日蒙戰(zhàn)略伙伴關(guān)系10 年進展評析

祁治業(yè)

蒙古國只有中俄兩個地理鄰國，但冷戰(zhàn)結(jié)束30 年來，它一直基于平衡中俄的戰(zhàn)略考量，創(chuàng)造了許多“第三鄰國”。①“第三鄰國”主要是指那些一貫支持蒙古國“民主改革”的國家，它們并非地理上接壤，而是擁有共同的西方式民主價值觀。比如：美國是“政治鄰國”、日本是“經(jīng)濟鄰國”、印度是“精神鄰國”等。日本被蒙古國視為“經(jīng)濟鄰國”，對蒙古國來說，與日本深化合作有助于實現(xiàn)蒙古國對外貿(mào)易和外國投資的多樣化，減少對中俄的經(jīng)濟依賴。自2010 年日蒙確立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系至今也已12 年，2022 年是兩國建交50 周年，本文將從政治與安全、經(jīng)貿(mào)與投資以及日本對蒙援助等方面梳理和分析日蒙關(guān)系的最新進展及未來發(fā)展趨勢。

一、安倍晉三對日蒙政策的政治影響

2010 年11 月15—19 日，蒙古國總統(tǒng)查希亞·額勒貝格道爾吉訪問日本，與日本首相菅直人會談后，兩國發(fā)表《日蒙關(guān)于建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的聯(lián)合聲明》，將全面伙伴關(guān)系升級為戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。日本是繼俄羅斯之后第二個與蒙古國建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的國家。②蒙古國“戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”順序：俄羅斯（2009）、日本（2010）、中國（2011）、印度（2015）、美國（2019）、韓國（2021）。日蒙雙方對此都高度重視，計劃從四個方面來構(gòu)建戰(zhàn)略伙伴關(guān)系：推動高層對話、加強經(jīng)濟關(guān)系、促進人文交流、協(xié)調(diào)解決地區(qū)及全球問題。

（一）安倍晉三任內(nèi)力推日蒙關(guān)系

在21 世紀第二個10 年中，作為自從實行憲政以來日本任期最長的首相，①安倍晉三在2012 年12 月26 日第二次出任首相，2014 年12 月24 日獲得連任，2017 年11 月1 日第四次當選首相，直到2020 年8 月28 日宣布主動辭職并于9 月16 日正式卸任首相一職。安倍晉三3 次訪問蒙古國（見表1），對日蒙關(guān)系起到了積極的推動作用。

表1 2010—2022 年日蒙高層互訪情況

2013 年3 月30—31 日，日本首相安倍晉三首次訪蒙，這也是2006 年8 月小泉純一郎訪蒙7 年之后日本首相再次訪問蒙古國。出訪之前（3 月29 日），安倍在蒙古國4 家主要報紙上發(fā)表署名文章，闡釋他對日蒙關(guān)系的期望。他認為，支撐兩國關(guān)系的是“自由民主、和平、互助”這三種精神，希望在這種價值觀的引領(lǐng)下實現(xiàn)兩國關(guān)系的飛躍發(fā)展。安倍與蒙古國總理諾羅布·阿勒坦呼亞格在會談中達成共識，兩國決定在政治與安全、經(jīng)濟貿(mào)易、人員交流三個方面加強戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。

