河湖長制推動東方市水生態(tài)文明建設進程的思考

唐勇軍，馬欣鈺，沈菊琴，馮明祥，秦 科

(1.河海大學商學院，江蘇 南京 211100； 2.河海大學農業(yè)科學與工程學院，江蘇 南京 211100；3.東方市河長辦公室，海南 東方 572699)

在中國經(jīng)濟發(fā)展取得豐碩成果的同時，生態(tài)破壞和環(huán)境污染問題也不斷出現(xiàn)。政府開始深入思考經(jīng)濟與環(huán)境之間的關系，將生態(tài)文明建設作為新時代中國發(fā)展追求的重要目標。水資源作為生態(tài)系統(tǒng)中最為活躍的組成部分，水生態(tài)文明的建設與人民生活和民族未來息息相關。黨中央提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水新思路，將水利放在生態(tài)文明建設的突出位置[1]。2019年，為貫徹落實中央關于生態(tài)文明建設的總體部署，發(fā)揮海南省生態(tài)優(yōu)勢，《國家生態(tài)文明試驗區(qū)(海南)實施方案》印發(fā)。在此背景下，海南省河湖長制工作為我國水生態(tài)文明建設提供借鑒。

梳理已有研究，水生態(tài)文明是一種以水資源可持續(xù)發(fā)展為核心目標的生態(tài)文明[2]，一些學者從評價體系[3-4]、文化內涵[5]和倫理特征[6]的角度開展研究。流域生態(tài)環(huán)境是推進生態(tài)文明建設的題中之義[7]，而河湖長制則運用政策工具，幫助厘清其中央地權責關系化解制度上的激勵困境，有效推動流域內生態(tài)文明建設[8]。隨著河湖長制上升至中國特色社會主義生態(tài)文明的高度，其政治勢能提高，在體制與機制的雙重激活下[9]，推動地方政府迅速調動資源踐行生態(tài)文明理念[10]。

縣域是中國生態(tài)文明建設的重要場域，但在經(jīng)濟發(fā)展目標要求下，縣域生態(tài)文明建設面臨著較大挑戰(zhàn)。東方市作為海南省的省直管縣，面臨著財政分權給縣域政府生態(tài)環(huán)境公共服務供給帶來的壓力。同時，由于其特殊的地理和氣候條件，東方市面臨功能性缺水問題，區(qū)域內河湖經(jīng)常斷流。東方市根據(jù)自身水生態(tài)特點和面臨的突出問題制定工作方案，于2018年開始在全市范圍內推行河湖長制。東方市河湖長制的實踐成功提高了當?shù)厮鷳B(tài)環(huán)境質量和水資源管理水平。因此，本文對東方市河湖長制下的水環(huán)境保護與管理實踐進行研究，把握當前高質量發(fā)展背景下水生態(tài)文明建設的發(fā)展情況，總結東方市河湖長制推動當?shù)厮鷳B(tài)文明建設的具體經(jīng)驗。

1 概念內涵和分析框架

1.1 水生態(tài)文明和河湖長制

2013年，《關于加快推進水生態(tài)文明建設工作的意見》正式提出“水生態(tài)文明”，它是由生態(tài)文明概念延伸而來[11]，生態(tài)文明建設涉及生態(tài)環(huán)境中的大氣、水、土壤和生物等要素，水生態(tài)文明則是針對水要素構建的生態(tài)文明體系，是生態(tài)文明的重要方面和基礎內容[2]。一些學者認為水生態(tài)文明是水生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定并與人類系統(tǒng)和諧共存的一種狀態(tài)[12]，是人類與其他自然要素互動的結果。還有一些學者從實踐出發(fā)，從原則、目標和實現(xiàn)辦法的角度對水生態(tài)文明的內涵進行界定，如鄭曉云[13]認為水生態(tài)文明體現(xiàn)在正確對待水的意識和行為、科學管理水資源的制度、合理利用水資源的生產(chǎn)生活方式等方面，將生態(tài)文明理念貫徹在水利用和水治理當中，構建人水友好型社會。此外，已有研究也關注到水生態(tài)文明水平評價問題，采用主成分分析[3]、隨機森林回歸[14]等方法構建指標體系[15-19]。因此，本文基于已有研究，認為水生態(tài)文明是以人水和諧為核心，以實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源可持續(xù)利用動態(tài)平衡為目的，在物質、精神和制度方面成果的總和。水生態(tài)文明的內容體現(xiàn)在水環(huán)境、水經(jīng)濟、水管理和水文化等方面。

