清代漕運法律制度研究

徐曉光 劉家佑

(江蘇師范大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 徐州 221000 ；貴州師范大學(xué) 內(nèi)陸民族地區(qū)治理研究中心，貴州 貴陽 550025)

劉家佑，貴州師范大學(xué)內(nèi)陸民族地區(qū)治理研究中心副研究員，主要研究方向為中國法制史與大運河法治。

法律控制是指通過法律的規(guī)范作用來平衡利益、控制矛盾的一種行為。法律控制的實現(xiàn)主要有兩種途徑：一是立法控制，通過立法建立合理的利益整合制度，來分配利益、保障利益和協(xié)調(diào)利益，在宏觀上防范利益沖突的發(fā)生；二是司法控制，通過司法建立合法利益的救濟(jì)機(jī)制，平衡合法利益，包容法外利益，在微觀上解決具體的利益沖突。

清代漕運制度成熟，能夠通過漕運制度對社會的各個方面進(jìn)行有效的法律控制，以達(dá)到“治吏”“撫民”的社會治理效果。這種法律治理體現(xiàn)在兩個層面：首先，漕運法律制度在確立漕運實體制度的同時，建立了法典的定期修改、增刪制度，因時調(diào)整對基層進(jìn)行治理的手段，對地方的利益進(jìn)行分配整合，提高其社會適應(yīng)性，從而在保證漕運法律制度穩(wěn)定性的同時，避免“法久弊生”之害，進(jìn)而實現(xiàn)漕運的立法控制；其次，重視漕運法律制度的有效執(zhí)行，解決諸多沖突，以求收“勤民、恤軍”之效，從而完成對漕運的法律控制。

一、清代漕運的立法控制

(一)以《大清律例》《漕運則例纂》(1)《漕運則例纂》是由清代乾隆年間漕運總督楊錫紱受命編纂的漕運法規(guī)匯編，對后來戶部《漕運全書》的編纂起到重要的指導(dǎo)作用。為主的制度體系

制度體系是由一系列制度構(gòu)成的內(nèi)部統(tǒng)一協(xié)調(diào)、外部運轉(zhuǎn)有序的辯證統(tǒng)一的有機(jī)整體。清代漕運制度體系的淵源是多樣的，不僅有具有全國統(tǒng)一效力的“律文”“條例”，更有體現(xiàn)個案特色以供遵循的“則例”以及各種事例、成例。清代法律的淵源是多元的，不僅《大清律例》等正式法典在清代的刑事審判活動中得到嚴(yán)格遵守，習(xí)慣以及律學(xué)著作也是判案依據(jù)的重要來源。這種多元的法律淵源在適用時又被錘煉成一元的體系。通過法定程序所制定的成文規(guī)范性文件，即《大清律例》中針對漕運事項的專門處罰條文，也有《漕運則例纂》這樣的專門法，兩者相輔相成，共同對漕運社會關(guān)系進(jìn)行有效調(diào)控。

漕政在清代的封建制度結(jié)構(gòu)中處于樞紐地位，是封建政權(quán)按照其統(tǒng)治目的實現(xiàn)資源調(diào)配的關(guān)鍵所在?！颁钸\專門法”可以說是清朝統(tǒng)治者為了實現(xiàn)對“錢糧事務(wù)”的動態(tài)綜合調(diào)整而制定的。其“綜合性”在于包含的事項多而雜，既包括涉及“撥餉”“裁員”等行政編制的內(nèi)部事項，也包括“增引”等外部行政關(guān)系的調(diào)整。為體現(xiàn)動態(tài)的“隨時因革”，通過“續(xù)修”等方法及時充實“漕運專門法”的相關(guān)內(nèi)容，保證其社會控制的效率。清廷亦通過擴(kuò)大法典的調(diào)整范圍以及增加法典修改次數(shù)來掌握對漕運的立法控制權(quán)。

控制漕運是在完成“錢糧之政”的前提下，保證社會穩(wěn)定的重要手段。《大清律例》作為基本法律，其中的涉漕內(nèi)容主要是為漕運提供基本的法律制度保障。其內(nèi)容不僅體現(xiàn)了封建刑罰的嚴(yán)酷性，更說明了當(dāng)時對于漕運制度的整體安排。《大清律例·戶律》針對嚴(yán)重破壞漕運秩序的行為，如“侵盜漕糧”“偷販私鹽”等，制定了相關(guān)的刑事處罰措施。(2)在大清律例中，涉及漕運的條款有18條，其中涉及漕糧侵盜的就有12條，占總量的一半以上。針對同一類破壞漕運秩序的行為，《大清律例》往往會在同一條款中規(guī)定不同的責(zé)任類型。漕運官吏、地方官吏的瀆職責(zé)任往往與犯罪人的責(zé)任緊密相關(guān)。其中，許多條款是有關(guān)行為者與管理者共有責(zé)任的。

