銀行風險處置模式及相關成本的國際比較

程一江 張雁 杜蓮蓮

摘? ?要：銀行風險處置是金融供給側結構性改革的一項重要工作，也是銀行業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的關鍵。本文首先對美、日、歐盟等主要國家的銀行風險處置模式進行分析總結，得出由存款保險公司負責風險處置實際操作，承擔主要處置成本已成為國際普遍做法。其次，在分析美國聯(lián)邦存款保險公司近50年來處置成本數(shù)據(jù)的基礎上，對不同處置模式下的存款保險基金使用成本進行比較，得出“成本最小化”原則下銀行風險處置的最佳模式。最后，嘗試提出符合我國實際的銀行風險處置模式，以期為實現(xiàn)我國存款保險基金使用成本最小化，有序處置銀行風險提供借鑒參考。

關鍵詞：存款保險；銀行機構；風險處置；國際經驗；成本最小化

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2023.04.008

中圖分類號：F832.2；F832.3? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：1003－9031（2023）04－0077－09

一、引 言

近年來，銀行機構不斷發(fā)展壯大，成為我國金融體系的重要組成部分，尤其是區(qū)域性股份制商業(yè)銀行、農村商業(yè)銀行、農信社、村鎮(zhèn)銀行等中小型銀行飛速發(fā)展，中小銀行風險也逐漸暴露。

為有效應對風險，我國不斷完善商業(yè)銀行風險處置機制，十八屆三中全會提出“建立存款保險制度”，中央政治局會議提出“完善金融機構的退出機制”。2019年，包商銀行事件發(fā)生，我國銀行風險處置機制向市場化方向更進一步，存款保險基金公司（以下簡稱“存保公司”）發(fā)揮了至關重要的作用。

國外銀行業(yè)發(fā)展的歷程較長，對問題銀行的研究也較早。Krugman（1979）研究認為，對問題銀行的及時有效處置可以有效防控銀行風險，有助于問題銀行快速脫離危機，并減少負面影響。Corbett和Mitchell（2000）、Goodhart（1998）、Chernykh 和 Rebel（2011）、Bernanke（2015）等從救助效用、救助方式、存款保險制度的重要性等不同角度對銀行風險處置進行了研究，發(fā)現(xiàn)存款保險制度的建立可以及時為問題銀行提供資金支持，降低處置成本，并維護銀行系統(tǒng)的穩(wěn)定。隨著我國金融市場化改革的深入推進，我國學者也逐漸將視野轉向銀行風險處置和市場退出機制問題的研究。

縱觀國內外的研究成果，主要集中在建立銀行風險處置機制的必要性、存款保險與銀行風險處置的邏輯關系以及風險處置機制的具體設計等方面，對銀行風險處置模式及相關成本進行研究的尚不多見。本文嘗試在梳理主要國家銀行風險處置模式的基礎上，通過引入美國近50年來處置成本數(shù)據(jù)，對不同處置模式下的存款保險基金使用成本進行比較，進而提出符合我國實際情況的“成本最小化”的最優(yōu)處置模式。

二、國際主要國家銀行風險處置模式分析

（一）美國

美國的金融市場化程度較高，在銀行風險處置方面具有豐富經驗。經過多年的風險處置發(fā)展，美國形成了以聯(lián)邦儲備體系、聯(lián)邦存款保險公司、財政部、貨幣監(jiān)理署以及各州的銀行監(jiān)管機構為主體，共同協(xié)作、分擔化解銀行風險的處置模式，按照“成本最小化”“成本可回收”等原則進行銀行風險處置。當某一銀行進入破產程序后，貨幣監(jiān)理署及州銀行監(jiān)管機構會主動接管該銀行，然后移交給聯(lián)邦存款保險公司。若該銀行的破產引發(fā)系統(tǒng)性銀行風險，則由聯(lián)邦儲備銀行、聯(lián)邦存款保險公司、財政部聯(lián)合開展救助，共同探討風險處置的有效方式。

1.聯(lián)邦儲備銀行（FRB）：提供流動性支持，不直接承擔處置成本。美聯(lián)儲監(jiān)測商業(yè)銀行日常運營，判斷銀行是否存在風險并決定是否采取救助措施。美聯(lián)儲以問題機構“流動性”或“清償性”不足為判斷依據(jù)，主要針對“流動性”危機的情況開展救助。對于直接救助，美聯(lián)儲遵循“成本可回收”原則，在危機后逐步收回救助資金。從整個處置過程來看，美聯(lián)儲承擔的是流動性供給方的角色，沒有承擔具體處置成本。

