農(nóng)村投融資體制發(fā)展現(xiàn)狀、問題及創(chuàng)新策略

周媛

摘要：在城鄉(xiāng)二元體制下，農(nóng)村資金的大量外流與供給不足已成為制約我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的最主要瓶頸。本文在回顧農(nóng)村投融資體制歷史變遷的基礎(chǔ)上，剖析我國農(nóng)村投融資體制存在問題及其產(chǎn)生原因，提出在形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)程中，深化農(nóng)村投融資體制改革的基本思路與創(chuàng)新策略。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村投融資；體制變遷；體制創(chuàng)新

長期以來，我國政府為了推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)施“重工抑農(nóng)”戰(zhàn)略，在資金配置上傾斜于城市和工業(yè)項(xiàng)目，并通過傾斜性政策、行政權(quán)力及相關(guān)制度等方式抽取農(nóng)村剩余。從而忽視了對(duì)農(nóng)村的引導(dǎo)性投入和對(duì)農(nóng)村市場(chǎng)的開拓。自上世紀(jì)90年代以來，城鄉(xiāng)居民收入差距逐年擴(kuò)大，城鄉(xiāng)居民的消費(fèi)水平總體上相差10年以上；在現(xiàn)行財(cái)政體制下，國家財(cái)政資金向城市投資多而對(duì)農(nóng)村投資偏少，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)公共品供給嚴(yán)重失衡，農(nóng)村與城鎮(zhèn)在所能享受的公共服務(wù)上的差距已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了其收入差距；同城市相比，農(nóng)村貸款困難嚴(yán)重削弱了農(nóng)民的投資能力，使得農(nóng)民增收缺乏資金的支撐，中國2.4億個(gè)農(nóng)民家庭中，大約只有15%左右從正規(guī)的金融機(jī)構(gòu)獲得過貸款，85%左右基本上是從民間信貸獲得貸款的。相反，正規(guī)金融機(jī)構(gòu)卻充當(dāng)了抽水機(jī)，使大量的農(nóng)戶存款通過農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社和郵政儲(chǔ)蓄銀行等金融機(jī)構(gòu)流向城市和發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村信貸資金呈現(xiàn)嚴(yán)重的凈流出態(tài)勢(shì)。針對(duì)農(nóng)民收入增長緩慢，城鄉(xiāng)收入差距大，農(nóng)村社會(huì)事業(yè)滯后的基本現(xiàn)實(shí)，如何把投資和融資更多的引到農(nóng)村，從而破解農(nóng)村投融資體制改革與發(fā)展滯后性問題，就顯得尤為重要。

一、我國農(nóng)村投融資體制的歷史變遷

1、高度統(tǒng)一集中的農(nóng)村投融資體制

新中國成立以后，我國建立了高度統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。在產(chǎn)權(quán)形式上實(shí)行單一的社會(huì)主義公有制。在組織形式上，中央政府發(fā)布指令計(jì)劃。到1978年，農(nóng)村只剩下一個(gè)不完整的集體經(jīng)濟(jì)，即“政企合一的人民公社制”。1952年到1978年政府直接拿出資金參與初具規(guī)模的國營農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營，開墾易農(nóng)荒地，整治水利工程，并逐步建立起“一大二公，三級(jí)所有”的集體經(jīng)濟(jì)模式。土地等主要生產(chǎn)資料由私有變公有，經(jīng)營方式由個(gè)體變集體，農(nóng)村資金供應(yīng)的主要渠道由農(nóng)民積累為主變?yōu)榧w經(jīng)濟(jì)積累為主。這時(shí)期中國人民銀行不僅統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村金融，而且直接經(jīng)營國家農(nóng)村金融業(yè)務(wù)，構(gòu)成了由中國人民銀行縣及縣以下分支機(jī)構(gòu)為主體的國家農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)村信用社，實(shí)行的是典型的單一銀行制，兩者共同構(gòu)成了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的基本框架。

