日本面臨的重要政策課題與決策機制重構(gòu)
——基于日本智庫會議“NIRA 論壇2020”的分析

劉 兵

一、問題的提出與日本智庫情況簡介

20 世紀(jì)90 年代初期以來，日本經(jīng)濟(jì)以泡沫經(jīng)濟(jì)崩潰為節(jié)點開始進(jìn)入長期的低速經(jīng)濟(jì)增長階段。日本舉國為重振經(jīng)濟(jì)做了長期持續(xù)的努力，社會各個領(lǐng)域都以振興經(jīng)濟(jì)為中心推進(jìn)各項改革。在低速經(jīng)濟(jì)增長的影響下，日本社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不僅發(fā)生了重大的變化，還面臨著多種深刻的結(jié)構(gòu)問題。在這種情況下，政府應(yīng)該實施怎樣的政策來解決各種結(jié)構(gòu)矛盾以推動社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，成為重要的課題。政策決策的復(fù)雜性不僅表現(xiàn)在政策內(nèi)容和實施方式上面，更重要的還在于政治體制與政策制定的社會環(huán)境的合理性和健全性。政策課題和決策機制是一個非常復(fù)雜且極為重要的研究題目，國內(nèi)外關(guān)于社會經(jīng)濟(jì)政策的研究成果大多是圍繞著具體政策問題和政策內(nèi)容展開的，整體性和重要性還有待提高。日本財團(tuán)法人NIRA 綜合研究開發(fā)機構(gòu)①日本財團(tuán)法人NIRA 綜合研究開發(fā)機構(gòu)簡稱“NIRA 綜研”，其前身是日本國立綜合智庫，NIRA 為Nippon Institute for Research Advancement 的縮寫。在2020 年召開了學(xué)術(shù)會議“NIRA論壇2020‘新國際秩序的形成和日本的政策愿景——連接知識和政策共創(chuàng)的環(huán)境’”（以下簡稱“NIRA 論壇2020”），會議主題所體現(xiàn)出的問題意識和圍繞相關(guān)問題所作的研討，給我們提供了非常重要的借鑒。①詳細(xì)內(nèi)容參見NIRA 総研.新たな國際秩序の形成と日本の政策ビジョン——知をつなぎ、政策を共創(chuàng)する場の形成[OL].NIRA オピニオンペーパーNo.50.(2020-02-05)[2021-12-01],https://www.nira.or.jp/president/opinion/index.html.下文提及的“NIRA 論壇2020”討論的內(nèi)容，均引用自該文，不再逐一注釋。本文基于該次會議的主題和討論內(nèi)容，在對其進(jìn)行歸納總結(jié)和評析的基礎(chǔ)上，對日本面臨的主要政策課題和政策制定的社會政治環(huán)境作拓展性分析。文章包括三個部分：第一，提出本文的分析主題，以NIRA 為例，簡要介紹日本智庫的發(fā)展歷史、基本體制和社會作用；第二，評析日本當(dāng)前面臨的主要政策課題；第三，對日本政策決策機制的變化與改革作簡要分析。

NIRA 會議之所以能夠在上述較高層面和綜合水平上進(jìn)行政策課題研討，主要在于NIRA 綜研作為著名智庫在日本內(nèi)政外交政策研究方面的長期積累和綜合實力。利用民間研究資源對各種事關(guān)國家和社會重大發(fā)展問題進(jìn)行研究并提出對策建議，是長期以來的通用形式，當(dāng)然其嚴(yán)密的組織化是在近代特別是二戰(zhàn)以后才實現(xiàn)的。在日本的近代化過程中，民間思想家和研究者積極參與國家戰(zhàn)略和與企業(yè)等社會組織發(fā)展相關(guān)的重大問題研究，對國家和社會都產(chǎn)生了不同的深刻影響。但是，借鑒西方智庫或思想庫的組織方式構(gòu)建系統(tǒng)的智庫體系，則是在20 世紀(jì)70 年代以后。在1970 年前后，日本始于50 年代中前期的長期高速經(jīng)濟(jì)增長步入尾聲，而且出現(xiàn)了諸如環(huán)境污染、公害及城市問題等負(fù)面現(xiàn)象，從而需要對有關(guān)發(fā)展問題進(jìn)行研究并探索今后的發(fā)展道路，正是在這一背景下，日本迎來了智庫建設(shè)的第一次高潮，1970 年也被稱為“智庫元年”。②本節(jié)關(guān)于日本智庫和NIRA 的情況，參見NIRA.シンクタンクの動向2008[OL].(2008-02-01)[2022-02-04],https://nira.or.jp/pdf/doukou2008.pdf.在此前后，多家大企業(yè)集團(tuán)紛紛組建了民間智庫，如1965 年成立的野村綜合研究所（股份公司），1967 年成立的計算機系統(tǒng)服務(wù)（股份公司）（現(xiàn)為三井情報開發(fā)綜合研究所），1969 年成立的日本情報服務(wù)股份公司（現(xiàn)為日本綜合研究所），1970 年成立的芙蓉情報中心（現(xiàn)為瑞穗情報綜研）和三菱綜合研究所，1971 年成立的住友商務(wù)咨詢（現(xiàn)與日本綜合研究所合并）等。從上述的日本各大企業(yè)集團(tuán)組建的智庫情況看，大多以信息情報處理為主要研究方向，其原因在于當(dāng)時國際社會出現(xiàn)了信息化的發(fā)展方向，實現(xiàn)信息化是日本企業(yè)面臨的重大創(chuàng)新課題。一方面企業(yè)等各類社會組織自主成立智庫，另一方面日本政府也要挖掘民間資源，加強政策研究。因此，日本政府也大力推進(jìn)政府相關(guān)智庫的建設(shè)，作為政府機構(gòu)的外圍組織為政策制定服務(wù)。