安倍訪蒙的主要意圖包括：一是拉攏蒙古國在中日釣魚島爭端②安倍在2012 年12 月上任后，于次年1 月首次出訪便接連訪問了越南、泰國和印度尼西亞3 國，2 月訪問美國、3月訪問蒙古國、4 月訪問了俄羅斯。2013 年1 月，安倍特使訪問韓國，日本外相岸田文雄接連訪問菲律賓、新加坡、文萊和澳大利亞4 國，5 月印度總理辛格訪日。可見，當時在中日釣魚島爭端的背景下，日本開展“包圍中國”的外交戰(zhàn)略。上支持日本。雖然安倍希望能夠得到蒙古國的聲援，當時蒙古國是民主黨執(zhí)政，即便蒙政府對日本有所傾向，但礙于中蒙關(guān)系對蒙古國的重要性，它也不敢或者不便明言支持。二是擴大與蒙古國在礦產(chǎn)能源領(lǐng)域的合作。因為2011 年3 月福島核事故后，日本基本上停止了原子能發(fā)電，回歸燃煤發(fā)電，安倍此訪意在蒙古國煤炭供應(yīng)方面有所突破。他在歡迎晚宴上致辭時還特別感謝了蒙方的捐款和援助,③2011 年3 月11 日，日本遭受強烈地震和海嘯并引發(fā)福島核事故后，蒙古國政府決定全國公務(wù)員向日本災(zāi)區(qū)捐贈1天工資，共捐款8.03845 億蒙圖（圖格里克，約423 萬元人民幣），這也是當時蒙古國為外國救災(zāi)提供的史上最大金額的捐款。他贊賞這才是日蒙兩國之間的“患難見真情”。[1]蒙古國總理阿勒坦呼亞格表示“蒙古國將長期穩(wěn)定地向日本供應(yīng)煤炭”，并邀請日本企業(yè)參與開采世界最大煤礦塔旺陶勒蓋煤礦（Tavan Tolgoi），安倍則保證“日本愿意做蒙古國發(fā)展的后盾”。[2]三是推動構(gòu)建“美日蒙三方機制”，共同應(yīng)對中國崛起。安倍和阿勒坦呼亞格在會談中一致同意建立包括美國在內(nèi)的美日蒙三方事務(wù)級協(xié)商機制，就政治和安全等廣泛領(lǐng)域的議題交換意見。

2015 年10 月22 日，安倍第二次訪蒙，這是他出訪蒙古國與中亞五國的第一站。雖然僅有短暫的4 個小時，但他會見了蒙古國總統(tǒng)額勒貝格道爾吉、總理其米德·賽汗比勒格和議長贊達呼·恩赫包勒德。④2012—2016 年，蒙古國是民主黨執(zhí)政，該黨實現(xiàn)了“三權(quán)獨攬”，即總統(tǒng)、總理和議長都來自民主黨。安倍表示，他以首相身份在任內(nèi)第二次到訪蒙古國，這在日本歷史上尚屬首次，足以說明日本對蒙古國的重視程度。[3]2016 年7 月14—16 日，安倍第三次訪蒙，主要是出席在烏蘭巴托舉辦的“第十一屆亞歐首腦會議”。他除了會見蒙古國總統(tǒng)額勒貝格道爾吉外，還會晤了當時新上任的總理扎爾格勒圖勒嘎·額爾登巴特和議長米耶貢布·恩赫包勒德。①在2016 年6 月29 日舉行的蒙古國議會選舉中，人民黨以壓倒性優(yōu)勢贏得選舉上臺執(zhí)政，新上任的總理扎爾格勒圖勒嘎·額爾登巴特和議長米耶貢布·恩赫包勒德都來自人民黨。值得一提的是，這是安倍與額勒貝格道爾吉的第9 次會晤，充分體現(xiàn)了雙方對日蒙關(guān)系的重視，也說明兩國政治互信達到了前所未有的水平。

實際上，在額勒貝格道爾吉的8 年（2009—2017 年）總統(tǒng)任期內(nèi)，他對日蒙關(guān)系的推動作用也十分明顯，這從他多次訪日便可見一斑。額勒貝格道爾吉的繼任者哈勒特馬·巴特圖勒嘎雖不“親日”，②巴特圖勒嘎在4 年總統(tǒng)任期內(nèi)（2017—2021 年）沒有訪問過日本，他與俄羅斯總統(tǒng)普京會晤頻繁，故被認為“親俄”。但他在俄羅斯符拉迪沃斯托克（海參崴）參加東方經(jīng)濟論壇（EEF）期間與安倍會晤過3 次，③第1 次是2017 年9 月6 日在第三屆東方經(jīng)濟論壇，第2 次是2018 年9 月11 日在第四屆東方經(jīng)濟論壇，第3 次是2019 年9 月5 日在第五屆東方經(jīng)濟論壇。仍然保持了高層交往勢頭。總而言之，兩國最高領(lǐng)導人的政治引領(lǐng)對雙邊關(guān)系的走向十分重要。