《大清律例》將“攜帶私鹽闖閘闖關(guān)”比附為“兵民聚眾”，按照參加人數(shù)的多少以及是否有傷亡分別定罪。除此之外，又將此行為分解為“闖閘”“闖關(guān)”以及“攜帶私鹽”，分別制定相應(yīng)的刑法規(guī)范。對于“闖閘”“闖關(guān)”的刑事責(zé)任，又根據(jù)是否為頭船、頭舵以及是否知情而有所區(qū)分。規(guī)定了相關(guān)官吏、稽查兵役的貪腐責(zé)任，地方緝私官員以及押運官的瀆職責(zé)任，閘官的濫用職權(quán)責(zé)任等。可見，對于官吏責(zé)任的規(guī)定十分細(xì)密。

在清代漕運的制度淵源中，《大清律例》在體例和內(nèi)容上與以《漕運則例纂》為代表的漕運專門法有緊密的聯(lián)系，各自發(fā)揮著不可替代的作用?！奥衫迸c“則例”作為不同位階的法律淵源具有一定的層級關(guān)系，除了在編纂體例上《漕運則例纂》對《大清律例》中的相關(guān)內(nèi)容有所參照之外，《大清律例》中所規(guī)定的處理情節(jié)以及量刑程序，都對《漕運則例纂》的具體規(guī)定以及案例的處理程序提供了依據(jù)。如《漕運則例纂》對于聚眾鬧漕、河道搶劫等嚴(yán)重破壞地方社會秩序的行為，會援引相關(guān)律例中的條款定罪，也就一些問題對《大清律例》中的律文進(jìn)行了補充，作出法律適用上的規(guī)定。

(二) “例先于律”的法律適用特征

清代中期，為了適應(yīng)不斷變化的社會形勢，緩和社會矛盾，清政府通過不斷修訂《大清律例》來加強(qiáng)社會控制。清政府企圖通過修律的方式來加強(qiáng)對于整個社會的控制，限制司法官員的自由裁量權(quán)，穩(wěn)定社會局勢。然而《大清律例》繁雜的修改程序，導(dǎo)致《大清律例》的修改很難跟上社會發(fā)展形勢。(3)[清]祝慶祺等：《刑案匯覽》，北京古籍出版社2004年版，第2頁。因此，地方官員在處理案件時往往偏向使用則例而非律例，這一問題在漕運司法方面尤為突出。首先是因為漕運事務(wù)紛繁且駁雜，只通過皇帝發(fā)布“上諭”或由中央機(jī)構(gòu)定期組織統(tǒng)一的立法活動顯然不能滿足治漕的需要。地方官員必須在遵循一般性規(guī)定的前提下，遵照先例巧妙“比附”，使“死法”能夠“活用”。其次是因為在“比附”的過程中，由于并沒有具體的“比附規(guī)則”，地方也能夠獲得較大的自由裁量權(quán)?！熬哂泻戏ㄐ问降淖杂伞钡牡胤焦賳T在處理案件時也就有了較大的積極性。依據(jù)“大江黃河例”，只有在長江、黃河內(nèi)因意外事故沉沒的漕船才可以免除賠補漕糧的責(zé)任，然而，隨著漕運事務(wù)的發(fā)展，漕船沉沒事故增多，“大江黃河例”早已滿足不了“治漕”需要。根本問題在于，如果漕船意外沉沒，漕糧的損失基本上都由地方負(fù)擔(dān)，不僅僅是漕船的修造以及米價的賠補會給地方財政造成一定負(fù)擔(dān)，關(guān)鍵是對官員的政績造成了一定的影響。在地方官員的不斷爭取之下，便出現(xiàn)了類似于“洪澤湖之水甚于大江黃河之水，依照大江黃河之例議奏”的提議。在這種議奏中，“比附”往往會演變成一種中央與地方的利益博弈。地方官員希望通過事例的比附減輕自己的行政責(zé)任，而中央政府往往會在一定范圍內(nèi)加以抑制。在案件上報批駁的過程中，通過限制部門的自由裁量權(quán)，來加強(qiáng)中央立法的權(quán)威。乾隆十七年(1752)，總漕瑚寶曾咨復(fù)戶部，建議將旗丁“司廉”漕船沉沒比附陳尹的案例進(jìn)行處理，免除賠償責(zé)任，但被戶部以并非定例為由駁回。這說明，清代中央政府在認(rèn)可這種“以例定案”方式的同時進(jìn)行了某種程度的限制，以加強(qiáng)對漕運的控制。

