對推進中小學校長職級制改革的七個基本認識

■唐曉輝

教育家陶行知強調(diào)，想要評論學校先要評論校長。從行政管理角度看，教育教學的關鍵在于校長，引領發(fā)展的重任在于校長，深化改革的原力在于校長。發(fā)揮關鍵作用，校長首當其沖。校長職級制是校長專業(yè)化的里程碑[1]。推行中小學校長職級制改革，打通人才流動渠道，推進校長由職務向職業(yè)轉(zhuǎn)變、由職業(yè)向?qū)I(yè)轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)校長隊伍專業(yè)化、職業(yè)化，激發(fā)中小學辦學活力，有利于服務鄉(xiāng)村振興，推動基礎教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

一、政策依據(jù)：中小學校長職級制的發(fā)展歷程

“校長職級制”備受關注，多次寫入中央和國家綱領文件。自1999年至2019年的20年間，中共中央、國務院先后印發(fā)《關于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》《關于深化教育教學改革全面提高義務教育質(zhì)量的意見》，分別提出“試行校長職級制”“推進校長職級制”“推行中小學校長職級制改革”“推行校長職級制”等要求，從試行到推進，從推進到推行，體現(xiàn)了政策的穩(wěn)步推進；中辦、國辦，中組部、教育部等先后印發(fā)《關于深化教育體制機制改革的意見》《中小學校領導人員管理暫行辦法》，強調(diào)“推進中小學校長職級制改革”“促進校長隊伍專業(yè)化建設”。其中，中共中央、國務院于2018年明確提出，實行中小學校長職級制的地區(qū)，可實施相應的校長收入分配辦法；于2019年強調(diào)，努力造就一支高素質(zhì)專業(yè)化校長隊伍；明確了中小學校長職級制的配套政策和目標方向。

二、意義作用：中小學校長職級制的重要效能

長期以來，我國公立中小學校長行政級別與職稱評聘并行，實行行政任命制度。這種體制存在弊端，例如，中小學校長的任命管理受到多方因素掣肘，教育主管部門難以獨立選任、調(diào)配；校長需要經(jīng)常參加各種會議活動，無法潛心辦學、治學；中小學校長與教師專業(yè)技術職務晉升均按照教師系列職稱進行，但因高級崗位數(shù)量限制，造成校長與教師間的激勵競爭；各地中小學校長級別差距較大，造成校長不愿意向下流動等。

推行中小學校長職級制，是中小學校長職業(yè)生涯專業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需求，是建立專業(yè)校長人次梯隊基本格局的發(fā)展需要，是推動教育事業(yè)發(fā)展的重要制度設計。推進中小學校長職級制，推動中小學校長跨區(qū)域、跨學段交流，促進其走上趕考之路[2]，激發(fā)校長專業(yè)化成長的內(nèi)生動力[3]，有利于促進中小學校長自身專業(yè)成長，實現(xiàn)中小學教育家辦學，不斷提高治學辦校的能力水平，增強學校管理的有效性，提升區(qū)域教育質(zhì)量，增進地方教育公平，推動區(qū)域?qū)W校整體可持續(xù)發(fā)展。

三、思維誤區(qū)：中小學校長職級與教師職稱概念等同與認知混淆

中小學校長職級不同于中小學教師職稱，它們在多個方面有著本質(zhì)區(qū)別。

首先是對象不同。中小學校長職級制的實施對象一般為中小學（幼兒園）正職校長，而中小學教師職稱的申報評審對象為中小學（幼兒園）、特殊教育學校、專門學校和教研、教師發(fā)展、電化教育、教育技術裝備以及校外教育、培訓機構中從事教育教學工作的在職在崗專業(yè)技術人員。

其次是內(nèi)涵不同。中小學校長職級制是指依照一定的評價標準把校長分為不同的級別，本質(zhì)是中小學校長的專業(yè)化，體現(xiàn)為教育意識及教育理念、復合型知識結構、教育教學及學校管理專業(yè)能力、教育與管理的智慧與藝術等；中小學教師職稱是中小學教師的專業(yè)技術水平評價，本質(zhì)是中小學教師的專業(yè)化，體現(xiàn)為思想政治和職業(yè)道德、學歷學位資歷、育人工作、教學工作、教研工作等情況。

再次是權限不同。中小學正職校長既可以按專業(yè)技術路線申報評審中小學教師職稱，又可以結合校長職級制確認相應職級。中小學教師只能以自身專業(yè)技術水平申報評審相應職稱，不能確認中小學校長職級。

最后是職責不同。中小學校長職級是中小學校長（一般為正職校長）的一定職務層次所對應的級別，常與管理層級相聯(lián)系，重在教育教學管理;而中小學教師職稱指中小學教師的專業(yè)技術水平、能力等次，表示專業(yè)技術水平的高低，重在教育教學工作。

