防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵在精準(zhǔn)發(fā)力

鄧佳璨

（福州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政金融局，福建 福州 350000）

當(dāng)前，我國(guó)面臨的主要任務(wù)是防范和消除重大危險(xiǎn)，而不是短期的、臨時(shí)的、簡(jiǎn)單的工作。要深刻領(lǐng)會(huì)國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)的戰(zhàn)略意義、長(zhǎng)期性、緊迫性和復(fù)雜性，必須加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理的政治意識(shí)。

一、我國(guó)地方政府債務(wù)情況

（一）我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模及整體變化情況

近幾年，我國(guó)的地方國(guó)債余額較多，地方債的規(guī)模迅速擴(kuò)大，2013年之前的負(fù)債增速較快，2014年降至小幅波動(dòng)[1]。據(jù)國(guó)家審計(jì)局、財(cái)政部的統(tǒng)計(jì)，2008年之前，我國(guó)的國(guó)有企業(yè)債務(wù)總額只有5.48萬(wàn)億元人民幣，到了2010年末，已經(jīng)達(dá)到了10.72萬(wàn)億元人民幣，比去年同期增加了95.6%。從2010年年底到2013年6月，國(guó)家財(cái)政赤字由10.72萬(wàn)億元增加到17.89萬(wàn)億元人民幣，三年半內(nèi)增加了66.9%。2014年10月，財(cái)政部發(fā)布了一份文件，對(duì)地方政府進(jìn)行了全面的規(guī)范，并發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，并開(kāi)始了新一輪的地方債券， 2014年到2016年三年期間，我國(guó)地方債券的規(guī)模分別是15.40萬(wàn)億，16.00萬(wàn)億，15.32萬(wàn)億，整體上維持了較低的幅度[2]。2017年，按照財(cái)政預(yù)算內(nèi)的限制，地方財(cái)政結(jié)余總額達(dá)18.83萬(wàn)億元，較2016年底增加3.51萬(wàn)億元，同比增加22.9%。新增加的普通債務(wù)限額為0.83萬(wàn)億元，專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)為0.8萬(wàn)億元。2017年，中國(guó)的財(cái)政預(yù)算赤字將達(dá)到2.38萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)0.2萬(wàn)億元，而赤字總量仍低于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值3.0%。在這些數(shù)字中，中央和地區(qū)分別為1.55萬(wàn)億元和0.83萬(wàn)億元[3]。

（二）地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)重且收支缺口逐年擴(kuò)大

從負(fù)債比率上來(lái)看，2017年我國(guó)財(cái)政收入15.96萬(wàn)億元，而地方債務(wù)總額為15.32萬(wàn)億人民幣，其整體經(jīng)濟(jì)總量不可能高于國(guó)家整體水平，所以，其負(fù)債比例必須在100%以上[4]。當(dāng)前，我國(guó)的地方債務(wù)比率為161%，以負(fù)債比率為當(dāng)?shù)卣?fù)債占當(dāng)?shù)乜芍涫杖氲谋嚷?，在扣除中央轉(zhuǎn)移資金后，其負(fù)債比率達(dá)到了250%[5]。結(jié)果是，絕大部分省份的債務(wù)率都高于全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)設(shè)定的100%負(fù)債率，貴州省和青海省為558.6%；其中，13個(gè)?。ㄖ陛犑校┑呢?fù)債額在200%以下，11個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）的負(fù)債額在100%以下。

從負(fù)債結(jié)構(gòu)來(lái)看，早在2016年年末我國(guó)國(guó)家及地方政府總負(fù)債金額就已經(jīng)超過(guò)了27萬(wàn)億元，高達(dá)27.3萬(wàn)億元。然而根據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，截至2016年年末我國(guó)總負(fù)債率已經(jīng)一度攀升到36.7%，雖然與2015年相比總負(fù)債率有所下降，但是整體情況不容樂(lè)觀。不僅如此，在2016年底，我國(guó)地方政府債務(wù)余額總量已經(jīng)達(dá)到了15.32萬(wàn)億元，債務(wù)余額總量在國(guó)民GDP中占比達(dá)到22.6%，遠(yuǎn)超過(guò)美國(guó)的13%-16%，已經(jīng)逼近加拿大25%的水平。

