論行政機關行政行為中行為相對人的協助義務
——以行政機關征收被法院查封土地一案為例

廣西創(chuàng)想律師事務所 汪騰

一、引言

在行政機關作出行政行為前，需對作出行政行為對條件進行行政調查，這是行政程序中必不可少的一個環(huán)節(jié)，根據《行政許可法》《行政強制法》的相關調查、檢查程序規(guī)定，在本文案例中，行政機關存在著行政調查未盡責的問題，行為相對人也存在著協助義務未盡責的問題，但由于行政執(zhí)法程序相關法律規(guī)范的缺位，法律規(guī)定的不完善，加之實務與理論的錯位，在實際運行中，存在許多無法邏輯自洽的情形。

本文將從實務案例分析的角度出發(fā)，以本案例為核心，著力于探究如何在行政機關行政調查程序中正當要求行政相對人履行協助義務的同時保障行政相對人的權利。

二、案件背景

甲公司以公司國有土地使用權作抵押向農行貸款3000萬元，逾期未償還，2014年12月農行訴前保全查封公司國有土地使用權（查封期限2年），并起訴至法院，法院最終判決甲公司清償借款本息。判決進入執(zhí)行程序后，2016年查封期滿前法院對甲公司國有土地使用權進行了續(xù)查封（查封期限三年），2019年續(xù)查封期滿前法院對公司國有土地使用權進行了再次續(xù)查封（查封期限三年）。

2017年11月公司土地所在地政府發(fā)布國有土地及土地上房屋廠房征收補償方案，甲公司享有使用權的部分國有土地和廠房在征收的范圍內。2018年4月，政府作出了國有土地及土地上房屋征收補償方案的決定，對甲公司的部分國有土地及土地上房屋實施強制征收。2019年10月，甲公司向被告二出具委托書，委托被告二簽訂拆遷補償協議，委托書中載明了征收補償的金額為800萬元及補償款支付的銀行賬戶（非公司賬戶，一自然人賬戶，資金最終按被告一的安排全部支付完畢）。被告二依據委托授權與政府拆遷辦簽訂了《拆遷補償協議》，并提交了一份沒有顯示抵押和查封登記的國有土地使用權證復印件（被告二在復印件上簽字）。

執(zhí)行法院得知甲公司土地被征收后，裁定政府拆遷辦追回土地征收補償款700萬元（另100萬元是房屋征收款），并處罰70萬元罰款。拆遷辦據此向公安報案稱被告涉嫌詐騙，公安立案后認為兩被告涉嫌非法處置查封的財產罪，檢察院批準了對被告一的逮捕，被告兩被取保候審。現案件進入審查起訴階段，承辦檢察官認為二被告的行為均構成非法處置查封的財產罪。

本案中僅從行政法角度出發(fā)，探究如何界限行政相對人的協助義務，不考慮刑事犯罪的構成與否。

三、行政相對人協助義務的基本問題

（一）行政相對人協助義務的基本內涵

行政相對人的協助義務是指行政機關在行政職權調查程序中有開展事實調查的必要性與可調查事實時，依照職權執(zhí)行公務進行行政調查，根據法律、行政法規(guī)等等的相關規(guī)定，要求行政相對人主動予以配合行政機關調查、協助的義務。這種協助義務只有在法律明文規(guī)定的情況下，才被施加給行政相對人，而不是行政機關沒有節(jié)制地要求行政相對人承擔義務。有限度的法定義務，是行政相對人協助義務的本質屬性。

行政相對人的協助義務的目的，在于協助行政機關查明事實，但其前提在于行政機關應當盡力調查，同時規(guī)范自身的調查活動，公正、準確地進行事實調查。行政相對人的協助義務對于行政機關進行行政調查，僅作輔助作用，行政調查的主要調查職責人由行政機關承擔，因此行政相對人履行協助義務應以行政機關內部調查手段為前提。

（二）行政相對人協助義務的正當性及必要性

行政相對人的協助義務最根本的理論源頭是權利義務一致原則。作為中國社會主義民主原則，這一原則反映了社會主義法的本質，正確認識享受個人權利和社會整體的統(tǒng)一關系，同時享受個人權利與承擔社會責任是統(tǒng)一的，因此，個人在享有權利的同時，權利附隨一定的公眾責任，這種公眾責任是個人承擔協助國家機關執(zhí)行公務義務的法理基礎。同時，行政程序的基本原則和制度主流觀點將公正與效率作為評價標準，保障公民權利和提高行政效率存在相互抵觸，但兩者之間并非存在絕對排他性，在兩者中尋找合理協調的動態(tài)平衡是關鍵。行政機關的高效運行和合理運作程序有利于保護公民權利，行政相對人對于合理制度的配合也有利于行政工作的效率。