二、清代漕運的司法控制

漕運因耗費人力之多，涉及地區(qū)之廣，帶來了許多問題。清政府通過漕運立法對應(yīng)性地對這些問題加以解決，推動了漕運制度的發(fā)展。清代的漕運法定期增刪，不僅在于完善法律本身，更重要的是通過法律確定對不同類型社會矛盾的處理規(guī)則。在傳統(tǒng)中國的法律觀念之中，法不僅僅代表著“刑”，更代表著一種“平”的觀念。其社會功能不僅在于治亂，更在于均衡與和諧，也要求司法人員公正執(zhí)法。從漕運的司法控制角度看，清代漕運法的社會控制不僅包括打擊不法犯罪，亦包括通過制定相關(guān)規(guī)則均衡漕運主體的利益，實現(xiàn)社會穩(wěn)定。

(一)對“涉漕民眾”及案件的司法控制

“仁政”在中國傳統(tǒng)治理觀中占有重要地位。在漕運的司法控制中，“涉漕民眾”的生活狀況不僅僅關(guān)乎漕運制度的穩(wěn)定，更是評價一個官員行政水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。無論是立法者還是司法者，都會多多少少考慮到老百姓的生計問題，在法律的制定與適用的過程中做好小民利益與政治利益的平衡。這種“仁政”主要體現(xiàn)在兩個方面：首先，對于涉漕民眾的“侵漕”或者是擾亂漕運秩序的行為，并不一律進(jìn)行處罰，而是規(guī)定了一定的減輕或者豁免情節(jié)。以侵盜漕糧為例，《大清律例》就規(guī)定：對于在漕糧運輸過程中購買食米回漕的行為，如果是迫于生計所需，數(shù)量較少，就免于處罰；對在漕運過程中買賣私鹽的行為，“若非大伙興販”，而是向零星的小戶收買，就會減輕處罰。其次，對于漕糧征收運輸過程中的種種害民弊端，制定了成體系的法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。如對于漕糧征收過程中的“淋尖踢斛”行為，《漕運則例纂》就專門制定有“收漕斛斗”章節(jié)，對收漕工具進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，建立了一套對于收漕工具的檢查監(jiān)督制度。《大清律例》也制定了相關(guān)的條款對在征收漕糧過程中的“害民”行為進(jìn)行規(guī)范，保障了漕糧征收秩序的穩(wěn)定。

“治亂”是中國傳統(tǒng)法律的重要價值觀，漕運需要基本的社會秩序，維護(hù)社會秩序的穩(wěn)定是清代漕運法律控制的重要內(nèi)容。漕運中的搶劫、群體走私 、暴動等案件帶有極強(qiáng)的群體性，有的還帶有宗族性質(zhì)。對大規(guī)模的群體性案件，用嚴(yán)刑威懾恐嚇，通過對領(lǐng)頭人施加嚴(yán)刑，實現(xiàn)對漕運的控制?！洞笄迓衫穼m伙肆竊作了專門的處理規(guī)定，這說明當(dāng)時這種情況經(jīng)常發(fā)生，以一般的處罰手段并不能達(dá)到很好的控制效果。在清代，“糧船水手”在刑法意義上某種程度上已經(jīng)成了犯罪群體的代名詞，對其適用專門的處罰條款以及量刑標(biāo)準(zhǔn)。清代的“駁案”將涉及水手、船戶的案件分類，單獨對案件規(guī)定量刑情節(jié)，代表了中央司法機(jī)關(guān)的處理態(tài)度。例如，“船戶、店家、車夫有主客相依之義，但經(jīng)行竊逾貫，即屬為害行旅，雖未至五百兩，俱應(yīng)入實?！?4)楊一凡：《清代判牘案例匯編》，乙編，第四冊，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社 2019年版，第305頁 。將律例中“情實”的起刑點降低，實際上加重了刑罰。

除了對漕運水手的犯罪行為處罰較重外，對其他涉漕群體“重典治亂”傾向也十分明顯?！缎贪竻R覽》就記載過擅自聚眾挖開運河堤防導(dǎo)致毆斗的案例。匪首按照“光棍例”就地處決，并未按照程序進(jìn)行一定審理。(5)[清]祝慶祺等：《刑案匯覽》第三編，北京古籍出版社2004年版，第2256頁。其司法處理手段既體現(xiàn)了一定的寬嚴(yán)相濟(jì)，也體現(xiàn)了司法專制。在清代的秋審復(fù)核程序業(yè)已存在的情況下，對于這種社會危害性大的群體性案件，為首者從嚴(yán)治罪、就地正法不僅是區(qū)分情況、分別對待的核心標(biāo)準(zhǔn)，更是司法專制的體現(xiàn)。不僅《大清律例》對于某些特別類型案件允許“就地正法”，不用復(fù)核，而且在清代皇帝的諭旨中，也有相當(dāng)一部分案件是經(jīng)過皇帝專門授意，在復(fù)核之前就已經(jīng)“入實”了的。在清代“以例破律”“朕言即法”的法律背景下，地方通過此種手段來整頓社會秩序往往是得到中央默許的。