2、農(nóng)村投融資體制改革的嘗試與開展

十一屆三中全會(huì)以后，對(duì)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了全面改革和開放，實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，使農(nóng)村投融資主體發(fā)生了結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換，農(nóng)村集體投入地位下降，農(nóng)戶投資主體地位加強(qiáng)。1979年到1992年政府財(cái)政對(duì)農(nóng)村投融資支出水平下降，政府財(cái)政支出占財(cái)政總支出的比重由1979年的13.6%下降到1985年的7.66%，但宏觀調(diào)控能力卻增強(qiáng)了，投資領(lǐng)域把預(yù)算撥款改為銀行貸款，財(cái)政資金由無償撥款改為有償使用，1980年進(jìn)行了“分灶吃飯”的財(cái)政體制改革。這一階段確立了獨(dú)立的中央銀行，恢復(fù)了中國農(nóng)業(yè)銀行，農(nóng)村信用社恢復(fù)了合作金融性質(zhì)的改革，農(nóng)村合作基金于80年代末得到快速發(fā)展。這一階段，金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村投放貸款額有了較大的增幅，從1979年的136.7億元上升到1992年的3868.5億元，增加了27倍，農(nóng)村貸款在全社會(huì)總貸款的比重穩(wěn)步增長，在1992年達(dá)到14.7%。由于財(cái)政資金減少了對(duì)農(nóng)村的投入，農(nóng)村民間金融興起，政府開始強(qiáng)調(diào)利用外資。同時(shí)農(nóng)村投融資決策和管理方面的制度安排也增加了，開始編制全社會(huì)基本建設(shè)投資計(jì)劃，實(shí)行經(jīng)濟(jì)分權(quán)，成立投資公司，建立基本建設(shè)基金制度，在建設(shè)領(lǐng)域引入招標(biāo)機(jī)制。

3、農(nóng)村投融資體制改革的深化

農(nóng)村投融資體制的市場(chǎng)化改革是在十四屆三中全會(huì)全面推進(jìn)。財(cái)政、金融、稅收、價(jià)格、投資計(jì)劃體制改革后，才逐步開始探索的。1993年至今，農(nóng)戶、集體、政府、銀行、社會(huì)初步成為投融資主體。國家雖然出臺(tái)了一系列措施增加財(cái)政對(duì)農(nóng)村的投入，但農(nóng)村經(jīng)濟(jì)投入落后的局面仍沒有改變，財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投入占財(cái)政總支出的比重由1992年的10.05%下降到2001年的7.7%。1994年中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行成立，形成了農(nóng)村政策性、商業(yè)性和合作性金融結(jié)構(gòu)“三足鼎立”的局面。但1997年亞洲金融危機(jī)后，四大國有商業(yè)銀行在欠發(fā)達(dá)省份和農(nóng)村地區(qū)撤并分支機(jī)構(gòu)，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行只負(fù)責(zé)糧棉油收購資金的管理，國家加大了對(duì)各種非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)活動(dòng)打擊力度，于1999年在全國范圍內(nèi)撤消農(nóng)村合作基金會(huì)，除了郵政儲(chǔ)蓄仍開展存款和匯款業(yè)務(wù)，農(nóng)村信用社在農(nóng)村信貸市場(chǎng)上占據(jù)了壟斷地位。2003年6月，國務(wù)院下發(fā)《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》，分別從中部、東部、西部地區(qū)選擇了8個(gè)省進(jìn)行試點(diǎn)，現(xiàn)正在全國逐步推開。農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)單一、金融市場(chǎng)壟斷化的趨勢(shì)日益明顯，國有商業(yè)銀行撤并和退出造成農(nóng)村資金嚴(yán)重外流。由于我國出現(xiàn)了農(nóng)村金融空洞，民間金融繼續(xù)發(fā)展，外資也開始對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行投入。

二、我國農(nóng)村投融資體制存在的問題

1、財(cái)政支農(nóng)資金有效投入不足，資金使用效率低下

財(cái)政支農(nóng)是發(fā)揮政府職能提高農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展水平的重要手段。改革開放以來，我國政府對(duì)農(nóng)業(yè)的財(cái)政投入穩(wěn)定增長，對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了不可替代的作用。但是由于我國財(cái)政支農(nóng)主要以計(jì)劃手段、直接的項(xiàng)目投資為主，致使財(cái)政財(cái)政支農(nóng)資金有效投入不足、財(cái)政資金使用效率低下，直接制約了國家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的支持能力。