（二）蒙古國兩黨均重視日蒙關(guān)系

從日蒙兩國確立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系至今（2010—2022 年），蒙古國經(jīng)歷了6 任總理④在蒙古國正式注冊的35 個黨派（截至2022 年5 月31 日）中，人民黨和民主黨成為輪流執(zhí)政的兩大政黨，一般總理掌握實權(quán)、代表執(zhí)政黨意志，總統(tǒng)相對來說只是在外交禮節(jié)和名義上的國家最高領(lǐng)導人。并且都訪問過日本。其中4 任總理都將上臺后的首次出訪選擇了日本，包括：民主黨的阿勒坦呼亞格和賽汗比勒格，⑤民主黨在2012 年7 月至2016 年7 月期間執(zhí)政，諾羅布·阿勒坦呼亞格于2012 年8 月9 日被議會任命為總理，2014 年11 月5 日被罷免，之后其米德·賽汗比勒格繼任（2014 年11 月21 日至2016 年7 月7 日）。以及人民黨的額爾登巴特和奧云額爾登。⑥人民黨于2016 年7 月上臺執(zhí)政，在2020 年6 月24 日舉行的議會選舉中成功連任，將持續(xù)執(zhí)政到2024 年6 月。扎爾格勒圖勒嘎·額爾登巴特于2016 年7 月8 日被議會任命為總理，2017 年9 月7 日被罷免。羅布桑那木斯來·奧云額爾登于2021 年1 月27 日被議會任命為總理，同年6 月?lián)稳嗣顸h代理主席，12 月6 日正式當選黨主席。為了切實推進日蒙戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的發(fā)展，蒙政府還在2013、2017 和2021 年積極推動制定階段性的“行動計劃”。

2013 年9 月11—14 日，蒙古國總理阿勒坦呼亞格上任后首次出訪選擇了日本，足見對日蒙關(guān)系的重視。他與安倍會談后，簽署了首份《日蒙戰(zhàn)略伙伴關(guān)系中期行動計劃》。2016 年10 月14 日，蒙古國總理額爾登巴特也將任內(nèi)首訪選在日本，體現(xiàn)了新一屆人民黨政府對日本的重視。2017 年3 月29 日，蒙古國議長米耶貢布·恩赫包勒德訪日，當時陪同出訪的蒙古國外長曾德·蒙赫奧爾吉勒與日本外相岸田文雄簽署了新的《日蒙戰(zhàn)略伙伴關(guān)系中期行動計劃（2017—2021 年）》，這既是對上一份“中期行動計劃”的更新，也成為此后5 年日蒙關(guān)系的路線圖，涵蓋了政治與安全、經(jīng)濟、人文交流、人力資源等諸多領(lǐng)域。2021 年7 月21—25 日，蒙古國總理奧云額爾登將其接任總理后的首次出訪選擇日本并出席東京奧運會開幕式，以顯示對日本的政治支持。奧云額爾登與日本首相菅義偉會談時，雙方對2017—2021 年“中期行動計劃”的順利完成表示贊賞，并商定要盡快制定第3 份“中期行動計劃（2022—2026 年）”。

由此可見，在蒙古國不論是民主黨執(zhí)政還是人民黨執(zhí)政，都將日本放在重要戰(zhàn)略位置，因為蒙古國急需的援助和貸款離不開日本和亞洲開發(fā)銀行的支持。