(二)明確漕運官員、地方官員、軍隊的權(quán)限分配

在漕運制度運行過程中，官僚系統(tǒng)內(nèi)部權(quán)力分配縱橫交錯，部院大臣、地方官僚、軍隊都會有一定的稽查權(quán)、處理權(quán)。在一定時期，運用更多的稽查力量參與漕運治理成為理漕的重要手段。以侵盜折干行為為例，就有相關(guān)條款明確規(guī)定，讓原本負(fù)責(zé)漕運催儹的地方武官兼管稽查漕運盜賣。在管理漕運秩序的過程中，相對于地方官員以及中央直屬機(jī)構(gòu)的稽查模式，地方軍隊稽查往往效率較高。因《漕運則例纂》中規(guī)定了關(guān)于將拿獲贓物賞賜兵丁的條款，許多地方軍隊在稽查漕幫走私、盜賣等事情上具有較高的積極性。對于軍事力量參與漕運稽查，朝廷往往將其視為“雙刃劍”，原則上加以限制，而在一定范圍內(nèi)加以許可，頗顯微妙。

對于地方與中央直屬機(jī)構(gòu)的稽查權(quán)也有規(guī)定，既規(guī)定了地方官稽查漕糧盜賣以及相關(guān)違法行為的職責(zé)，也規(guī)定了相關(guān)的獎懲機(jī)制?？滴跄觊g曾經(jīng)規(guī)定，轄區(qū)之內(nèi)失察四次以上盜賣漕糧的行為，知府就要“降一級調(diào)用”。乾隆時期，其標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步提高。對于懲罰措施而言，獎勵措施顯然有些捉襟見肘，而且規(guī)定“米交本船，價追入官”。相對于軍隊而言，地方官的稽查積極性不高。

清代漕運官員與地方官員的關(guān)系既有配合，亦有監(jiān)督。許多案件的稽查以及處理是由中央直屬官員以及地方官員相互配合進(jìn)行的。漕運案件往往在交倉的時候由倉場查出，然后委托地方官員配合進(jìn)行調(diào)查。在進(jìn)入裁判程序之前，倉場或者是漕運衙門會進(jìn)行專門的處罰?！洞笄迓衫肪陀袟l款規(guī)定：“……杖罪以下于本倉場門首枷號一個月發(fā)落……”顯然，“倉場門首枷號一個月”是進(jìn)行正規(guī)司法裁判的前置程序?！洞笄迓衫逢P(guān)于“運丁掛欠”的處罰條款規(guī)定，“欠至一分，杖六十，追完免罪，不完，徒一年?！笨梢?，“杖六十”是定罪之前的處罰，如果按時完糧，就可以免予追究。而“杖六十”與定罪并沒有因果關(guān)系，可見是專屬于倉場衙門的處罰權(quán)。 除了地方官之外，漕運總督、倉場衙門，甚至巡漕御史都可以對拿獲的違法主體進(jìn)行“捆打”?！袄Υ颉碧幱趥鹘y(tǒng)的封建五刑范圍之外，嚴(yán)格來說并不屬于“法定刑”，實施起來并不經(jīng)程序限制，具有較強(qiáng)的隨意性。嘉慶年間，就有巡漕御史因恣意“捆打”過往船只旗丁，勒索錢財而被治罪。有條款對“捆打”的程度進(jìn)行規(guī)制。多數(shù)條款規(guī)定了“捆打”的次數(shù)，少量條款則不作規(guī)定?？梢?，對于運丁失察盜賣漕糧的行為，為了提高治理效率，倉場具有專門的處罰權(quán)，具有一定的即時性。其與“降級”屬于同等處分類型，帶有一定的行政處罰性質(zhì)。

在清代的理漕過程中，中央直屬機(jī)構(gòu)的行政權(quán)力與地方的行政權(quán)力的協(xié)調(diào)狀況是漕運制度是否能夠平穩(wěn)運行的重要因素之一。清代的地方行政主官集行政權(quán)、司法權(quán)于一身，具有對地方行政事務(wù)控制的絕對權(quán)力，而漕運事務(wù)的處理必須由地方做出權(quán)力讓步和配合。

