高校實施國庫集中支付制度問題與對策研究

徐潔

（陜西學(xué)前師范學(xué)院，陜西 西安 710100）

一、國庫集中支付制度的基本概念與現(xiàn)狀

國庫集中支付制度是指國家財政委托銀行設(shè)立統(tǒng)一的賬戶，然后由國家財政部門統(tǒng)一集中管理部門預(yù)算單位的預(yù)算資金。各預(yù)算單位需要按照要求在規(guī)定的預(yù)算額度內(nèi)使用資金。高校要適應(yīng)財政預(yù)算改革要求并遵守相關(guān)的制度。高校在納入國庫集中支付范圍后若需要使用預(yù)算資金，首先要進(jìn)入財政國庫集中支付管理系統(tǒng)，錄入用款計劃，經(jīng)財政部門審核后下發(fā)用款額度；高校在用款額度內(nèi)辦理預(yù)算資金支付事項時，需要將支付信息錄入財政國庫集中支付系統(tǒng)平臺，并經(jīng)財政部門審核批準(zhǔn)后由國庫處支付。而在此之前，財政是將高校的年度預(yù)算資金按期劃撥至高校在商業(yè)銀行開設(shè)的賬戶上，高校具有較大的自主使用權(quán)。新舊體系兩者相比較，改革后的財政國庫集中支付制度必然會對高校的資金運轉(zhuǎn)產(chǎn)生一定的限制。高校國庫集中支付制度的原則體現(xiàn)為“三不變”原則。高校在實施國庫集中支付制度的過程當(dāng)中，需要保障高校的資金性質(zhì)、運用以及管控權(quán)限、財務(wù)執(zhí)行三方面不調(diào)整。首先，需要保障高校對其申報的，同時已經(jīng)通過上級批準(zhǔn)的預(yù)算資金分配不調(diào)整；其次，保障高校財務(wù)運用國庫集中支付系統(tǒng)管控權(quán)限的不調(diào)整；最后，保障高校在編制和執(zhí)行部門預(yù)算與資產(chǎn)管理等方面的責(zé)任不調(diào)整?！叭蛔儭痹瓌t可以進(jìn)一步地保障高校財務(wù)部門在實施國庫集中支付制度的過程當(dāng)中的獨立性以及完整性。

二、目前高校在實施國庫集中支付中出現(xiàn)的弊端

（一）預(yù)算資金主體地位變化所帶來的資金調(diào)節(jié)問題

在國庫集中支付制度實施之前，高校一般采用“大收大支”“收支兩條線”的管理模式，總收入按來源，而支出則按性質(zhì)和經(jīng)濟(jì)分類，收入與支出不是直接對應(yīng)關(guān)聯(lián)。各高?？梢愿鶕?jù)財政部門下達(dá)的預(yù)算指標(biāo)自主使用經(jīng)費，對財政性資金自主權(quán)利較大。

在實施國庫集中支付制度后，高校預(yù)算外資金要上繳財政專戶并統(tǒng)一管理。在高校從預(yù)算到支出的過程中，國家財政要進(jìn)行全程的監(jiān)控。所以在上報預(yù)算的時候，高校需要對所有可能出現(xiàn)的情況精準(zhǔn)評估并進(jìn)行預(yù)算。這對高校有一定的難度，改變之前高校自主使用經(jīng)費的方式，這樣一來，學(xué)校使用經(jīng)費的自主性就減少了。若高校遇到突發(fā)情況產(chǎn)生了一定的資金需求，就會被嚴(yán)格的預(yù)算控制，缺少可以自由使用的資金。這樣不利于高校發(fā)揮自主辦學(xué)的權(quán)利，學(xué)校法人的獨立性也無法完全落實。

（二）增加高校預(yù)算編制的難度

在國庫集中支付制度改革后，高校預(yù)算資金的監(jiān)管由事后再管理變成了事前管理與事中管理，將對總支出的管理改為對每一筆支出的管理。這使得高校沒有像過去那樣任意實施預(yù)算調(diào)整和追加。雖然財政部門可以對預(yù)算做出調(diào)整，可是手續(xù)繁雜批復(fù)時限冗長，在高校遇到突發(fā)情況后，也會受到預(yù)算的影響和資金的制約而缺乏有效的財力，盡管高校國庫集中支付制度的改革可以使預(yù)算管理更加完整，提高預(yù)算的合理性和科學(xué)性，也更加規(guī)范，然而由于其對預(yù)算有了更高的要求，給高校的資金管理也造成了一系列問題。