1974 年成立的依據(jù)相關(guān)法律建立的綜合研究開發(fā)機構(gòu)（NIRA），是在政府協(xié)調(diào)下由產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)界、勞動界和地方公共團(tuán)體等各方代表發(fā)起成立，是以政策研究作為主要方向和研究內(nèi)容，同時作為日本智庫聯(lián)盟的主要發(fā)起者和領(lǐng)導(dǎo)者，在日本智庫網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌作用。NIRA 綜研成立近50 年來，其發(fā)展路徑從某個角度反映了日本智庫體系的特點。首先，日本智庫的建立主要是利用民間研究資源為國家、企業(yè)及社會服務(wù)，民間智庫或民間力量發(fā)揮了重要作用。上述具有代表性的日本各大財團(tuán)下屬智庫，其研究對象不僅限于企業(yè)自身發(fā)展，更為重要的是對產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新及社會保障、勞動問題等事關(guān)國家經(jīng)濟(jì)全局的問題開展研究，支持政府政策制定和企業(yè)經(jīng)營決策。其次，日本作為官方主導(dǎo)型國家，政府在各個方面都起到重要作用，在智庫建設(shè)方面也不例外。在日本的智庫體系中，具有較強官方色彩的政府類智庫占據(jù)重要地位，在綜合性、戰(zhàn)略性問題研究中發(fā)揮重要的作用，同時還在智庫體系中發(fā)揮組織和協(xié)調(diào)作用。政府智庫在體制上并非完全的國家公立機構(gòu)，而是以特殊行政法人身份存在，以理事會等民間機構(gòu)模式運營，既有強烈的服務(wù)政府傾向，也有相對的獨立性。NIRA綜研就是該類智庫的代表。NIRA 綜研是以特殊的行政法人身份“政府認(rèn)可法人”建立并持續(xù)，這一高水平的綜合性智庫是由產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)界以及工會等各領(lǐng)域的代表人物發(fā)起成立的，在動員和利用社會有識之士等研究資源方面有著獨特的優(yōu)勢。官民結(jié)合的特點是NIRA 綜研長期以來能夠堅持以政策研究為主導(dǎo)并實現(xiàn)高水平政策咨詢的主要原因。NIRA 綜研的這一特點還表現(xiàn)為它在日本智庫體系中發(fā)揮了重要的組織與協(xié)調(diào)作用。NIRA綜研成立之初，就開展了“收集、整理和提供有關(guān)研究開發(fā)信息”的業(yè)務(wù)，以日本的政策研究機構(gòu)作為信息來源，進(jìn)行智庫年度調(diào)查，將其調(diào)查結(jié)果整理成“智庫年報”每年發(fā)布（2005 年之后改為“日本的智庫”數(shù)據(jù)庫，在其中發(fā)表研究機構(gòu)概要和研究成果）。20 世紀(jì)70 年代后期到80 年代中期，日本各地方興起了設(shè)立智庫的潮流，在10 余年間成立了40 余家地方智庫。在這種形勢下，1985 年在NIRA 綜研的協(xié)調(diào)下，由78 家智庫參加組建了地方智庫協(xié)議會，目的是加強地方智庫之間及其與NIRA 的信息交流、人才交流等多種方式的廣泛交流，進(jìn)一步推動日本的政策研究。日本的智庫體制隨著社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化而不斷進(jìn)行調(diào)整和改革，企業(yè)集團(tuán)下屬的民間智庫隨著企業(yè)集團(tuán)的重組和整編，發(fā)生了很大的變化，政府系智庫也作為行政體制改革的一環(huán)，進(jìn)行了重大的體制調(diào)整。如NIRA 綜研在2007 年1 月，從原來的特殊行政法人——“政府認(rèn)可法人”轉(zhuǎn)變?yōu)樨攬F(tuán)法人，之后其名稱也改為現(xiàn)在的“日本財團(tuán)法人NIRA 綜合開發(fā)研究機構(gòu)”。這一改革使得NIRA 綜研從原來的具有濃厚的政府色彩的機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槊耖g機構(gòu)，這一變化雖然沒有從根本上改變NIRA 綜研的以政策為主要研究方向和綜合性智庫的性質(zhì)和定位，但是進(jìn)一步增強了其依靠市場開展運營的獨立性。

二、日本政策愿景的重構(gòu)