2.聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）：負責具體操作，承擔處置成本。FDIC本質上為直接對國會負責的聯(lián)邦政府機構，負責處置倒閉的問題銀行。FDIC對問題銀行的處置方式從早期單一的存款償付衍生出以下三種方式：一是并購與承接交易，即由一家穩(wěn)健的金融機構承接問題機構的業(yè)務、資產和負債，F(xiàn)DIC為收購方提供財務支持（如承擔問題銀行的損失、為問題銀行的資產擔保等）；二是破產清算及存款償付，由存保機構直接對存款人存款進行全額或限額賠償；三是救助，倘若被處置的銀行有系統(tǒng)重要性影響，F(xiàn)DIC則會通過提供貸款、購買資產、承擔債務等方式，或采用“過橋銀行”方案對其提供財務援助，保證其持續(xù)經營。

3.財政部：救助有系統(tǒng)性風險的問題機構，注重“成本可回收”。財政部一般只救助將引發(fā)系統(tǒng)性銀行風險的問題機構，救助遵循“成本可回收”的原則，通常以股權形式注資問題機構，同時也獲得相應優(yōu)先股股權及股息收益。

（二）日本

雖然日本的金融監(jiān)管制度在不斷改革，但依舊存在較為嚴重的行政干預色彩。日本的金融監(jiān)管制度以獨立的金融廳為中心，日本銀行、財務省、地方財務局、日本存款保險公司協(xié)同合作的模式。當某一銀行因經營不善或者突發(fā)事件將引起擠兌、倒閉或者破產等風險時，政府、監(jiān)管機構將認定問題銀行破產事件，隨后指定日本存保公司作為問題銀行“金融整理管財人”負責風險處置。

1.金融廳（FSA）：決定處置程序的啟動。FSA是日本金融監(jiān)管的最高行政部門，擁有經營許可證審批權、監(jiān)督檢查權等，并有權決定商業(yè)銀行進入破產階段，進行具體的操作程序。

2.財務?。∕OF）：提供融資擔保。MOF是日本主管金融、財政、稅收的部門，與金融廳共同開展破產銀行處置，必要時為日本存款保險公司提供融資擔保。

3.日本銀行（BOJ）：提供資金支持。當問題銀行短期流動性不足時，BOJ作為最后貸款人，可根據(jù)監(jiān)管當局要求對其提供緊急特別貸款，簡稱“日銀特融”。為嚴格把握央行流動性救助標準，日本銀行政策委員會制定了“特融四原則”； 一是出現(xiàn)系統(tǒng)性風險時；二是必須由日本銀行提供資金時；三是為避免金融機構出現(xiàn)“道德風險”而必須采取行動時；四是在提供資金時應確保自己財務穩(wěn)健。

4.日本存款保險公司（DICJ）：專司風險處置，承擔處置成本。為避免多頭處置，日本以存款保險機構為主體專司銀行風險處置，并在存保機構下設清理回收銀行或過橋銀行。一是存款償付。當問題銀行申請破產保護時，金融廳委托存款保險機構作為其財產管理人，緊急啟動“存款償付”。二是銀行間的并購。當銀行面臨破產時，F(xiàn)SA會指定破產接管人，讓其將問題銀行的不良資產賣給DICJ下屬的資產處置回收公司。該方式處置成本較低，是日本最常用的方式。

（三）歐盟

歐盟的金融風險處置機制由單一監(jiān)管機制、單一處置機制和存款保險計劃組成。

1.歐洲央行：頒發(fā)和撤銷銀行的牌照，擁有監(jiān)管權，當發(fā)現(xiàn)銀行機構因為經營失敗而面臨破產倒閉的風險時，及時啟動處置程序。

2.單一處置委員會（SRB）：是銀行風險處置的核心機制，通過“銀行恢復和處置指令”統(tǒng)一規(guī)定歐盟各國銀行處置規(guī)則，負責制定系統(tǒng)重要性銀行及金融控股機構處置計劃，在處置時注重把成本控制到最小。

3.銀行業(yè)聯(lián)盟成員國的各國處置機構（NRAs）：負責執(zhí)行其他非跨境機構處置措施。處置措施主要包括：一是出售業(yè)務工具；二是成立過橋機構；三是剝離資產工具；四是內部救助工具。