四、地域差距：部分發(fā)達省市先行先試

2010年，國務院辦公廳印發(fā)《關于開展國家教育體制改革試點的通知》，確定上海市等作為探索中小學校長職級制的試點區(qū)和深化中小學教師職稱制度改革的試點區(qū)。近年來，全國多個省市積極推進校長職級制改革試點：上海市1994年確定將盧灣區(qū)、靜安區(qū)作為試點區(qū)開展校長職級制試點并配套課題研究，2000年印發(fā)《實施意見》，在試點區(qū)實施校長職級制并軌工作，并于2001年在全市各區(qū)縣全面鋪開。山東省2004-2016年間先后在濰坊、青島、煙臺、威海等地試點，從以“老人老辦法、新人新辦法”取消中小學校行政級別的1.0 階段進入“落實學校辦學自主權，著力推進依法自主辦學”3.0 階段。廣東省自2004年起先后在中山市、深圳市率先試行，建立了職級序列、校長評價、職級晉升、職級待遇等四個關鍵制度，形成了政府負責、部門聯(lián)動、合力推進的良性機制。江蘇省蘇州市2012年由工業(yè)園區(qū)孕育校長職級制雛形——區(qū)域性校長職級年薪制，2014年在市屬中小學試行。四川省成都市2017年2月擬制《改革試點工作方案》，啟動改革試點。浙江省溫州市2018年制發(fā)《實施意見》，正式推行改革試點。北京市2019年發(fā)布通知，確定申報及評審、認定條件，開展首批中小學校長職級評審和認定工作。

五、工作基礎：實施中小學校長職級制的經(jīng)驗做法

一是實施對象方面。經(jīng)改革調(diào)整，目前上海市明確實施校長職級制的對象為全日制中小學、幼兒園、成人學校及直屬單位（管理單位除外）的黨政正職和保留正職待遇的人員。廣東省中山市明確已經(jīng)受聘的全市各中小學正職校長（不含非現(xiàn)職和幼兒園園長）、中小學黨委（總支、支部）專職書記可參加職級評定，并享受相應職級待遇。民辦學校校長也可參加職級評定，但其職級待遇由辦學者確定。北京市確定的對象為全日制中小學校、幼兒園、職業(yè)高中學校中，當年底前在崗尚未到達退休年齡或按規(guī)定已辦理延長退休手續(xù)，在職在崗的正職校（園）長（含黨組織書記）。

二是職級結構方面。上海市設置為初級（1-3等）、中級（1-4 等）、高級（1-4 等）、特級四級共十一等。廣東省中山市、東莞市設為四級九檔，分別為特級、高級（1-3 檔）、中級（1-3 檔）、初級（1-2 檔）。山東省濰坊市分小學、初中和高中（中職）三個系列，每個系列分為四級九檔，分為特級、高級（1-3 檔）、中級（1-3 檔）、初級校長（1-2 檔），每年考核晉檔。江蘇省蘇州市共分四級六等，即特級、高級(1-2等)、中級(1-2 等)、初級。北京市設置特級、高級（1-3 等）、中級（1-3 等）、初級四級八等，結構比例為0.5∶4∶4.5∶1。

三是申報程序方面。上海市實行分級評定辦法，特級校長的評定由上海市教育委員會組織，3年一次；其他等級校長的評定由各區(qū)縣教育局組織，其中高級校長3年評定一次，中級、初級校長的評定每年1 次。采取個人申報、考核與評鑒、評審與推薦、備案等程序進行。江蘇省蘇州市實行個人申報、資格評審、民主測評、辦學滿意度測評、答辯等程序。

四是職級薪酬方面。廣東省中山市在保留校長原有待遇的同時另增設職級津貼，每月600-3000元不等。改革后的校長薪酬包括四個部分：崗位工資、薪級工資、績效工資和津補貼。山東省聊城市職級薪酬分基礎性和獎勵性兩部分，分別占70%、30%，根據(jù)年度考核結果,由財政按年發(fā)放。上海市校長的績效工資依據(jù)校長職級、工作量、考核結果等因素確定，統(tǒng)籌安排。北京市將績效工資與校長職級掛鉤，納入同級財政保障范圍，不占用學?？冃ЧべY總量。

六、問題反思：施行中小學校長職級制的現(xiàn)實困境

經(jīng)過各地探索，改革雖不斷深入，取得積極成效，但也存在一些矛盾、問題和不足，如放權與管理的矛盾、能力與效能的矛盾、主觀穩(wěn)定與客觀流動的矛盾、職級停滯與專業(yè)發(fā)展的矛盾等[4]；改革目標定位不夠準確，沒有完全抓住改革的本質(zhì)；體制機制不夠完善，一些地方過于強調(diào)了單兵突進，缺乏配套政策支撐；對學?！叭バ姓母铩⒋龠M校長專業(yè)化發(fā)展、倡導教育家辦學”的核心問題把握不夠準確；中小學校長職級制改革的廣度和深度缺乏學理支撐等[5]。部分問題亟待解決。