在國內(nèi)外環(huán)境發(fā)生重大變化的今天，日本面臨著越來越復(fù)雜的社會經(jīng)濟(jì)問題，政府的各項政策也陷于難以實施或效果甚微等困境之中。為此，需要對日本政策的未來進(jìn)行綜合性思考。在這一背景下，長期以政策研究為主導(dǎo)的NIRA 綜研召集很多活躍在一線的研究者和產(chǎn)業(yè)界代表，于2020年5 月召開了“NIRA 論壇2020”，討論如何構(gòu)建日本政策的未來愿景與政策決策環(huán)境的改革問題。

在會議的主題演講中，東京大學(xué)教授、NIRA綜研理事谷口將紀(jì)先生圍繞會議主題提出了會議討論的主要問題：首先，分析了日本面臨的主要政策課題和日本政府在政策應(yīng)對方面表現(xiàn)的遲滯與低效；其次，從政治方面分析了導(dǎo)致上述現(xiàn)象的原因。谷口認(rèn)為日本面臨著兩大國際共性課題和國內(nèi)的政策難點。

第一個國際共性課題是國際政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生的重大變化。中美之間的競爭已經(jīng)從目前的貿(mào)易沖突延伸到技術(shù)甚至軍事等領(lǐng)域的沖突。日本作為美國的盟友和中國的鄰國，則需要采取行動，讓美國不陷入“美國優(yōu)先”甚至孤立主義的陷阱，力爭中國保持和平崛起目標(biāo)。此外，未來幾十年，人口中心將從中國轉(zhuǎn)移到印度，再從印度轉(zhuǎn)移到非洲。日本必須在與歐洲國家共同創(chuàng)造世界新秩序方面中發(fā)揮主導(dǎo)作用。第二個國際共性課題是人類社會迎來的第四次工業(yè)革命或稱為“社會5.0”的技術(shù)創(chuàng)新。據(jù)說中國的目標(biāo)是ABCD+5G（A 是AI/人工智能，B 是區(qū)塊鏈，C 是云，D 是數(shù)字貨幣，5G 是新通信標(biāo)準(zhǔn)）。信息技術(shù)的國際競爭愈演愈烈，在該領(lǐng)域日本是否已經(jīng)落后？

日本面臨的較其他國家更為困難的國內(nèi)課題也表現(xiàn)在兩個方面：其一是人口問題，主要現(xiàn)象是人口減少、少子化和老齡化；其二是財政的可持續(xù)性問題。雖然到目前為止已經(jīng)上調(diào)了社保繳費和消費稅率，社會保障費用的增加加上增發(fā)國債，彌補了財政支出擴大的大部分。但截至2019年，政府債務(wù)余額與GDP 的比例仍高達(dá)237%，在主要發(fā)達(dá)國家中居于最高水平。谷口認(rèn)為，上述日本面臨的重大政策課題在歷屆政府政策中都有所體現(xiàn)，但是在實施上則往往淺嘗輒止，不斷變換政策內(nèi)容和方向，導(dǎo)致政策難以奏效。從問題本身看，這些政策課題不是孤立的，而是相互關(guān)聯(lián)的，從單一的角度來思考政策問題是不行的。政策應(yīng)對滯后和失效的原因，還要追溯到政策決定的政治環(huán)境上面。谷口認(rèn)為，若干相互關(guān)聯(lián)的重大難題，使得日本面臨著重要的歷史轉(zhuǎn)折點，堪比明治維新和二戰(zhàn)的兩次歷史轉(zhuǎn)折。多位專家圍繞著谷口提出的幾個會議議題展開了討論。

（一）國際關(guān)系大變局下日本的對外政策選擇

關(guān)于這方面，日本研究界關(guān)注點有以下兩個方面：一方面是逆全球化背景下對多邊主義的背離和單邊主義的增強；另一方面是日本自身經(jīng)濟(jì)實力的弱化和周邊發(fā)展中國家的趕超。

冷戰(zhàn)格局終結(jié)以來，作為國際社會成員的西方諸多國家，無論大小，在開放經(jīng)濟(jì)、民主制度和基于多邊規(guī)則的治理等方面都取得了共識。但現(xiàn)在，不僅國家之間，各國國內(nèi)收入差距也在拉大，這動搖了經(jīng)濟(jì)自由將為各國帶來共同利益的前提。此外，即使在西方國家，在是否應(yīng)該給予每個人自由和平等的問題上，也有人強烈呼吁將移民排除在外。此外，西方大國也在批評多邊框架，陷入單邊主義，開始大量利用雙邊合作模式。

