蘇南地區(qū)設區(qū)的市地方立法現(xiàn)狀及政策建議*
——以常州和鎮(zhèn)江為例

吳偉，劉政

1.江蘇科技大學 張家港校區(qū)商學院；2.江蘇科技大學 經(jīng)濟管理學院

2015年新《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）對有關(guān)設區(qū)的市立法權(quán)限的規(guī)定進行了重大修改，有權(quán)立法的市擴展到了近300個，設區(qū)的市普遍獲得了立法權(quán)，在“城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面”享有制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的權(quán)力[1]?！读⒎ǚā沸抻喓?，全國各設區(qū)的市紛紛加快地方立法工作的進程。蘇南地區(qū)是我國經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)，一般指江蘇省位于長江以南的部分，包括南京和鎮(zhèn)江、常州、無錫、蘇州四個設區(qū)的市。其中南京是省會城市，無錫和蘇州是經(jīng)國務院批準的較大的市，這三個設區(qū)的市在《立法法》修改之前即已經(jīng)享有立法權(quán)，所以《立法法》的修改對它們的影響并不大。鎮(zhèn)江和常州則是在法律修改后才首次取得地方立法權(quán)，在立法經(jīng)驗和實踐上尚存居多空白和不足，所以本文在考察蘇南地區(qū)設區(qū)的市地方立法情況時，以鎮(zhèn)江和常州作為考察對象，而南京、無錫、蘇州則不作為考察對象。

一、研究回顧

地方立法權(quán)的產(chǎn)生來源于2015年3月的《立法法》修改。修訂后的《立法法》規(guī)定，在違反憲法、法律的情況下，設區(qū)市可以根據(jù)自身的發(fā)展情況與法治需要制定針對本地區(qū)的地方性法規(guī)，即地方立法權(quán)。

在地方立法權(quán)提出之后，對其的研究相繼展開。主要形成了以下兩方面的成果：

第一，關(guān)于地方立法權(quán)限的研究?！读⒎ǚā丰槍υO區(qū)市在哪些方面具有立法權(quán)限作出了規(guī)定，但學者對于《立法法》中的“等”具有不同理解。主張《立法法》中的“等”為“等內(nèi)等”的學者認為，為了避免地方立法越權(quán)，應該謹慎對待《立法法》中沒有明確領(lǐng)域的立法；但也有學者認為，地方立法權(quán)的出現(xiàn)本書就是為了解決地方治理過程中存在的現(xiàn)實問題，因此應該對“等”作出“等外等”的解釋。

第二，關(guān)于地方立法精細化的研究。立法精細化表現(xiàn)為對立方調(diào)整對象的適當，以及對解決問題方案的可行，同時包括了立法意圖表達的準確。地方立法本來是針對地方治理過程中實際問題的地方，因此研究認為地方立法精細化的問題，是地方立法權(quán)要取得成果的關(guān)鍵。

從已形成的研究成果可以看出，地方立法的重要性與必要性得到了學界的共識。但地方該如何行使地方立法權(quán)來解決本地區(qū)存在的實際問題還需要深入細化地研究。針對這種現(xiàn)狀，本文選取了《立法法》修訂之后首次獲得地方立法權(quán)的鎮(zhèn)江市與常州市作為研究對象，考察兩座城市在獲得地方立法權(quán)之后的立法現(xiàn)狀，并總結(jié)當前存在的問題，以便提出相關(guān)的政策建議。

二、立法的數(shù)量

自獲得立法權(quán)后，鎮(zhèn)江市立法10項，常州市立法13項，兩市合計立法數(shù)量達到了23項，兩市立法的數(shù)量相對與其他設區(qū)的市明顯偏多。筆者隨機挑選了位于東北地區(qū)的吉林省松原市（4項）、遼寧省葫蘆島市（3項）；西南地區(qū)的四川省攀枝花市（3項）、貴州省六盤水市（2項），；西北地區(qū)的山西省榆林市（4項）、甘肅省白銀市（2項）；華中地區(qū)的河南省新鄉(xiāng)市（4項）、湖南省湘潭市（3項）作為樣本，并在司法部備案法規(guī)規(guī)章數(shù)據(jù)庫查詢了樣本的地方立法數(shù)量，發(fā)現(xiàn)這些設區(qū)的市地方立法數(shù)量明顯較少，均在4項以下。在經(jīng)濟同樣較為發(fā)達的華南地區(qū)挑選的廣東省東莞市立法數(shù)量為10項，與鎮(zhèn)江數(shù)量相當，但仍少于常州。通過抽樣比較，能夠得出蘇南地區(qū)的鎮(zhèn)江、常州兩市地方立法數(shù)量較多的結(jié)論，該數(shù)量恰好和經(jīng)濟發(fā)展水平相匹配。經(jīng)濟發(fā)展水平較高的蘇南地區(qū)，設區(qū)的市地方立法數(shù)量上同樣處于領(lǐng)先地位。