（三）日蒙軍事安全合作值得警惕

早在2012 年1 月，日本防衛(wèi)大臣一川保夫訪蒙時就與蒙古國國防部長魯布桑旺丹·包勒德簽署了日蒙加強防務(wù)合作的備忘錄，雙方計劃開展國防部副部長級磋商并加強兩軍間的合作與交流。①一川保夫（Yasuo Ichikawa）就任日本防衛(wèi)大臣后首次出訪就選擇了蒙古國，他在記者會上表示蒙古國是第7 個與日本簽訂軍事合作備忘錄的國家。魯布桑旺丹·包勒德（Luvsanvandan Bold）在2008—2012 年間擔任蒙古國國防部長，卸任后又在2012年8 月至2014 年12 月期間擔任蒙古國外交部長。當時就有日本分析人士指出，這是一項主要針對中俄兩國的戰(zhàn)略舉措，意味著日本開始在軍事安全上插足“中國后院”。[4]日蒙兩國在2013 年啟動“外交國防2+2”磋商機制以來已舉辦3 次會議。②2013 年1 月9 日，日蒙首次舉行“外交+軍事”磋商會議（東京，工作級別磋商）；2014 年12 月10 日舉行第2 次會議（烏蘭巴托，局長級磋商），2016 年1 月14 日舉行第3 次會議（東京）。值得注意的是，這3 次會議都是在蒙古民主黨執(zhí)政時期（2012—2016 年）舉行的，2016 年7 月蒙古人民黨上臺執(zhí)政以來便被擱置再未舉辦。

與此同時，日本還積極聯(lián)合美國一起構(gòu)建“美日蒙三方機制”，共同應(yīng)對中俄崛起。該機制從2015 年啟動以來，至今已舉辦4 次會議。③2015 年9 月29 日首次舉行“美日蒙三方磋商會議”（紐約），2017 年8 月30 日舉行第2 次會議（烏蘭巴托），2018 年4 月26 日舉行第3 次會議（東京），2020 年1 月10 日舉行第4 次會議（華盛頓）。實際上，“美日蒙三邊會議”有意對標“中蒙俄三國元首峰會”，但美日蒙三國機制務(wù)虛更多，中蒙俄三方合作相對更加務(wù)實。美日兩國的對蒙影響力無法與中俄相比，畢竟“第三鄰國”遠在天邊，兩大鄰國近在眼前，蒙古國對此十分清醒。

不過，2017 年3 月日蒙兩國達成了一項協(xié)議，由雙方國防部聯(lián)合在蒙古國設(shè)立一個“特別辦公室”，名義上是“防止朝鮮乃至中國和俄羅斯的安全威脅”。[5]此話聽上去十分虛偽，何況30 多年前1987 年蘇聯(lián)剛開始從蒙古國撤軍時，當時蒙方最擔憂的卻是“美國在東北亞地區(qū)不斷升級的軍事存在和日本自衛(wèi)隊的擴張”，[6]現(xiàn)在曾經(jīng)侵略成性的日本和好戰(zhàn)且霸權(quán)的美國卻搖身一變成了“愛好和平的國家”，頗具諷刺意味。

未來幾年，須警惕日本配合美國在東北亞制造亂局，從而謀求美國對日“核松綁”和“自衛(wèi)隊轉(zhuǎn)成國防軍”。2022 年1 月的哈薩克斯坦騷亂和2 月底爆發(fā)的俄烏沖突，使俄羅斯與美國為首的西方集團走向全面對抗，日本和韓國也追隨美國對俄實施制裁；3 月10日尹錫悅贏得總統(tǒng)大選并于5 月10 日正式就任韓國總統(tǒng)，5 月20—22 日美國總統(tǒng)拜登訪問韓國意圖促進美韓同盟關(guān)系，并且韓國已正式加入“北約網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)組織”。④2022 年5 月5 日，韓國國家情報院宣布已代表韓國作為正式會員加入“北約合作網(wǎng)絡(luò)防御卓越中心”（NATO Cooperative Cyber Defense Center of Excellence，CCDCOE）。該組織除北約27 個成員國外，還有瑞典、瑞士、芬蘭、奧地利等4 個國際普遍公認的中立國。韓國此次加入，標志著首個非歐美、非中立國家的正式參與。另外，在俄烏沖突上，朝鮮支持俄羅斯、譴責美國和北約；美國則指責朝鮮在2022 年前5 個月已經(jīng)發(fā)射了23 次彈道導彈（其中6 次是洲際彈道導彈）并正在積極準備進行新的核試驗，美國對朝制裁加碼。⑤2022 年5 月26 日，美國在聯(lián)合國安理會提出對朝追加制裁的決議草案，但被中俄否決未獲通過。27 日，美國升級對朝單邊制裁，美韓日三國外長發(fā)布譴責朝鮮的聯(lián)合聲明。在這一系列因素的綜合作用下，東北亞安全形勢再次緊張起來。5 月23 日拜登訪問日本期間宣布啟動“印太經(jīng)濟框架”，⑥印太經(jīng)濟框架（IPEF）：包括13 個初始成員國：美國、澳大利亞、新西蘭、日本、韓國、印度、印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、新加坡、文萊、泰國和越南。未來或許會邀請蒙古國加入。假如美國邀請韓國加入“美日蒙三邊會議”，最終形成“美日韓蒙四邊會議”，再配合“美日印澳”四方機制，或者兩者融合為“美日印澳韓蒙”六方會議，甚至再加上新加坡、菲律賓、泰國、越南等國，最后拼合成“亞洲版北約”，將是中俄最不愿看到的結(jié)果。