東京大學(xué)古城佳子教授發(fā)言提到：當(dāng)今世界的國際秩序正處于上述僵局狀態(tài)，近年來對多邊主義支持的下降非常令人擔(dān)憂。國際社會成員的多樣化和數(shù)量增加，加劇了人們對曾經(jīng)的“自由主義國際秩序”的懷疑。但是，在全球化的世界里，單靠一個國家無法解決的全球性問題越來越多，也彰顯了多邊框架的不可或缺。如果國際供應(yīng)鏈中斷，經(jīng)濟(jì)損失將不可估量。尤其是日本，自然資源相對匱乏，而且和大國相比權(quán)力也有限，因此與價值觀相近的國家合作會增大外交力量。慶應(yīng)大學(xué)井手英策教授指出：當(dāng)前國際秩序不穩(wěn)定的根本原因在于經(jīng)濟(jì)停滯降低了勞動分配率，拉大了技術(shù)型勞動力與非技術(shù)型勞動力之間的收入差距，任何發(fā)達(dá)國家都擔(dān)心中產(chǎn)階級地位下降、數(shù)量減少，日本也不例外。日本的人均GDP 在平成時代的30 年間，從世界第4 位下降到第26 位，由于向現(xiàn)役勞動力所提供的公共福利極少，因此人們對未來都感到不安。法政大學(xué)小黑一正指出：即使以市場匯率計算，日本的經(jīng)濟(jì)規(guī)模（GDP）在2010 年便被中國趕超，2018 年中國在世界經(jīng)濟(jì)中的份額為16%，而日本僅為5.9%。即使以人均GDP 計算，中國也有可能在20 年后達(dá)到日本的水平。著眼于中國、印度和非洲國家的崛起，改革現(xiàn)有的多邊框架對日本外交來說極為重要。

顯然，國際政治經(jīng)濟(jì)發(fā)生的重大變化，是以冷戰(zhàn)以來世界體系乃至各類國家內(nèi)部社會經(jīng)濟(jì)和政治結(jié)構(gòu)發(fā)生的變化為基礎(chǔ)的。一方面，以美國為代表的西方主要國家積極構(gòu)建所謂的“自由民主國際秩序”；另一方面，發(fā)達(dá)國家無視不同國家特別是發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家之間發(fā)展差距的進(jìn)一步擴大，也無視發(fā)展中國家的發(fā)展權(quán)利。不僅如此，自由主義政策的長期推行，顯著擴大了包括日本在內(nèi)的西方主要發(fā)達(dá)國家內(nèi)部收入差距，導(dǎo)致了中產(chǎn)階級的弱化和社會兩極分化。從國際經(jīng)濟(jì)秩序看，多邊主義的后退和單邊主義的增強，表現(xiàn)為自由貿(mào)易主義與保護(hù)貿(mào)易主義的對立。在這方面日本的政策實際上是搖擺不定的。美國特朗普政府時期，極力推行單邊主義和貿(mào)易保護(hù)主義政策，即使對其盟國也大力施壓，使日本受到了極大的壓力，而以多邊主義為基礎(chǔ)的國際自由貿(mào)易秩序?qū)θ毡居兄匾囊饬x。因此，日本前首相安倍晉三號稱是“自由貿(mào)易主義的旗手，要積極維持自由貿(mào)易秩序”。但是，當(dāng)拜登上臺后加強美日同盟關(guān)系和推進(jìn)印太戰(zhàn)略，使日本看到了壓制中國發(fā)展并在印太地區(qū)獲得地區(qū)主導(dǎo)地位的機會，日本又放棄多邊主義主張轉(zhuǎn)向區(qū)域主義，與美國通力合作試圖構(gòu)建以美國為首的印太小圈子。盡管日本學(xué)術(shù)界和政界已經(jīng)深刻地意識到國際格局發(fā)生的重大變化，但是日本政府仍然沒有一貫的政策理念，尤其是在加強日美同盟對抗中國方面表現(xiàn)得非常積極。這無疑是一種機會主義做法。

（二）以技術(shù)革新確立日本的生存之路

當(dāng)今人類社會正處在新技術(shù)革命的開端，以人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)為代表的新技術(shù)群的大發(fā)展將引發(fā)社會的革命性變化。在這一形勢下，創(chuàng)新是決定各國實現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展和增強國際競爭力的關(guān)鍵。創(chuàng)新是一個廣義的詞匯，包含社會組織、市場等多方面變革，當(dāng)然，技術(shù)革新在創(chuàng)新體系中占據(jù)核心地位，發(fā)揮著主導(dǎo)性作用，但技術(shù)革新與社會變革是相互聯(lián)系和相互促進(jìn)的。技術(shù)進(jìn)步推動了社會變革，而社會變革反過來又為技術(shù)革新提供了社會基礎(chǔ)。由此可見，推動創(chuàng)新是各國政府極為重要的政策課題。在“NIRA 論壇2020”中，研究者主要討論了如何通過構(gòu)建社會創(chuàng)新機制形成日本獨特的創(chuàng)新之路等問題。

