚩赡懿槐M相同，為此就需要跳出傳統(tǒng)的變量間共變的統(tǒng)計(jì)學(xué)思維和單一學(xué)科的知識(shí)限制，從機(jī)制和跨學(xué)科的視角綜合各類(lèi)要素，還原中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)背后的關(guān)鍵事實(shí)。

斯坦福大學(xué)的戴慕珍教授很早在分析中國(guó)農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展時(shí)就提出了“地方政府公司主義”(local state corporatism)這個(gè)創(chuàng)造性的概念。隨著20世紀(jì)90年代以來(lái)我國(guó)城市改革的推進(jìn)，乃至21世紀(jì)初的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這個(gè)概念對(duì)于理解當(dāng)?shù)卣赡苋匀贿m用。具體來(lái)說(shuō)，作為對(duì)“分灶吃飯”的過(guò)渡體制的替代，1994年中央與地方的博弈背景下的“稅制改革”以后，地方政府逐漸發(fā)展出了公司化的運(yùn)作方式，其中公共政策和服務(wù)不再是政府行為的唯一目標(biāo)，而是以GDP作為政府行為的目標(biāo)。需要說(shuō)明的是，這種目標(biāo)內(nèi)生于地方政府自身在制度約束和結(jié)構(gòu)的變化，而非是外在壓力下的被動(dòng)回應(yīng)。換言之，政府異化為集儲(chǔ)蓄、投資和消費(fèi)主體為一身的經(jīng)濟(jì)實(shí)體(如政府主導(dǎo)下的土地資本化)。地方政府公司化與科層化、各級(jí)地方政府經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)嶋H權(quán)力的擴(kuò)大帶來(lái)了地方利益獨(dú)立化，開(kāi)啟了經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦制的進(jìn)程。朱嘉明據(jù)此認(rèn)為，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)與地方政府的公司化和公司化了的地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)有很大關(guān)系。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家張五常也曾在20世紀(jì)90年代末開(kāi)始思考區(qū)域政府間競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題，并在改革開(kāi)放30年之際撰文明確指出，20世紀(jì)80年代后期開(kāi)始的地區(qū)之間圍繞工農(nóng)業(yè)承包的競(jìng)爭(zhēng)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革成功的最大秘訣，其中經(jīng)濟(jì)權(quán)力相對(duì)獨(dú)立的縣域成為競(jìng)爭(zhēng)最為激勵(lì)的層級(jí)，作為商業(yè)機(jī)構(gòu)的縣際競(jìng)爭(zhēng)集中表現(xiàn)為縣政府干部圍繞土地出讓所帶來(lái)的分賬傭金行動(dòng)。

陳云賢從中觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度系統(tǒng)梳理了這種區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)涵及其意義，試圖超越傳統(tǒng)意義上的經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇。不同于微觀經(jīng)濟(jì)主體及其行為分析主要研究資源稀缺條件下的資源配置問(wèn)題以及宏觀經(jīng)濟(jì)主體及其行為分析主要是解決資源配置優(yōu)化中的資源利用問(wèn)題，中觀經(jīng)濟(jì)主體及其行為分析更加聚焦區(qū)域政府的經(jīng)濟(jì)行為及其后果，研究對(duì)象為狹義城市資源生成基礎(chǔ)上的資源配置問(wèn)題，其中的焦點(diǎn)為影響區(qū)域政府競(jìng)爭(zhēng)的主要經(jīng)濟(jì)變量，即區(qū)域財(cái)政收入的決定和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)機(jī)制與稅收分成，提出市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的雙重主體既包括企業(yè)也包括區(qū)域政府，通過(guò)“有效市場(chǎng)+有為政府”的方式生成成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，從而提升區(qū)域增長(zhǎng)與區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力。