而河長制作為我國一項獨特的水環(huán)境治理創(chuàng)新制度，是在太湖藍藻事件背景下由無錫首創(chuàng)，并于2016年底在全國推廣，2017年底湖長制也開始在各省全面實施[20]。《關于全面推行河湖長制的意見》中指出，河湖長制是指依據(jù)各地現(xiàn)行的法律，以當?shù)氐乃h(huán)境問題為導向，將水環(huán)境保護和河湖管理的責任落實到地方黨政領導層面的制度創(chuàng)新[21]。在作用效果方面，已有的研究認為河湖體系的跨地區(qū)特征使其治理面臨協(xié)同失靈和碎片化的問題[22]，而河湖長制依托黨政科層等級制能夠實現(xiàn)整體性治理[23]，形成了不同于傳統(tǒng)水環(huán)境治理方式的特點：一是責任落實到黨政領導，在治理資源和執(zhí)行效力方面得到更好的保障[24]；二是通過河湖長的組織領導作用，面對復雜治理問題時更好發(fā)揮合力[25]。同時，生態(tài)文明建設視角下的河湖長制研究主要從水管理制度[26-27]展開，一些學者從政治勢能[2]、制度創(chuàng)新[3]等角度進行分析，認為河湖長制作為政策工具能夠提高區(qū)域水資源管理能力，改善水生態(tài)環(huán)境，進一步有效推動流域內水生態(tài)文明建設[5]。

1.2 分析框架

水生態(tài)文明建設需要黨政領導干部統(tǒng)一領導，在不同階段形成差異化的內容和目標。以黨政領導高位推動的河湖長制要求黨政領導更加重視水環(huán)境治理問題，一定程度上能夠推動水生態(tài)文明建設的進程[28]。具體來說，隨著河湖長制從“有名”向“有實”再到“有能”的轉變，水生態(tài)文明建設的進程也將逐步深入。

首先，在河湖長制的“有名”階段，各級政府重點完成河湖長制工作方案和評價考核方案的編制，初步建立以政府部門為核心的組織體系，通過水資源產(chǎn)權制度、生態(tài)補償制度、河湖空間開發(fā)保護制度、責任追究制度等制度構建河湖長制政策實施的制度體系。這一階段，以高層推進為特點的河湖長制從制度體系和組織建設兩方面為水生態(tài)文明建設提供保障，但由于不同層級河湖長的治理責任尚未厘清，各主體之間水環(huán)境治理仍存在碎片化問題，區(qū)域內水環(huán)境治理效率和水管理能力有待提高。

進一步，為了實現(xiàn)河湖長制從“有名”向“有實”轉變，各級政府在河湖長制組織體系和制度體系初步建立的基礎上，積極將居民、企業(yè)等更多社會主體納入組織體系，優(yōu)化縱向層級和橫向多部門間的責任分配，協(xié)調政府、企業(yè)和公眾在河湖治理中的關系。同時，在具體的實踐過程中，各級政府重視科學原理和科學技術，對于復雜的河湖環(huán)境針對性地制定“一河(湖)一策”、制定戰(zhàn)略性專項行動，積極與科研院所開展合作，進一步厘清河湖自然與社會經(jīng)濟的互動關系并發(fā)展環(huán)境治理的高新技術。在這一階段，各級政府通過構建跨部門多主體的組織體系，不斷提高治理水平，實現(xiàn)水污染治理、水生態(tài)修復、水環(huán)境治理等多方面治理成效的強化落實，進一步實現(xiàn)水生態(tài)文明建設下水資源可持續(xù)利用，以及經(jīng)濟生態(tài)和諧發(fā)展的目標。同時，水生態(tài)文明建設是一項復雜的系統(tǒng)工程，不僅內容復雜，而且涉及較多主體，需要在不同部門聯(lián)合推動下，緊密促進各利益相關者相互作用，實現(xiàn)“全民參與”。而河湖長制恰恰通過設置河湖長這一紐帶，建立了多部門協(xié)同、多主體參與的水環(huán)境保護治理的整體性治理平臺，能夠有效驅動水生態(tài)文明建設工作的開展，也為營造“人水合一”的水文化奠定基礎。

