論黨內(nèi)法規(guī)體系中比例原則的適用

秦前紅 薛小涵

作為法釋義學(xué)的經(jīng)典概念之一，比例原則肇端于德國的警察法學(xué)，后來漸次發(fā)展成為行政法的一項(xiàng)基本原則。隨著法治建設(shè)的不斷發(fā)展，比例原則已成為公法領(lǐng)域的一項(xiàng)基本原則，被譽(yù)為公法上的“帝王條款”，并有突破公法之藩籬，逐步向刑法、民法等私法領(lǐng)域強(qiáng)勢挺進(jìn)的態(tài)勢，其適用范圍正彌散至整個(gè)國家法律體系。中國特色社會主義法治體系由國家法律體系和黨內(nèi)法規(guī)體系兩套正式的法規(guī)范體系型構(gòu)而成，黨內(nèi)法規(guī)體系體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志，規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)，在鞏固黨的長期執(zhí)政地位、永葆黨的先進(jìn)性和純潔性等方面發(fā)揮著治本之用。從理論界的研究現(xiàn)狀來看，部分學(xué)者已經(jīng)注意到了比例原則之于黨內(nèi)法規(guī)體系的重要價(jià)值。例如，歐愛民從比例原則在黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域的地位出發(fā)，將比例原則定性為黨內(nèi)法規(guī)的一般法治原則［1］（P202）；呂品認(rèn)為，比例原則是黨規(guī)嚴(yán)于國法的踐行原則［2］（P52）。然而，既往論述大多直接就比例原則在黨內(nèi)法規(guī)體系之中的適用內(nèi)涵進(jìn)行籠統(tǒng)說明，對比例原則的地位、適用規(guī)則等基礎(chǔ)性問題尚缺乏強(qiáng)有力的論證，這就導(dǎo)致比例原則在黨內(nèi)法規(guī)體系中的適用存在“拿來主義”之嫌，不利于比例原則地位的鞏固與功效的擴(kuò)展。基于此，我們需要梳理黨內(nèi)法規(guī)體系中比例原則適用的邏輯前提，分析黨內(nèi)法規(guī)體系中比例原則適用的正當(dāng)性，最終明確黨內(nèi)法規(guī)體系中比例原則的地位，并探尋黨內(nèi)法規(guī)體系中的比例原則的具體適用路徑，以期全面發(fā)揮比例原則在黨內(nèi)法規(guī)體系中的重要功效，進(jìn)一步健全與完善黨內(nèi)法規(guī)體系。

一、黨內(nèi)法規(guī)體系中比例原則適用的邏輯前提

比例原則引發(fā)了理論界的廣泛關(guān)注，相關(guān)研究成果已蔚為大觀。明確比例原則的階層構(gòu)造、適用結(jié)構(gòu)及其在國家法律體系中的定位，是探討比例原則能否跨越國家法律體系之界限、融于黨內(nèi)法規(guī)體系之中的必備前提。

（一）比例原則階層構(gòu)造之完善

傳統(tǒng)的比例原則由適當(dāng)性原則、必要性原則和狹義上的比例原則三個(gè)子原則構(gòu)成。近年來，比例原則逐步從“三階論”擴(kuò)展為“四階論”。以劉權(quán)為代表的學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)今世界各國法院已經(jīng)越來越多地就公權(quán)力行為的目的進(jìn)行正當(dāng)性審查，應(yīng)當(dāng)將目的正當(dāng)性原則作為一項(xiàng)獨(dú)立子原則納入比例原則之中，構(gòu)建“四階論”比例原則［3］（P144-146）。作為反對“四階論”的學(xué)者之一，梅揚(yáng)、蔣紅珍主張維持傳統(tǒng)“三階論”的比例原則階層構(gòu)造模式。其中，梅揚(yáng)指出，比例原則之適用，是將目的之合法性視為當(dāng)然前提而不加懷疑，目的正當(dāng)性并不在比例原則的射程范圍之內(nèi)［4］（P61）；蔣紅珍則對目的正當(dāng)性審查秉持克制態(tài)度，認(rèn)為不能賦予其獨(dú)立之階層秩序的地位，應(yīng)當(dāng)將其作為比例原則的預(yù)備階段予以確立［5］（P65）。此外，另有陳新民等學(xué)者主張構(gòu)建由必要性原則和均衡性原則組成的“二階論”比例原則，認(rèn)為適當(dāng)性原則乃事理之當(dāng)然，功能極為不彰，無需存在［6］（P373）。我們認(rèn)為，“四階論”更有助于發(fā)揮比例原則的功效。就目的正當(dāng)性原則而言，一則，目的正當(dāng)性要求屬于合法性要求，其他三項(xiàng)子原則屬于合理性要求。作為比例原則第一階段的審查原則，目的正當(dāng)性原則為比例原則的審查提供了基本前提，亦即，唯有首先肯認(rèn)公權(quán)力行為目的正當(dāng)合法，接下來的審查分析工作才有開展之必要。二則，將目的正當(dāng)性單獨(dú)抽離形成比例原則中一項(xiàng)獨(dú)立的子原則，豐富了比例原則的內(nèi)涵，使比例原則的審查層次更加規(guī)范有序。再拿適當(dāng)性原則來說，隨著適當(dāng)性原則內(nèi)涵的不斷拓展與豐富，適當(dāng)性原則的作用與功效日益彰顯，其存在對于比例原則效用的發(fā)揮不可或缺［7］（P104-105）。通過運(yùn)用比例原則，公權(quán)力主體依次分析自身所欲實(shí)現(xiàn)的目的是否正當(dāng)、所采取的手段是否能夠促進(jìn)目的的實(shí)現(xiàn)、所采取的手段是否對個(gè)體利益損害最小、手段與目的之間是否合乎比例，最終綜合確定是否應(yīng)當(dāng)矯正該項(xiàng)手段行為，以實(shí)現(xiàn)公共利益與個(gè)人利益的均衡。