從資源生成領(lǐng)域的視角看，區(qū)域政府潛在具備的資源主要包括以下三類(lèi)：延伸性資源(太空、海洋、極地資源開(kāi)發(fā))、次生性資源(例如城市資源，由公共物品變成準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性資源)和逆生性資源(例如大氣污染轉(zhuǎn)換為碳排放權(quán)-碳排放權(quán)交易/交易憑證發(fā)放)。由于資源生成的動(dòng)態(tài)性、生產(chǎn)性、經(jīng)濟(jì)性和高風(fēng)險(xiǎn)性，使得生成性資源的第一投資者來(lái)自政府。區(qū)域政府自身職能也要求在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)和社會(huì)民生等廣義城市經(jīng)濟(jì)的資源生成領(lǐng)域大有作為，因此，區(qū)域政府具有“準(zhǔn)企業(yè)”性質(zhì)和“準(zhǔn)國(guó)家”角色的雙重屬性。區(qū)域政府競(jìng)爭(zhēng)的目標(biāo)函數(shù)由財(cái)政收入決定(稅收收入、國(guó)有資產(chǎn)收益、國(guó)債收入、收費(fèi)收入和其他收入)，而財(cái)政支出結(jié)構(gòu)(消費(fèi)性、經(jīng)營(yíng)性、轉(zhuǎn)移性)一定程度上決定了財(cái)政收入情況。因此在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，應(yīng)重點(diǎn)將支出配置在不同的財(cái)政支出上，從財(cái)政收入增長(zhǎng)彈性系數(shù)和增長(zhǎng)邊際傾向指標(biāo)的動(dòng)態(tài)變化中采取有效手段調(diào)節(jié)財(cái)政收入規(guī)模并促進(jìn)正常增長(zhǎng)，在此基礎(chǔ)上促進(jìn)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)(購(gòu)買(mǎi)性支出和轉(zhuǎn)移性支出)在不同階段的不斷優(yōu)化。

區(qū)域政府競(jìng)爭(zhēng)除了參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之外還體現(xiàn)為區(qū)域政府與區(qū)域政府之間的競(jìng)爭(zhēng)。根據(jù)“三類(lèi)九要素”競(jìng)爭(zhēng)或“羊角競(jìng)爭(zhēng)”理論，區(qū)域政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(財(cái)政收入+區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力；項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)鏈配套、進(jìn)出口)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策措施(基礎(chǔ)設(shè)施；人才、科技；財(cái)政、金融)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理效率(政策體系、環(huán)境體系、管理效率)等多種類(lèi)別和要素中存在競(jìng)爭(zhēng)。由于財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是區(qū)域政府競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)函數(shù)的決定性因素，因而狹義區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)表現(xiàn)為區(qū)域財(cái)政投資性支出決定的競(jìng)爭(zhēng)，于是可以形成區(qū)域政府競(jìng)爭(zhēng)力決定的DRP模型(district resource planning)區(qū)別于ERP(企業(yè)資源配置)模型。此外，政府的超前引領(lǐng)和創(chuàng)新是區(qū)域政府間競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵性因素。

有學(xué)者通過(guò)回顧“財(cái)政分權(quán)理論”和“地方官員晉升錦標(biāo)賽”理論所存在諸多邏輯缺陷和實(shí)證問(wèn)題，從結(jié)構(gòu)性效應(yīng)的角度試圖分析20世紀(jì)90年代以來(lái)地方政府招商引資“逐底式競(jìng)爭(zhēng)”不斷強(qiáng)化的深刻動(dòng)因。陶然等認(rèn)為，只有深入考察影響央地稅基相對(duì)變化的結(jié)構(gòu)性效應(yīng)，才能同時(shí)解釋分稅制后逐步加快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，以及伴隨這種高增長(zhǎng)的央地稅基和“財(cái)力”的相對(duì)變化。為此他們納入了包括中央政府、國(guó)有壟斷性行業(yè)在內(nèi)的行動(dòng)主體，同時(shí)還考慮了國(guó)際市場(chǎng)要素。該分析框架認(rèn)為，無(wú)論是2009年以前的地方政府墊資建設(shè)工業(yè)園區(qū)帶動(dòng)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還是2009年之后通過(guò)“土地金融”低價(jià)出讓工業(yè)用地，“國(guó)際和國(guó)內(nèi)雙層逐底競(jìng)爭(zhēng)”和“二三產(chǎn)業(yè)交互強(qiáng)化型溢出”這兩類(lèi)結(jié)構(gòu)性效應(yīng)都是造就地方政府競(jìng)爭(zhēng)持續(xù)加劇的重要引擎。

回看中國(guó)改革開(kāi)放四十多年以來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，相較于發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域在傳統(tǒng)意義上的財(cái)政分權(quán)或政治晉升激勵(lì)的解釋?zhuān)瑓^(qū)域政府競(jìng)爭(zhēng)的解釋似乎在激勵(lì)層面更具普遍性和長(zhǎng)期性意義。但是這種資源生成視角下的區(qū)域政府競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制出現(xiàn)的前提條件似乎也是復(fù)雜和嚴(yán)格的，即出現(xiàn)區(qū)域政府競(jìng)爭(zhēng)下的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)本身是比較難實(shí)現(xiàn)的，例如需要轉(zhuǎn)軌階段政府對(duì)資源開(kāi)發(fā)的優(yōu)勢(shì)地位、區(qū)域政府之間的相對(duì)均衡、中央績(jī)效評(píng)估政策的相對(duì)單一等諸多方面作為前提條件，為此需要進(jìn)一步拓寬學(xué)科局限和理論視野，以便對(duì)區(qū)域政府競(jìng)爭(zhēng)出現(xiàn)的外部條件和發(fā)生機(jī)制做更加全面的理解。