首先是公共利益的必然要求。個人與社會發(fā)展的關系是一體的，這體現在個人具體權力的實現和社會發(fā)展是相互依存、密不可分的，無數個人組成社會，社會是個人的統(tǒng)一結合，這不是簡單的集合，而是個人與個人之間緊密聯系的合體，社會的發(fā)展是個人實現自己目標價值的集合，同時個人利益的實現也是建立在社會利益上的。社會本位思想要求個人利益與社會利益沖突時，個人利益讓步與社會利益。這一切原則體現在行政法當中，個人承擔社會義務就是承擔協助義務。

其次是政治參與權利與義務的對立統(tǒng)一關系。政治參與權利體現于憲法的相關規(guī)定之中，行政相對人的協助義務規(guī)定于行政法中，政治參與權利與協助義務存在不同價值取向，但兩者的關系是對立且統(tǒng)一的，政治參與權利要求國家行政機關允許公民參與到國家政治運行中去進行監(jiān)督、檢舉等行使相關政治權利，協助義務是為了實現政治運行需要公民的配合、協助，更有甚者是公民做出個人權利讓步，但兩者的最終目的都是為了最大程度實現個人利益和保障國家權力的正當行使，雖兩者不同但殊途同歸于保障個人權利。

最后是職權調查主義的現實需要，降低行政成本、提高行政效率的基本要求，是我國現行行政領域的痛點和急需改變的重點。

這一點主要體現在我國行政成本常年居高不下，我國行政成本遠高于發(fā)達國家。高于世界平均水平25%。法律制度的有待進一步優(yōu)化并完善，目前行政體制配置缺乏科學性，從而導致機構臃腫、行政程序不明確，從而大幅度提高了行政成本，高額的行政成本作為國家財政的沉重負擔是改革的現實需要。明確規(guī)范行政相對人的協助義務，有利于減少行政機關在行政調查中的時間、金錢成本。公眾參與為個人利益的訴求表達提供了平臺，行政相對人履行協助義務的過程是提高行政機關執(zhí)法水平的有效手段，也是規(guī)范行政，立法，完善行政理論體系的重要途徑。

四、行政程序中行政相對人協助義務的立法模式

（一）境外立法模式

境外的行政立法，對于行政相對人的協助義務都作出相關規(guī)定，但并未對其義務的實際承擔作出較為細致的規(guī)定，只是對其作出概括性的義務規(guī)定。如《葡萄牙行政程序法典》第八十八條規(guī)定和《聯邦德國程序法》第二十六條規(guī)定對行政相對人的協助義務也作出了負擔規(guī)定，但由于該規(guī)定沒有規(guī)定相對人若不履行行政程序中協助義務的是否會遭受行政處罰或行政強制的法定條款，僅可能遭受到行政處罰中因為舉證問題而導致的不利后果。

（二）境內立法模式

我國現行立法沒有對行政相對人協助義務進行明確、統(tǒng)一規(guī)定，但在眾多法律、行政法規(guī)等等法律文件中針對具體的事項有著相關規(guī)定，如《中華人民共和國行政處罰法》第五十五條是我國行政法對行政相對人協助義務的籠統(tǒng)性規(guī)定，只簡單規(guī)定“當事人協助調查或檢查”，在一定程度上賦予了行政相對人協助義務。

此外，在其他單行法律、法規(guī)中也有關于行政相對人協助義務的規(guī)定。如《中華人民共和國反不正當競爭法》第十四條、《中華人民共和國價格法》第三十五條和《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督法》第四十二條等等，都對行政相對人的協助義務作出了較為粗略的規(guī)定，但對具體的程序操作并未有詳細的規(guī)定。行政程序法律的缺失也是當前實現行政程序統(tǒng)一的阻礙，行政程序法律也是我國行政法體系化的當務之急。

五、行政相對人協助義務的現行狀態(tài)

（一）協助義務的作為方式

1.如實陳述

行政相對人在行政機關進行行政調查時，對自己所掌握的事實真相作出如實陳述，不得拒絕、阻礙、隱瞞。這點在我國的法律、法規(guī)中有明確的規(guī)定，在上文已簡要舉例。

2.提供真實材料

我國《行政許可法》第三十一條、《中華人民共和國價格法》第三十五條規(guī)定和《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督法》第四十二條規(guī)定等等相關規(guī)定都對行政機構對人協助義務進行了規(guī)定。行政主體在進行行政調查的時候，有權要求行政相對人履行提供相關文書資料的義務，并對其提供的資料真實性負責。