（二）比例原則適用結(jié)構(gòu)之延展

比例原則最初僅具備“權(quán)力—權(quán)利”結(jié)構(gòu)，現(xiàn)已逐步發(fā)展為可適用于“權(quán)力—權(quán)利”“權(quán)力—權(quán)力”“權(quán)利—權(quán)利”三類結(jié)構(gòu)之中。第一，“權(quán)力—權(quán)利”結(jié)構(gòu)。“權(quán)力—權(quán)利”結(jié)構(gòu)是比例原則的經(jīng)典結(jié)構(gòu)。在該結(jié)構(gòu)中，比例原則主要用于規(guī)范和調(diào)整公權(quán)力和公民權(quán)利之間的關(guān)系，以限制公權(quán)力濫用、保障公民權(quán)利不受過度侵犯為目的。例如，趙宏等學(xué)者即認(rèn)為，比例原則是“對基本權(quán)利限制的限制”［8］（P160-161）。第二，“權(quán)力—權(quán)力”結(jié)構(gòu)。在“權(quán)力—權(quán)力”結(jié)構(gòu)之中，比例原則主要用于調(diào)整強(qiáng)勢一方公權(quán)力機(jī)關(guān)與弱勢一方公權(quán)力機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，以避免強(qiáng)勢一方公權(quán)力對弱勢一方公權(quán)力造成不當(dāng)侵害。從國內(nèi)理論界現(xiàn)有的研究成果來看，比例原則開始在分權(quán)領(lǐng)域加以普遍適用。例如，王書成高度認(rèn)可比例原則在縱向分權(quán)中的地位，主張比例原則的思想存在于任何法治邏輯下的縱向分權(quán)之中［9］（P89）。第三，“權(quán)利—權(quán)利”結(jié)構(gòu)。持有此觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，若某項(xiàng)權(quán)利較之于另一項(xiàng)權(quán)利呈現(xiàn)出直接或間接的強(qiáng)勢性和支配力，那么此種權(quán)利也是一種支配性的權(quán)力。申言之，若兩種私主體權(quán)利之間呈現(xiàn)出不平等的法律關(guān)系，便可以運(yùn)用比例原則對強(qiáng)勢一方的權(quán)利加以限制，以實(shí)現(xiàn)對弱勢一方權(quán)利的保護(hù)［10］（P167）。理論界對“權(quán)利—權(quán)利”結(jié)構(gòu)的探討進(jìn)一步擴(kuò)大了比例原則的功效，使比例原則成為平衡私主體之間利益關(guān)系的基本原則與法律工具。比例原則功能的拓展與比例原則適用結(jié)構(gòu)的變化緊密相關(guān)。從目前來看，比例原則“權(quán)利—權(quán)利”的結(jié)構(gòu)主要適用于民法領(lǐng)域之中，其能否在公法領(lǐng)域中得以廣泛適用，仍有待理論界加以探討和明確。

（三）比例原則在法律體系中的定位之辨

比例原則最初作為行政法中的一項(xiàng)基本原則而存在。隨著法治理論與實(shí)踐的發(fā)展，比例原則的適用范圍不斷擴(kuò)大，現(xiàn)已逐步實(shí)現(xiàn)從行政法領(lǐng)域至整個(gè)公法領(lǐng)域的擴(kuò)張，進(jìn)而延展至刑法、民法等領(lǐng)域之中。專家學(xué)者就其在法律體系中的定位問題展開了新的探討，逐步形成并分化為以下三種基本立場。第一，行政法原則說。以許玉鎮(zhèn)為代表的學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)固守比例原則作為行政法基本原則的定位，不應(yīng)將比例原則擴(kuò)大成一項(xiàng)憲法性原則，避免使其淪為一個(gè)泛泛的權(quán)益衡量原則［11］（P123）。在此基礎(chǔ)上，梅揚(yáng)主張擴(kuò)大比例原則在行政法中的適用范圍，使其涵蓋行政行為的全部類型［4］（P66）。行政法原則說秉持保守立場，尊重比例原則的原旨，突出強(qiáng)調(diào)并注重發(fā)揮比例原則的獨(dú)特優(yōu)點(diǎn)與功效，在避免比例原則功能泛化等方面具有積極意義。然而，行政法原則說的最大弊端在于其無法與比例原則快速擴(kuò)張的發(fā)展現(xiàn)狀相適應(yīng)，從而使其自身可能存在過度保守與落后之嫌。第二，憲法原則說。比例原則是集抽象性和具體性于一身的特殊的法律原則，具有較強(qiáng)的適用性和可操作性，范進(jìn)學(xué)等學(xué)者主張比例原則應(yīng)升格為一項(xiàng)憲法基本原則，并就比例原則在憲法文本中的規(guī)范依據(jù)作出了闡釋［12］（P112-114）。確定比例原則作為憲法基本原則的地位，即表明比例原則可以全方位約束所有公權(quán)力，并可普遍適用于所有部門法之中，作為部門法領(lǐng)域的基本原則而存在。憲法原則說順應(yīng)了比例原則的發(fā)展趨勢，能夠解決理論界對比例原則的適用范圍之爭，為比例原則在部門法領(lǐng)域中的適用提供合法性證成。例如，于改之等據(jù)此認(rèn)為，作為憲法的基本原則，比例原則應(yīng)當(dāng)在刑法中得以廣泛適用［13］（P137）。但是，憲法原則說存在比例原則的憲法規(guī)范依據(jù)尚未統(tǒng)一明晰等問題，這仍有待理論界進(jìn)行進(jìn)一步廓清。第三，部門法原則說。部分學(xué)者從除卻行政法之外的其他部門法領(lǐng)域出發(fā)，探討比例原則在其中的地位。例如，鄭曉劍認(rèn)為，比例原則具有本體論與方法論雙重性質(zhì)，具備成為一項(xiàng)民法基本法律原則的基本品質(zhì)［14］（P105）。部門法原則說順應(yīng)了“私法憲法化”“公私法融合”的理論發(fā)展趨勢，以開放的姿態(tài)回應(yīng)了比例原則范式轉(zhuǎn)型的需求［15］（P106）。但亦有反對者認(rèn)為，部門法原則說過度拔高比例原則的地位，忽視了比例原則在不同部門法中的適用限度問題。例如，康浩認(rèn)為，比例原則可作為民事立法、執(zhí)法和司法的審查原則，但難謂在民事領(lǐng)域具有普適性［16］（P125）。比例原則在部門法領(lǐng)域的適用限度與強(qiáng)度等問題亟須理論界作出進(jìn)一步回應(yīng)。

