協(xié)同治理框架下黃河流域河南段水環(huán)境治理

段寶相，黃麗娟

(南通大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，江蘇 南通 226019)

生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰[1]。近年來，黃河流域生態(tài)保護和發(fā)展持續(xù)受到黨和政府的高度重視[2]，2019年9月18日，習(xí)近平總書記在河南鄭州召開的黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上強調(diào)黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展是重大的國家戰(zhàn)略[3]。國內(nèi)許多專家學(xué)者對黃河流域生態(tài)治理有著廣泛的探索，主要從以下層面進(jìn)行研究。一是基于定量分析技術(shù)對黃河流域生態(tài)環(huán)境問題進(jìn)行探索，如韓宇平等[4]通過構(gòu)建隨機效應(yīng)面板Tobit模型探討新型城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境耦合的協(xié)同發(fā)展過程和時空格局；石濤[5]通過社會網(wǎng)絡(luò)分析法對協(xié)同空間關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行探究，認(rèn)為異質(zhì)性、脆弱性及密度的趨同性是目前黃河流域空間關(guān)聯(lián)的特征；崔盼盼等[6]通過利用熵權(quán)法以及彈性系數(shù)方法對時空耦合特征進(jìn)行探究，認(rèn)為目前黃河流域生態(tài)環(huán)境水平呈現(xiàn)出一種“上游良好，中游凹陷，下游居中”的空間特征；徐維祥等[7]通過SFA模型對黃河流域57個主要地級市的數(shù)據(jù)進(jìn)行測度，發(fā)現(xiàn)其土地集約利用效率與生態(tài)福利績效之間的耦合度總體上呈現(xiàn)出先下降后上升的趨勢。二是從黃河流域生態(tài)治理機制和總體框架展開探索，如左其亭等[8]通過對水利專項規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)和規(guī)劃結(jié)構(gòu)的研究，構(gòu)建了水利專項規(guī)劃編制框架；韓艷利等[9]通過對黃河流域生態(tài)補償類型進(jìn)行探討，詳細(xì)論述了黃河流域水生態(tài)補償?shù)幕究蚣?；徐勇等[10]依據(jù)不同的邏輯遞進(jìn)環(huán)節(jié)，搭建了黃河流域生態(tài)保護總體框架；針對黃河突出水資源與水生態(tài)問題，王瑞玲等[11]構(gòu)建出一套較為完整的黃河水生態(tài)修復(fù)框架體系。三是針對黃河流域生態(tài)環(huán)境微觀治理存在的問題進(jìn)行探索，如郜國明等[12-14]針對黃河流域生態(tài)保護某一方面存在的問題提出了相應(yīng)的對策。

上述研究對于提升黃河流域生態(tài)治理能力與水平都有著較為積極的意義，但現(xiàn)有的研究對于黃河流域生態(tài)協(xié)同治理過程中所表現(xiàn)出的諸多問題及矛盾仍缺乏進(jìn)一步的探索，雖然有學(xué)者如宋冬凌等[15-16]從技術(shù)層面對于黃河流域河南段水資源進(jìn)行實證分析，但鮮有人從協(xié)同治理模式視角進(jìn)行理論分析。由于黃河流域河南段在黃河流域中具有著重要地位，并且水環(huán)境是流域自然環(huán)境中最為核心的部分，因此，如何創(chuàng)新黃河流域河南段水環(huán)境生態(tài)協(xié)同治理模式，進(jìn)而帶動黃河流域水環(huán)境生態(tài)協(xié)同治理水平的提高將是本文深入探討的問題。