回顧21 世紀前10 年的日蒙外交關(guān)系便可發(fā)現(xiàn)，實際上在2010 年以前，日本與蒙古國的政治關(guān)系一直領(lǐng)先其他幾個大國（中、俄、美、印、韓等）。⑦日蒙全面伙伴關(guān)系（1998）、俄蒙傳統(tǒng)睦鄰伙伴關(guān)系（2002）、中蒙睦鄰互信伙伴關(guān)系（2003）、美蒙全面伙伴關(guān)系（2004）、德蒙全面伙伴關(guān)系（2008）、印蒙全面伙伴關(guān)系（2009）、韓蒙全面伙伴關(guān)系（2011）。因為自1991 年以來日本對蒙古國的經(jīng)濟援助最多，日本也是第一個與蒙古國確立“全面伙伴關(guān)系”的國家。直到2010 年中國GDP 總量超越日本成為世界第二，以及隨著俄羅斯恢復(fù)對蒙古國的傳統(tǒng)影響力，在21 世紀第二個10 年中，日本對蒙影響力才逐漸落后中俄兩國。①中蒙在2014 年確立了“全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”，俄蒙在2019 年確立了“永久全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”。因此，2010 年日本與蒙古國確立“戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”以來，一直試圖借助兩國經(jīng)濟關(guān)系重建這種優(yōu)勢。

二、日蒙關(guān)系“政熱經(jīng)冷”

日本被蒙古國視為“經(jīng)濟鄰國”，也是蒙古國主要貿(mào)易伙伴中最早與蒙方簽訂自貿(mào)協(xié)定的國家。2010年日蒙兩國在將雙邊關(guān)系升級為“戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”時，便決定早日啟動“經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定（EPA）”談判，蒙古國十分期待擴大與日本的貿(mào)易合作。

（一）日蒙貿(mào)易日本單向受益

2012 年3 月11—15 日，在日蒙建交40 周年之際，蒙古國總理蘇赫巴托爾·巴特包勒德訪問日本，與日本首相野田佳彥會談后雙方發(fā)表聯(lián)合聲明，決定開始啟動《日蒙經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》談判。2014年7 月22 日，蒙古國總統(tǒng)額勒貝格道爾吉訪日并出席由日本經(jīng)濟團體聯(lián)合會（Nippon Keidanren）和蒙古國政府聯(lián)合舉辦的“日蒙商業(yè)論壇”。額勒貝格道爾吉與日本首相安倍晉三會談后，兩國簽署了《日蒙EPA 談判原則性協(xié)議及促進貿(mào)易投資的聯(lián)合聲明》。2015 年2 月10 日，蒙古國總理其米德·賽汗比勒格訪問日本，這也是他上任后的首次出國訪問，在與安倍會談后兩國正式簽署了《日蒙經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》。這是蒙古國簽署的第一個自貿(mào)協(xié)定，蒙古國也成為第15 個與日本簽署EPA 的國家。