二、黨內(nèi)法規(guī)體系中比例原則適用的正當(dāng)性分析

根據(jù)黨的十八屆四中全會的基本精神，黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系相輔相成、并行不悖，二者皆是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。黨內(nèi)法規(guī)體系是以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準(zhǔn)則、條例等中央黨內(nèi)法規(guī)為主干，由各領(lǐng)域各層級黨內(nèi)法規(guī)組成的有機(jī)統(tǒng)一體［17］（P45）。黨內(nèi)法規(guī)體系基于黨的領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生，是管黨治黨的重要工具，對規(guī)范和調(diào)整黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)具有重要意義。黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)駛?cè)肟燔嚨馈Ｔ诮h100周年之際，習(xí)近平總書記曾宣布，完善的黨內(nèi)法規(guī)體系已經(jīng)形成，這表明黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)取得了歷史性突破，黨內(nèi)法規(guī)體系達(dá)到了更加成熟、更加穩(wěn)定的新高度。然而，與國家法律建設(shè)相比，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)相對欠乏，制度建設(shè)尚不健全。為此，更需借鑒國法建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，利用比例原則對黨內(nèi)各項(xiàng)行為活動(dòng)進(jìn)行約束和指導(dǎo)。黨內(nèi)法規(guī)體系的內(nèi)在目的指向、內(nèi)在價(jià)值立場與外在表現(xiàn)形式皆表明黨內(nèi)法規(guī)體系與比例原則深度契合，比例原則應(yīng)當(dāng)突破國法體系之畛域，在黨內(nèi)法規(guī)體系中得以廣泛適用。

（一）黨內(nèi)法規(guī)體系的內(nèi)在目的指向：規(guī)制黨的權(quán)力

在我國政黨主治的背景之下，中國共產(chǎn)黨的權(quán)力具有最高權(quán)威與最高作用力。權(quán)力是一把雙刃劍，規(guī)范與制約權(quán)力至關(guān)重要，我們必須利用法治方式將權(quán)力運(yùn)作過程納入可控的規(guī)范體系之中。權(quán)力的規(guī)范和制約是黨內(nèi)法規(guī)的根本指向，黨內(nèi)法規(guī)一直是中國共產(chǎn)黨規(guī)制權(quán)力的重要方式［18］（P36）。作為黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的集合體，黨內(nèi)法規(guī)體系的重要目的之一在于加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，有效規(guī)范并限制權(quán)力的濫用，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，深入推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨。此處的權(quán)力主要是指黨的權(quán)力。黨的權(quán)力由各級各類黨組織的權(quán)力、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力等多種權(quán)力構(gòu)成。就黨的權(quán)力的性質(zhì)而言，黨的權(quán)力屬于一種公權(quán)力，具言之，黨在管理內(nèi)部事務(wù)時(shí)行使的是社會公權(quán)力，在管理國家公共事務(wù)時(shí)行使的是超國家公權(quán)力［19］（P66）。在依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的過程中，中國共產(chǎn)黨的權(quán)力屬于社會公權(quán)力。作為黨內(nèi)法規(guī)體系中最高位階、最具權(quán)威的“指示器”，《中國共產(chǎn)黨章程》在總綱和各個(gè)分章中多次確認(rèn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的地位與重要性。在黨政聯(lián)合發(fā)文等情形下，黨與國家機(jī)關(guān)之間更多地呈現(xiàn)為“黨在國家中”的關(guān)系，黨與國家機(jī)關(guān)共同管理國家公共事務(wù)，此時(shí)中國共產(chǎn)黨的權(quán)力與國家公權(quán)力更為趨近?！包h的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”被寫入2018年3月通過的《憲法修正案》之中，并作為國家根本制度條款而存在，這在憲法文本層面上明確了黨的權(quán)力具有國家公權(quán)力的性質(zhì)。但是，黨的權(quán)力屬于政黨權(quán)力，其不同于國家公權(quán)力，若將其簡單歸于國家公權(quán)力的范疇則不甚妥當(dāng)。因之，應(yīng)當(dāng)將此種情境之下的黨的權(quán)力定性為一種超國家公權(quán)力。比例原則脫胎于限制公權(quán)力的思維土壤，具有規(guī)范限制公權(quán)力的天然功能，黨內(nèi)法規(guī)體系規(guī)制黨的權(quán)力的內(nèi)在目的指向?yàn)楸壤瓌t的適用提供有效憑據(jù)。與此同時(shí)，從法屬性的角度來看，公法在總體上統(tǒng)一規(guī)范和控制公權(quán)力運(yùn)作，黨內(nèi)法規(guī)體系的內(nèi)在目的指向反映出其近似于公法體系的基本屬性(1)此外，從調(diào)整關(guān)系來看，黨內(nèi)法規(guī)體系反映中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念與政治訴求，其所調(diào)整的核心關(guān)系是黨務(wù)關(guān)系，而黨務(wù)關(guān)系的重要組成部分是各級各類黨組織權(quán)力之間的關(guān)系、黨組織權(quán)力與黨員權(quán)利之間的關(guān)系，這便與公法所調(diào)整的法律關(guān)系的根本政治性深度契合。［20］（P8）。如上文所述，在公法之中，比例原則主要用于調(diào)整“權(quán)力—權(quán)力”“權(quán)力—權(quán)利”間的關(guān)系。轉(zhuǎn)換至黨內(nèi)法規(guī)體系的語境之內(nèi)，比例原則主要通過“黨組織權(quán)力—黨員權(quán)利”“黨組織權(quán)力—黨組織權(quán)力”的適用結(jié)構(gòu)對黨組織權(quán)力運(yùn)行加以有效調(diào)試。此外，從科層制的角度加以考量，不同級別的黨員在事實(shí)上亦存在地位和資源優(yōu)勢上的差異，尤其黨員領(lǐng)導(dǎo)干部作為“關(guān)鍵少數(shù)”，手中握有重要的公權(quán)力。比例原則亦可于其間發(fā)揮重要作用，通過“黨員權(quán)利—黨員權(quán)利”的邏輯結(jié)構(gòu)，調(diào)整并規(guī)范黨員與黨員之間的關(guān)系。因此，比例原則的運(yùn)用有助于使各級各類黨組織和全體黨員在自由裁量空間范圍內(nèi)明確自身行為的波段寬度，合理確定權(quán)力的運(yùn)用界限，將“權(quán)力—權(quán)力”“權(quán)力—權(quán)利”“權(quán)利—權(quán)利”間的價(jià)值平衡結(jié)果確定下來。如此，方能起到優(yōu)化黨內(nèi)權(quán)力配置和歸屬、有效規(guī)制黨的權(quán)力、切實(shí)推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的重要作用。