（三）加大高?；I資壓力

在教育改革的全新時代，高?；窘ㄔO(shè)經(jīng)費的缺口越來越大，甚至于國家專項撥款都難以緩解。高校與銀行聯(lián)合協(xié)作并爭取貸款是大部分高校的融資手段。而對于銀行來說，為降低利率風(fēng)險以及在對高校有資產(chǎn)、銀行有收款權(quán)的質(zhì)押貸款的要求下，會積極主動地對高校進(jìn)行優(yōu)惠政策的信用貸款服務(wù)，而銀校雙方的積極性協(xié)作也為高校在短期內(nèi)緩解急需資金問題提供了有力保證。在推行國庫集中付款制度之后，高校所有收入均上交政府財政部門，這也使得高校在商業(yè)銀行中的存款大量減少。缺少了存款和富有吸引力的收費權(quán)質(zhì)押，銀行可能為了信貸風(fēng)險就不愿意放貸給高校，這必然縮減了高校取得銀行貸款的途徑，加大了學(xué)校融資的難度。

三、國庫集中支付體系對高校財務(wù)的影響

（一）有利的方面

1．進(jìn)一步提高資金使用效率和效益

財政系統(tǒng)有其本身的發(fā)展特點及其相關(guān)的管理制度與實施基礎(chǔ)，而國庫單一賬戶管理體系則可以很好地適應(yīng)其發(fā)展特點，在正常的財政管理制度實施流程中，由于對大量的國家財政性資金實行了系統(tǒng)化集中管理，將其全部并入了國庫單一賬戶管理體系，進(jìn)而利用賬戶管理體系實現(xiàn)了更進(jìn)一步的精準(zhǔn)化管理工作，有效監(jiān)控收入和支出，做到了?？顚Ｓ?，同時利用該系統(tǒng)后臺的渠道進(jìn)行資金管控，有效消除了中心環(huán)節(jié)問題，使相關(guān)的商品、勞務(wù)支出得以正常支付，從而全面提高了國庫財政資金運行效率與效益，讓廣大高校獲益良多。

2．增加了預(yù)算的透明度

在國家現(xiàn)行的國庫集中支付系統(tǒng)當(dāng)中，通過運用計算機(jī)技術(shù)、數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)等先進(jìn)技術(shù)而形成的財務(wù)動態(tài)監(jiān)管體系，對高校所有的財政支出實現(xiàn)了高效追溯、監(jiān)督，并能夠及時發(fā)現(xiàn)在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的非正常重大問題，從而有效地防范高校財政資金被截留、擠占、挪用、坐收坐支等重大財務(wù)問題，形成了有效的全過程動態(tài)監(jiān)督體系，并能夠通過定期公開高校的預(yù)決算情況，對學(xué)校實現(xiàn)了高效、精準(zhǔn)的監(jiān)督，為進(jìn)一步改善高校財務(wù)質(zhì)量打下了扎實基礎(chǔ)。

（二）不利的方面

1．對高校經(jīng)費用途自主權(quán)限制

在國庫資金使用集中支付系統(tǒng)之后，所有高校的財政撥款和費用支出都要在學(xué)校零余額賬戶中實行統(tǒng)一會計核算，這也約束了高校資金用途。由于高校的自主性是只在計劃和預(yù)算中體現(xiàn)，所以資金用途也將根據(jù)計劃和部門預(yù)算管理，每一個項目的開支都需要有具體的資金預(yù)算，對費用開支進(jìn)行整個的資金監(jiān)管和控制，而通過這種較為復(fù)雜的流程及嚴(yán)格的預(yù)算控制進(jìn)行財務(wù)管理的一種計劃管理方式，將會降低高校的籌資能力和水平。

2．高校預(yù)算實施困難增加

國庫集中支付制度實行后，基本控制了對高校的全部資金撥付，不可能出現(xiàn)高校資金預(yù)先支出的情形，并且必須嚴(yán)格地按照預(yù)算實施，但在學(xué)校運行過程中實現(xiàn)全面、準(zhǔn)確、詳細(xì)的高校預(yù)算編制困難很大，各種不確定因素和突發(fā)事件也是制約學(xué)校預(yù)算編制的主要問題，許多問題都必須通過實際情況才能確定，而且由于國庫集中支付制度沒有一定的靈活性，導(dǎo)致了高校預(yù)算編制困難度增大。