該協(xié)定的簽署標志著日蒙兩國在戰(zhàn)略伙伴關(guān)系框架下的務(wù)實合作邁出了堅實的一步。協(xié)定于2016年6 月7 日正式生效，生效后10 年內(nèi)，對于蒙古國從日本進口的商品，蒙古國將取消96%的關(guān)稅；而對于日本從蒙古國進口的商品，日本將100%免征關(guān)稅。蒙古國向日本出口的商品主要為精梳羊絨及羊絨制品，從日本進口的主要商品為乘用車、卡車、公交車輛、大米和化纖產(chǎn)品等。

在日蒙EPA 的帶動下，從2016 年開始兩國貿(mào)易額大幅增長，日本向蒙古國出口漲幅明顯（參見圖1），但是日本從蒙古國進口仍在低位徘徊。這也反映出一個基本事實：在日蒙雙邊貿(mào)易中，作為經(jīng)濟大國的日本長期處于優(yōu)勢地位，而蒙古國長期以來都是逆差國。

圖1 2000—2020 年日蒙貿(mào)易規(guī)模演變趨勢

總體上，2000—2020 年日蒙貿(mào)易總額約57.685億美元，同期中蒙貿(mào)易總額約811.267 億美元（中國是日本的14 倍）；其中，日本向蒙古國出口總額為54.814 億美元，同期中國向蒙古國出口總額為219.946 億美元（中國是日本的4 倍）；日本從蒙古國進口總額為2.871 億美元，同期中國從蒙古國進口總額為591.321 億美元（中國是日本的206 倍）。顯然，日蒙貿(mào)易規(guī)模與中蒙貿(mào)易規(guī)模相比，不可同日而語。還需指出的是，在蒙古國與其主要經(jīng)濟伙伴的進出口貿(mào)易中，唯獨蒙古國對中國的出口額遠遠大于從中國的進口額。也就是說，蒙古國在對華貿(mào)易中一直穩(wěn)居順差國地位；而被蒙古國視為“經(jīng)濟鄰國”的日本，不過是將蒙古國當作礦產(chǎn)資源的供應(yīng)地和工業(yè)產(chǎn)品的傾銷市場。日本所宣稱的通過擴大日蒙經(jīng)濟合作來平衡中國對蒙影響力，幫助蒙古國減少對華經(jīng)濟依賴，實際上是從蒙方手中賺取蒙古國在對華貿(mào)易中所獲得的巨額利潤。由此可見，日蒙自貿(mào)協(xié)定的主要受益者還是日本。

（二）日本對蒙投資低位徘徊

自2010 年日蒙兩國確立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系以來，日本對蒙直接投資（FDI）有所增長，但總體上投資規(guī)模并不大，與中國對蒙投資規(guī)模相比差距較大。在日本對蒙投資中，貿(mào)易和餐飲業(yè)占45%，輕工業(yè)占8.23%，建筑工程和建筑材料占14%，銀行業(yè)和金融業(yè)占9.6%，其他行業(yè)占23.17%。截至2021 年5月底，在蒙注冊的日企有670 家，其中貿(mào)易和餐飲業(yè)占63.13%（423 家），輕工業(yè)占10.30%，銀行和金融業(yè)占7.01%，旅游業(yè)占2.69%，其他行業(yè)占16.87%。[7]目前，日本是蒙古國第四大投資國和第三大貿(mào)易伙伴。①蒙古國的前4 大投資國為：加拿大、中國、美國、日本；前5 大貿(mào)易伙伴為：中、俄、日、韓、美。

總體上，2011—2020 年中國對蒙投資總額約45.2 億美元，日本對蒙投資總額約11.3 億美元，中國是日本的4 倍（參見圖2）。目前來看，中國在經(jīng)貿(mào)投資方面對蒙古國的重要性已經(jīng)遠超日本。實際上，多年來，蒙古國向中國出口礦產(chǎn)資源所賺取的外匯收入中，大部分都用來購買其他國家的產(chǎn)品，而中國無形中一直在補貼蒙古國與其“第三鄰國”（包括日本、美國、韓國、印度、德國、澳大利亞等）的貿(mào)易逆差。