（二）黨內(nèi)法規(guī)體系的內(nèi)在價(jià)值立場：以人民權(quán)利為中心

黨內(nèi)法規(guī)體系的內(nèi)在價(jià)值立場與比例原則的核心理念深度契合。從權(quán)利義務(wù)本位的角度考量，比例原則堅(jiān)持以權(quán)利為本位，這似乎與黨內(nèi)法規(guī)體系義務(wù)優(yōu)位的立場存在一定的矛盾與沖突。實(shí)則，權(quán)力的行使者應(yīng)當(dāng)知道手中的權(quán)力來源于權(quán)利，并用權(quán)力去保護(hù)、發(fā)展權(quán)利，這種權(quán)利意識的形成及強(qiáng)化將促使執(zhí)政黨在權(quán)力行使時(shí)堅(jiān)持以權(quán)利為中心［21］（P41）。中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位和權(quán)力皆由人民賦予，黨始終堅(jiān)持以人民為中心的基本價(jià)值立場，發(fā)展全過程人民民主，深刻體現(xiàn)“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”的價(jià)值宗旨。作為馬克思主義使命型政黨，黨必須踐行自身使命，保障人民權(quán)益，才能獲得最廣泛的政治認(rèn)同。在治國理政的過程中，黨必須用手中的權(quán)力去維護(hù)和實(shí)現(xiàn)全體公民的權(quán)利；在管黨治黨的過程中，黨必須使黨員權(quán)利在黨內(nèi)得以有效保障。從憲法法律、黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)規(guī)定加以考量，黨員權(quán)利與公民權(quán)利在主體、內(nèi)容等諸多方面皆具有共通性與一致性。中國共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持依規(guī)治黨，不斷健全完善黨內(nèi)法規(guī)體系。作為中國共產(chǎn)黨用于管黨治黨和提升黨內(nèi)治理法治化水平的重要工具，黨內(nèi)法規(guī)體系始終堅(jiān)持以人民性為基本面向，保障黨員權(quán)利，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》中提出，健全黨員權(quán)利保障制度，更好地發(fā)揮黨員在黨內(nèi)生活中的主體作用；《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》第四條規(guī)定，黨組織必須尊重黨員主體地位，強(qiáng)化管黨治黨的政治責(zé)任。依規(guī)治黨必須滿足全體黨員的權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的期待，它要求黨組織和黨員的一切行為皆不得對黨員權(quán)利造成過度限制與侵害，這與比例原則意在實(shí)現(xiàn)與保障個(gè)體權(quán)利的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)高度吻合。與此同時(shí)，比例原則內(nèi)含的公平、正義等理念在無形中能夠加強(qiáng)黨員的權(quán)利意識，使黨員在自身合法權(quán)益遭到侵害時(shí)，主動(dòng)以法律和黨內(nèi)法規(guī)為憑據(jù)有效行使申訴權(quán)、抗辯權(quán)等各項(xiàng)權(quán)利，捍衛(wèi)自己的合法權(quán)益。此外，從規(guī)范制約權(quán)力的角度而論，黨員知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利的有效行使能夠加強(qiáng)對黨組織權(quán)力的制約和監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)以權(quán)利限制權(quán)力的目的，避免權(quán)利被權(quán)力所扼制。因此，比例原則與黨內(nèi)法規(guī)制度背景具有深度契合性。

（三）黨內(nèi)法規(guī)體系的外在表現(xiàn)形式：黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范

黨內(nèi)法規(guī)體系以黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范為基本構(gòu)成要素和外在表現(xiàn)形式。只要法規(guī)范中包含了特定用詞，比如“相適應(yīng)”“盡可能”“認(rèn)為必要”“可接受性”“明顯不當(dāng)”等，這些規(guī)范都可以成為比例原則的規(guī)范基礎(chǔ)［22］（P68-69）。諸多黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范蘊(yùn)蓄著比例原則的基本精神，為比例原則的正確適用提供了規(guī)范載體。以《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（下文簡稱《備案審查規(guī)定》）為例，《備案審查規(guī)定》第11條規(guī)定，審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從合理性審查方面對符合審查要求的報(bào)備黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行審查；第19條規(guī)定，內(nèi)容明顯不合理的黨內(nèi)法規(guī)，審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)不予備案通過并應(yīng)當(dāng)要求報(bào)備機(jī)關(guān)進(jìn)行糾正。上述條款皆明確規(guī)定審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對報(bào)備的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行合理性審查。合理性審查與比例原則密切相關(guān)，適當(dāng)性原則、必要性原則和均衡性原則皆聚焦于審查公權(quán)力機(jī)關(guān)行為的合理性。又如，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（下文簡稱《紀(jì)律處分條例》）第四條就黨的紀(jì)律處分工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的原則作出了規(guī)定，其中“區(qū)別不同情況，恰當(dāng)予以處理”“寬嚴(yán)相濟(jì)”等術(shù)語皆為比例原則的精神映射。另有部分黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范雖未包含比例原則的特定用詞，但若對其加以細(xì)致揣摩，不難發(fā)現(xiàn)也有比例原則的基本精神貫穿其內(nèi)。舉例言之，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)問責(zé)條例》均就監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”作出了明確規(guī)定，“四種形態(tài)”之間的區(qū)分與轉(zhuǎn)化體現(xiàn)出對手段與目的相均衡理念的尊重；《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》第八條規(guī)定：“黨的組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)黨務(wù)與黨員和群眾的關(guān)聯(lián)程度合理確定公開范圍”，并據(jù)此將黨務(wù)公開范圍劃分為四個(gè)層級。細(xì)致揣摩該項(xiàng)規(guī)定的制定思路，也會發(fā)現(xiàn)其中暗含適度、均衡的比例原則精神內(nèi)核。