改革開放以來，我國對(duì)農(nóng)村的財(cái)政支出穩(wěn)步增加，但用于農(nóng)業(yè)的財(cái)政支出占整個(gè)財(cái)政支出的比例微乎其微，不能從根本上改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等發(fā)展性資源的脆弱情況。在財(cái)政支農(nóng)資金預(yù)算的執(zhí)行過程中，一些地方政府由于受局部利益、眼前利益的驅(qū)使，經(jīng)常挪用、擠占、截留支農(nóng)資金，從而進(jìn)一步削弱了財(cái)政支農(nóng)資金的規(guī)模，并在一定程度上造成了財(cái)政支農(nóng)泡沫。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投入有30%左右不能及時(shí)到位或根本不能到位。endprint

2、農(nóng)村投融資機(jī)制不健全

（1）農(nóng)村投融資管理部門分離

農(nóng)村投融資管理部門主要可以分為計(jì)劃管理部門、生產(chǎn)管理部門和行政管理部門。由于機(jī)制的不健全，導(dǎo)致農(nóng)村投融資管理部門的各個(gè)環(huán)節(jié)被分割。由于管理部門的分離，因此在農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理上，存在著立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、施工與驗(yàn)收“四位一體”的現(xiàn)象。具體問題體現(xiàn)在：首先，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目立項(xiàng)由農(nóng)業(yè)主管部門自定項(xiàng)目，這樣增加了立項(xiàng)工作的盲目性和隨意性。其次，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)是自行設(shè)計(jì)，未引入競爭機(jī)制，使項(xiàng)目的科學(xué)性和投資的合理性受到影響。第三，項(xiàng)目施工是由項(xiàng)目主管單位指定工程隊(duì)，這易導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象的誕生。最后，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目驗(yàn)收是自行驗(yàn)收，自行驗(yàn)收自己設(shè)計(jì)的項(xiàng)目，對(duì)于項(xiàng)目審核的公正性有很大的影響。

（2）農(nóng)村投融資宏觀調(diào)控管理機(jī)制不健全

在現(xiàn)有的農(nóng)村投融資宏觀調(diào)控機(jī)管理機(jī)制下，存在著許多的問題。首先表現(xiàn)為管理層次多，即在農(nóng)村投資預(yù)算安排、投資部門分配和投資項(xiàng)目使用多個(gè)環(huán)節(jié)。這樣不僅會(huì)導(dǎo)致資源的浪費(fèi)，還易導(dǎo)致資金的流失。其次是財(cái)政農(nóng)業(yè)支出實(shí)行分塊管理，部門分割嚴(yán)重，有限的資金不能形成合力。

（3）農(nóng)戶資金供給不足，民間高利貸抬頭

由于財(cái)政、信貸資金投入的不足，而普通農(nóng)戶在農(nóng)村信用社和商業(yè)銀行貸款由于手續(xù)繁瑣且資產(chǎn)保全措施嚴(yán)格，一般難以獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需貸款。同時(shí)，由于我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)仍然作為一種純粹的商業(yè)行為而未納入國家的政策支持體系，造成目前我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有名無實(shí)，從而進(jìn)一步加大了金融體系對(duì)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的惜貸傾向，在農(nóng)戶資金需求得不到滿足的情況下，民間高利貸行為顯著回升。

三、農(nóng)村投融資體制存在問題的成因分析

1、投融資體制缺位是造成問題的關(guān)鍵所在

與勞動(dòng)力、土地、技術(shù)等基本生產(chǎn)要素的市場(chǎng)化進(jìn)展相比，金融資本基本是單向流動(dòng)。這不僅導(dǎo)致了農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展因缺少金融資本這個(gè)“推進(jìn)器”和“催化劑”的核心動(dòng)力的作用而步步為艱，而且這些年來農(nóng)民自己本身的原始積累所形成的閑散資金因投資渠道不暢，投資得不到保障而不得不只能在銀行或郵政局里睡大覺，而這些錢又通過銀行機(jī)構(gòu)等流向城市，去促進(jìn)城市發(fā)展，形成了農(nóng)村金融“空洞”或“漏斗”，農(nóng)村金融馬太效應(yīng)非常明顯，最后變成了農(nóng)民的錢不能用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的怪現(xiàn)象。