清代相當(dāng)部分的“涉漕案件”與船幫有關(guān)，漕運船幫多“以船為家”，內(nèi)部成員往往具有血緣關(guān)系。“運弁發(fā)遣者，以子弟代運”，船幫內(nèi)部的血緣關(guān)系往往成為維系船幫組織的紐帶，也是清代漕運制度得以實行的基礎(chǔ)。對于船幫內(nèi)部發(fā)生的相關(guān)糾紛，或者與沿岸民眾發(fā)生糾紛的處理，法律明確規(guī)定了處理權(quán)限。《漕運則例纂》規(guī)定“州縣及武職官員不得擅自受理漕運詞狀，違者指名科恭”，原因在于“(地方官員)擅受漕運詞狀，差人需索，為費不貲”。對于漕船內(nèi)部的糾紛，不得由地方管轄，而是由漕運衙門專門處理，或者由船幫內(nèi)部解決。對于涉及漕運衛(wèi)所的刑事案件，由漕運衛(wèi)所專門管轄，地方官員只有“戶婚田土”類案件的管轄權(quán)。《大清律例》就規(guī)定，對漕船在漕運過程中發(fā)生的一般盜竊案件，“移知該地方官緝賊追贓,被竊之船即隨幫前行，不必守候。”將一般盜竊案件的管轄權(quán)歸于地方，并且為避免耽誤交糧期限，規(guī)定不可停船。對于案情比較復(fù)雜的案件，則需要平衡運輸時間以及調(diào)查時間的關(guān)系，規(guī)定“至強(qiáng)劫重案, 必須等候待驗,該領(lǐng)運官具報,立即會勘。州、縣立給印票，催趟前行”,并且還要報告漕運總督以及巡漕御史停船的緣由。為避免地方兵役對被勘驗漕船的需索，規(guī)定了相應(yīng)的處理手段，即“以計贓枉法科罪”。這條體現(xiàn)了在地方司法權(quán)與中央漕運對運輸效率的要求發(fā)生沖突時，立法者所做的一定協(xié)調(diào)。

(三)加強(qiáng)對漕運官員的司法監(jiān)督

漕運司法控制在很大程度上是對漕運官吏進(jìn)行法律監(jiān)督。清代的漕運法規(guī)關(guān)于漕運官吏的監(jiān)督條款豐富，處理手段成熟，監(jiān)督方式趨于多樣化。除了傳統(tǒng)的御史監(jiān)督方式以外，通過具體事例確立的“首告”“題參”等方式也在不斷成熟，官吏的監(jiān)督責(zé)任具有精細(xì)化傾向?！朵钸\則例纂》明確禁止封建官僚倚仗特權(quán)違反漕運制度的行為，并鼓勵揭發(fā)。在監(jiān)督責(zé)任中，又以包庇、縱容行為為立法重點?？滴醵迥?1686)例禁止“赴京上任官員捎帶貨物”以及“官員縱容家丁往來貿(mào)易”，嚴(yán)禁朝廷官員強(qiáng)行闖閘行為。此后又規(guī)定，“如承審各員有心庇縱，含混完結(jié),該管上司不行詳揭，一并題參議處”(6)[清]楊錫紱：《漕運則例纂》,清乾隆刻本,卷十二 。，規(guī)定了審理官員據(jù)實審判的職責(zé)及其上司知情揭發(fā)的監(jiān)督責(zé)任。如果不遵守監(jiān)督責(zé)任，就會被“題參”。從規(guī)定的監(jiān)督責(zé)任主體之多，可見立法者用心之良苦?！洞笄迓衫芬搽S之有了規(guī)定。然而對于監(jiān)督責(zé)任，大多數(shù)情況都只是規(guī)定了監(jiān)督主體以及處罰權(quán)限，“題參處”“治罪”“題恭”等字樣較多，對于具體責(zé)任規(guī)定得并不詳細(xì)。雖然清朝法律規(guī)定了官員的監(jiān)督義務(wù)以及行為準(zhǔn)則，但是對責(zé)任的不利后果規(guī)定得十分模糊，無法比較責(zé)任的大小。

三、清朝中期漕運管理與法律控制的加強(qiáng)

清代中央政府對于漕務(wù)的控制依賴各個部門對于漕務(wù)事項的“單線匯報”，而這種以“具題”“奏折”為主的溝通方式，不僅會成為“治漕”宏觀決策的依據(jù)，也會成為漕運法的立法根據(jù)。通過對《河閘禁例》的分析可以發(fā)現(xiàn)，不同年代的規(guī)定數(shù)量不同，其處理力度、處理方式都顯示出中央對于漕運事務(wù)微妙的態(tài)度。雍正及以前所制定的判例以及規(guī)定較少，處理方式往往比較和緩，沒有干預(yù)地方事務(wù)的明顯傾向。這在一定程度上反映了，清初國家經(jīng)歷戰(zhàn)亂，一是經(jīng)濟(jì)狀況亟待恢復(fù)，統(tǒng)治者都比較注重休養(yǎng)生息，愛惜民力；二是統(tǒng)治者在漕運事務(wù)上吸取了明代漕運事務(wù)管理混亂的教訓(xùn)，事關(guān)漕運秩序穩(wěn)定的有關(guān)規(guī)定得到有效執(zhí)行。但到了雍正、乾隆時期，法律規(guī)定以及判例顯示出中央與地方的關(guān)系變得微妙起來，中央為了加強(qiáng)對于漕運事務(wù)的控制，采取了一系列措施。