東京大學(xué)教授、NIRA 綜研理事柳川范之指出：技術(shù)創(chuàng)新對日本來說是一個重大的契機，但問題在于日本的決策和政策實施機制不能有效利用這一契機。日本需要考慮如何構(gòu)建社會體系這一重大前瞻性的課題，以及如何“敏捷”地推進(jìn)政策的實施。由于社會和經(jīng)濟(jì)都處在動態(tài)變化之中，我們并不能確定什么是正確答案，所以在實施過程中允許出現(xiàn)一些錯誤，推進(jìn)漸進(jìn)式改革。他解釋說，思考一個遠(yuǎn)大愿景的同時實行各個詳細(xì)而具體的政策，只有這樣才能推動社會發(fā)展。在論及日本構(gòu)建自身特色的創(chuàng)新體制時，法政大學(xué)小黑一正闡述了自己的想法：日本曾在英國之后推動“金融大爆炸”改革。在這一改革中，由于制定了與REIT（房地產(chǎn)投資信托）相關(guān)的法律，并在房地產(chǎn)證券化中妥善管理財產(chǎn)，使得資金從世界各地流向了日本。日本應(yīng)該在數(shù)據(jù)和算法上也做出類似的努力。數(shù)據(jù)不會僅僅因為擁有數(shù)據(jù)本身就可以創(chuàng)造價值。創(chuàng)建一個數(shù)據(jù)可以匹配的市場，同時合法地保護(hù)高質(zhì)量數(shù)據(jù)和相關(guān)算法，這些數(shù)據(jù)已被處理以糾正作為資產(chǎn)的重復(fù)和異常值。例如，在美國的大數(shù)據(jù)競賽平臺（Kaggle）上，企業(yè)以及研究人員發(fā)布的數(shù)據(jù)，由來自世界各地的分析師進(jìn)行分析，獎金由最優(yōu)秀的人獲得。日本應(yīng)該成為世界上最先通過像Kaggle 這樣的機制來進(jìn)行數(shù)據(jù)金融革命的國家。

政府與民間、理論與實踐不論從哪方面看，日本都是極為重視創(chuàng)新的國家。日本的創(chuàng)新實踐，以大企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新體系為主導(dǎo)，其技術(shù)進(jìn)步在相當(dāng)長的時期內(nèi)在國際上占據(jù)領(lǐng)先地位。但是在信息技術(shù)革命的浪潮下，以新興企業(yè)為主的創(chuàng)新機制發(fā)展相對不足。解決這一問題，必須從改革社會體制入手。柳川指出：從全球衡量標(biāo)準(zhǔn)看，日本的風(fēng)險投資業(yè)務(wù)規(guī)模非常小。創(chuàng)業(yè)者只滿足于在高增長新興股票市場（Mothers 市場）上市，不想發(fā)展成可以馳騁全球的企業(yè)。如何創(chuàng)造出將目光從日本轉(zhuǎn)向全球、不僅在日本為市場擴張做貢獻(xiàn)，還可以為提高全球生活質(zhì)量做出貢獻(xiàn)的企業(yè)，這必須從政策以及法律的層面進(jìn)行思考。從戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)趕超發(fā)展的過程看，政府在推動技術(shù)革新方面發(fā)揮了重要的作用。近年來在新技術(shù)革命的浪潮下日本政府仍然謀求在推動創(chuàng)新中發(fā)揮積極作用，主要表現(xiàn)為制定綜合性戰(zhàn)略實現(xiàn)創(chuàng)新突破。構(gòu)建“社會5.0”是日本安倍政府制定實施的重要創(chuàng)新戰(zhàn)略。2016 年日本安倍政府在《第五次科學(xué)技術(shù)基本計劃》中首次提到“社會5.0 超智能社會(簡稱‘社會5.0’)”的新概念，推動人工智能技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展是建設(shè)“社會5.0”的核心。日本政府根據(jù)2017 年2 月發(fā)布的報告“人工智能產(chǎn)業(yè)化三階段發(fā)展藍(lán)圖”，試圖構(gòu)建基于以數(shù)據(jù)為主的人工智能新產(chǎn)業(yè)和新生態(tài)系統(tǒng)。由于日本社會正在面臨人口老齡化、勞動力不足、基礎(chǔ)設(shè)施老化、醫(yī)療福利欠缺等多種社會問題，日本政府計劃將重點放在利用人工智能解決各種社會現(xiàn)實問題方面。[1]從日本創(chuàng)新效果看，在平成后期日本大企業(yè)創(chuàng)新體系發(fā)揮了重要作用，在技術(shù)革新和創(chuàng)新轉(zhuǎn)型方面取得了較大成效，但日本在以創(chuàng)新型企業(yè)為核心的新型創(chuàng)新體系的發(fā)展方面與創(chuàng)新國家相比還存在差距。日本經(jīng)團(tuán)聯(lián)提出的新成長戰(zhàn)略構(gòu)想也將開發(fā)技術(shù)和保障供給作為重要措施，并從經(jīng)濟(jì)安全的角度推進(jìn)戰(zhàn)略外交。[2]

日本研究者將美國與中國的創(chuàng)新模式對立起來，試圖尋找到適合自己的創(chuàng)新道路，但實際上中國的創(chuàng)新并非都是政府主導(dǎo)的，寬松的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境和創(chuàng)業(yè)氛圍為企業(yè)創(chuàng)新提供了重要的基礎(chǔ)。日本企業(yè)對此給予了極大關(guān)注并積極借鑒。