四、理解中國(guó)政經(jīng)體制的跨學(xué)科探索

由于缺乏對(duì)時(shí)空條件的限制，上述理論探索所形成的解釋框架仍然存在很大的不足。一方面，中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革在長(zhǎng)達(dá)四十多年時(shí)間里存在較為鮮明的不同階段，因此經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可能很難被某個(gè)階段的單一動(dòng)因來(lái)解釋。另一方面，地方政府促進(jìn)增長(zhǎng)的機(jī)制被簡(jiǎn)單化約為某個(gè)行動(dòng)者的考核壓力，丟失了很多可能更加重要的其他能動(dòng)主體和結(jié)構(gòu)性要素。為了緩解這種不足，需要充分調(diào)動(dòng)多個(gè)學(xué)科領(lǐng)域的知識(shí)體系和分析經(jīng)驗(yàn)。

作為政治經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的“哥德巴赫猜想”，對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系的闡釋如果單純依靠經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的知識(shí)只會(huì)在學(xué)科自我的窠臼里打轉(zhuǎn)，令理論解釋力偏向膚淺和自我矛盾。要想致力于對(duì)社會(huì)行為和社會(huì)現(xiàn)象進(jìn)行全方位且深刻的解釋?zhuān)捅仨毺鰡我粚W(xué)科的視野和框架，充分借鑒其他學(xué)科或領(lǐng)域內(nèi)的理論工具和技術(shù)工具。事實(shí)上“經(jīng)濟(jì)學(xué)帝國(guó)主義”正體現(xiàn)了這種多元學(xué)科思維的交織，這里所說(shuō)的多元學(xué)科思維并不等同于跨學(xué)科方法，其中的關(guān)鍵差別在于，多元學(xué)科思維下對(duì)本學(xué)科或本領(lǐng)域所重點(diǎn)關(guān)注問(wèn)題的研究并非單純地在工具層面對(duì)其他學(xué)科加以借鑒，而在于根據(jù)所闡釋或解釋的對(duì)象靈活調(diào)整，以問(wèn)題導(dǎo)向或問(wèn)題意識(shí)來(lái)選擇更加恰當(dāng)?shù)母拍?、理論、技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)材料。近年來(lái)社會(huì)科學(xué)界正在致力于探索更好理解中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)體制的范疇和機(jī)制，例如，“中性政府”的概念反映了在中國(guó)改革開(kāi)放以后同時(shí)規(guī)避民粹主義和精英主義這兩種極端趨勢(shì)的政府角色與政策性質(zhì)。再如，中國(guó)政府被描述為務(wù)實(shí)的賢能體制，其中官員的頻繁調(diào)動(dòng)是執(zhí)政黨在政治選拔中為解決地方官員能力識(shí)別問(wèn)題所采取的策略。這一效應(yīng)的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)一個(gè)強(qiáng)有力的中央權(quán)威與一定程度的財(cái)政和行政分權(quán)，即許成鋼所概括的“人事集權(quán)與行政和財(cái)政分權(quán)相結(jié)合的威權(quán)主義體制”。

延續(xù)上文所帶來(lái)的一個(gè)比較有趣的研究問(wèn)題或許是，為何中國(guó)能夠在強(qiáng)有力中央權(quán)威之下產(chǎn)生選賢任能的政治激勵(lì)和財(cái)政分權(quán)上的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)？中央政府自身的這種激勵(lì)來(lái)自哪里？一個(gè)可能的經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋是，威權(quán)體制下的強(qiáng)力政黨能夠?yàn)辄h內(nèi)政治家提供較好政治生涯前景和政治競(jìng)爭(zhēng)資源，從而提升了對(duì)政治精英參與政治競(jìng)爭(zhēng)的激勵(lì)。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題的深刻解答或許需要綜合運(yùn)用來(lái)自政治學(xué)、國(guó)際發(fā)展和歷史學(xué)等領(lǐng)域的知識(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析，充分考慮國(guó)內(nèi)外環(huán)境結(jié)構(gòu)和政治精英的決策，同時(shí)考慮時(shí)空條件的歷史維度上的動(dòng)態(tài)變化。另一方面，針對(duì)中國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征，如低消費(fèi)、高儲(chǔ)蓄、政府基礎(chǔ)設(shè)施投資比重高、出口企業(yè)的生產(chǎn)率較低、地方保護(hù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并改革后農(nóng)村公共品供應(yīng)相對(duì)不足等等，同樣需要運(yùn)用多元學(xué)科的辦法來(lái)加以描述和解釋?zhuān)缤ㄟ^(guò)鄉(xiāng)村秩序的“空心化”或村干部的國(guó)家化來(lái)理解農(nóng)村公共物品的供給不足問(wèn)題。