從《河閘禁例》乾隆年間的19條判例以及條文來看，朝廷的控制措施主要體現(xiàn)在：一是收回水利設(shè)施建設(shè)的許可權(quán)，由地方許可改為中央許可。從《河閘禁例》涉及“河閘修建”的8個條款看，雍正年間的規(guī)定僅僅只有1條，其批準(zhǔn)方式為“遵旨議準(zhǔn)”，說明朝廷對河閘修建的決策并不是完全參與；其余7條全部產(chǎn)生在乾隆年間，具體反映了漕運總督先決定修建地點以及修建方案，然后一并通過奏章的形式報給皇帝進(jìn)行批準(zhǔn)，皇帝具有河閘修建的最終決定權(quán)。二是涉及漕運的大案要案由朝廷指定管轄。在《河閘禁例》中，乾隆二十五年(1760) “貴州鉛船栓鎖”案雖然造成的后果并不嚴(yán)重，卻由“巡漕御史及總漕奏請”，由朝廷決定將主犯“奉旨拿解刑部治罪”，并沒有將案件交給地方管轄。三是涉及漕運事務(wù)的規(guī)定增加了官吏責(zé)任，提高了處罰標(biāo)準(zhǔn)。在乾隆以前，《河閘禁例》中規(guī)定的官吏責(zé)任以包含主觀狀態(tài)以及客觀后果的構(gòu)成條件較高的責(zé)任為主，如雍正元年(1722)規(guī)定：“……如有侵占查出，將沿河該管地方各官指名題恭，若該上司徇庇隱匿，該管上司并督撫一體，嚴(yán)加議處?！贬槍Α扒终肌边@種危害后果，地方官只承擔(dān)“題恭”的內(nèi)部責(zé)任，其上司以及巡撫只有在“徇庇隱匿”的情況下才承擔(dān)“嚴(yán)加議處”的責(zé)任。與其形成鮮明對照的是乾隆二十三年(1758)的規(guī)定：“……(民間的圍河造地行為)嚴(yán)行查禁，不許再行培筑。地方官不實力辦理，廳汛員弁明知徇隱，即行恭處。嗣后如有仍沿積習(xí)危害河防者，唯該撫是問?！?7)[清]楊錫紱：《漕運則例纂》，清乾隆刻本，卷十二。除了規(guī)定地方官“行恭處”的責(zé)任外，巡撫的責(zé)任成立要件是“嗣后如有仍沿積習(xí)危害河防者”。在《河閘禁例》34條具有約束力的條款中，體現(xiàn)皇帝意志，帶有“奉旨”“上諭”一類字樣的條款有12條之多，具有普遍約束力的事例也有10條。其余的條款也是經(jīng)過奏準(zhǔn)或者“疏請”，經(jīng)皇帝批準(zhǔn)之后才載入“則例”的，具有最高法律效力。

中央加強(qiáng)對漕運的控制除了借助法律手段外，也通過行政手段。這主要表現(xiàn)在：一是皇帝派親信擔(dān)任漕運總督或者河道總督。朝廷對于漕運事務(wù)的人事控制在皇帝個人與漕運總督的私人關(guān)系上也能夠得到充分體現(xiàn)。政事昌明時期，漕運總督與皇帝的個人關(guān)系以親密者居多，較著名者有雍正時期的張大有、田文鏡，乾隆時期的尹繼善等。漕運制度運行比較順暢，能夠發(fā)揮直屬機(jī)關(guān)對于地方行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、制衡作用，皇帝與漕運總督個人關(guān)系的加強(qiáng)滿足了對于地方行政事務(wù)的監(jiān)督需要。二是掌握漕運系統(tǒng)內(nèi)部的人事任免權(quán)。清政府重視漕運系統(tǒng)內(nèi)部的人事任免、考核、監(jiān)督，通過監(jiān)督、考核、任免漕運地方官員，從而更好地控制地方。對于普通漕運官員的行政違法行為，多采取“題恭”“恭處”“降一級調(diào)用”“降二級留用”“革職”等處罰，特別是在雍正朝以后，對漕運官員的行政處罰都有“遵旨”“奏準(zhǔn)”等字樣，這些處理意見也是加強(qiáng)漕運法律控制的實踐措施。這也在一定程度上體現(xiàn)了皇帝對于漕運事務(wù)的控制。對于既定的規(guī)則以及人事處理規(guī)范，皇帝可以通過個案處理或者是批準(zhǔn)匯報等方式進(jìn)行修改和增添。