當前，河湖長制推行的最新要求是要由“有實”向“有能”轉化，河湖長制將通過不斷優(yōu)化和創(chuàng)新，賦能資源節(jié)約環(huán)境友好的綠色產(chǎn)業(yè)，營造“親水”的社會文化氛圍。這些都將推動水生態(tài)文明建設要求下，實現(xiàn)“人水和諧”理念建立、水資源可持續(xù)利用以及經(jīng)濟社會生態(tài)協(xié)調發(fā)展的目標。由此可見，河湖長制能夠有效嵌入水生態(tài)文明建設的宏觀目標當中，通過河湖長制實踐的不斷深入和優(yōu)化實現(xiàn)水生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略要求并解決系統(tǒng)問題，由此推動水生態(tài)文明建設的進程[29]。

2 東方市縣域治理與水環(huán)境狀況

2.1 東方市縣域治理狀況

海南省自1988年建省以來就取消了地級市對縣級政區(qū)的領導關系，通過將資源直接下沉到縣一級，縮減科層組織的空間距離來賦予縣級政府更大的經(jīng)濟社會管理權限。在科層組織和職位結構日益復雜和行政發(fā)包制實施的背景下，市管縣體制的弊端不斷顯現(xiàn)，行政區(qū)劃的扁平化成為趨勢[30]，海南省直接管理縣級政府的實踐經(jīng)驗為其他地區(qū)省直管縣(市)改革提供了樣板。

從組織結構的角度來看，一方面，東方市縣級財政與其他地級市平行管理，可支配財力得到提升但橫向財政壓力較大；另一方面，東方市直接由省級政府領導，減少了縱向管理層次，在經(jīng)濟發(fā)展、社會治理和公共服務等領域擁有了更大的自主權[31]。雖然海南模式下較少的層級有效提高了行政效率，權力下放也充分調動了縣級政府的積極性，但從總體上看省直管縣體制的預期效果并未達到。東方市比一般的市管縣擁有更大的可支配財力，基于經(jīng)典分權理論，縣級政府更加了解本地公眾的需求，擁有信息優(yōu)勢，能夠提高公共服務的配置效率。但東方市同樣面臨著財政分權下縣域治理的一般性問題。首先，由于長期以來以經(jīng)濟發(fā)展為核心的政治考核與目標激勵，縣域政府形成“重生產(chǎn)、輕民生”的支出偏好，在擁有更大自主決策權時，更偏向于提高生產(chǎn)性支出，輕視環(huán)境治理、生態(tài)文明建設等民生性支出占比[32-36]。其次，雖然縣級財政與省級財政直接關聯(lián)提高了東方市的可支配財力，但是縣級政區(qū)的制度環(huán)境和技術能力等相應的治理要素有待進一步完善，這也導致環(huán)境公共治理提供不足[34]。

2.2 東方市水環(huán)境狀況

東方市地處海南省西南部，地勢東南高西北低，河湖縱橫交錯，全市共有238條河流、67座水庫塘壩以及17條渠道。東方市屬熱帶海洋性季風氣候，旱濕兩季分明，終年氣溫高、降雨量偏少且蒸發(fā)量大，降雨年內年際變化大。每年5—10月為雨季，由于高強度集中降水，島上截流困難，河流源短流促，坡降較大，使大部分雨量變成洪水流入海域；11月—翌年4月為枯水期，不少河溪出現(xiàn)斷流的現(xiàn)象。此外，東方市境內水資源東多西少，而需求量則相反，在空間分布不均勻的同時，人均擁有當?shù)厮Y源量在海南省靠后，與經(jīng)濟社會布局矛盾較大。

2019年東方市總供水量3.448億m3，占海南省總用水量的7.4%，同時東方市利用海水總量處于海南省前列，主要用于火電廠冷卻水。2019年東方市人均水資源量為1 873 m3，人均綜合用水量為794 m3，萬元GDP用水量為178.6 m3。從產(chǎn)業(yè)結構來看，節(jié)水空間仍然較大。農業(yè)用水量占總用水量的80%以上，流域范圍內農業(yè)灌溉方式大都采用溝灌或抽水提灌等方式，用水方式較為粗放，農戶節(jié)水意識淡薄，部分工業(yè)企業(yè)節(jié)水技術改造積極性不高，節(jié)水型社會建設水平有待提高。