1 黃河流域河南段水環(huán)境特征及現(xiàn)狀

黃河流域河南段西起三門峽靈寶市，東至濮陽臺前縣，其流域面積達(dá)3.62萬km2，涉及鄭州、開封、洛陽、平頂山、安陽等15個設(shè)區(qū)市，不論是在河南省還是在全國范圍內(nèi)都有著重要的地位[17]。根據(jù)黃河水利委員會2020年發(fā)布的《黃河水資源公報》，黃河流域在河南省的面積僅占黃河流域總面積79.50萬km2的4.55%，但黃河供水區(qū)河南省取水量多達(dá)73.86億m3，占黃河取水量536.15億m3的13.78%，耗水量多達(dá)65.18億m3，占黃河總體435.35億m3的14.97%。根據(jù)河南省水利廳公布的《2020水資源公報》，黃河流域河南段所提供的水資源總量多達(dá)42.00億m3，并且河南省18個市級行政區(qū)中14個市級行政區(qū)均使用黃河水。因此，黃河流域河南段水資源對于河南省的經(jīng)濟發(fā)展與居民生活有著至關(guān)重要的影響。此外，從經(jīng)濟發(fā)展角度看，黃河流域河南段流經(jīng)區(qū)涉及鄭州市、洛陽市、開封市等多個中原城市群中的核心城市，擁有一批高新產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心以及國家級自貿(mào)區(qū)等重點發(fā)展基地，對于中原經(jīng)濟區(qū)發(fā)展以及國家現(xiàn)代化建設(shè)具有重要影響；從國家安全角度看，黃河流域河南段不僅是國家重要的糧食生產(chǎn)核心區(qū)，同時也是南水北調(diào)干渠的途徑地，對水環(huán)境生態(tài)保護、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，以及南水北調(diào)供水安全都具有非常重要的意義[17]。

1.1 水環(huán)境主要特征

水環(huán)境是流域自然環(huán)境中的核心要素[18]，而黃河流域河南段水環(huán)境不僅有復(fù)雜的特征，而且對水環(huán)境的治理也有著漫長的過程。

a.廣泛性。由于水環(huán)境具有開放性，因此黃河流域河南段水環(huán)境涉及范圍較廣：第一，具有上下游之分，黃河流域河南段中游和下游以河南省滎陽市廣武鎮(zhèn)桃花峪為分界點；第二，具有左右岸之分，黃河流域河南段左岸經(jīng)濟源、孟縣、武陟、封丘、范縣等縣市，右岸經(jīng)三門峽、新安、偃師、蘭考等縣市；第三，具有干支流之分，黃河流域河南段水環(huán)境不僅包括黃河干流，也包括伊洛河、蟒河、沁河、宏龍河、金提河、天然文巖渠、丹河在內(nèi)的支流；第四，涉及城市較多，黃河流域水環(huán)境在河南省內(nèi)供水區(qū)多達(dá)14個市級行政區(qū)。

b.整體性。由于水環(huán)境具有流動性，黃河流域河南段水環(huán)境所經(jīng)區(qū)域及所涉及要素之間有著緊密的關(guān)系，如上下游、左右岸、干支流之間相互影響、相互制約，并且黃河流域河南段包括多個子系統(tǒng)，而黃河流域河南段又是黃河流域的子系統(tǒng)，呈現(xiàn)出耗散結(jié)構(gòu)特征[19]。

c.復(fù)雜性。黃河流域河南段水環(huán)境及周邊情況涉及要素錯綜復(fù)雜：第一，黃河流域河南段水環(huán)境不僅包括地表水環(huán)境，也包括地下水環(huán)境；不僅包括河流，也包括湖泊、水庫、沼澤等；同時在不同地級市區(qū)域內(nèi)平均水深、流速也不同。第二，涉及地域分異性，黃河流域河南段水環(huán)境所經(jīng)不同區(qū)域的經(jīng)濟水平、人口密度等要素均不相同，同時上下游城市受水環(huán)境的影響程度亦不相同。第三，具有特殊性，如河南省境內(nèi)的黃河河道有較多的泥沙堆積，灘面高出堤外地面最高可達(dá)10 m左右，是世界著名的“地上懸河”。對于不同范圍的水環(huán)境，治理方式和手段均有不同的針對性。

d.準(zhǔn)公共物品性。由于水環(huán)境既具有公共性也具有有限性，所以黃河流域河南段水環(huán)境具有非排他性和競爭性，屬于準(zhǔn)公共物品范疇。如果水環(huán)境不能被流域涉水主體合理利用，就會引發(fā)公地悲劇。同時，水環(huán)境作為可流動的準(zhǔn)公共物品，一個行政區(qū)的水環(huán)境生態(tài)受到破壞，往往會對流域內(nèi)其他行政區(qū)造成影響，不同個體難以獨善其身。