三、黨內(nèi)法規(guī)體系中比例原則的地位

在所有法文化中，“發(fā)現(xiàn)問題—形成原則—凝結(jié)為體系”三者之間的循環(huán)反復(fù)出現(xiàn)，因此構(gòu)建體系的真正要素不是抽象概念，而是法律原則［23］（P219）。轉(zhuǎn)換至黨內(nèi)法規(guī)體系的語境之中，明確黨內(nèi)法規(guī)原則是建構(gòu)與完善黨內(nèi)法規(guī)體系的核心與關(guān)鍵所在。黨內(nèi)法規(guī)規(guī)則根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)原則產(chǎn)生，以“全有或者全無”的方式在黨內(nèi)法規(guī)體系中得以應(yīng)用。在黨內(nèi)法規(guī)規(guī)則缺位或黨內(nèi)法規(guī)規(guī)則不能有效調(diào)整黨務(wù)關(guān)系之時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)原則便能填補(bǔ)這一漏洞，彰顯其把控調(diào)整黨內(nèi)事務(wù)、穩(wěn)定黨內(nèi)法規(guī)體系秩序的重要作用。當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)理論研究滯后于黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)實(shí)踐，人們對黨內(nèi)法規(guī)原則的認(rèn)識明顯不足，集約化的黨內(nèi)法規(guī)原則體系尚未形成［24］（P310）。在此背景之下，明確比例原則在黨內(nèi)法規(guī)體系中的地位，對于黨內(nèi)法規(guī)原則體系的構(gòu)建、比例原則在黨內(nèi)法規(guī)體系中適用功效的發(fā)揮、依規(guī)治黨水平的提升等皆具有重要意義。

我們認(rèn)為，比例原則應(yīng)當(dāng)作為黨內(nèi)法規(guī)體系的一項(xiàng)基本原則而存在。法的原則分為基本原則和非基本原則?；驹瓌t是能夠體現(xiàn)法的根本價(jià)值的原則，是全部法規(guī)范的精髓所在［25］（P26）。黨內(nèi)法規(guī)基本原則應(yīng)當(dāng)具備適用廣泛性、理念性和相對穩(wěn)定性。以此為衡量標(biāo)準(zhǔn)，比例原則具備擔(dān)當(dāng)成為黨內(nèi)法規(guī)基本原則的特性。首先，在適用廣泛性方面，比例原則具有較強(qiáng)的抽象性，可以廣泛適用于黨內(nèi)法規(guī)體系之中。比例原則保證黨組織行為和黨員行為在方向上的正確性、廣度上的節(jié)制性和強(qiáng)度上的適度性，具有指南針的效用。黨組織之間的關(guān)系、黨組織和黨員之間的關(guān)系、黨員與黨員之間的關(guān)系是黨務(wù)關(guān)系的核心內(nèi)容。比例原則是調(diào)整“權(quán)力—權(quán)力”“權(quán)力—權(quán)利”“權(quán)利—權(quán)利”之間關(guān)系的利器，其在組織人事、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉等多個(gè)場域中皆可得到廣泛適用。其次，就理念性而言，比例原則幫助形塑黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)在理念與價(jià)值追求。黨內(nèi)法規(guī)的理性集中體現(xiàn)為符合比例原則，它要求黨內(nèi)法規(guī)確定的制定目的適當(dāng)，提供的手段措施不多不少恰好滿足目標(biāo)需要［24］（P655-657）。比例原則包含著進(jìn)退有度、理性均衡的內(nèi)涵旨趣，體現(xiàn)出對公平正義的價(jià)值追求，有利于使黨組織和黨員逐漸摒棄“重權(quán)力輕權(quán)利”的慣性思維，進(jìn)一步推動(dòng)形塑黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)在理念與價(jià)值追求。最后，比例原則具有相對穩(wěn)定性。比例原則的四階結(jié)構(gòu)使其自身具備較強(qiáng)的穩(wěn)定性，黨組織和黨員適用比例原則有助于增強(qiáng)行為的穩(wěn)定性和可預(yù)期性，從而增進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系的權(quán)威性。與此同時(shí)，比例原則涉及利益衡量，其特有的開放式的價(jià)值衡量標(biāo)準(zhǔn)有助于協(xié)調(diào)黨內(nèi)各方利益訴求，能夠?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)體系注入新鮮活力，提升黨內(nèi)法規(guī)體系的開放性與靈活性，使黨內(nèi)法規(guī)體系能夠填補(bǔ)規(guī)范與實(shí)踐之縫隙，被有效遵守和執(zhí)行。

判斷比例原則能否作為黨內(nèi)法規(guī)體系的一項(xiàng)基本原則，必然要分析其是否能夠與黨內(nèi)法規(guī)基本原則共存并生。民主集中制原則是黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域的一項(xiàng)最為重要的原則，也是最能體現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)本質(zhì)和特點(diǎn)的基本原則，黨內(nèi)法規(guī)在制定、實(shí)施、監(jiān)督的過程中，必須嚴(yán)格遵循民主集中制原則。歷史的慘痛經(jīng)驗(yàn)告訴我們，黨內(nèi)不應(yīng)過分強(qiáng)調(diào)集中，還應(yīng)注重民主。民主集中制原則要求必須充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利，發(fā)揮各級黨組織和廣大黨員的積極性創(chuàng)造性。比例原則與民主集中制原則的要求一脈相承。比例原則內(nèi)含的公平、正義等思想能夠促進(jìn)黨內(nèi)和諧統(tǒng)一，發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，貫徹落實(shí)民主集中制原則的內(nèi)容與要求，更好地實(shí)現(xiàn)“民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主”。值得注意的是，比例原則必須尊重民主集中制原則在黨內(nèi)法規(guī)體系中的根本地位，其只能作為民主集中制原則的下位原則而存在，不可逾越或違背民主集中制原則的精神與要求。

此外，如上文所述，從比例原則的地位來看，比例原則在法律體系中的地位不斷攀升，已從行政法的基本原則上升為一項(xiàng)憲法原則。將比例原則作為一項(xiàng)基本原則適用于黨內(nèi)法規(guī)體系之中，既是黨內(nèi)法規(guī)貫徹落實(shí)憲法原則和精神的重要體現(xiàn)，也是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施憲法的有效方式之一。比例原則可被視為一個(gè)不同法律體系間減少溝通障礙與成本的價(jià)值中立的機(jī)制［26］（P43）。將比例原則確立為黨內(nèi)法規(guī)體系的基本原則有助于在黨內(nèi)法規(guī)體系中貫徹落實(shí)“憲法為上”的理念，增強(qiáng)憲法權(quán)威，同時(shí)也是進(jìn)一步加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)體系同國家法律體系的銜接與協(xié)調(diào)、實(shí)現(xiàn)中國特色社會主義法治體系融貫統(tǒng)一的有效方式。