2、資金的追蹤、監(jiān)管和反饋較差

農(nóng)村資金多為分散的管理模式，導(dǎo)致規(guī)模效益不明顯，不利于資金的集中與有效利用。不論是政府管理投入，還是其他主體對(duì)農(nóng)業(yè)的投融資，都存在一個(gè)普遍的問題，即資金投入分散。資金不僅在農(nóng)村投融資主體上分散，而且在農(nóng)村投融資項(xiàng)目上投入分散。

近幾年，我國加快了農(nóng)業(yè)財(cái)政資金的制度建設(shè)，加強(qiáng)了農(nóng)業(yè)財(cái)政資金的管理和監(jiān)督檢查。同時(shí)，對(duì)一些重要的農(nóng)業(yè)財(cái)政專項(xiàng)資金的管理引入了項(xiàng)目管理、專家評(píng)審制度、政府采購和國庫集中支付制度等，但總的來說仍然不夠規(guī)范，財(cái)政支農(nóng)工作的主要內(nèi)容往往是分資金、下指標(biāo)，重資金分配而輕資金管理。在農(nóng)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施過程中，由于缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，考核評(píng)價(jià)不夠系統(tǒng)，再加上目前普遍存在的重前期準(zhǔn)備、輕事中控制、事后總結(jié)評(píng)價(jià)的傾向，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施項(xiàng)目的管理中存在諸多漏洞，使得很多項(xiàng)目的資金管理的效果較差。

3、農(nóng)村投融資渠道狹窄，投融資方式單一

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的多層次性要求農(nóng)村投融資渠道的多元化，我國目前雖然已經(jīng)形成了財(cái)政、銀行信貸、經(jīng)濟(jì)組織、私人、社會(huì)、外資與證券市場(chǎng)多元化投融資渠道，但我國資金來源主要是農(nóng)戶自有資金、金融機(jī)構(gòu)貸款和財(cái)政支農(nóng)支出占比甚少。在我國農(nóng)村以間接融資為主的融資體系中，融資的優(yōu)先序列是財(cái)政、銀行、資本市場(chǎng)中的股權(quán)融資、債券融資。銀行投資成為財(cái)政投資的補(bǔ)充，中國證券市場(chǎng)上農(nóng)業(yè)“板塊”企業(yè)偏少，證券市場(chǎng)融資量偏低。

4、農(nóng)村投融資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制不健全

農(nóng)業(yè)存在自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，由此帶來的投資風(fēng)險(xiǎn)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其它行業(yè)。由于我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的大量萎縮和農(nóng)村投融資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制的長期缺乏，農(nóng)業(yè)投資造成的巨額損失絕大多數(shù)無法挽回，因此影響了各投資主體的積極性。

四、我國農(nóng)村投融資體制改革策略

1、組建穩(wěn)定、高效、統(tǒng)一的財(cái)政支農(nóng)管理體系

組建穩(wěn)定、高效、統(tǒng)一的財(cái)政支農(nóng)管理體系，實(shí)行財(cái)政支農(nóng)資金相對(duì)集中管理，提高資金利用效率。統(tǒng)一財(cái)政對(duì)農(nóng)村投入渠道，建議成立國務(wù)院農(nóng)業(yè)投融資委員會(huì)，集中管理使用所用的財(cái)政支農(nóng)資金，將國務(wù)院扶貧辦、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦、財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目等投資資金以及各級(jí)政府的財(cái)政支農(nóng)資金統(tǒng)一管理歸集到農(nóng)業(yè)投融資委員會(huì)進(jìn)行調(diào)配使用；建議由農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行統(tǒng)一接受和管理財(cái)政支農(nóng)資金，以確保國家支農(nóng)政策的落實(shí)和資金使用效率。為充分發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)資金的乘數(shù)效應(yīng)，建議將部分財(cái)政支農(nóng)資金以利息補(bǔ)貼和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)男问接糜趯?duì)農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)在支農(nóng)信貸中的損失補(bǔ)貼，以支持農(nóng)業(yè)政策性銀行擴(kuò)大支農(nóng)資金投放規(guī)模；在財(cái)政支農(nóng)資金進(jìn)行利息補(bǔ)償和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，以農(nóng)業(yè)政策性銀行為引導(dǎo)，廣泛吸引商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)參與，全面開放農(nóng)村金融市場(chǎng)；農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)完全以市場(chǎng)化、商業(yè)化的方式進(jìn)行對(duì)農(nóng)村投融資的支持，大幅度提高農(nóng)村投融資的資金規(guī)模。逐步加大財(cái)政支農(nóng)力度，形成穩(wěn)定的支農(nóng)資金來源。