1.2 水環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀

近年來，黃河流域河南段水環(huán)境質(zhì)量得到了較大改善，根據(jù)河南省生態(tài)環(huán)境廳公布的2011—2017年《河南省環(huán)境狀況公報》以及2018—2020年《河南省生態(tài)環(huán)境狀況公報》，黃河流域河南段省控斷面Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)斷面在2011—2020年期間整體呈倒U形分布，其中2011—2016年期間總體呈下降趨勢，而2016年后總體呈逐年上升趨勢。Ⅳ類水質(zhì)斷面2011—2020年期間整體呈U形分布，其中2011—2015年呈上升趨勢，而2017年以后呈逐年下降趨勢。Ⅴ類水質(zhì)斷面和劣Ⅴ類水質(zhì)斷面總體上呈現(xiàn)出下降趨勢。截至2020年，黃河流域河南段41個省控斷面中，Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)斷面有33個，占80.5%；Ⅳ類水質(zhì)斷面有6個，占14.6%；Ⅴ類水質(zhì)斷面有2個，占4.9%；無劣Ⅴ類水質(zhì)斷面，黃河流域河南段水質(zhì)有了很大的改善，見表1。

表1 2011—2020年黃河流域河南段水質(zhì)斷面分類 單位：%

根據(jù)2011—2020年《河南統(tǒng)計年鑒》以及政府相關(guān)信息公開的數(shù)據(jù)，2011—2020年鄭州、開封、洛陽、新鄉(xiāng)、焦作、濮陽、三門峽、濟源8個黃河流域河南段干流主要流經(jīng)城市的生產(chǎn)總值均呈現(xiàn)出逐年上升趨勢，2011—2016年黃河流域河南段水質(zhì)隨著城市生產(chǎn)總值的提升呈下降趨勢，而在2016—2020年期間則隨著城市生產(chǎn)總值的提升呈上升趨勢，符合環(huán)境庫茲涅茨曲線分布[20]。出現(xiàn)這種趨勢的原因是河南省政府以及黃河流域河南段所涉及的地級市政府對于水污染治理和水環(huán)境協(xié)同治理重視程度的提高，但黃河流域河南段水環(huán)境治理仍具有較大的提升空間。

2 黃河流域河南段協(xié)同治理分析框架

2.1 協(xié)同治理理論

協(xié)同治理指的是包含政府、非政府組織等不同的利益相關(guān)者在內(nèi)的多元主體為了實現(xiàn)共同目標(biāo)而發(fā)揮自身優(yōu)勢并進(jìn)行共同合作的一種機制[21]。協(xié)同治理過程中的多元主體并不會自然而然地形成合作，而是需要通過特定的協(xié)同結(jié)構(gòu)或機制的建構(gòu)才能實現(xiàn)[18]，也就是說協(xié)同治理在強調(diào)治理參與多元化的同時，還需要多元主體之間建立起規(guī)范的機制。

隨著中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的推進(jìn)，涉水利益主體逐漸多元化，利益關(guān)系逐漸復(fù)雜化，利益矛盾也逐漸多樣化。而在傳統(tǒng)管理模式中，政府作為單一管理主體難以完美兼顧水環(huán)境的治理效率和效益，也難以協(xié)調(diào)政府、市場與社會之間多元利益相關(guān)者的沖突和矛盾[22]。如前所述，黃河流域河南段水環(huán)境首先具有廣泛性，涉及多元利益，而協(xié)同治理強調(diào)的是要協(xié)調(diào)多元利益；其次具有整體性，是一個系統(tǒng)，而赫爾曼·哈肯的《協(xié)同學(xué)》作為協(xié)同治理理論的來源之一，強調(diào)通過子系統(tǒng)的協(xié)同實現(xiàn)系統(tǒng)的有序；再次具有復(fù)雜性，涉及跨越涉水主體能力邊界的事務(wù)，而協(xié)同治理理論則強調(diào)發(fā)揮多元主體各自優(yōu)勢；最后具有非排他性和競爭性，屬于準(zhǔn)公共物品范疇，而協(xié)同治理則強調(diào)通過規(guī)范的機制來促進(jìn)過程的有序。因此，協(xié)同治理理論與黃河流域河南段水環(huán)境具有良好的耦合性。

2.2 協(xié)同治理架構(gòu)