四、漕運法律控制實踐與存在的問題

漕運體系的平穩(wěn)運行需要中央與地方、地方與地方之間相互協(xié)調(diào)與配合。清代漕運制度面臨的中央與地方的矛盾有其特殊的歷史特征。

(一)“行政發(fā)包”模式下法律控制弱化

馬克斯·韋伯將上下級良好的關(guān)系狀態(tài)稱之為“科層制”。以法律規(guī)范規(guī)定上下級成員之間的權(quán)利與責(zé)任，借助嚴(yán)格的內(nèi)部紀(jì)律約束內(nèi)部成員的行為，從而達(dá)到排除內(nèi)部成員工作感情，成員之間只有工作關(guān)系的管理效果，是科層制的根本目標(biāo)。我們熟知的“承包制”是與“科層制”相對應(yīng)的另一種形態(tài)。承包制即依據(jù)承包經(jīng)營合同，發(fā)包人將企業(yè)的經(jīng)營管理權(quán)全部或部分在一定期限內(nèi)交給承包人。承包制與科層制明顯不同，首先是承包制將經(jīng)營管理權(quán)“全部或者是部分在一定期限內(nèi)交給承包人”，承包人具有相當(dāng)大的自主權(quán)，并沒有法律條款對承包人與發(fā)包人的關(guān)系進(jìn)行規(guī)范，大多數(shù)時候承包人與發(fā)包人是一種平等的合同關(guān)系。其次，承包合同完成的動機(jī)是承包人獲得發(fā)包人的對價，這種對價可多可少，可以是多種形式。承包人為了獲得對價努力完成承包合同。科層制下，上下級之間僅僅具有制度規(guī)定的管理關(guān)系，而沒有其他關(guān)系。

在清代，中央與地方的關(guān)系在漕運問題上類似于“行政發(fā)包制”，即通過一定的科層管理制度規(guī)定省、府、州、縣的層級義務(wù)，將具體的執(zhí)行權(quán)交給下級，下級享有更多的實際控制權(quán)(8)周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府——官員激勵與治理》，格致出版社、上海人民出版社2012年版，第35頁。，同時盡可能地把財政責(zé)任交給基層政府，讓其自籌經(jīng)費。(9)章奇、劉明興：《權(quán)力結(jié)構(gòu)、政治激勵與經(jīng)濟(jì)增長：基于浙江民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，格致出版社、上海三聯(lián)書店、上海人民出版社2003年版，第203頁。中央政府通過發(fā)包制將負(fù)擔(dān)傳遞給基層。由于沒有完善的法規(guī)體系規(guī)范相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)，規(guī)范相應(yīng)的行政行為，地方政府從這種“發(fā)包制”中得到了較大的權(quán)力，漕運機(jī)構(gòu)的官員也在“發(fā)包制”中獲得了較大的自主權(quán)。為了減少甚至可以說是控制這種自主權(quán)，中央政府通過各種形式的立法對漕運體系中的“自主權(quán)”加以限制，如對建設(shè)工程許可權(quán)進(jìn)行相關(guān)的回收，對人事組織規(guī)則制定權(quán)、特殊事項的行政確認(rèn)權(quán)等進(jìn)行相應(yīng)的限制，從而加強(qiáng)對漕運系統(tǒng)的控制。

從整體上看，康雍乾時期為鞏固中央集權(quán)，維護(hù)“行政發(fā)包制”漕運體制，進(jìn)行了相應(yīng)的制度建設(shè)，中央通過加強(qiáng)立法、回收行政許可權(quán)等手段進(jìn)行了法律控制。同時，將治理“圍河造地”等行為的責(zé)任打包給地方，讓其自行處理。但在清朝僵化的體制之下，在漕運制度運行過程中，中央和地方的矛盾不斷顯現(xiàn)，很多社會矛盾也并沒有因為這些控制措施而減少。清代的漕運制度具有反市場、反經(jīng)濟(jì)的特性，漕運體制既細(xì)屑又刻板，缺乏必要的靈活性與變通能力。(10)倪玉平：《清代漕糧海運與社會變遷》，上海書店出版社 2005年版，第492頁。

(二)“抓大放小”原則形成法律漏洞

“行政發(fā)包制”模式的治漕體制下，地方在一等程度上有自主權(quán)，這就決定了地方與地方之間在漕運制度的運行過程中會產(chǎn)生一些矛盾。這些矛盾又是以中央與地方之間的矛盾為基礎(chǔ)的。隨著漕運制度的不斷發(fā)展，中央政府不斷加強(qiáng)治吏力度。法律確立的處理程序以及禁止性規(guī)范不僅規(guī)范了漕運事務(wù)，也使得中央與地方的關(guān)系處在一種更加微妙的格局之中。這在《漕運則例纂·河閘禁例》中可以窺見一斑?！逗娱l禁例》大部分的內(nèi)容是關(guān)于運河船只通行的規(guī)定以及判例，其中禁止性規(guī)定占極大的部分，一共34條。從制定主體的角度分析，其中有11條標(biāo)注有“諭旨”或者“奉旨”字樣，直接體現(xiàn)皇帝的意志。從這11條來看，根據(jù)“諭旨”的條款相對于部院或者地方因“題準(zhǔn)”所制定的條款具有優(yōu)先性，皇帝的諭旨不僅能夠直接推翻部院的規(guī)定，而且相關(guān)官吏在進(jìn)行決策時必須加以引用或者適用。漕運事務(wù)紛繁駁雜，中央為了有效地控制漕務(wù)，往往“抓大放小”“有緊有松”，對于重大關(guān)鍵事項，把握關(guān)鍵的決定權(quán)，而對于專業(yè)性較強(qiáng)或者較為基層的事務(wù)，則給地方授權(quán)或者“交部議準(zhǔn)”，并不過多干涉?！逗娱l禁例》第21條記載，“雍正二年(1724)總漕張大有等遵旨議準(zhǔn)于六里石地方草壩處所建石壩一座，比閘頂矮六尺。水小則收蓄，水大則聽其漫頂順流。”由此可見，石壩的修建以及利用規(guī)則，皇帝僅給出了部分意見。關(guān)于水壩的建設(shè)，雖然需要遵照皇帝的旨意，但是對于技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)的制定，仍然需要大臣們進(jìn)行商議，皇帝并不過多干涉。剩余的條款有3類：一是由地方官提出意見，請求皇帝批準(zhǔn)的條款，帶有“奏請”“奏準(zhǔn)”“疏請”等字樣。這樣的條款有11條。二是地方官自行處理而形成的判例。在案例的末尾往往標(biāo)有年代，如“乾隆二十五年例”等。三是引用其他權(quán)威性法律文件的條款，如引用《大清會典》的條款在末尾有“載在會典”字樣。綜上所述，在清代，中央對于地方漕運事務(wù)的控制主要依賴地方依照行政程序進(jìn)行的匯報，其控制權(quán)也并非沒有缺漏。