四、黨內(nèi)法規(guī)體系中比例原則的具體適用

比例原則作為黨內(nèi)法規(guī)體系中的一項(xiàng)基本原則，貫穿于黨內(nèi)法規(guī)體系的各個(gè)領(lǐng)域之中。在黨內(nèi)法規(guī)體系中，比例原則的釋義學(xué)內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)調(diào)整為：其一，目的正當(dāng)性原則是指黨組織或黨員所采取的行為目的必須有助于規(guī)范黨組織權(quán)力運(yùn)行、保障黨員權(quán)利，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)意志的集中統(tǒng)一，最終助益于黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)水平的提升；其二，適當(dāng)性原則是指黨組織或黨員所采取的行為能夠助益于提升黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)水平；其三，必要性原則是指黨組織或黨員在能夠達(dá)成目的的多種行為手段中，選擇對其他黨組織和全體黨員利益侵害程度最小的手段；其四，均衡性原則是指黨組織或黨員的行為對其他黨組織或黨員權(quán)益造成的損害不得超過其所欲實(shí)現(xiàn)的價(jià)值。此處的“價(jià)值”要素應(yīng)當(dāng)以黨內(nèi)法規(guī)體系的目的追求等作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，如堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨，推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨等。黨內(nèi)法規(guī)體系的實(shí)質(zhì)是一個(gè)適應(yīng)“四個(gè)偉大”發(fā)展變化而有針對性地解決黨組織權(quán)力與黨員權(quán)利配置的失衡問題，是一個(gè)尋求二者配置結(jié)構(gòu)均衡化的過程［24］（P291）。黨組織可以通過運(yùn)用比例原則，及時(shí)制定和修改相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，拾遺補(bǔ)闕，實(shí)現(xiàn)“黨組織權(quán)力—黨組織權(quán)力”“黨組織權(quán)力—黨員權(quán)利”“黨員權(quán)利—黨員權(quán)利”之間關(guān)系配置的合理均衡，促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系的健全與完善。

（一）比例原則優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限配置

實(shí)現(xiàn)科學(xué)、合理、高效的權(quán)力分工與配置始終是黨組織致力實(shí)現(xiàn)的重要目標(biāo)，它要求黨組織遵循授權(quán)有據(jù)、禁止有據(jù)的準(zhǔn)則，不得悖于黨章對自身分工與安排的規(guī)定，同時(shí)又能符合功能適當(dāng)主義的權(quán)力配置原則的要求，充分發(fā)揮職權(quán)優(yōu)勢與治理效能。縱向的黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)配置以維護(hù)黨中央集權(quán)、保證黨中央令行禁止作為第一要義。根據(jù)權(quán)力和責(zé)任分配的程度，以黨中央授權(quán)為基礎(chǔ)，黨組織縱向的權(quán)力結(jié)構(gòu)配置形成以黨中央為中心、各級各類黨組織權(quán)力向外逐漸減弱的層級化的差序格局，即以黨的中央組織、黨的地方組織、黨的基層組織由內(nèi)向外依次排序。

黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限的劃分與配置是黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)配置的核心問題。黨的中央組織、中央紀(jì)律檢查委員會以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委享有不同級別和權(quán)限范圍的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，這是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、貫徹落實(shí)民主集中制原則的應(yīng)然之義。在此基礎(chǔ)上，黨中央堅(jiān)持功能適當(dāng)原則，在嚴(yán)格遵循黨中央所設(shè)定的功能秩序和功能空間的基礎(chǔ)上，通過授權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)的方式對黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)加以二次劃分，力爭實(shí)現(xiàn)各級各類黨組織權(quán)力的科學(xué)配置與良性互動(dòng)。黨中央授權(quán)行為的背后牽涉到不同層級黨組織之間的權(quán)力配置問題。以堅(jiān)持黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為第一要義，為避免黨中央權(quán)力的過度下移和分散，保持授權(quán)行為的適度合理，被授權(quán)主體可以把比例原則作為分析工具，綜合考察現(xiàn)實(shí)情況，在制定行為和欲達(dá)成的制定目的之間進(jìn)行權(quán)衡，判定制定行為能否更有效地滿足黨內(nèi)法規(guī)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需求，提升黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)水平。舉例言之，根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，黨中央授權(quán)副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。地方改革試點(diǎn)必須盡可能減少對規(guī)范體系的沖擊，同時(shí)有效發(fā)揮試驗(yàn)作用，比例原則就應(yīng)當(dāng)成為最核心的手段［27］（P42）。授權(quán)試點(diǎn)制定黨內(nèi)法規(guī)是黨中央授予被授權(quán)主體以高度自由裁量權(quán)的行為，該項(xiàng)授權(quán)試點(diǎn)制定黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定中的“等”字更是賦予了副省級城市和省會城市黨委對于制定事項(xiàng)的較為寬泛的自由裁量權(quán)。副省級城市和省會城市黨委可以在法定的時(shí)空范圍內(nèi)，利用比例原則篩選和錨定最佳制定方案，在滿足合法性與合理性的同時(shí)排除黨內(nèi)法規(guī)制定的恣意性，根據(jù)制定事項(xiàng)的重要性程度作出審慎衡量與決定。授權(quán)試點(diǎn)的方式固然有助于提升改革的穩(wěn)妥性與地方黨委制定黨內(nèi)法規(guī)的積極性，但實(shí)際上，由試點(diǎn)城市黨委先行制定黨內(nèi)法規(guī)、再由上級黨委對之予以評估考察的過程需要耗費(fèi)大量成本，給黨組織增添較重的工作任務(wù)。為此，黨中央必須確證該項(xiàng)授權(quán)試點(diǎn)舉措的預(yù)期收益將高于所耗成本，這也是貫徹必要性原則中“異同有效性”要求的體現(xiàn)［28］（P186-188）。