基于以上分析，結(jié)合黃河流域河南段水環(huán)境的實際情況，協(xié)同治理主要指為了實現(xiàn)黃河流域河南段水環(huán)境生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，政府、企業(yè)、社會組織、公眾等多元主體通過利益協(xié)調(diào)機制、信息公開機制、制度信任機制、政策協(xié)同機制等共同打造聯(lián)防、聯(lián)控、聯(lián)治的黃河流域河南段水環(huán)境生態(tài)治理格局，形成具備合作伙伴關(guān)系和共同行動網(wǎng)絡(luò)的水環(huán)境生態(tài)治理共同體，分析框架見圖1。

圖1 黃河流域河南段水環(huán)境協(xié)同治理分析框架

隨著時代的發(fā)展，社會逐漸從政社不分的傳統(tǒng)狀態(tài)中分離出來，并且在具有獨立地位的同時，權(quán)力來源于社會的國家也應(yīng)該由與社會之間的“背離”向“分離”形態(tài)轉(zhuǎn)變[23]，即國家、政府與社會之間應(yīng)該有著良好的互動與協(xié)調(diào)。而對于流域治理而言，黨、政府以及社會中的企業(yè)、社會組織、公眾等多元社會主體不論是生產(chǎn)還是生活，都與水環(huán)境息息相關(guān)，他們有權(quán)利更有義務(wù)參與到流域治理過程中來。各參與主體的主要作用體現(xiàn)為：

a.中國共產(chǎn)黨處于領(lǐng)導(dǎo)地位。習(xí)近平總書記在十八屆中央政治局第一次集體學(xué)習(xí)時就堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)提出明確要求，強調(diào)“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是符合我國實際國情的多元主體協(xié)同治理的必然要求與前提。

b.政府處于主導(dǎo)地位。協(xié)同治理理論主張多元主體間地位平等且利益均衡，建議多元主體共同協(xié)作參與到社會治理的過程中來，但是這并不能否認(rèn)政府在國家資源協(xié)調(diào)以及協(xié)同機制設(shè)計中的主導(dǎo)作用。水環(huán)境生態(tài)治理是一個極為復(fù)雜的過程，除水環(huán)境生態(tài)之外還涉及林業(yè)、土壤等多種自然資源，以及人事、財政等多種因素。而政府在流域治理中占據(jù)了主導(dǎo)地位，具有先天的優(yōu)勢，是協(xié)同治理的先決條件，政府是流域治理中最大的組織，具有天然的公共性，同時也有著對信息最廣泛的全局掌控。

c.企業(yè)處于主體地位。一般而言，流域水環(huán)境的生態(tài)污染多集中于人為因素，而人為因素可以分為生產(chǎn)和生活兩個方面，對于企業(yè)而言，往往集中于生產(chǎn)因素方面。企業(yè)既是水環(huán)境破壞的主要制造者，同時也應(yīng)該是水環(huán)境治理成本的重要承擔(dān)者，根據(jù)2020年生態(tài)環(huán)境部《中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》，流域水污染的主要污染指標(biāo)為化學(xué)需氧量、高錳酸鹽指數(shù)以及5日生化需氧量等，而化工、造紙、冶鐵等類企業(yè)便是與黃河流域河南段水環(huán)境污染相關(guān)的重要工業(yè)企業(yè)。堅持企業(yè)在流域水環(huán)境治理中的主體地位，能夠為協(xié)同治理提供重要支柱。

d.社會組織積極參與。中國共產(chǎn)黨的十八大報告明確指出要形成現(xiàn)代社會組織體制，黨的十九屆四中全會進(jìn)一步提出要建立共建共治共享的社會治理體系。社會組織參與到環(huán)境治理體系中充分體現(xiàn)了社會利益表達(dá)的需要，尤其是生態(tài)環(huán)境類社會組織除了具有社會組織的公益性、民間性、志愿性等一般特征外，還具有針對生態(tài)環(huán)境保護的特殊性，不僅可以為政府提供建議，優(yōu)化政府決策，同時也是企業(yè)水污染治理的重要監(jiān)督者與公眾生態(tài)環(huán)境的重要利益代表，因而在黃河流域水環(huán)境生態(tài)治理中具有不可忽視的地位和作用[24]。

e.公眾積極參與。水環(huán)境與公眾生活息息相關(guān)，良好的水環(huán)境符合人民對美好生活的向往，2015年正式出臺的《環(huán)境保護公眾參與辦法》在法律上確定了公眾在生態(tài)環(huán)境保護中的地位，并且公眾參與水環(huán)境生態(tài)治理還有助于促進(jìn)我國生態(tài)善治，提高水環(huán)境治理效率以及實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境公平[22]，因此黃河流域內(nèi)的公眾有權(quán)利也有必要參與到黃河流域水環(huán)境生態(tài)治理的過程中來。