(三)漕運利益鏈影響法律控制效果

在清代，不論是立法控制，還是司法控制，從整體上看是一種不觸及核心制度的修修補補，本質(zhì)上是維持漕運核心制度的穩(wěn)定。嘉慶以后，漕運所引發(fā)的社會矛盾不斷增多，既有的利益格局也在崩潰瓦解。基層漕運官員勒索、盜取漕糧現(xiàn)象嚴(yán)重，漕弊給地方財政帶來了巨大的負(fù)擔(dān)。道光四年(1824)，“南河黃水驟漲”，導(dǎo)致“河道淺阻，挽運艱難”，“應(yīng)行剝運之軍船，皆膠注不能移動”(11)[清]趙爾巽等：《清史稿》卷一百二十二，中華書局1976年版，第3596頁。?！爸剡\中停，河漕不能兼顧”(12)[清]趙爾巽等：《清史稿》卷一百二十二，中華書局1976年版，第3596頁。，道光帝遂暫時允許海運漕糧，來緩解河道的運輸壓力。這卻導(dǎo)致了“各省歲運額漕，逐漸短少”(13)[清]趙爾巽等：《清史稿》卷一百二十二，中華書局1976年版，第3597頁。。道光帝遂于“二十六年(1846)，詔復(fù)行海運”(14)[清]趙爾巽等：《清史稿》卷一百二十二，中華書局1976年版，第3597頁。。在接下來的幾十年間，隨著“漕糧海運”漸漸興起，漕運制度逐漸趨于式微，直至清末徹底消亡。

五、討論

作為解決資源矛盾的南糧北運制度，漕運制度建立的最初動機(jī)是為了運輸重要的物資，使京城獲得穩(wěn)定的資源供給，其政治意義被提升到無以復(fù)加的程度，被稱作“天庾正供”“朝廷血脈”。除了“經(jīng)濟(jì)職能”之外，更具“政治職能”。(15)吳琦、肖麗紅、楊露春：《清代漕糧征派與地方社會秩序》，中國社會科學(xué)出版社2017年版，第9頁。通過建立一套制度并具體執(zhí)行，清政府以法律控制保證了經(jīng)濟(jì)職能與政治職能的實現(xiàn)。從清代漕運立法看，首先，對漕運法典以及大清律例的相關(guān)條款進(jìn)行即時增刪，增加其時效性，避免漕運法的僵化；其次，通過案例來確認(rèn)同類事項的處理方式；再次，對漕運官員的行政處罰多以“圣旨”為依據(jù)，逐漸規(guī)定為行政規(guī)則。通過司法控制，對漕務(wù)中的貪污勒索、隨意攤派、濫征火耗行為進(jìn)行打擊，以穩(wěn)定社會秩序，保障漕運體系的穩(wěn)定運行。

在清代的制度架構(gòu)中，漕運制度處于整個制度架構(gòu)的樞紐位置，其運行必然面臨著各種沖突。在“行政發(fā)包制”的背景下，行政運行的負(fù)擔(dān)由地方解決，在維持漕運自身制度價值優(yōu)先性的基礎(chǔ)上，必然會對其他制度價值進(jìn)行減損。清政府并沒有對這種價值沖突進(jìn)行更高層次的協(xié)調(diào)以及有效解決。其發(fā)力點依然在于漕運制度本身，缺乏與其他制度的協(xié)調(diào)與配合，在漕運的法律控制過程中，埋下了較多的制度性缺陷以及隱患，漕運的具體法規(guī)在制度價值的沖突之下逐漸成為具文。