（四）國際主要國家銀行處置的一般做法

美國、日本、歐盟等在銀行風險處置方面有豐富經驗，處置主體通常由一個牽頭部門或幾個部門聯(lián)合，執(zhí)行處置行動。存款保險公司負責風險處置具體操作，承擔主要處置成本。對有系統(tǒng)重要性影響問題機構的風險救助，通常采取購買資產、債券或優(yōu)先股，直接注入資金，分擔損失和債務，幫助其融資擔保等方式支持，助力其渡過困境恢復正常經營；對于非系統(tǒng)重要性銀行，一般采取收購與承接、過橋銀行和直接償付等方式，讓問題銀行退出市場。成本最小化原則表現(xiàn)為，一是提前介入，美國、歐盟在問題銀行爆發(fā)初期就及時介入對其進行糾正，如果早糾正不成功會立刻開展處置工作，從而使處置成本最低；二是利用市場化功能，盡量使用收購與承接的方式處置問題銀行，按照市場化原則選擇交易方式，最大限度降低直接和潛在的支出，從而降低處置成本。

三、不同處置模式下的存款保險基金的使用成本——以美國為例

設立以存款保險為核心的銀行風險處置機制是國際普遍做法，即由存保公司負責風險處置實際操作，承擔主要處置成本。本文以美國處置問題銀行為例，分析研究不同處置模式下的存款保險基金使用成本。

（一）美國銀行風險處置成本分析

為了比較FDIC各種處置模式的成本大小，本文選取FDIC官方網站公布的歷史處置問題銀行機構數(shù)據(jù)進行分析，數(shù)據(jù)時間段選取1972年至2022年10月份。樣本期內共發(fā)生3607條銀行處置信息，剔除不完整的數(shù)據(jù)后，有效數(shù)據(jù)為2652條。本文按處置方式將樣本分為三類，并計算單位資產處置成本（見表1）。

1.破產清算及存款償付：處置成本最高，使用頻率適中。銀行機構破產清算和存款轉移支付單位處置成本分別為37.91%和37.83%，在所有處置模式中是最高的。使用清算及存款償付處置的問題銀行機構共有524家，占有效數(shù)據(jù)的19.79%，處于適中水平。清算及存款償付成本之所以最高，其中一個重要原因是除賠付受保存款外，在清算過程中會因找不到合適的買家或緊急處理資產等原因而造成額外的損失。由于采用清算及存款償付方式處置問題銀行的成本較高，同時會導致問題銀行關閉、金融服務中斷等問題，造成社會不穩(wěn)定。因此，該方式的使用非常謹慎，一般需滿足以下三個條件：一是確實無法采取承接與收購處置措施；二是采取救助處置措施不符合成本最小化原則；三是破產清算對社會影響較低。

2.收購與承接：處置成本適中，使用頻率最高。以收購與承接方式處置問題銀行的數(shù)量共1870家，占有效數(shù)據(jù)的70.62%，說明該方式是存保公司處理問題銀行的主要手段。另外，全部收購和承接、部分收購和承接的單位處置成本分別為14.51%和28.08%，在所有模式中處于適中水平。收購和承接模式一般是將資產和負債轉移至收購方進行管理，這種模式造成的額外損失要小于破產清算模式中急需快速清算造成的損失。由于處置成本適中，能避免存款保險基金過度使用；同時可保持問題銀行的經營連續(xù)性，維持與現(xiàn)存客戶的關系，有利于重組后的發(fā)展；此外，給儲戶和社會帶來的沖擊較小，存款人和債權人可以得到充分保障，因此被廣泛使用。但其也存在缺點，即并非一定能及時找到合適的收購承接機構，如果收購承接的資產與負債之間的缺口小于零，將沒有機構愿意去收購承接。

3.持續(xù)經營救助：處置成本最小，使用頻率最低。持續(xù)經營援助處置方式單位處置成本為12.45%，是美國FDIC三種處置中成本是最低的，但使用最少。持續(xù)經營援助之所以成本最低，是因為在該模式下機構可以繼續(xù)經營，用最佳的方式處置資產，因此在整個處置過程中，存保基金不必像其他模式那樣承擔額外的損失。雖然持續(xù)經營救助的成本最低，但是其道德風險較高，機構管理人不積極作為的成本很低，且銀行內部的問題沒有得到解決，依舊不能健康成長。通常情況下，如果問題銀行的破產有可能造成系統(tǒng)性危機甚至社會危害較大，同時又沒有其他機構愿意收購和繼承，F(xiàn)DIC才會對其提供經營援助。