（三）人口減少背景下的財政重建

不斷加劇的人口老齡化、少子化以及由此引發(fā)的人口減少，成為日本社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展最大的制約條件，而與此密切相關(guān)的是政府財政困境和財政重建問題。財政困境的發(fā)生表現(xiàn)在兩方面：一方面經(jīng)濟(jì)增長乏力導(dǎo)致了財政收入低迷，另一方面人口老齡化導(dǎo)致相關(guān)財政支出的大幅度增長。據(jù)國立人口與社會保障研究所估計，日本總?cè)丝趯?從2015 年 的1.2709 億下降到2065 年 的8808萬。此時老年人口比例（老齡化率）將會達(dá)到40%左右，而勞動年齡（15—64 歲）人口比例僅為51.4%。如果人口老齡化按這樣的速度繼續(xù)發(fā)展，那么醫(yī)療和長期護(hù)理費用將隨之顯著增加。據(jù)厚生勞動省估計，2018 年社會保障金為121 萬億日元，占GDP 的21.5%，到2040 年將達(dá)到約190 萬億日元，占GDP 的24%。盡管日本未來需要的資金越來越多，但勞動人口卻在不斷減少。基于這一情況，“NIRA 論壇2020”認(rèn)為人口老齡化導(dǎo)致的人口減少、社會保障制度的重建與財政健全化，是構(gòu)建新的日本社會經(jīng)濟(jì)體系的前提條件。擺在人們面前的課題是如何在不陷入民粹主義的情況下拿出建設(shè)性的解決方案。

井出先生認(rèn)為，將以創(chuàng)新為原動力的經(jīng)濟(jì)增長與民生保障相結(jié)合的政策是非常重要的。教育投資尤為如此，它既是創(chuàng)新的源泉，同時也是防止差距擴大的有效措施。已經(jīng)提出的重新定義再分配的概念可以作為實現(xiàn)這些政策的一種方式。他呼吁改變再分配的理念，以往那樣對富人征稅并將其分配給窮人，從而將承擔(dān)者與受益者分開，讓部分人承擔(dān)稅的分配方式會導(dǎo)致對稅收的抵抗，取而代之的是對所有人（包括窮人）征稅并使全體國民都成為受益者，形成接受日常生活必需服務(wù)來減輕自費負(fù)擔(dān)的機制。通過分擔(dān)痛苦，使每個人從焦慮中解脫出來，同時整個社會也將從不安情緒中解脫出來。

在未來30 年，日本一方面財政赤字不斷增加導(dǎo)致債務(wù)余額增加，另一方面勞動力人口減少、老齡化加劇，導(dǎo)致貧困老人比例上升。小黑一正認(rèn)為，在如此嚴(yán)峻的情況下，有必要重新設(shè)計公共財政和社會保障。他主張將分散風(fēng)險的功能與再分配機能分開，也就是公共支出不再用于養(yǎng)老金，將其用途限制在再分配功能上，將公共支出集中在真正需要的人身上。英國和德國正在停止住房貸款減稅，轉(zhuǎn)而采用向需要居住的人提供住房補貼的制度，他提出日本也應(yīng)該重新審視這種制度，并徹底實施這種制度。

現(xiàn)今的日本，許多人因?qū)ξ磥淼慕箲]而過度儲蓄，從宏觀上看過度儲蓄導(dǎo)致消費不足。增稅通常會被認(rèn)為引發(fā)經(jīng)濟(jì)衰退。井出教授主張，如果每年可以通過稅收提取多余的儲蓄并用作預(yù)算，它將在中長期發(fā)揮刺激經(jīng)濟(jì)的作用。無論是醫(yī)療、長期護(hù)理還是教育，都需要錢來滿足個人需求。為滿足這一需求，人們是繼續(xù)依靠自我責(zé)任進(jìn)行儲蓄，還是創(chuàng)建增加繳稅減少儲蓄從而不用擔(dān)心醫(yī)療、護(hù)理、教育等支出的社會？在經(jīng)濟(jì)高速增長階段已經(jīng)結(jié)束的日本，難以依靠自身為未來做好預(yù)防的人口數(shù)量正在增加。井出教授主張多數(shù)人應(yīng)該通過稅收擺脫未來的不安。

通過增加稅收來加強社會保障及提高社會福利，在歐洲的福利國家有很長的實踐歷史，日本并非福利國家，歷來都是小政府，盡管社會保障達(dá)到了很高的水平，但并非依靠高稅收。依靠提高稅收來充實社會保障制度，說到底還是需要較高的經(jīng)濟(jì)增長率和生產(chǎn)率來支撐，否則將因為不能持續(xù)將導(dǎo)致不能獲得選民支持。這在日本的政策實踐中早已有先例。2012 年民主黨與自民黨達(dá)成一致，實施了“稅收與社會保障一體化改革”政策，提高個人所得稅率，并將增加部分用于完善社會保障制度。但是，提高稅收并沒有得到國民的支持，相反卻遭到國民的反對。這也是民主黨在大選中慘敗的原因之一。在安倍晉三第二次執(zhí)政的后期，推出了“新三支箭”政策，也是將政策重心放在充實社會保障和鼓勵生育等社會政策方面，但由于受到經(jīng)濟(jì)增長的制約，預(yù)定的提高消費稅率屢屢拖延。2020 年，隨著新冠疫情蔓延，各國政府為應(yīng)對新冠危機采取了相應(yīng)的財政對策和大膽的金融寬松政策，雖然起到了振興經(jīng)濟(jì)的作用，但也使持有股票的富裕階層更加富裕，進(jìn)一步拉大了貧富差距。因此，要考慮重新設(shè)計稅收制度，以保證財政的長期可持續(xù)性發(fā)展。[3]