（二）比例原則提升黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量

黨內(nèi)法規(guī)制定活動(dòng)主要經(jīng)歷編制規(guī)劃與計(jì)劃、起草、審批與發(fā)布三個(gè)階段。將比例原則鑲嵌于黨內(nèi)法規(guī)制定工作的各個(gè)環(huán)節(jié)之中，對于全面、快速且有效地推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制定進(jìn)程、提高黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)水平、加快實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨具有積極意義。比例原則在黨內(nèi)法規(guī)制定工作中的適用突出體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)前置審核階段和備案審查階段。

一方面，在黨內(nèi)法規(guī)前置審核階段，審議批準(zhǔn)機(jī)關(guān)可運(yùn)用比例原則對黨內(nèi)法規(guī)草案質(zhì)量加以審查。立法機(jī)關(guān)在起草和審議法律草案時(shí)，可以主動(dòng)運(yùn)用比例原則對法律草案的內(nèi)容尤其是其中的“目的—手段”條款進(jìn)行檢視，以盡可能地確保立法質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法［29］（P84）。轉(zhuǎn)換至黨內(nèi)法制規(guī)定領(lǐng)域，道理亦是如此。審議批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的法規(guī)工作機(jī)構(gòu)可以通過比例原則檢視草案中各項(xiàng)具體條款的制定目的與手段之間的聯(lián)系，以判斷草案是否存在謀求部門利益和地方保護(hù)等問題，務(wù)必確保審核通過的黨內(nèi)法規(guī)草案能夠滿足黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)的實(shí)際需要，保障黨和人民群眾的根本利益。經(jīng)過合理正確的研判，法規(guī)工作機(jī)構(gòu)向起草部門和單位提出相應(yīng)的修改意見，并根據(jù)起草部門和單位采納意見的實(shí)際情況決定是否提出相關(guān)建議。是以，重視比例原則在黨內(nèi)法規(guī)前置審核過程中的適用，有助于切實(shí)提高黨內(nèi)法規(guī)制定設(shè)計(jì)的科學(xué)性和合理性，保證黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量夠強(qiáng)夠硬。

另一方面，在黨內(nèi)法規(guī)備案審查階段，黨組織可以將比例原則作為審查工具，對報(bào)備黨內(nèi)法規(guī)的合法性和合理性問題加以檢視。在行政法領(lǐng)域，根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)對行政行為進(jìn)行合法性審查，該法并未就合理性審查作出明確規(guī)定，但以“明顯不當(dāng)”等規(guī)定為其適用留下了一定的空間。與之不同的是，在黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域，《備案審查規(guī)定》在對合法合規(guī)性作出規(guī)定的同時(shí)，亦對審查機(jī)關(guān)的合理性審查義務(wù)作出了明確規(guī)定。基于黨內(nèi)法規(guī)鮮明的黨性與政治性，在黨內(nèi)法規(guī)具備合法合規(guī)性的前提下，審查機(jī)關(guān)必須對黨內(nèi)法規(guī)文件開展合理性審查，這是備案審查工作堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的必然要求，也是對公平正義理念的尊重與維護(hù)。審查機(jī)關(guān)對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行合理性審查的內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)尚不明確，一般而言，主要關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)是否順應(yīng)黨情、尊重客觀規(guī)律和公正理念、具有可操作性以及造成的正面和負(fù)面影響等。合理性原則與比例原則存在諸多共通之處，由于合理性原則具有主觀隨意性過大且在保障人權(quán)方面先天不足等缺陷，正逐漸式微并讓位于比例原則［30］（P105）。審查機(jī)關(guān)要主動(dòng)以比例原則為工具檢視黨內(nèi)法規(guī)，有錯(cuò)必糾，盡可能使黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容平衡兼顧黨組織利益和黨員利益，全面提升備案審查工作的質(zhì)量和水平。

（三）比例原則加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施

黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施由監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)、黨務(wù)公開、黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評估等多個(gè)環(huán)節(jié)組成，比例原則在加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施方面的重要作用不容小覷。

第一，比例原則助益深化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)。實(shí)踐中出現(xiàn)的干部喝牛奶被問責(zé)、副局長洗澡未接電話被處分、教師假期自費(fèi)聚餐被通報(bào)批評等怪現(xiàn)象的背后，折射出部分黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)存在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)泛化、隨意化的問題［31］。比例原則可應(yīng)用于黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)過程之中，使黨組織做實(shí)、做細(xì)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)工作，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，打通黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施“最后一公里”?；緳?quán)利放棄的后果如果具有較高強(qiáng)度和較長持續(xù)性，則應(yīng)當(dāng)從比例原則的角度分析是否應(yīng)予許可［32］（P39）。比例原則可以幫助黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)科學(xué)合理地認(rèn)定權(quán)力和權(quán)利的分量和重要性，以確證自身所采取的對違紀(jì)違法的黨組織和黨員權(quán)益的減免和剝奪行為是否合理可行。黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)在開展監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)工作時(shí)，必須運(yùn)用好監(jiān)督執(zhí)紀(jì)四種形態(tài)，準(zhǔn)確把握四種形態(tài)的轉(zhuǎn)化標(biāo)準(zhǔn)與執(zhí)行尺度，在保障黨組織和黨員合法權(quán)益的同時(shí)達(dá)到執(zhí)規(guī)執(zhí)紀(jì)最佳效果，深入推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨實(shí)效。黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)可以通過比例原則，檢視自身執(zhí)紀(jì)問責(zé)裁量權(quán)的行使是否合理。其一，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《中國共產(chǎn)黨章程》《紀(jì)律處分條例》《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》等相關(guān)法律和黨內(nèi)法規(guī)開展執(zhí)紀(jì)執(zhí)法工作，確定監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)行為是否符合習(xí)近平法治思想的基本理念，是否符合黨的理論和路線方針政策、國家法律和黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定以及是否適應(yīng)黨的建設(shè)的發(fā)展需要，確保行為目的的正當(dāng)性。其二，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確保自己采取的對黨員權(quán)利、黨組織權(quán)力的限制行為有助于行為目的的實(shí)現(xiàn)，不得出現(xiàn)變相挾私報(bào)復(fù)等現(xiàn)象。要通過適當(dāng)性審查，對執(zhí)紀(jì)行為的實(shí)施效果進(jìn)行科學(xué)預(yù)測，確保手段與目的之間具有關(guān)聯(lián)性。第三，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)所采取的行為不得對違紀(jì)黨組織和黨員的正當(dāng)權(quán)益造成過度侵害。黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)可以通過必要性原則，確保自己所采取的行為是對違紀(jì)對象利益損害最小的手段，從而實(shí)現(xiàn)對違紀(jì)對象正當(dāng)權(quán)益的保護(hù)。既要釋放“越往后越嚴(yán)”的信號，也要注意把握執(zhí)紀(jì)尺度，避免過罰失當(dāng)。例如，通過監(jiān)督執(zhí)紀(jì)第一種形態(tài)即能有效處理執(zhí)紀(jì)監(jiān)督問責(zé)問題的，就不必上升至其他形態(tài)對黨員加以懲戒。第四，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)通過審查行為手段與目的之間的關(guān)聯(lián)程度，結(jié)合黨員或黨組織違紀(jì)行為的嚴(yán)重程度予以綜合確定，最終確保采取的行為合乎比例且能夠?qū)崿F(xiàn)雙方利益的均衡。黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)通過運(yùn)用比例原則審查手段與目的之間的關(guān)系，在“權(quán)力—權(quán)力”“權(quán)力—權(quán)利”“權(quán)利—權(quán)利”之間尋求“黃金分割點(diǎn)”，在決策和相應(yīng)行動(dòng)時(shí)權(quán)衡利弊，作出最優(yōu)選擇。