二、我國(guó)地方政府債務(wù)值得關(guān)注的問(wèn)題

（一）地方財(cái)政權(quán)力的不平衡，財(cái)政赤字的解決途徑是借債

在我國(guó)1994年實(shí)行財(cái)政分稅制以后，財(cái)政資源配置出現(xiàn)了不均衡現(xiàn)象，導(dǎo)致財(cái)政權(quán)力向上集中，財(cái)政權(quán)力分散到各地。隨著國(guó)家的發(fā)展，地方政府的功能也在擴(kuò)大，基礎(chǔ)設(shè)施和安全制度的投入也越來(lái)越多，但是，國(guó)家的財(cái)力卻在逐漸地萎縮。在此背景下，各地的財(cái)政必須依賴于上級(jí)部門(mén)的支持，然而，中央對(duì)地方的支持力度小、使用限制多、分配效果差，而地方財(cái)政的負(fù)擔(dān)又比較重，比如說(shuō)，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，“三農(nóng)”補(bǔ)貼，低保和醫(yī)療補(bǔ)助，地方公共服務(wù)，公共安全，交通運(yùn)輸?shù)龋胤截?cái)政吃緊，經(jīng)費(fèi)缺口巨大，要平衡財(cái)政赤字，只能通過(guò)借貸、建立投融資平臺(tái)等方式來(lái)解決。這些融資渠道在國(guó)內(nèi)越來(lái)越多樣化，越來(lái)越隱蔽，許多融資的來(lái)源和數(shù)額無(wú)法得知，而且其負(fù)債的規(guī)模也很難計(jì)算，這些潛在的債務(wù)增加了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，西部經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)償債壓力加大

目前，中國(guó)的發(fā)展表現(xiàn)出了地域失衡，東部快速發(fā)展，而中部發(fā)展緩慢。在各地紛紛加大對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投入時(shí)，中西部地區(qū)的負(fù)債也在持續(xù)增長(zhǎng)，部分區(qū)域的增長(zhǎng)甚至超過(guò)了東部，東西部競(jìng)相發(fā)展，地方政府的資金規(guī)模膨脹，形成了龐大的地方負(fù)債。就目前的狀況來(lái)看，地方各級(jí)地方的債務(wù)負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)較大，其債務(wù)負(fù)擔(dān)較重。比如，根據(jù)陜西省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于政府負(fù)債的專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查，陜西省一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)務(wù)狀況屬于“吃飯財(cái)政”，當(dāng)?shù)氐呢?cái)政資源僅夠維持政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，而一些大型的公共事業(yè)建設(shè)則以土地的出售為基礎(chǔ)，而在國(guó)家對(duì)地價(jià)和樓市的控制下，以土地作為擔(dān)保、抵押等形式產(chǎn)生的政府性負(fù)債，將會(huì)存在一定的償付風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，交通建設(shè)部門(mén)的債務(wù)壓力也很大，陜西省高速集團(tuán)和交通集團(tuán)收支出現(xiàn)了很大的不平衡。

（三）考核機(jī)制單一助長(zhǎng)了地方政府投資沖動(dòng)