根據(jù)東方市2020年主要河湖水質的監(jiān)測狀況，大部分河湖的水質類別為Ⅳ類，處于輕度污染狀態(tài)，省控地表水監(jiān)測斷面水質優(yōu)良率為81.8%。截至2019年底，東方市建成運營一座污水處理廠，年處理量達705.8萬m3，負荷率達84.53%，2019年東方市的生活污水產(chǎn)生量為1 005.68萬m3，污水處理量為705.8萬m3，城鎮(zhèn)污水集中處理率為70.18%，低于海南省平均水平，在海南省處于落后位置，亟須從源頭上降低污染排放減少資源浪費，健全水生態(tài)文明建設。

3 河湖長制推動東方市生態(tài)文明建設具體實踐和成效分析

東方市根據(jù)中央文件精神，于2018年開始在全市范圍內推行河湖長制，建立以河湖長制為核心的水環(huán)境管理制度，顯著提高了東方市水管理能力。目前，東方市湖長制工作正在著力實現(xiàn)從“有名”向“有實”和“有能”的轉變，隨著以河湖長為核心的水管理組織體系和多主體跨部門治理模式的建立，水生態(tài)環(huán)境治理效能不斷提升，初步解決了水生態(tài)文明建設面臨的組織和系統(tǒng)治理問題。

3.1 健全組織體系，夯實基層根基

健全完備的組織體系是落實河湖長制工作的基礎，也是推進水生態(tài)文明建設的組織依托。東方市構建的政府主導型的組織架構體系是中國全面推行河湖長制的主要形式，如圖1所示。東方市將河湖長制工作延伸至村級組織，也將水生態(tài)文明建設的理念與責任推進至基層。各級河湖長由黨政領導擔任，按照“屬地管理、事權劃分、分級負責”的原則設立，同時設立市級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級河湖長制辦公室，將湖長制工作職責納入河長辦，根據(jù)需要設專職或兼職工作人員。市河湖長制辦公室成員由市委組織部、宣傳部、水務局、發(fā)改委等各相關單位組成，協(xié)同推進河湖長制工作開展，共同實現(xiàn)東方市水生態(tài)文明建設。2020年，在基層河湖長制體系建設方面，東方市共設立了村級河長159名，村級湖長56名，河湖專管員305名，巡河湖員、護河湖員經(jīng)費和保障由市財政局專項經(jīng)費解決，同時還進一步將更多主體納入基層河湖長制體系建設，設立了企業(yè)河段長9名，居民河長68名。針對河湖長制要求下的復雜水問題，原先單一的上級部門責任分包交辦治理的模式得到改變，河湖長開始發(fā)揮協(xié)調整合的黏合劑作用著力搭建跨部門、多主體的治理平臺，為水生態(tài)文明建設奠定組織基礎。

圖1 東方市河湖長制組織體系示意圖

3.2 壓實河湖長職責，完善制度保障

系統(tǒng)的制度建設是河湖長有序開展工作的基本遵循，也是水生態(tài)文明建設的基本保障。在中央文件精神指導下，東方市在《工作方案》中明確六大主要任務，同時指出要落實《東方市河湖長巡河湖制度》《東方市河長制湖長制會議制度》《東方市河湖長制考核與激勵制度》等制度。東方市各級河湖長按照巡河制度要求，通過APP完成日常巡河的基礎工作，通過工作群實現(xiàn)河湖長間的經(jīng)驗交流，定期報告巡河工作，基本做到履職盡責。此外，東方市召開多次專題會議，加快推進部門協(xié)同和水環(huán)境問題整改的常態(tài)化規(guī)范化管理。東方市建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)級河湖長制工作考核制度，依托行政層級結構由市級河湖長對鄉(xiāng)鎮(zhèn)河湖長進行考核，創(chuàng)新探索考核約談制和述職制，考核結果納入全市綜合考核評價。東方市河湖長制工作堅持黨政首長負責的核心優(yōu)勢，用制度和法律的形式規(guī)范水治理責任的劃分，指導各級河湖長切實發(fā)揮作用。東方市以法律法規(guī)、科學規(guī)劃等制度建設為抓手，壓實河湖長職責，在現(xiàn)行河湖治理政策、水污染防治政策的基礎上進一步創(chuàng)新制度建設、執(zhí)行和監(jiān)督，為水生態(tài)文明建設初步搭建起較為完善的制度保障體系，逐步實現(xiàn)水生態(tài)文明建設目標下經(jīng)濟生態(tài)協(xié)調發(fā)展的目標。