（二）“成本最小化”原則下銀行風險處置的最佳模式

以上分析表明，收購與承接是處置銀行風險較為理想的方式，處置成本適中，對社會影響較小，且不易引發(fā)道德風險，有利于市場機制發(fā)展。因此，當銀行發(fā)生擠兌、破產等風險時，在遵循“成本最小化”原則的條件下，應當優(yōu)先考慮是否有意愿收購與承接問題銀行的健康機構，若有，則先使用存款保險基金，支持健康機構收購或者承接；若無，則要考慮銀行是否具有系統(tǒng)重要性。如果破產會引起系統(tǒng)性風險，則處置主體應聯(lián)合開展持續(xù)經營救助，使其免于破產；反之，存保公司根據(jù)問題銀行的資產狀況，若資產本身價值大于清償價值，則存保公司會成立過橋銀行，管理問題銀行的主要業(yè)務，并有較多的時間尋找收購與承接機構；若資產本身的價值小于清償價值，則按程序申請破產，實施市場退出，由存保公司依法按最高償付限額及時償付被保人的存款（見圖1）。

四、我國銀行風險處置實踐

（一）我國存款保險制度的發(fā)展

早在1993年，我國就產生了建立存款保險制度的設想。2015年《存款保險條例》問世，此后五年間，我國建立存款保險制度及實施方案，組建存款保險基金管理公司、啟用保險標識，當銀行發(fā)生經營風險時，按照市場化原則，由存保公司依法對問題銀行進行接管、撤銷清算等?！洞婵畋ｋU條例》規(guī)定，存保公司可以選擇直接償付、促成穩(wěn)健的機構收購承接等方式利用存款保險基金，在保護存款人利益的同時遵循成本最小化原則（見圖2）。

（二）我國銀行風險處置的主要模式

雖然我國銀行風險處置機制逐漸向市場化靠近，但目前仍以金融監(jiān)管部門及政府部門為主導，呈現(xiàn)出政策性、“一事一議”等特征。

1.收購與承接。《存款保險條例》規(guī)定，我國存保公司有權助力穩(wěn)健的投保機構對問題銀行進行收購和承接。2019年5月24日，包商銀行出現(xiàn)嚴重的危機被國家接管。根據(jù)包商銀行的風險特點，由存款保險基金提供部分資金支持，促成新設銀行收購承接包商銀行資產負債和業(yè)務。通過各方努力，包商銀行風險處置工作順利完成。用市場化的方式處置包商銀行，保護了存款人和其他客戶的權益，維護了社會的穩(wěn)定，打破以往剛性兌付的印象，對恢復市場秩序、完善我國金融法律和制度建設具有里程碑的意義。

2.在線修復。錦州銀行風險處置事件是我國問題銀行“在線修復”的典型案例。2019年5月，錦州銀行出現(xiàn)嚴重的同業(yè)擠兌風險，中國人民銀行、中國銀行保險監(jiān)督管理委員會會同遼寧省政府快速引入戰(zhàn)略投資者為錦州銀行提供增信，截斷了風險傳染。同時，為使其重回正常經營軌道，對其實施財務重組。成方匯達公司收購錦州銀行1500億元不良資產，并和遼寧省國資平臺共同出資121億元認購錦州銀行62億股新發(fā)股份。改革重組工作的完成，讓錦州銀行基本恢復正常經營能力，在風險得到有效化解的同時，未對金融市場造成較大影響。

3.救助+重組。根據(jù)《中國人民銀行緊急貸款管理暫行辦法》，當銀行機構發(fā)生支付危機時，為緩解其支付壓力，幫助恢復信譽，防止系統(tǒng)性金融風險發(fā)生，中央銀行作為最后貸款人可對問題機構辦理緊急貸款。例如，2019年恒豐銀行聲譽嚴重受損，出現(xiàn)流動性緊張，山東省政府主動承擔屬地風險化解責任，通過自籌和向央行申請專項借款的方式向恒豐銀行注資，并引入?yún)R金公司等戰(zhàn)略投資者對恒豐銀行進行重組，加強公司治理改革，推動恒豐銀行健康可持續(xù)發(fā)展。

4.行政撤銷。《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》（2006修正）規(guī)定，銀行業(yè)金融機構違規(guī)經營，或者由于經營管理不善而嚴重影響金融秩序、危害公民利益的，監(jiān)管當局有權對其進行撤銷。被撤銷機構的債權債務由中國人民銀行進行清算。例如，1998年6月，海南發(fā)展銀行由于不能及時清償債務，被人民銀行依法關閉。