3.親自到場

法律有明確規(guī)定，相對人必須親自到場參與行政調查程序，如接受傳喚、參與現場勘驗、參加聽證會等。

4.主動申報、報告

主動申報、報告義務主要規(guī)定在治安領域，如《治安管理辦法》中規(guī)定發(fā)現違法犯罪活動的應當及時報告，不得知情不報或隱瞞包庇。

（二）協助義務的不作為方式—服從

行政相對人的協助義務不作為方式主要有不得妨礙、不得拖延等。對于行政機關合法合理作出的行使調查職權的行為，行政相對人應該配合，不得妨礙公務，如調查人員攜帶證件進入其居所，不得言語阻攔或使用暴力等。行政相對人也不得故意拖延時間，以至于提供給行政機關失效的信息。

六、本案中各主體行為的法律問題

（一）行政機關的調查職責

行政機關自身負有行政調查的職責，在行使調查職權時，不能將查明事實的義務完全轉移給行政相對人承擔。在本案中，判決進入執(zhí)行程序后，法院查封A公司國有土地使用權，法院作出了查封公告，該國有土地使用權作為被執(zhí)行標的的信息，可在中國執(zhí)行信息公開網查詢。行政機關在作出行政行為之前，行政機關應當對不動產的具體信息進行明確，本案中該行政機關沒有對查封事實的具體情況進行盡職調查，是行政機關履行調查職責的不完備。盡管行政相對人未能提供真實有效的協助義務，但行政機關仍應選擇適當的調查方式來努力查明事實，法院作出的查封公告作為公開信息，并不存在隱瞞情況。考慮到行政相對人的“趨利避害”本性，在行政機關有可能作出對行政相對人不利的后續(xù)行為時，行政相對人可能作出對自己有利但不準確的陳述。但歸根結底來說，行政相對人未對案件事實進行真實陳述不得稱為行政機關沒有公正準確進行事實調查、沒有履行調查職責的抗辯理由。因此，在本案中行政機關怠于履行行政調查職責是行政機關作出征收已被法院查封土地的行政決定、導致損害債權人利益的主因，行政機關應當承擔最后不利結果的大部分責任。

（二）行政相對人未履行行政協助義務

在本案中，行政相對人為接收政府征收補償款，未對行政機關作出如實的陳述，為其提供的相關文件刻意隱瞞了抵押和查封登記情況。其提供的材料雖然是曾經行政機關作出的真實文件，但由于其已經失去實效性，沒有登記最新的抵押和查封登記情況，因無法體現真實信息而失去有效性。但一份沒有顯示抵押和查封登記的國有土地使用權證復印件不足以導致行政機關作出錯誤的行政決定。行政機關對于行政相對人提供的文件真實性具有查明義務，國有土地使用權作為被執(zhí)行標的的信息是法院公開公告的信息，行政相對人未履行協助義務無法阻卻行政機關調查職責的履行，但其提供不具有實效性的“真實”材料在一定程度上誤導了行政機關，在應當提供真實材料的時候提供不具有實效性、無法體現不動產真實情況的“真實”材料，雖然不能成為行政機關作出錯誤行政決定的主要原因，但該行政相對人的這一行為，仍應當承擔最后不利結果的小部分責任。

七、行政相對人協助義務的界限

（一）協助義務的事先規(guī)定

行政相對人協助義務的履行以明確的法律規(guī)定為前提，法律不僅規(guī)定協助義務的存在，并應當載明協助義務的具體內容、確定與之相對應的懲罰條款，相對人不履行行政程序中協助義務的，也不會遭受行政處罰或行政強制。

同時通過立法來平衡行政相對人和行政機關由于地位不對等的差異導致的行政機關主體優(yōu)勢，在規(guī)定行政相對人的協助義務之前，規(guī)制行政機關權力的實施，以保障行政相對人的權利，避免行政機關權力的擴張侵犯行政相對人的權益。

（二）行政機關調查為主，行政相對人協助為輔

這樣的協助義務規(guī)范是相對合理的配置模式，行政調查和公民權利的平衡，在于保證正確的行政決定，在保護公民權利的同時限制行政機關的權力。法律有限度地規(guī)定行政相對人的協助義務，法律沒有明文規(guī)定行政相對人應當履行的義務時不能以行政機關的優(yōu)勢地位來強制行政相對人承擔。

行政機關調查為主，行政相對人協助為輔的配置模式，是由于行政法的特點決定的，在行政關系中，通常行政主體單方意思決定行政行為。

八、結語

本文通過政府征收被法院查封土地一案為例，探討如何界限行政相對人的協助義務，意圖能夠為我國行政程序法領域對立法發(fā)展提出一些想法，望我國行政法體系化早日改革成功，從而更好地鞏固新時代行政發(fā)展成果。