3．影響高校會計核算工作

使用國庫集中支付要按各預(yù)算項目類別支付，并實行由財政部門直接支付或授權(quán)支付，這就需要在高校及早制定支出計劃，提前準(zhǔn)備好項目和預(yù)算，而一旦特殊情形下財政撥款沒有到賬，將會給財務(wù)工作造成較大的壓力。在高校日常運行中，每一筆款項都需要經(jīng)過錄入、審批，并進(jìn)行財務(wù)審核程序，手續(xù)流程非常復(fù)雜。此外，財政部門也有一套自身的財務(wù)核算體系，例如政府采購?fù)ǔＰ枰驀鴰爝M(jìn)行付款確認(rèn)，而不同項目的政府采購支付往往需要與國庫處、政府資產(chǎn)管理部門，以及其他相關(guān)部門通力合作，因此不管在哪方面或環(huán)節(jié)上出現(xiàn)了問題，都會影響到款項核準(zhǔn)與支付工作的正常進(jìn)行。由于國庫集中支付制度的推行，高校財務(wù)會計工作量增大。

四、在高校實施國庫資金集中支付制度時出現(xiàn)的困難

（一）限制資金的使用

國庫集中支付是由財政使用統(tǒng)一的國庫管理系統(tǒng)的賬戶，通過財政部門直接支付或授權(quán)付款方式，將財政類資金直接撥付至收款單位或用款單位賬戶。當(dāng)高校采用國庫集中支付方式時，由財政按照已審批的預(yù)算給高校的零余額賬戶撥款。如果學(xué)校某一支出的費用尚未列入財政預(yù)算，又或者學(xué)校有資金方面的預(yù)算但是沒有用款計劃，就無法取得財政支出的保障。

（二）兩套系統(tǒng)科目代碼設(shè)置不統(tǒng)一

高校財務(wù)系統(tǒng)使用的會計科目代碼簡化了票據(jù)的核算以及記錄工作，同時也方便相關(guān)管理部門核算，但是不符合國庫集中支付系統(tǒng)的科目。兩套系統(tǒng)在操作和數(shù)據(jù)上口徑都不一樣。雖然支付數(shù)據(jù)已經(jīng)由會計記錄完成，但是在國庫集中支付系統(tǒng)上要按照另一種規(guī)定來劃分。這樣不但不利于管理，還增加了重復(fù)勞動的時間，導(dǎo)致工作效率變低。

（三）崗位設(shè)置不合理

由于高校不相容崗位分離制度的規(guī)定，通常預(yù)算人員和學(xué)校國庫管理支出人員不可能是同一人。而且不少高校國庫集中支付工作人員并未參與學(xué)校的財務(wù)預(yù)算管理工作，也不清楚學(xué)校預(yù)算編制的具體流程和內(nèi)容，卻常常使用各種預(yù)算指標(biāo)，很容易導(dǎo)致高校預(yù)算與支付工作出現(xiàn)問題。國庫集中支付制度下，財務(wù)預(yù)算的實施要經(jīng)過國庫集中支付系統(tǒng)來實行。一旦對指標(biāo)的使用不能根據(jù)預(yù)算實施，就失去了實施國庫集中支付制度的意義與目的。

（四）網(wǎng)絡(luò)有效操作時間短、速度慢

高校國庫集中支付系統(tǒng)需要在計算機(jī)上設(shè)置和確認(rèn)有關(guān)信息，并在網(wǎng)絡(luò)上與財政部門和銀行實施對接。由于受到財政和銀行當(dāng)天支付日期的限制，所以在高校里真正能夠完成國庫集中支付系統(tǒng)正常運行的時間相當(dāng)少。再加上網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)堵塞問題，造成了網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)運行時速緩慢，從而導(dǎo)致了國庫的集中支付業(yè)務(wù)無法順利進(jìn)行，從而嚴(yán)重降低了效率。