在全國(guó)各地，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一個(gè)主要的任務(wù)，同時(shí)也是國(guó)家對(duì)公務(wù)員進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的一個(gè)主要指標(biāo)。由于評(píng)價(jià)范圍狹窄，評(píng)價(jià)指標(biāo)過(guò)于單一，往往把 GDP的實(shí)現(xiàn)當(dāng)作評(píng)價(jià)的首要依據(jù)，導(dǎo)致了地方政府對(duì) GDP、政績(jī)項(xiàng)目的追逐，以及對(duì) GDP增長(zhǎng)的預(yù)期。與此同時(shí)，一些地方政府的行政長(zhǎng)官為了在自己的任職期間有“政績(jī)”，在不同的工程中進(jìn)行了大量的重復(fù)和大量的貸款，而忽視了對(duì)工程的經(jīng)濟(jì)效益、投融資成本的剖析。一些地方政府的官員為了獲得更多的政績(jī)，在他們的任期里，通過(guò)舉債籌集資金進(jìn)行政績(jī)工程建設(shè)，這樣就形成了一個(gè)惡性循環(huán)，讓當(dāng)?shù)氐膫鶆?wù)越來(lái)越多。這種做法不僅會(huì)造成市場(chǎng)對(duì)資金的不合理分配，也會(huì)造成資金的大量浪費(fèi)和地方政府的負(fù)債。

三、化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵舉措

（一）加快推進(jìn)融資平臺(tái)公司實(shí)現(xiàn)“四個(gè)轉(zhuǎn)型”

一是轉(zhuǎn)變功能的位置。金融平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型，并不意味著要脫離國(guó)家的控制，將其完全引入市場(chǎng)，而應(yīng)該由國(guó)家來(lái)領(lǐng)導(dǎo)，將其轉(zhuǎn)變?yōu)橐越?jīng)營(yíng)和盈利為主要內(nèi)容的國(guó)企。轉(zhuǎn)軌后，金融公司將以市場(chǎng)為導(dǎo)向，持續(xù)“履職”當(dāng)?shù)?，?gòu)建自我造血的機(jī)制。為此，必須從金融機(jī)構(gòu)中分離出政府的金融職能，規(guī)范公司的經(jīng)營(yíng)管理，并明確其職能和發(fā)展方向：金融平臺(tái)公司不應(yīng)該承擔(dān)政府財(cái)政職能；金融機(jī)構(gòu)無(wú)法提高政府的隱性債務(wù)；推動(dòng)金融公司向現(xiàn)代企業(yè)制度轉(zhuǎn)型，完善法人治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化資產(chǎn)和負(fù)債約束，真正實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)、自我約束、自我發(fā)展。

二是要改變企業(yè)的經(jīng)營(yíng)模式。融資平臺(tái)公司肩負(fù)著“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市一體化運(yùn)行”的新使命，其經(jīng)營(yíng)范圍應(yīng)該是以滿足城市的基本需要為基礎(chǔ)，逐步向經(jīng)營(yíng)城市轉(zhuǎn)變；同時(shí)，積極發(fā)展工業(yè)和金融，從為城市建設(shè)到管理，推動(dòng)地方工業(yè)的發(fā)展。真正從“單一融資平臺(tái)”到“整合市場(chǎng)資源”的平臺(tái)公司。例如，利用城市建設(shè)的優(yōu)勢(shì)，城市投資和融資平臺(tái)公司，將其從城市規(guī)劃、土地開(kāi)發(fā)、地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等方面，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市的全方位管理。

三是要轉(zhuǎn)變金融模式。新預(yù)算法規(guī)出臺(tái)后，由于受到政策影響導(dǎo)致政府僅依靠基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、園區(qū)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等開(kāi)展工作，這就要求融資平臺(tái)公司要進(jìn)行市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，以市場(chǎng)化融資方式來(lái)滿足當(dāng)?shù)卣?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。金融平臺(tái)公司從事大規(guī)模的公共工程和服務(wù)工程，在當(dāng)?shù)赜兄?dú)特的發(fā)展空間，成為未來(lái)的重要載體。金融公司要進(jìn)一步拓寬新的資金來(lái)源。一方面，金融公司可以利用資本市場(chǎng)所發(fā)行的債券、股票、基金、資產(chǎn)證券化等多種形式來(lái)拓寬資金來(lái)源；另一方面，要發(fā)揮資金作用，積極地參與并推動(dòng)PPP的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