2、深化農(nóng)村金融改革，完善農(nóng)村金融體系

要改變農(nóng)村投融資體制的現(xiàn)狀，必須重新調(diào)整現(xiàn)有的農(nóng)村金融組織體系，實(shí)行多元化的金融機(jī)構(gòu)組織，真正形成比較完善的政策金融、商業(yè)金融和農(nóng)村合作金融相互配合、相互促進(jìn)、相互補(bǔ)充的農(nóng)村金融組織體系。

3、完善農(nóng)村資金回流機(jī)制，形成外部資金的導(dǎo)入機(jī)制

規(guī)定應(yīng)將商業(yè)銀行吸收的農(nóng)村存款一定比例用于農(nóng)村投資，可以由商業(yè)銀行直接進(jìn)行農(nóng)村資產(chǎn)業(yè)務(wù)運(yùn)作，也可以委托農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行代理運(yùn)作；允許農(nóng)業(yè)政策性銀行通過發(fā)行農(nóng)業(yè)金融債券，尋求合作伙伴，通過建立農(nóng)業(yè)發(fā)展基金、農(nóng)業(yè)合作基金等形式，面向農(nóng)業(yè)、農(nóng)民籌資，以擴(kuò)大資金規(guī)模和支農(nóng)能力，取之于民，用之于民；鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)政策性銀行境外籌資，爭取國際金融和國際組織的轉(zhuǎn)貸款業(yè)務(wù)，由政策性支農(nóng)銀行經(jīng)營管理世界銀行、國際開發(fā)協(xié)會(huì)和亞洲銀行對(duì)我國的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目貸款和扶貧開發(fā)的轉(zhuǎn)貸款等資金；廣開渠道，充分調(diào)動(dòng)民間資本參與農(nóng)村投融資；地方政府部門出臺(tái)優(yōu)惠政策，在稅收、銀行貸款等方面提供方便，引導(dǎo)民間資金增加對(duì)農(nóng)業(yè)的投入；建立適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展需要的中小資本市場(chǎng)；在防范風(fēng)險(xiǎn)的前提下，大力發(fā)展農(nóng)村票據(jù)市場(chǎng)，靈活操作貨幣政策工具，綜合運(yùn)用再貸款、再貼現(xiàn)等手段支持農(nóng)村信用社投資，擴(kuò)大資金供給。

4、建立和完善風(fēng)險(xiǎn)分散與補(bǔ)償機(jī)制

盡管從理論上講，由于農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)特性，特別是其在空間上的分散性而難以對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營行為進(jìn)行監(jiān)管和對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和價(jià)值進(jìn)行準(zhǔn)確的災(zāi)害損失測(cè)算，使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相對(duì)而言難以開展。但由于我國農(nóng)業(yè)抵御各種風(fēng)險(xiǎn)的能力還很低，特別是以小型農(nóng)戶作為基本經(jīng)營主體這一特點(diǎn)，決定了農(nóng)業(yè)投資要穩(wěn)定增長必須盡快扭轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的萎縮態(tài)勢(shì)。因此，需要構(gòu)建一個(gè)強(qiáng)有力的保險(xiǎn)保障體系，來分散農(nóng)業(yè)投資的風(fēng)險(xiǎn)。

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