二、立法的覆蓋范圍

通過查閱鎮(zhèn)江、常州兩市地方立法；發(fā)現(xiàn)大部分立法涉及的事項均為《立法法》所規(guī)定的“城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面”。如《鎮(zhèn)江市金山焦山北固山南山風景名勝區(qū)保護條例》屬于“歷史文化保護”范疇，《常州市城市市容管理辦法》屬于“城鄉(xiāng)建設與管理”范疇，《鎮(zhèn)江市飲用水源地保護條例》屬于“環(huán)境保護”范疇。這些地方立法并沒有超過《立法法》的授權(quán)范圍，且具有鮮明的地方特色，很好地體現(xiàn)了《立法法》授權(quán)設區(qū)的市因地制宜管理行政區(qū)內(nèi)事宜的立法精神。值得一提的是，鎮(zhèn)江和常州均制定了關(guān)于本級立法機關(guān)立法程序的法規(guī)或規(guī)章，即本級立法機關(guān)的“立法法”，將本級立法機關(guān)的立法行為程序化、法制化，稱得上兩市地方立法的一個亮點。

與此同時，鎮(zhèn)江、常州兩市的個別立法也似有突破《立法法》授權(quán)范圍之嫌。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，設區(qū)的市在“城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面”擁有立法權(quán)，按照通俗理解，“環(huán)境保護”與“歷史文化保護”均可被視為“城鄉(xiāng)建設管理”的一部分，因為三者共同表達的是對具體可見的城鄉(xiāng)國土及其附著建筑、設施的管理，所以設區(qū)的市立法權(quán)限于物質(zhì)層面較為合適，不宜擴展到精神層面[2]。但實踐當中，鎮(zhèn)江和常州兩市似乎均已突破了該規(guī)定，如兩市均頒布了本市的《文明行為促進條例》，其中的禁止性規(guī)范尚可歸入城市管理的范疇，如“在公共場所注意衛(wèi)生，不隨地吐痰”等，但其中已有部分規(guī)范進入了風俗習慣等精神層面，如“文明用餐，使用公筷、公勺”“移風易俗，喜事新辦，喪事簡辦”“夫妻和睦、孝老愛親，守望相助、向上向善，培育良好家風和文明社風”等均明顯超出了“城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護”的范圍，似乎已經(jīng)突破了《立法法》的規(guī)定。

除此之外，鎮(zhèn)江市的一部地方性法規(guī)—《鎮(zhèn)江香醋保護條例》更是比較明顯地超過了《立法法》規(guī)定的立法范圍。如果該地方性法規(guī)僅僅對香醋產(chǎn)區(qū)的選址規(guī)劃、環(huán)境保護等事項做出規(guī)定，那么并未突破《立法法》。可是該部地方性法規(guī)實際上是關(guān)于食品生產(chǎn)標準、商標保護和市場監(jiān)管的法規(guī)，完全脫離了“城鄉(xiāng)建設與管理”和“環(huán)境保護”的范疇。盡管鎮(zhèn)江生產(chǎn)香醋的歷史較為悠久，而且形成了一定的歷史與文化內(nèi)涵，但倘若因此將《鎮(zhèn)江香醋保護條例》和“歷史文化保護”掛鉤，也實在有些牽強，因為該法規(guī)的內(nèi)容與歷史和文化并無關(guān)系。

三、立法動機與原因

蘇南地區(qū)的鎮(zhèn)江、常州兩市立法數(shù)量較多，說明兩市立法的意愿比較強烈。兩市立法涉及的事項較廣，說明兩市希望運用法律手段管理更多的事務，這些立法行為背后的動機與原因值得去研究。按照馬克思主義學說，經(jīng)濟基礎決定上層建筑，立法行為最終是由經(jīng)濟因素決定的。鎮(zhèn)江、常州兩市位于我國經(jīng)濟最為發(fā)達的蘇南地區(qū)，工商業(yè)企業(yè)數(shù)量較多，規(guī)模較大，包括商業(yè)活動在內(nèi)的經(jīng)濟行為非?；钴S，城市化程度較高，因此政府統(tǒng)籌規(guī)劃城市與農(nóng)村管理的任務較重，需要足夠的手段去完成這個任務，因此對有關(guān)城鄉(xiāng)建設與管理的立法需求較大。

同樣是由于工商業(yè)的發(fā)達，環(huán)境污染的問題隨之嚴重，政府環(huán)保壓力增大，所以對環(huán)境保護立法的需求也增大了。另外，蘇南地區(qū)文化古跡、風景名勝眾多，也需要地方政府通過立法的形式加以保護。這些是鎮(zhèn)江、常州兩市立法數(shù)量較多的重要原因，甚至是根本原因。