四是改革企業(yè)內(nèi)部人事制度。金融平臺(tái)公司的整體人力資源和薪酬體系的變革是實(shí)現(xiàn)其成功轉(zhuǎn)型的重要因素。目前，一些地方政府的財(cái)務(wù)服務(wù)平臺(tái)存在著多種身份并存、績(jī)效考核形同虛設(shè)、激勵(lì)大鍋飯等問(wèn)題。要從內(nèi)部培訓(xùn)、外部引進(jìn)、市場(chǎng)化招聘和管理專(zhuān)業(yè)經(jīng)理人、健全績(jī)效考核、激勵(lì)和制約機(jī)制、健全薪酬分配制度和健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的薪酬分配制度，嚴(yán)禁黨政機(jī)關(guān)工作人員在融資平臺(tái)公司兼職，對(duì)公司主管和高管人員實(shí)行年薪制。

（二）加強(qiáng)財(cái)政政策與貨幣政策協(xié)調(diào)配合，有效應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

雖然近幾年，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，但在應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的過(guò)程中，仍然需要加強(qiáng)財(cái)政與貨幣政策的協(xié)調(diào)。2008年全球金融危機(jī)之后，我們采取了積極的貨幣政策，如降低利率、降低準(zhǔn)備金率，并大力發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施，從而推動(dòng)了信用增長(zhǎng)和消費(fèi)。然而，在這一過(guò)程中，大量的資金流入了某些產(chǎn)業(yè)，形成了一個(gè)巨大的泡沫，這給我國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)帶來(lái)了不利的影響。因此，必須在完善貨幣與財(cái)政政策體系的基礎(chǔ)上，根據(jù)自身的發(fā)展?fàn)顩r和實(shí)際狀況，積極、有效地進(jìn)行調(diào)整。

（三）建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及評(píng)估機(jī)制

當(dāng)前，目前，盡管我國(guó)的負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)已基本得到控制，但部分國(guó)家和民間投資的合作項(xiàng)目仍然不夠規(guī)范。在全球化背景下，加強(qiáng)對(duì)國(guó)債的監(jiān)督，是構(gòu)建和健全金融危機(jī)的有效途徑。強(qiáng)化對(duì)當(dāng)?shù)卣畟鶆?wù)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)與預(yù)警，強(qiáng)化對(duì)其進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)處理，確保其與債權(quán)人的相互關(guān)系。并根據(jù)現(xiàn)行的評(píng)價(jià)方法和準(zhǔn)則，對(duì)我國(guó)的債券進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，從而減少或避免其對(duì)我們的沖擊。

（四）積極規(guī)范地方政府舉債行為，強(qiáng)化地方政府債務(wù)約束機(jī)制

據(jù) Wind統(tǒng)計(jì)，2016年12月28號(hào)，全國(guó)地方債券發(fā)行行業(yè)模達(dá)6.04萬(wàn)億元，比2015年的3.08萬(wàn)億元增長(zhǎng)了1.59倍。在我國(guó)債券市場(chǎng)中，地方債在2016年已發(fā)行了16.6%，是繼國(guó)債之后，僅次于同業(yè)存單和金融債的第二大品種。2017年，地方政府新發(fā)行的普通公債預(yù)計(jì)不會(huì)少于0.8萬(wàn)億元，這個(gè)數(shù)字比2016年高出了0.02萬(wàn)億元。如果再算上新增的專(zhuān)項(xiàng)債券和置換債券，則在2017年將會(huì)有7萬(wàn)億元的規(guī)模。因此為了能夠最大程度降低地方政府債務(wù)規(guī)模，我國(guó)需要根據(jù)本地實(shí)際發(fā)展情況，同時(shí)結(jié)合國(guó)家整體政策制定有效政策，深刻明確地方政府債務(wù)實(shí)際使用范圍，強(qiáng)化干預(yù)，同時(shí)積極強(qiáng)調(diào)采用環(huán)境衛(wèi)生、人民幸福生活指數(shù)等多個(gè)指標(biāo)考核地方政府資金使用情況，從而達(dá)到降低地方政府盲目投資和不合理投資事件的發(fā)生率。