2.3 協(xié)同治理影響機制

a.利益協(xié)調(diào)機制。協(xié)同治理所涉及的多元主體為多元利益相關(guān)者，利益的保護與實現(xiàn)、價值偏好往往是協(xié)同的起因，緩和利益博弈和目標(biāo)沖突的矛盾進(jìn)而實現(xiàn)利益協(xié)調(diào)則是協(xié)同治理問題解決的關(guān)鍵[25]。水環(huán)境利益協(xié)調(diào)可以被分為兩個方面：一方面，跨域地級市政府之間需建立水環(huán)境利益補償機制，若上游政府所在區(qū)域水環(huán)境質(zhì)量高，那么下游政府將不用為之付出高額治理成本；相對應(yīng)的，如果上游政府所在區(qū)域水環(huán)境質(zhì)量較差，那么下游政府將會為之付出較為高額的治理成本。因此需要對治理成本較高的一方予以經(jīng)濟補償，即當(dāng)上游政府對水環(huán)境的治理效果較好時，下游政府將予以經(jīng)濟補償；若治理效果較差時，上游政府將予以下游政府經(jīng)濟補償。另一方面，則是體現(xiàn)在政府與非政府主體之間的利益協(xié)調(diào)，關(guān)鍵在于非政府主體是否能有序參與到利益表達(dá)行動中來。由于我國傳統(tǒng)環(huán)境治理往往面對政府主動、企業(yè)被動，而社會公眾基本不動的局面[22]，作為水環(huán)境的重要利益相關(guān)者，企業(yè)、社會組織、公眾等非政府多元主體難以進(jìn)行利益的表達(dá)，因而需要構(gòu)建政府與社會間的利益協(xié)調(diào)溝通機制并予以文化宣傳和倡導(dǎo)。

b.信息公開機制。協(xié)同治理需要信息共享，信息是信任的基礎(chǔ)，而水環(huán)境協(xié)同治理過程中的信息公開主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，流域內(nèi)政府間需要建立水環(huán)境信息互通機制，即流域內(nèi)各級政府均需把本轄區(qū)的水環(huán)境成效以及污染情況等信息通報給相關(guān)轄區(qū)政府，同時將信息及時匯總至流域內(nèi)水環(huán)境信息平臺，如“黃河水環(huán)境信息管理系統(tǒng)”，從而實現(xiàn)了流域內(nèi)政府信息共享，有效促進(jìn)了流域內(nèi)政府間的預(yù)防、監(jiān)督與聯(lián)動治理。另一方面，政府需要將水環(huán)境情況對社會進(jìn)行完整信息公開，這不僅是協(xié)同治理理論的要求，同時也是人民當(dāng)家做主的重要體現(xiàn)?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》《中華人民共和國環(huán)境保護法》都要求政府將水環(huán)境及其污染情況披露給社會公眾，公眾有權(quán)利也有必要知曉，對水環(huán)境的信息公開不僅能為社會群體對水治理的參與提供便利，也有助于激發(fā)社會個人及組織參與水治理的熱情。

c.制度信任機制。信任是影響協(xié)同治理的關(guān)鍵因素[26]，信任可以有效減少跨部門及多元合作的復(fù)雜性以及交易成本，而文化的形成則是信任的前提。但是，在傳統(tǒng)社會中關(guān)系信任占據(jù)主導(dǎo)地位，恰如費孝通在《鄉(xiāng)土中國》中所認(rèn)為的“社會范圍是一根根私人聯(lián)系所構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)”。費孝通將我國傳統(tǒng)社會看作是一種熟人社會，但是這種私人關(guān)系疊加的熟人社會所形成的關(guān)系信任并不具備穩(wěn)定性，甚至可以說相當(dāng)脆弱[27]。根據(jù)埃德加·沙因的復(fù)雜人假設(shè)，人的需要和動機會隨著場域變化而變化；而此時，相對于關(guān)系信任并由規(guī)則和制度作為支撐的制度信任則具備了穩(wěn)定性，具備穩(wěn)定性的信任為穩(wěn)定的協(xié)同提供了前提。再者，介于黃河流域水環(huán)境的廣泛性、整體性和復(fù)雜性，制度信任的形成還需要文化引導(dǎo)，應(yīng)在制度信任的基礎(chǔ)上通過文化共識來促進(jìn)多元主體間的內(nèi)外部信任，進(jìn)而穩(wěn)固制度信任，最終推動黃河流域水環(huán)境的協(xié)同治理。