五、健全高校國庫集中支付制度的對策

（一）加強(qiáng)高校的預(yù)算管理工作

高校國庫集中支付突破了以往的財政撥款形式，嚴(yán)格高校財政支出的審核制度。高校需要正常運行并且獲得財政資金保障，就必須明確制定計劃，嚴(yán)格按照預(yù)算，及時向財政主管部門上報資金預(yù)算，高校財務(wù)部門通過匯總校內(nèi)各部門的用款支出計劃，預(yù)計本年度內(nèi)可能出現(xiàn)的狀況，分清各種形式的資金以及支出項目，便于申請足夠的預(yù)算額度，從而減少無計劃開支，以提升高校財務(wù)預(yù)算管理的水平。

（二）盡快建立統(tǒng)一的科目代碼，以提升質(zhì)量效率

高校在嚴(yán)格遵守《政府會計制度》和相關(guān)國庫集中支付制度的情況下，設(shè)計會計核算科目和代碼，應(yīng)當(dāng)盡可能地同國庫集中支付系統(tǒng)相配套，將會計核算指標(biāo)按照國庫集中支付的有關(guān)規(guī)定加以統(tǒng)一管理。高校財務(wù)系統(tǒng)的會計核算科目代碼將和國庫集中支付系統(tǒng)的項目代碼相統(tǒng)一，財務(wù)預(yù)算項目也能一一對應(yīng)，并通過將這二者系統(tǒng)整合，既能夠降低項目重復(fù)工程量，也能進(jìn)一步提高國庫集中支付的質(zhì)量。此外，高校還要加強(qiáng)同地方財政主管機(jī)關(guān)之間的溝通和交流，總結(jié)科目編碼運用中存在的不足，并提供改進(jìn)意見和建議，使國庫集中支付系統(tǒng)能夠更科學(xué)、更合理地滿足高校財務(wù)工作的要求。

（三）強(qiáng)化財務(wù)從業(yè)人員輪崗訓(xùn)練，增強(qiáng)其業(yè)務(wù)素質(zhì)

高校財會部門應(yīng)當(dāng)不定期進(jìn)行會計人員輪崗學(xué)習(xí)與實務(wù)交流活動，討論工作中遇到的問題，并且研究處理方案，同時提升自身的專業(yè)能力，滿足崗位的要求。使盡量多的財務(wù)人員掌握國庫集中支付的工作原理和運行過程，積極投入財務(wù)管理工作當(dāng)中。

（四）完善網(wǎng)站建設(shè)，提升支付效能

計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)是國庫集中支付工作的重要技術(shù)基礎(chǔ)，對于高校實施國庫集中支付制度，就需要建設(shè)一種可以與財政支付系統(tǒng)以及銀行日常結(jié)算系統(tǒng)并行的現(xiàn)代化信息系統(tǒng)。高校從國庫集中支付系統(tǒng)中提交的付款請求，可以經(jīng)由互聯(lián)網(wǎng)及時上傳，并且在系統(tǒng)中接收審批指令，減少時間的浪費，提升工作效率。建立完善的支付系統(tǒng)和清算系統(tǒng)，并且完善內(nèi)部管理制度，設(shè)置專門的網(wǎng)絡(luò)以確保聯(lián)網(wǎng)順暢。

（五）革新核算機(jī)制，合理編制部門預(yù)算

高校必須要根據(jù)本單位會計核算的特征以及要求設(shè)置相對應(yīng)的會計科目，清晰規(guī)定零余額賬戶、現(xiàn)金科目、收支款項等的核對，創(chuàng)建滿足國庫集中支付的合理預(yù)算定額以及指標(biāo)機(jī)制。在編制下一年度預(yù)算時，一般是等新生與畢業(yè)生人數(shù)確定之后，按照學(xué)校發(fā)展的規(guī)劃，要求校內(nèi)各部門對于新的學(xué)年工作計劃盡快編報年度預(yù)算。根據(jù)往年的經(jīng)驗，需要合理地分析預(yù)測，按照項目的輕重緩急和學(xué)校發(fā)展規(guī)劃展開排序，根據(jù)“量入為出、收支平衡”的準(zhǔn)則編制“零基預(yù)算”，預(yù)算細(xì)致化到“類、款、項、目”，創(chuàng)建多級預(yù)算科目機(jī)制，具體列明預(yù)算定額與支出標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)安排預(yù)算資金的開支，保證年終各項支出可以順利地展開。與此同時，應(yīng)提前做好預(yù)算項目常態(tài)化儲備工作，根據(jù)項目需求安排財政專項資金，全面反映高校經(jīng)費所需情況以及支出預(yù)算。