（五）做好地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的分級(jí)管理和分類(lèi)處置

按照政府風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)的原則，以當(dāng)?shù)卣膶?shí)際情況為基礎(chǔ)，制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別，并采用相應(yīng)的對(duì)策，將風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別保持在合理、適度、可控的范圍內(nèi)，避免地方政府的風(fēng)險(xiǎn)累積，從而產(chǎn)生嚴(yán)重的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，在我國(guó)，政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防范和治理中，最核心的問(wèn)題在于債務(wù)的等級(jí)管理，即通過(guò)對(duì)債務(wù)的等級(jí)進(jìn)行有效的控制，從而保證其在安全、可控的水平上，促使地方政府形成一個(gè)集“借、用、還”的良好循環(huán)，幫助地方政府有效避免不良債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題發(fā)生，促使地方政府性債務(wù)能夠起到幫助本地區(qū)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的作用。

要成立一個(gè)固定的部門(mén)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)地方政府債券的安全防范與治理工作，即地方政府的負(fù)責(zé)管理部門(mén)。而就政府的信用風(fēng)險(xiǎn)水平而言，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別管理和管控手段，而是要對(duì)負(fù)債進(jìn)行監(jiān)控和報(bào)告，并實(shí)現(xiàn)對(duì)政府負(fù)債的動(dòng)態(tài)監(jiān)控和報(bào)告，實(shí)現(xiàn)常態(tài)化、機(jī)制化、制度化，明確責(zé)任主體，建立完善的政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)機(jī)制和制度。與此同時(shí)，要建立相關(guān)制度將政府負(fù)債變動(dòng)的情況進(jìn)行常態(tài)化、規(guī)范化的公布，實(shí)現(xiàn)政府債務(wù)的實(shí)時(shí)、公開(kāi)的、透明的。在新時(shí)期，中國(guó)特色的社會(huì)主義事業(yè)要在新時(shí)代的中國(guó)特色社會(huì)主義思想的指引下，把新發(fā)展理念和完善的體制和問(wèn)責(zé)機(jī)制結(jié)合起來(lái)。要防止“管理不規(guī)范，監(jiān)管不力”。要完善地方政府負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和預(yù)測(cè)機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督，實(shí)時(shí)掌握地方政府負(fù)債的變動(dòng)情況，并制定相應(yīng)的對(duì)策。有條件的地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急資金，并采取封閉管理的方式，在緊急狀態(tài)下使用風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急資金，在緊急事件結(jié)束后能及時(shí)補(bǔ)充應(yīng)急資金，保持一定額度的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急資金。

（六）持續(xù)增收提高地方政府長(zhǎng)期償債能力

中央政府允許地方企業(yè)借債，是由于基礎(chǔ)設(shè)施和居住環(huán)境的提升，會(huì)吸引更多的企業(yè)入駐和常住居民，企業(yè)發(fā)展需要大量人才引進(jìn)，以及持續(xù)性稅收，當(dāng)?shù)爻Ｗ【用袢丝谔嵘龓?dòng)消費(fèi)，這大大提高了當(dāng)?shù)谿DP水平，從而提高政府的稅收和城投公司的收入，地方政府稅收的提高，能夠使整個(gè)地方市場(chǎng)形成資金鏈條，實(shí)現(xiàn)城市債務(wù)發(fā)展的良性循環(huán)，提高地方政府長(zhǎng)期償債能力。

四、結(jié)束語(yǔ)

防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)是政府一項(xiàng)長(zhǎng)期的、常態(tài)化的工作，各級(jí)政府應(yīng)充分重視，認(rèn)識(shí)到防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要性，采取有效措施，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。