d.政策協(xié)同機制。政策是協(xié)同治理的重要保障，生態(tài)環(huán)境的治理通常是在政策框架引導(dǎo)下進(jìn)行的，而由于生態(tài)環(huán)境的復(fù)雜性和廣泛性，有關(guān)生態(tài)環(huán)境治理的政策也就具有了協(xié)同的必要性[28]。政策協(xié)同需要涉及多元主體及其所處環(huán)境，具有復(fù)雜性，如果政府在政策的制定過程中只注重了政府自身，而忽視政策相關(guān)利益者，則會造成政府政策的失敗，因而政府在制定治理政策時，需要破除傳統(tǒng)體制障礙，與政策的利益相關(guān)者合作制定政策[29]。黃河流域河南段水環(huán)境作為強流動性的跨界自然資源，涉及不同政府部門以及市場和社會等多元主體的切身利益，因此需要通過對話、協(xié)商、溝通等方式推動多元主體參與到政策制定的過程中，進(jìn)而形成政策協(xié)同，為黃河流域水環(huán)境生態(tài)協(xié)同治理提供政策保障。

3 黃河流域河南段水環(huán)境治理政策建議

3.1 優(yōu)化職權(quán)范圍

目前，黃河流域河南段水環(huán)境治理過程中仍存在傳統(tǒng)科層體制帶來的僵化弊端，并且水環(huán)境協(xié)調(diào)組織實際影響力尚不夠高。根據(jù)《黃河水利委員會職能配置、機構(gòu)設(shè)置和人員編制方案》，位于鄭州市的黃河水利委員會作為水利部下屬事業(yè)單位，機構(gòu)本身及其工作人員的職權(quán)來源于水利部的部分委托授予，以至于其不具備完整的行政執(zhí)法權(quán)，雖有對黃河流域水環(huán)境治理的部分管理和監(jiān)督權(quán)，卻無懲治權(quán)，這就大大限制了其水行政管理職能的發(fā)揮[30]。其結(jié)果是黃河水利委員會及作為其下屬機構(gòu)的河南黃河河務(wù)局難以承擔(dān)黃河流域跨市域、跨部門協(xié)調(diào)與水環(huán)境治理的責(zé)任。因此建議給予黃河水利委員會以及河南黃河河務(wù)局適當(dāng)?shù)男姓?zhí)法權(quán)和懲治權(quán)，提高其影響力。

3.2 推動多元主體參與

a.推動企業(yè)參與。河南省在2021年出臺了《河南省黃河流域水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》，對企業(yè)污染作出嚴(yán)格規(guī)定，但是仍集中于企業(yè)被動排污限制方面；根據(jù)河南省財政廳公布的PPP項目清單，目前河南省PPP項目多集中于市政建設(shè)以及交通運輸?shù)刃袠I(yè)，而黃河流域河南段水環(huán)境治理項目較少。因此建議進(jìn)一步開展與黃河流域河南段水環(huán)境治理相關(guān)的生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護行業(yè)的PPP項目，同時借鑒浙江省紹興市的政企合作經(jīng)驗，聘用企業(yè)總經(jīng)理擔(dān)任河長，推動水環(huán)境政企共治。

b.推動社會組織參與。根據(jù)《河南省第四次全國經(jīng)濟普查公報》，截至2018年，河南全省水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)的行政事業(yè)及非企業(yè)法人單位共有1 600個，年末資產(chǎn)共有706.10億元，其中水利、環(huán)境類社會組織的規(guī)模更小，主要體現(xiàn)為資金不足、人員短缺。因此建議政府扶持水利、環(huán)境社會組織的發(fā)展，一是提供財政補助作為資金支持，二是為其提供先進(jìn)的管理方法，三是幫助其吸引更多水環(huán)境保護相關(guān)專業(yè)人才，四是通過培訓(xùn)、教育等手段強化其自身建設(shè)。