3.3 開展專項行動，提升治理效能

指向明確的專項行動是保障河湖長制工作目標落地實施的必要途徑，也是水生態(tài)文明建設的具體實踐。水生態(tài)文明建設的主要目標之一是解決河湖水體以及周圍水生態(tài)的系統(tǒng)治理問題，這與河湖長制的六大主要任務相一致。東方市河湖長制工作對切實治理水環(huán)境質量、清理整治水環(huán)境污染、提升水環(huán)境系統(tǒng)管理能力的各項專項行動高度重視。在海南省“綠水行動”要求下，主動增加河湖長制科研工作和河湖長制工作集錦，提高河湖長工作的科學性，提升全社會對于水文化的認同感。同時，針對具體問題，深入開展加強河道采砂管理、持續(xù)清理“四亂”、集中式水源地治理、農村河湖水系系統(tǒng)治理保護等專項行動。2020年，東方市查扣非法采砂車輛245輛，追繳罰款115萬元；建立“清四亂”臺賬，100%完成暗訪提出問題的整改；成功消除竹金溝、龍須溝等黑臭水體；城鎮(zhèn)污水處理率從78%提升至96%；建設完善農業(yè)灌溉配套工程，完成91.2% 的防滲加固工作。此外，市河湖長辦針對各級水域暗訪考察和巡河發(fā)現(xiàn)的突出問題采取了一鎮(zhèn)一單下發(fā)河湖長制工作督辦單，并跟蹤整改結果。這些系統(tǒng)規(guī)劃的專項治理行動和督察督辦工作進一步保證河湖長制治理目標的高質量完成，推動水生態(tài)文明建設的進程。

4 河湖長制推動東方市水生態(tài)文明建設的創(chuàng)新經(jīng)驗

4.1 穩(wěn)固基礎，科學編制

為了給河湖長制進一步深化開展打下良好的基礎，東方市充分重視河湖長制的基礎工作，大力開展“一河(湖)一策”編制工作和河湖管理范圍的劃定工作，在科學劃定范圍的基礎上具體問題具體分析，深入考察河湖現(xiàn)狀，對癥下藥。截至2020年12月分兩批完成了9條河流和38宗水庫管理范圍的劃定；編制完成了全市238條河流和65宗水庫、塘壩的“一河(湖)一策”方案。同時，重視河湖檔案建設，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)級以上“一河(湖)一檔”。這些扎實準確的檔案建設和針對性政策編制，為河湖長制工作打下堅實的基礎，讓每條河流、每片湖泊在東方市治水人心中有了具體生動的形象，細致深入的情況摸排指導東方市在水生態(tài)文明建設過程中“因水制宜”，根據(jù)水體的具體情況差異性實施治理對策，避免籠統(tǒng)粗糙的治理方式。

4.2 創(chuàng)新賦能，科研支持

東方市在河湖長制工作中重視科研力量的引入，發(fā)揮科研機構和高校的主體作用，將創(chuàng)新的治理技術和公共服務注入河湖長制工作，推動河湖管理能力的不斷提升。比如東方水務局和珠江水科院聯(lián)合完成《東方市河湖長制協(xié)同治理治水體系建設研究》，在水科院、高校等科研機構和河長辦等政府機構的共同努力下，讓科學嚴謹?shù)闹嗡砟詈凸仓卫砝碚撏娜鉃槿嗣穹盏墓珯嗔ο嘟Y合，讓東方市水生態(tài)文明建設進程更加科學有效。此外，東方市還積極建設河湖長制信息化平臺，以此實現(xiàn)河湖狀況的動態(tài)監(jiān)控和高效率的跨部門間信息共享。并在此基礎上，通過安裝水質實時監(jiān)控點、視頻監(jiān)控點、無人機巡河等技術方法，讓各級河湖長突破原有的管理視域限制，提高河湖治理效率。

4.3 深入基層，科普“六進”