一是專業(yè)化的實施目標不夠凸顯。部分地方未能有效落實文件要求的“拓展職業(yè)發(fā)展空間，促進校長隊伍專業(yè)化建設”工作要求，過分強調(diào)了“去行政化”和校長交流輪崗，忽視了校長的專業(yè)成長。

二是職級劃分缺乏制度支撐。各地中小學校長職級劃分較為繁雜、多種多樣，與《事業(yè)單位崗位設置管理試行辦法》《關于深化中小學教師職稱制度改革的指導意見》《中小學校領導人員管理暫行辦法》等現(xiàn)有認識、政策聯(lián)系不夠緊密、不夠系統(tǒng)。

三是校（園）長副職處于尷尬地位。多數(shù)省份均明確中小學校長職級制的實施對象為校（園）長正職，將作為校（園）長成長的重要階段的“副職”排除在外。

四是進入和退出機制不夠明確。一些地方雖然列出了中小學校長的初級、中級、高級、特級等職級層次，但是對職級晉升、退出的條件、標準、要求還不夠細化明確，與中小學教師的職稱等級缺乏銜接轉(zhuǎn)化機制。

五是薪酬制度沒有完全理順。更多的是在績效工資方面進行考核增資，對中小學校長“行政級別、教師職稱、校長職級”如何協(xié)調(diào)有機融入事業(yè)單位工資制度等方面還需要進一步探索[6]。

七、未來發(fā)展：推進中小學校長職級制改革的工作展望

應統(tǒng)籌持續(xù)推進中小學校長職級制，堅持多元評價，發(fā)揮評價反饋和建設功能，建立健全監(jiān)管、獎懲機制，引領中小學校長專業(yè)化、職業(yè)化建設，推動中小學?？茖W、生態(tài)發(fā)展，辦高質(zhì)量和人民滿意的基礎教育[7]。

一是有序推進改革。與上海市等地方相比，西部地區(qū)等省份推行中小學校長職級制工作已經(jīng)落后20年。國家教育主管部門和有關省市應積極總結全國有關省市做法經(jīng)驗，強化頂層設計和工作統(tǒng)籌，在借鑒上海構筑助力教育家成長的長效機制、形成推進校長職級制的基本范式、持續(xù)激發(fā)校長改革創(chuàng)新的動力等先進省市試點做法基礎上[8]，按五年進度安排，加快探索推進，適時在全國全省推廣。

二是抓住關鍵要素。在充分調(diào)研論證基礎上，指導試點區(qū)域統(tǒng)一思想，消除誤區(qū)，確定實施對象、職級結構、申報程序、評價考核、結果應用等要素，商討制定中小學校長職級制分類評審標準，籌備組建評審領導小組和評審委員會，探索配套評價、考核、晉升、流動、薪酬等制度體系建設。

三是強化服務保障。列明政府、學校權力清單，落實黨組織領導的校長負責制，擴大中小學校長辦學自主權，完善學校內(nèi)部治理機制，推進落實教育家辦學。抓住中小學校長這個關鍵少數(shù)，堅持終身學習理念，結合相應職級，按類別、分階段加強周期性專業(yè)發(fā)展培訓。建立中小學校長成長、發(fā)展信息平臺，通過大數(shù)據(jù)技術為中小學校長“建檔立卡”，強化評價考核信息管理，通過人工智能助推校長專業(yè)成長。

四是綜合統(tǒng)籌協(xié)同。以義務教育階段綜合改革為突破口，整合中小學教師“縣管校聘”、“學區(qū)制”治理、集團化辦學、兩項改革“后半篇文章”等相關改革任務，以探索推進中小學校長職級制改革為抓手，加快全省中小學骨干、優(yōu)秀、卓越校長梯隊建設，推進優(yōu)質(zhì)管理資源成長發(fā)展和有序流動，促進區(qū)域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡，加快全省基礎教育高質(zhì)量發(fā)展。

五是面向未來教育。把握百年未有之大變局下世界教育變革與中國教育機遇，著力面向未來教育，建設未來學校，培養(yǎng)未來校長，堅持人文向度，以校長職級制改革為中小學校長賦能，在歷史、技術、文化等多個維度有機著力，助推提升中小學校長未來領導力。結合聯(lián)合國教科文組織《一起重新構想我們的未來》報告，打造“一種新的教育社會契約”的“需求”經(jīng)營者、管理者和催化者[9]。