地方政府尋求更大管理權(quán)力是鎮(zhèn)江、常州兩市積極地方立法的又一重要原因或直接原因[3]。在《立法法》修訂之前，大部分設區(qū)的市并無立法權(quán)，只能依靠法律級次最低的“紅頭文件”去管理事務，在實踐中的“權(quán)威”稍有不足，導致管理效果或執(zhí)行效果不盡如人意。鎮(zhèn)江、常州也是如此，兩市經(jīng)濟發(fā)達，需要管理的事項數(shù)量既多，范圍又廣，在行政管理方面存在法律依據(jù)不夠靈活、不夠直接有效的情況。在《立法法》修訂后，設區(qū)的市終于取得了地方立法權(quán)，因此它們有強烈的動機盡可能地增加立法，并將原本可能超出《立法法》授權(quán)范圍的事項也納入地方立法中來，以此獲得更大的行政管理權(quán)力。此外，立法數(shù)量的領(lǐng)先或許本身也是“政績”的一部分，地方立法多，說明該地落實《立法法》的效果較好，立法數(shù)量的領(lǐng)先也是整體工作領(lǐng)先的一個體現(xiàn)。鎮(zhèn)江和常州作為經(jīng)濟發(fā)展水平領(lǐng)先的地區(qū)，自然也有動機在其他方面，包括地方立法方面取得領(lǐng)先地位。簡而言之，取得“政績”也是兩市積極地方立法的重要動機。

四、政策建議

設區(qū)的市根據(jù)《立法法》的授權(quán)，在授權(quán)范圍之內(nèi)積極立法是值得鼓勵的。設區(qū)的市開展立法工作可以填補地方政府行政管理工作中法律工具的不足，使各項工作更加法制化、規(guī)范化，是值得提倡的[4]。

（一）統(tǒng)籌地方立法權(quán)限

為了維護《立法法》的法律嚴肅性[5]，設區(qū)的市地方立法不宜過分擴張，不宜突破《立法法》的授權(quán)范圍，不宜在同“城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護”關(guān)系不大的事項上立法。在《立法法》授權(quán)外的事項上立法，如果僅僅在地方立法中重復上位法的內(nèi)容，如有關(guān)食品生產(chǎn)標準、商標保護等內(nèi)容，則實際意義不大，沒有必要。如果設區(qū)的市的法規(guī)、規(guī)章與上位法沖突，則更是不允許的。所以，只要超過了《立法法》的授權(quán)范圍，設區(qū)的市在地方立法中無論是照抄上位法，還是與上位法沖突，都是不合適的。設區(qū)的市立法機關(guān)應該適當克制立法沖動，不宜越俎代庖，避免突破《立法法》的授權(quán)范圍。省級人民代表大會常務委員會也應該履行《立法法》賦予的職責，在設區(qū)的市的地方性法規(guī)須報批后，要對報請批準的地方性法規(guī)進行審查，著重審查設區(qū)的市地方立法是否超過《立法法》授權(quán)范圍，是否只是為了立法而立法，是否具有實際意義，不宜不加審查一律通過，以此提高設區(qū)的市地方立法的質(zhì)量，更好地為地方發(fā)展提供堅強保障。

（二）規(guī)范地方立法的程序

地方立法從編制規(guī)劃、起草、審議、修正、表決到公布的過程，要充分遵守法律，又要反映客觀規(guī)律和尊重民意。其一完善地方立法聽證制度。主要措施應當是通過提高立法位階，建立全國統(tǒng)一的地方立法聽證制度，消滅地方差異性，并且完善具體制度設計，主要應當包括地方立法聽證的適用、主體及其各自的權(quán)利與義務、程序、立法聽證對立法結(jié)果的效用及內(nèi)在機制等[6]。這既是當代立法制度公正性和民主性的集中體現(xiàn)，也是程序正義價值和合理性價值的要求。其二是完善地方立法公開制度。除了通過法定渠道公布法律文本，還應該注意在立法起草階段，公開聽取專家、群眾等意見和建議；在立法規(guī)劃階段，公布規(guī)劃草案并聽取各方意見；在立法審議階段，盡可能采用新媒體、網(wǎng)絡、實地等多種形式讓廣大群眾了解立法的情況并征求意見；在法案表決階段，允許群眾旁聽并通過新聞媒體轉(zhuǎn)播全過程等。

（三）重視地方立法的技術(shù)

提高地方立法技術(shù)，將先進的立法技術(shù)引入地方立法，是推進地方立法合理化和科學化的重要途徑。一方面地方立法的結(jié)構(gòu)要合理，除了正文部分外，不要因為是下位法而結(jié)構(gòu)松散，在立法名稱、目錄、序言和附錄等方面均要嚴格規(guī)范和符合立法技術(shù)要去；另一方面，地方立法的語言技術(shù)也要講究準確、嚴謹、簡潔和通俗，地方立法是以地方立法語言形式表現(xiàn)出來的特定行政區(qū)內(nèi)全體公民的行為規(guī)范，但不等于可以在立法語言上表現(xiàn)出隨意性。鎮(zhèn)江、常州取得地方立法權(quán)的實踐并不長，在融入城市、經(jīng)濟區(qū)域一體化的同時，切勿為了迎合經(jīng)濟高速發(fā)展而超前超限立法，還需要主動對接和借鑒地方立法成熟的地區(qū)，審慎立法，

高效立法。省級人大常委會也應履行職責，對設區(qū)的市地方立法行為依法加強審查和監(jiān)督管理。