水環(huán)境與生產(chǎn)生活息息相關，因此僅由政府單邊治理成效有限。東方市通過政府網(wǎng)站、廣播電視、世界水日主題活動等方式大力宣傳河湖長制工作，向社會公眾傳遞健康綠色的水環(huán)境治理理念，促使生態(tài)環(huán)境保護意識深入人心，讓水生態(tài)文明建設成為東方市全體人民的共同追求。為了更好宣傳河湖長制，向全社會主體傳遞生態(tài)保護理念，東方市持續(xù)推進河湖長制“進社區(qū)、進企業(yè)、進學校、進農村、進機關、進部隊”，具體來說，“進部隊”是東方市首創(chuàng)的一大亮點，其內容主要分為兩方面，一是與其他“五進”類似的河長制政策精神與水生態(tài)文明建設精神的宣傳與學習，目的是進一步促進全社會對水生態(tài)文明的認同；二是在“清河行動”中加入部隊力量，將部隊“為人民服務”“吃苦耐勞”的精神和作風貫徹到河湖長制實踐當中，這是為了通過部隊的榜樣力量為各級河湖長樹立標桿，提升河湖長的工作能力和服務態(tài)度，也讓流域內廣泛的公眾群體在潛移默化中學習先進生態(tài)文明精神?！傲M”工作是河湖長制政策鏈條延伸至“最后一公里”的有效措施，基層水環(huán)境治理面臨著更加復雜、更具有挑戰(zhàn)性的實踐要求，而“六進”工作幫助激發(fā)社會各界的“公共責任”和“公共意識”，為河湖長制工作的深化開展和水生態(tài)文明建設建立社會基礎，也為釋放社會效能，吸引社會資本、高新技術和優(yōu)質服務進入縣域生態(tài)治理提供可能。

5 河湖長制推動東方市水生態(tài)文明建設優(yōu)化方向的思考

5.1 健全完善河湖治理的責任分配機制

《東方市河湖長制工作方案》提出建立市、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村三級河湖長體系，河湖長負責組織領導相應河湖的管理保護工作，協(xié)調解決相關重大問題，這是對各級河湖長責任的一種籠統(tǒng)界定。雖然河湖長制是一種依托科層組織的制度創(chuàng)新，但東方市河湖長制工作仍面臨著責任劃分模糊、基層河湖長“不堪重負”的風險。由于東方市是海南省直管縣，與其他地級市和直管縣平行管理，由省級部門和河湖長直接下發(fā)河湖治理責任，但并未明確規(guī)定各級河湖長間的責任分配機制。在具體工作中上級河湖長和政府部門可以以“屬地管理”的名義將治水責任“層層壓實”，將本應由東方市市級河湖長承擔的政治任務下發(fā)到鄉(xiāng)(鎮(zhèn))甚至村級的基層河湖長。因此，東方市應當完善責任分配機制建設，建立各級政府河湖治理主體責任和配合責任清單。這要求各級政府部門和河湖長加強制度學習，通過文本形式制定責任清單，明確河湖治理和水生態(tài)文明建設責任的真實歸屬。同時，這也將督促上級政府和河湖長自覺承擔治理責任，不再打著“屬地管理”的幌子將責任轉移到基層?？紤]到基層河湖長在河湖問題的發(fā)現(xiàn)和治理中擁有天然的信息優(yōu)勢，對于的確需要交由基層政府發(fā)揮優(yōu)勢完成的治理任務，上級有關部門和主體需要明確責任并在實際治理工作中給予基層河湖長相應支持?；谪熑吻鍐蔚呢熑畏峙錂C制能夠有效厘清各級主體間的治理責任，建立縱向多級聯(lián)動的工作格局，更好地釋放各級河湖長的主動性，為水生態(tài)文明建設理順科層間責任，提高治理和建設的效率，形成區(qū)域良好的管河護河氛圍。