對(duì)中國(guó)政府和市場(chǎng)關(guān)系的宏觀把握和分析同樣需要綜合多元學(xué)科領(lǐng)域的知識(shí)，例如，在一個(gè)政治集權(quán)和經(jīng)濟(jì)權(quán)力下放相結(jié)合的給定結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)的適應(yīng)硬件下，關(guān)鍵執(zhí)行者是如何適應(yīng)問(wèn)題并進(jìn)行反應(yīng)的？對(duì)此洪源遠(yuǎn)在其著作中認(rèn)為，中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心在于三點(diǎn)：①構(gòu)想方案。發(fā)展戰(zhàn)略和市場(chǎng)的共演模式下中央政府對(duì)全國(guó)改革方案和政策指令的設(shè)計(jì)和制定；②選擇方案。通過(guò)干部考評(píng)系統(tǒng)完成對(duì)官僚執(zhí)行者成功的界定和獎(jiǎng)勵(lì)(晉升/薪酬)；③創(chuàng)造契合。市場(chǎng)啟動(dòng)下的地區(qū)發(fā)展政策，將地區(qū)不平等轉(zhuǎn)變?yōu)槿珖?guó)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。在這一點(diǎn)上，黃宗智在表述上可能更為精煉，他認(rèn)為，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)背后的政治與市場(chǎng)關(guān)系是一個(gè)包括搭配市場(chǎng)化和中國(guó)源自“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”和“分權(quán)的集權(quán)體系”的“行政發(fā)包制”政經(jīng)體系。當(dāng)然，關(guān)于這個(gè)問(wèn)題的討論仍然沒(méi)有定論，有賴(lài)于學(xué)界的繼續(xù)探索和研究。

總之，探究中國(guó)四十多年高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“奇跡”的“密碼”需要放在一個(gè)較廣泛的學(xué)科背景下，充分汲取政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、國(guó)際發(fā)展乃至行政管理等學(xué)科或交叉學(xué)科中相對(duì)成熟的概念、理論和技術(shù)手段，并將中國(guó)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)放在后發(fā)展國(guó)家和轉(zhuǎn)型國(guó)家政經(jīng)關(guān)系變化的一般意義上來(lái)加以認(rèn)識(shí)和把握。

注釋?zhuān)?/p>

①參見(jiàn)黃宗智：《探尋中國(guó)長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展道路：從承包與合同的區(qū)別談起》(《東南學(xué)術(shù)》，2019年第6期)。

②參見(jiàn)Weingast Barry R：The economic role of political institutions: Market-preserving federalism and economic development(JournalofLaw,Economics,&Organization，1995,Vol.11,No.1,pp.1-31); McKinnon Ronald I, Huw Pill：Credible economic liberalizations and overborrowing(TheAmericanEconomicReview, 1997, Vol.87,No.2,pp.189-193)。

③參見(jiàn)張軍、周黎安：《為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)——中國(guó)增長(zhǎng)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》(格致出版社，2008年版，前言)。

④參見(jiàn) Qian Yingyi, Gerard Roland：Federalism and the soft budget constraint(Americaneconomicreview,1998,Vol.88,pp.1143-1162)。

⑤參見(jiàn)陳抗、Arye L.Hillman、顧清揚(yáng)：《財(cái)政集權(quán)與地方政府行為變化——從援助之手到攫取之手》(《經(jīng)濟(jì)學(xué)》，2002年第4期)

⑥同③

⑦參見(jiàn)王滬寧：《集分平衡：中央與地方的協(xié)同關(guān)系》(《復(fù)旦學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，1991年第2期)；這篇文章站在分稅制改革之前的語(yǔ)境下，反映了諸多地方調(diào)控能量增大情況下對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不良影響。

⑧參見(jiàn)張晏、龔六堂：《分稅制改革、財(cái)政分權(quán)與中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)》(《經(jīng)濟(jì)學(xué)》，2005第4期)。

⑨參見(jiàn)周黎安：《晉升博弈中政府官員的激勵(lì)與合作——兼論我國(guó)地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)問(wèn)題長(zhǎng)期存在的原因》(《經(jīng)濟(jì)研究》，2004第6期)。

⑩參見(jiàn)周黎安：中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究(載張軍、周黎安：《為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)——中國(guó)增長(zhǎng)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，格致出版社，2008年版，第125頁(yè))。