（三）我國銀行風險處置存在的問題

1.存款保險機制尚不成熟?！洞婵畋ｋU條例》規(guī)定了存保公司職責、銀行風險處置方式，以及風險處置應當遵循“基金使用成本最小化”原則等，這些與國際主要國家較為一致，但仍有諸多不健全的地方。如早期糾正體制不健全、風險預警不及時、糾正力度不足，導致銀行機構后期處置成本高昂；未對“基金使用成本最小化”原則增加相應的例外條款，降低了處置方式使用的靈活性；未對每種處置措施的適用對象、具體程序、資金處置等作明確規(guī)定，可操作性不佳；存款保險基金管理公司風險處置經驗不足，未形成高效、專業(yè)的處置流程。

2.風險處置主體責任不明確?！蛾P于界定中央和地方金融監(jiān)管職責和風險處置責任的意見》中，明確了中央和地方的風險處置責任，但在現(xiàn)實中，主要由人民銀行參與全過程，地方政府參與程度不一。如在錦州銀行風險處置的過程中，人民銀行和銀保監(jiān)會擔負風險阻斷與重組的主要角色，而地方政府僅是借助政府公信力搭建平臺，促成股權協(xié)議轉讓；在恒豐銀行風險處置中，地方政府主動承擔屬地風險化解責任，制定改革方案向恒豐銀行注資，促成其機構重組。

3.風險處置行政干預程度較深。我國銀行風險處置的方式主要有行政接管、救助與重組、行政關閉與撤銷等，處置資金主要來源于公共資金，帶有較強的行政色彩。根據(jù)國際經驗，問題銀行退出機制的設計應該注重兩個公共政策目標：一是讓問題銀行機構及時、有效地退出市場，將其倒閉所引起的風險傳播和動蕩降到最??；二是通過激勵約束機制來防范道德風險。但在現(xiàn)實中，我國對系統(tǒng)性風險的重視程度要高于對銀行機構道德風險（潛在成本）的預防，在處置問題銀行時，行政權力更傾向于用大量的成本去追求穩(wěn)定。行政干預背離了市場優(yōu)勝劣汰的法則，容易滋生道德風險，不利于銀行市場競爭和持續(xù)健康地發(fā)展。

五、啟示及建議

自存款保險制度執(zhí)行以來，我國不斷改革銀行風險處置方式，如對包商銀行的處置采用了符合市場化方式的收購與承接，為我國實行多樣化的風險處置方式提供了可能。針對當期我國銀行風險處置存在的不足，結合國際經驗以及“成本最小化”原則下銀行風險處置的最佳模式，提出以下建議。

（一）壓實處置主體責任，明確處置成本分攤

以存款保險處置機制為中心，完善中央與地方在銀行風險處置方面的責任。明確各責任主體的責任和權限，督促地方政府部門落實風險化解職責，地方政府除以出資額為限承擔相應的責任外，還應分擔風險救助成本。在具體處置方式上，要充分考慮被處置銀行機構的系統(tǒng)性影響、風險類型等多重因素，兼顧市場穩(wěn)定并防范道德風險，盡可能使用相對靈活且處置成本較低的方式，再配上其他破產清算方式，有效分攤和降低處置成本。

（二）凸顯存款保險作用，實現(xiàn)處置成本最小化

存款保險基金有明確的責任也有內在的動力按市場化的原則追求處置成本最小化。借鑒國際經驗，推進存款保險市場化、專業(yè)化發(fā)展，讓存款保險擔任接管人、清算人，盡早參與問題機構的風險處置過程，為后期可能發(fā)生的存款償付提前做好準備，使存款保險基金損失最小。同時，政府應當給予存款保險管理機構更多的處置權利，發(fā)揮好存款保險處置平臺功能，有序化解銀行機構風險。

（三）強化早期監(jiān)測預警，力爭打早打小風險

國際經驗表明，充分發(fā)揮存保機構先監(jiān)測、早預警、早期糾正功能，能夠在風險萌芽階段就及時介入處理，降低銀行風險爆發(fā)概率。一是加強風險監(jiān)測。存保機構可通過評級、核查、評估等方式，監(jiān)測投保機構的資本充足率、不良貸款率等主要指標，掌握可能存在的風險隱患，全面了解機構風險狀況。二是及時做好風險預警。對于監(jiān)測中發(fā)現(xiàn)的問題，存保公司要及時糾正投保機構，要求其通過提高留存利潤、控制費用支出、引入戰(zhàn)略投資者等方式有效解除風險。三是早期介入風險機構。存保機構及時將日常監(jiān)測中發(fā)現(xiàn)的問題通報當?shù)乇O(jiān)管機構，通過研判提出合理的風險化解建議，地方監(jiān)管機構要牽頭制定方案，有效化解問題機構風險。

（責任編輯：張恩娟）

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