第二，比例原則促進(jìn)規(guī)范黨務(wù)公開工作。黨務(wù)公開關(guān)涉公共利益和私人利益的沖突協(xié)調(diào)問題，更進(jìn)一步講，其關(guān)系到如何妥善平衡黨組織權(quán)力和黨員乃至普通群眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)之間的關(guān)系問題。當(dāng)前黨務(wù)公開工作存在公開內(nèi)容不全面、程序不規(guī)范等缺陷［33］（P1）。黨組織可以將比例原則作為“潤滑劑”，對黨務(wù)公開過程中的各項(xiàng)利益關(guān)系予以正確衡量，切實(shí)提升黨務(wù)公開的規(guī)范性和科學(xué)性。一方面，在公開內(nèi)容方面，黨組織可通過比例原則進(jìn)行公開手段與公開目的的關(guān)聯(lián)程度和所涉各項(xiàng)利益大小程度的基礎(chǔ)性判斷。根據(jù)比例原則，結(jié)合《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》的相關(guān)規(guī)定，一般而言，黨務(wù)公開的事項(xiàng)與黨員和群眾的關(guān)聯(lián)程度愈高，黨務(wù)公開就愈適當(dāng)和必要；若黨組織認(rèn)為公開某項(xiàng)該事項(xiàng)所造成的危害將高于發(fā)布該事項(xiàng)所獲的利益，才能將黨務(wù)信息列入不予公開的范疇。另一方面，在公開范圍方面，通過適用比例原則保持黨務(wù)公開范圍的合法性與合理性。在堅(jiān)持“以公開為常態(tài)、不公開為例外”原則的基礎(chǔ)上，黨組織可以依次通過目的正當(dāng)性原則、適當(dāng)性原則、必要性原則和均衡性原則加以審查，最終綜合判定黨務(wù)信息的公開范圍，以確定黨務(wù)公開行為目的正當(dāng)、合法合規(guī)、準(zhǔn)確適度。

第三，比例原則的適用有助于進(jìn)一步發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評估的重要作用。《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017）》中指出，要積極開展黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評估工作，并根據(jù)評估反饋情況及時(shí)修改完善相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)。《執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定》第15條對應(yīng)當(dāng)列入實(shí)施評估范圍的黨內(nèi)法規(guī)作出了規(guī)定，并根據(jù)工作需要，區(qū)分進(jìn)行專項(xiàng)評估和一攬子評估。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評估主要就黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量和實(shí)施效果加以權(quán)衡評估，它能夠發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)體系的自我修復(fù)功能，增強(qiáng)體系自身的完備性與科學(xué)性，提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評估涉及黨內(nèi)法規(guī)制定和實(shí)施的合理性評估等多項(xiàng)內(nèi)容，評估方法以量化為主。通過比例原則的運(yùn)用，突出問題導(dǎo)向，評估主體可以更加快速準(zhǔn)確地檢測出黨內(nèi)法規(guī)制定目的是否正當(dāng)，手段是否合理必要，黨內(nèi)法規(guī)對各類黨組織的權(quán)力配置和對黨員義務(wù)權(quán)利的安排是否合乎比例，黨內(nèi)法規(guī)制定或?qū)嵤┖笏@得的利益和消耗的成本是否均衡，等等。目前，四川、重慶、福建等地已先后制定并實(shí)施有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評估的相關(guān)規(guī)定與政策，并成立了黨內(nèi)法規(guī)評估的專業(yè)機(jī)構(gòu)。隨著黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評估制度日益健全，比例原則在其中所發(fā)揮的作用將漸趨明顯。

比例原則是一個(gè)復(fù)雜的原則，它允許不同的解釋和修正，但它構(gòu)建了我們的推理，引導(dǎo)我們在艱難的道路上尋找答案［34］（P291-302）。比例原則在國家法律領(lǐng)域具有廣闊的適用前景，在黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域亦具有極強(qiáng)的適用價(jià)值。比例原則在黨內(nèi)法規(guī)體系中的適用拓展了自身的輻射范圍，符合中國特色社會主義法治建設(shè)的實(shí)際情況，同時(shí)也順應(yīng)了比例原則范式轉(zhuǎn)型的趨向。必須從系統(tǒng)和整體的視角出發(fā)，有的放矢地利用比例原則推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)，從而加快依規(guī)治黨、從嚴(yán)治黨的建設(shè)進(jìn)程。本文明確了比例原則作為黨內(nèi)法規(guī)體系基本原則的地位，并以此為基礎(chǔ)，探尋了比例原則在黨內(nèi)法規(guī)體系中的適用路徑。更進(jìn)一步而言，比例原則與黨內(nèi)法規(guī)原則和規(guī)則的關(guān)系、比例原則在黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域中的適用強(qiáng)度等問題亦皆值得進(jìn)行深入研究。唯有將比例原則與黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)深度融合，才能滿足“持之有度、合乎比例”的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)要求，真正構(gòu)造出貼合中國特色社會主義法治建設(shè)的比例原則的宏觀圖景。