c.推動公眾參與。經(jīng)走訪發(fā)現(xiàn)，目前黃河流域河南段水環(huán)境治理過程中的公眾參與多集中于專家意見咨詢、座談會、論證會、聽證會等形式，公眾參與效率有較大提升空間。因此建議拓寬和豐富公眾參與渠道，一是構(gòu)建及完善線上信息系統(tǒng)(如黃河流域水環(huán)境“智慧APP系統(tǒng)”及“PC端信息反映系統(tǒng)”)，為公眾提供技術(shù)支持；二是借鑒中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會“五小葉槭”公益訴訟案，完善公眾公益訴訟制度，更好地實現(xiàn)公眾水環(huán)境訴訟有法可依；三是豐富民間河長的多元性，促進(jìn)水環(huán)境政社共治；四是進(jìn)一步擴大環(huán)?；顒酉蚬婇_放的范圍，提高公眾意識水平。

3.3 完善影響機制

a.完善生態(tài)補償機制。目前，有關(guān)黃河流域河南段的生態(tài)補償機制雖有省域間協(xié)議支持(如《山東省人民政府、河南省人民政府黃河流域(豫魯段)橫向生態(tài)保護補償協(xié)議》)，但黃河流域河南段市域之間似還未建立起完善的生態(tài)補償機制，因此建議河南省及各地級市政府通過協(xié)議、合同等形式構(gòu)筑起黃河流域河南段生態(tài)補償機制網(wǎng)絡(luò)。

b.完善信息公開機制。通過對政府公開信息以及新聞報道的收集整理發(fā)現(xiàn)，目前黃河流域河南段涉水政府辦公仍以現(xiàn)場會議為主流，線上辦公較少，信息傳遞和共享速率難以保障；同時，政府公開的水環(huán)境治理相關(guān)信息主要是治理成效報道，而鮮少涉及違規(guī)行為和績效懲戒。因此，建議構(gòu)建黃河流域河南段水環(huán)境智慧信息一體化共享平臺，有助于提高政府行政效率，同時也有利于社會公眾的參與。

c.完善制度信任機制。經(jīng)政策文本檢索并未發(fā)現(xiàn)黃河流域河南段政府有規(guī)范的制度信任條文，同時地方保護主義以及地市間政策博弈現(xiàn)象時有發(fā)生，究其原因主要是沒有形成足夠信任。因此建議政府通過制定制度以構(gòu)建信任機制，同時以文化教育作為輔助方式，形成政府與社會組織、公眾間文化共識，為協(xié)同治理提供動力。

d.完善政策協(xié)同機制。通過對法規(guī)條例等文本的檢索發(fā)現(xiàn)，目前雖然已經(jīng)出臺了《河南省黃河防汛條例》《河南省水污染防治條例》等法規(guī)條例，但是這些法規(guī)條例都只是針對水環(huán)境的某一方面，而對黃河流域河南段水環(huán)境治理過程中流域機構(gòu)、地級市政府、部門等的關(guān)系尚未給出明確規(guī)定。同時，我國雖在2020年底頒布了《長江保護法》，但尚未出臺《黃河保護法》，更沒有有關(guān)黃河流域河南段的省級規(guī)章或條例。因此建議政府在征求多元主體建議的基礎(chǔ)上，出臺如《黃河流域河南段協(xié)同保護條例》等明確的規(guī)章或條例。

4 結(jié) 語

黃河流域河南段水環(huán)境的治理是一個整體性的工程，涉及多元利益主體，而伴隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，利益關(guān)系也趨于復(fù)雜化，只有各利益主體協(xié)同合作才能實現(xiàn)人與自然和諧共生。本文在借鑒相關(guān)學(xué)者研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合黃河流域河南段水環(huán)境實際情況，分析了黃河流域河南段水環(huán)境主要特征以及質(zhì)量現(xiàn)狀；結(jié)合協(xié)同治理理論構(gòu)建了黃河流域河南段水環(huán)境協(xié)同治理分析框架；基于該框架，針對目前水環(huán)境治理過程中存在的問題提出了相應(yīng)的政策建議，以期為黃河流域水環(huán)境治理提供借鑒。