三、構(gòu)建多方參與的政策共創(chuàng)機制

NIRA 會議的后半進(jìn)程主要討論政策制定的問題，該問題比前面討論的政策課題更為綜合和深刻。前面在討論日本政策失效時就已經(jīng)有學(xué)者指出，日本的政策效果與決策機制失靈存在著關(guān)聯(lián)：一是在政策形成過程中，由于日本政治中不存在對立的左右兩派，因而無法對政策形成充分的討論；二是日本選舉過于頻繁，導(dǎo)致政策連續(xù)性差。會議的后半程主要圍繞著政策形成機制進(jìn)行討論。

（一）民主制度的弱化與政策形成

在主題演講中，東京大學(xué)教授、NIRA 綜研理事宇野重規(guī)首先分析了民主體制的弱化對政策制定的影響。弗朗西斯·福山等西方著名學(xué)者，在其研究中都指出了當(dāng)今民主面臨著各種危機，其中最為嚴(yán)重的是國民對代議制民主的信心出現(xiàn)了明顯的下降。[4]言論NPO 進(jìn)行的“日本民主民意調(diào)查”，對“你相信代議制民主嗎？”這個問題的回答中，20 多歲及30 多歲的人群中只有30%左右的人回答是肯定的。日本自明治以來，經(jīng)歷了以歐美為典范的趕超發(fā)展，但隨著高速經(jīng)濟(jì)增長期的結(jié)束，非物質(zhì)價值及多元價值如雨后春筍般涌現(xiàn)，因此產(chǎn)生了今后日本政策方向何在的疑問。進(jìn)入20 世紀(jì)70 年代，日本就不再參考國外的發(fā)展模式，逐漸意識到應(yīng)該按自己的發(fā)展需要去制定政策。盡管如此，也沒有對日本未來的指導(dǎo)方針下定論，沒有充分的討論，這也成為對政治不信任的根源。日本政治史專家三谷太一郎在其著作《日本的“近代”是什么》中指出，明治時代的日本雖然面臨著各種各樣的問題，但卻在一定程度上實現(xiàn)政黨政治以及立憲主義。三谷認(rèn)為，政治問題不應(yīng)該只由政治精英們討論，也應(yīng)該讓那些不從事政治工作的人參與討論相關(guān)的政策。只有在如此廣泛意義上的公共領(lǐng)域中，關(guān)于政治的辯論才會變得充實。一個突出的例子，是在20世紀(jì)70 年代末時任首相大平正芳組織了規(guī)模龐大的研究會。在首相的直接領(lǐng)導(dǎo)下，包括學(xué)者和文化人士在內(nèi)的210 人參加了“田園城市概念”“文化時代”“環(huán)太平洋團(tuán)結(jié)”“增強基礎(chǔ)設(shè)施”等不同主題的政策研討。研究會討論的主題即使在30 多年后的今天，還是重要的課題。大平首相突然逝世之后，雖然該研究會的成果沒有轉(zhuǎn)換為政策，但在探尋日本國家議程方面卻具有不朽的意義。現(xiàn)在依然需要這種研究會。

京都大學(xué)中西寬教授指出了日本政策制定存在的問題。在過去的數(shù)十年日本對各種問題提出了改革方案，但遺憾的是大都未能取得成果。他認(rèn)為，令和時代的政策形成必須打破以往在急迫的改革政策和失敗之間循環(huán)的模式，應(yīng)該從更全面的角度考慮而不是局限于個別領(lǐng)域。二戰(zhàn)結(jié)束后，日本各界精英經(jīng)過40 多次討論，撰寫了戰(zhàn)略發(fā)展報告《重建日本經(jīng)濟(jì)的基本問題》，成為基于綜合視角進(jìn)行政策與戰(zhàn)略思考的范例。[5]這一報告將發(fā)展經(jīng)濟(jì)定位為戰(zhàn)后日本的生存戰(zhàn)略，在此基礎(chǔ)上分析了以美國為主導(dǎo)的統(tǒng)治體系、國際相互依存的加深、經(jīng)濟(jì)民主化的情況。報告認(rèn)為，必須依靠進(jìn)口基本生活用品的日本需要通過促進(jìn)出口來重建經(jīng)濟(jì)，并對此提出了具體的政策建議。

（二）智庫的作用與市民參與政策制定

民主化的政策形成機制，就是要求社會組織和市民廣泛參與政策制定。智庫和研究機構(gòu)在政策制定過程中發(fā)揮的作用是此次會議討論的重點內(nèi)容之一，也是與NIRA 綜研作為日本重要智庫今后如何發(fā)展相關(guān)聯(lián)的。