5.2 進一步深化省直管縣體制建設，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法能力提升

省直管縣體制下，東方市“市-鄉(xiāng)(鎮(zhèn))-村”的河湖長體系中行政執(zhí)法權力主要由市級部門行使，而在基層河湖長制工作中則易出現(xiàn)權責不匹配的情況。雖然，一方面東方市相關部門依照法律法規(guī)建立了部門協(xié)調聯(lián)合打擊機制，取得了較好的成效。但另一方面，基層河湖長扎根于人民群眾當中，通過更高頻率的日常巡河和走訪，具有更大的信息優(yōu)勢。然而，基層政府卻缺乏執(zhí)法權威，在發(fā)現(xiàn)問題之后只能依照相關程序向上報告，被動等待有執(zhí)法權力的上級職能部門進行處理，極大降低了河湖治理的效率。因此，應當在現(xiàn)有的省直管縣體制上進一步優(yōu)化，在平行管理市縣財政權力的基礎上，進一步下放經(jīng)濟社會管理權力，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為代表的基層監(jiān)管執(zhí)法權限和能力。以河湖治理為例，東方市可以綜合考慮各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體情況因地制宜，在經(jīng)濟發(fā)達、具備潛在執(zhí)法能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放執(zhí)法權限，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及時有效地處理河湖問題。而對于基礎較為薄弱、條件尚不具備的鄉(xiāng)鎮(zhèn)則通過上級部門向鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐派執(zhí)法隊伍的形式，將執(zhí)法力量向下延伸，建立上下聯(lián)動的執(zhí)法工作機制，充分發(fā)揮基層河湖長制的優(yōu)勢，從執(zhí)法能力的角度保障基層水生態(tài)文明建設。

5.3 優(yōu)化考核激勵制度設計，調動各級治理主體積極性

探索建立激勵機制是2021年東方市河湖長制工作要點之一，當前東方市河湖長制工作的考核評價主要包括壓實河湖長責任、開展專項行動、完善基礎工作和落實保障措施四大方面，考核內容主要集中在日常巡河和會議次數(shù)、制度編制和專項行動開展情況，但對治理成效缺少細致的考核。而在基層河湖長履職過程中，強調工作留痕，雖然這便于上級政府和部門了解下級河湖長履職情況，但也形成了以主要工作記錄為依據(jù)的考核形式，這種制度化壓力一定程度上加重了基層河湖長的負擔，對解決實際的河湖問題卻沒有成效。同時，東方市河湖長考核問責形式多樣，通過河湖長“紅黑榜”公布和約談等方式批評工作不力的河湖長，督促河湖長切實履職。但對于履職盡責，考核結果優(yōu)秀的河湖長，激勵方式大多停留在書面表揚、先進評選等精神層面，缺少正向激勵難以解決基層河湖長“兼職不兼薪”、巡河成本不能補償?shù)葐栴}。因此，東方市河湖長制工作應當確定科學有效的考核體系，減少對各種計劃、臺賬等工作痕跡的依賴，在組織建設和制度建設初步完善的基礎上，將考核重點聚焦在河湖環(huán)境治理實際、水質改善和公眾滿意度等內容上，從考核指標的角度引導各級河湖長樹立綠色理念，將更多的時間和精力投入實際河湖問題的治理和解決。此外，東方市要進一步完善河湖長制工作的相關配套保障并探索正向激勵的有效路徑，降低治理成本，切實提高河湖管理能力，充分調動各級河湖長的積極性和創(chuàng)造力。

5.4 激活公眾責任塑造河湖長制為內核的水文化

河湖長制是水生態(tài)文明建設框架下的一項重要制度，河湖長制工作從“有名”向“有實”和“有能”轉變要求河湖長制不再僅僅依靠行政權力，更要求將公眾力量納入治理體系。當前，東方市在河湖長制工作中已經(jīng)通過設置企業(yè)河長、居民河長以及“六進”工作，初步營造良好的政策環(huán)境、輿論環(huán)境和生態(tài)文化環(huán)境，但公眾參與河湖長制工作還停留在較淺的層次，如何進一步激發(fā)公眾責任意識，成為河湖長制繼續(xù)推進水生態(tài)文明建設進程的主要優(yōu)化方向。東方市首先應當在政策制定和考核評價等方面提高開放性和包容性，通過暢通民意反映渠道、實施治水信息公開等方式，利用互聯(lián)網(wǎng)技術和自媒體渠道，在政策制定過程中以滿足公眾美好生活需要為目標，重視公眾的意見；在河湖長制工作考核和評價方面，鼓勵公眾通過信訪、舉報等方式監(jiān)督環(huán)境違法行為和各級河湖長履職不力的現(xiàn)象，并將公眾滿意程度納入考核指標。其次，應當繼續(xù)堅持深入開展“六進活動”，在具體實踐中將重點轉變?yōu)橥苿痈髦黧w采取積極的行動措施。水文化是促進人與水環(huán)境和諧相處的精神動力，也是水生態(tài)文明建設在精神文化層面的必然要求。東方市河湖長制工作應進一步在全社會弘揚以河湖長制為內核的水文化，推動經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境協(xié)調發(fā)展，實現(xiàn)水生態(tài)文明建設的目標。