宇野教授認(rèn)為，智庫和政策研究機構(gòu)有兩個目的：首先，日本公民社會應(yīng)該有能力自行審查政策，向政府提出建議，并在某些情況下提出替代方案；其次，與全球分享日本的政策理念，向全球傳播日本的經(jīng)驗。智庫模式是在美國形成和發(fā)展起來，因此不能照搬原樣引進(jìn)日本。美國智庫數(shù)量龐大、質(zhì)量高，與此相比，可以說日本智庫并沒有達(dá)到智囊團(tuán)的水平。究其原因，在于日本和美國的智庫定位不同。在日本，霞關(guān)的官僚機構(gòu)充當(dāng)了一個非常強大的智囊團(tuán)。在美國，許多高級官僚隨著政府的更迭而變化。當(dāng)其追隨的政黨成為執(zhí)政黨時，他們就走上官場，當(dāng)其支持的政黨下野時，他們便活躍在商業(yè)和大學(xué)等其他地方。這樣的機制被稱為“旋轉(zhuǎn)門”或“戰(zhàn)利品制度”，但如果政黨沒有優(yōu)秀的智庫，即使在奪取了執(zhí)政地位也難以實施好的政策。在日本如何構(gòu)建真正意義的智庫，到何處去尋找其需要？這成為日本智庫發(fā)展所面臨的問題。但無論如何，都是要特別注意政策不只是智庫思考的事情。在國會上，作為職業(yè)政治家對其進(jìn)行討論是極其重要的，但政策的討論不應(yīng)該終止于在國會上的討論，還必須建立一個厚實的討論網(wǎng)絡(luò)。智庫則應(yīng)該在那里發(fā)揮重要作用。我們應(yīng)該與公司、非營利組織和公民個人之間一起共同制定政策，以恢復(fù)對民主主義的信心。這才是智庫的最終目標(biāo)所在。東洋大學(xué)橫江公美教授認(rèn)為，智庫需要具備“新聞視角的研究人員”和“具有學(xué)術(shù)視角的記者”的雙重素質(zhì)。換句話說，重要的是具有明確的壓倒性的社會問題意識，同時還要就提案展開研究。這不同于學(xué)術(shù)部門，智庫要在研究的基礎(chǔ)上提出建議，還需為媒體做出貢獻(xiàn)，作為教育活動的延伸，為政治家和公民提供研究信息。有專家建議日本應(yīng)不拘泥于美國智庫的形式，要增加具有智庫功能的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定組織的數(shù)量。智庫的工作是在研究數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上為制定政策做出貢獻(xiàn)。

所有與會成員在未來政策形成機制方面達(dá)成共識：未來的政策建議不應(yīng)僅由少數(shù)精英提出，而應(yīng)由大量市民共同參，在市民如何參與政策制定及怎樣制定等方面專家提出了各自的意見。如宇野先生指出：參與政策制定的關(guān)鍵詞是“設(shè)計思維”和“消融”，設(shè)計并非字面的意思。例如，iPhone 以其出色的設(shè)計影響了全球，因為它成功地讓人們思考“使用它可以連接世界”和“可以改變你的生活”。同樣，在政治上，這取決于如何設(shè)計一個易于使用的平臺，讓市民感到“如果是這樣我想?yún)⑴c政治”和“我想?yún)⑴c決策的制定”。中西先生指出，市民需要有長遠(yuǎn)的綜合眼光，不只是要求政府做出短期的應(yīng)對，重點是尋求如何將現(xiàn)實的瞬間與長期展望和政策結(jié)合起來?，F(xiàn)在以及未來都需要應(yīng)對新冠病毒，但政策是質(zhì)疑如何應(yīng)對短期反應(yīng)以及將它們與長遠(yuǎn)的方向性聯(lián)系起來。此外，在市民和政府共同制定政策方面，討論的氛圍以及時機雖然都很重要，但中西先生也希望智庫能夠充當(dāng)市民和政府之間的協(xié)調(diào)者。

四、結(jié)語

在國際格局發(fā)生重大變化和日本國內(nèi)諸如老齡化等結(jié)構(gòu)問題愈加嚴(yán)重的時期，日本社會正面臨著重大的歷史轉(zhuǎn)折，把它與明治維新和二戰(zhàn)戰(zhàn)敗這兩次重大歷史轉(zhuǎn)折相提并論并不夸張。從“NIRA 論壇2020”討論的上述兩方面論題可以看出，日本知識界對此有比較清醒的認(rèn)識。進(jìn)入新世紀(jì)以來，國際格局發(fā)生了重大變化，一方面，西方發(fā)達(dá)國家發(fā)生了金融危機等，暴露了國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的諸多困境，由此導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)力量出現(xiàn)了相對弱化；另一方面，發(fā)展中國家和新興國家迅速發(fā)展，在世界經(jīng)濟(jì)中的地位快速提高。西方國家面臨的國內(nèi)外困境，導(dǎo)致了其國內(nèi)社會結(jié)構(gòu)的分裂，出現(xiàn)了強烈的逆全球化、單邊主義等思潮。日本也不例外，長期實施自由主義政策導(dǎo)致了社會貧富差距加大，民族主義思潮高漲。社會經(jīng)濟(jì)政策方向搖擺不定，政策決策的非民主化傾向越來越明顯。在這一局面下，政策出現(xiàn)了模塊化的特點，因為不是從綜合性角度來制定政策，而總是從表面的社會問題出發(fā)“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，導(dǎo)致了政策效果的低下。在世界面臨再度分裂、美國霸權(quán)重新興起的背景下，日本應(yīng)該如何自我定位并尋找到正確的未來發(fā)展方向，是值得認(rèn)真思考的重大問題。