圖2 2011—2020 年中日兩國對蒙古國直接投資額（FDI）

日蒙兩國都有意擴大經(jīng)貿(mào)合作，蒙方為了減少對華依賴，日方想平衡中國的影響力。2021年7 月蒙古國總理奧云額爾登訪日期間，在與日本首相菅義偉、自民黨（日本執(zhí)政黨）干事長二階俊博及日本議會“日蒙友好聯(lián)盟”主席林干雄（Motoo Hayashi）等會晤時，奧云額爾登表示蒙古國愿意與日本在各個領(lǐng)域擴展戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。雙方同意將經(jīng)貿(mào)投資合作提升到一個新的水平，并討論了具體的經(jīng)濟合作項目，包括新建成的成吉思汗國際機場②烏蘭巴托的新成吉思汗國際機場，位于蒙古國中央省色爾格楞縣的賀西格（Khushig）盆地，于2013 年6 月開始建設(shè)，2021 年7 月4 日正式投入使用。該機場是利用日本政府的日元優(yōu)惠貸款建造的，還款期限為40 年，年利率僅為0.1%，項目總投資6.5 億美元，成為日蒙合作的新標志性項目。成吉思汗國際機場設(shè)計年接待旅客300 萬人次，貨物處理能力為1.19 萬噸，距離烏蘭巴托市中心約50 公里（單程大約 80—100 分鐘），距離老機場布音特烏哈（Buyant Ukhaa）國際機場（于1957 年啟用）22 公里。未來15 年，新機場的管理將由蒙日合資企業(yè)“新烏蘭巴托國際航空有限責任公司”（New Ulaanbaatar International Airport）管理，這也是蒙古國第一次由私營公司負責管理機場。隨著新機場的投入使用，老機場將用于通用航空的開發(fā)和培訓，所有國內(nèi)外商業(yè)航班都將通過新的成吉思汗國際機場運營。以及在機場沿線建設(shè)衛(wèi)星城市，建立經(jīng)濟、信息技術(shù)和旅游區(qū)，烏蘭巴托周邊的環(huán)城高速公路項目，博格德汗鐵路項目，以及合作開展在蒙古國引進褐煤制氫技術(shù)的氫電站項目的可行性研究等。

由于中蒙之間的“烏蘭巴托—扎門烏德—二連浩特—天津”鐵路是蒙古國對外貿(mào)易最主要的出海通道，扎門烏德口岸又是蒙古國進出口貨物的中轉(zhuǎn)集散地，所以蒙古國十分重視扎門烏德自貿(mào)區(qū)建設(shè)。日本主導的亞洲開發(fā)銀行向蒙古國提供3000 萬美元貸款用于“扎門烏德自貿(mào)區(qū)發(fā)展項目”。[8]該自貿(mào)區(qū)已于2021 年8 月14 日開始正式運營，第二期工程由蒙政府和亞洲開發(fā)銀行共同出資實施，為期5 年，可以預(yù)期日蒙貿(mào)易也將依賴該自貿(mào)區(qū)中轉(zhuǎn)。

簡而言之，2010 年以來日蒙關(guān)系仍是“政熱經(jīng)冷”。盡管日本有資金和技術(shù)、蒙古國有礦產(chǎn)資源，近10 年來兩國在經(jīng)濟貿(mào)易和投資領(lǐng)域的合作有所提升，雙方可謂優(yōu)勢互補、各取所需，但在蒙古國看來并未達到其所期望的理想狀態(tài)（減少貿(mào)易逆差）。

回顧近30 年來的日蒙關(guān)系，實際上日本對蒙援助一直是推動兩國關(guān)系發(fā)展前進的主要動力，日本以援助為鋪墊逐步打開蒙古國對日開放的大門。

2015 年日蒙自貿(mào)協(xié)定簽訂后，日本對蒙無償援助逐漸退場，日本開始強調(diào)經(jīng)貿(mào)合作的互利互補性，日本對蒙50 年的前期投入方才進入“收獲期”，更進一步的戰(zhàn)略合作蓄勢待發(fā)。

三、日本對蒙援助的戰(zhàn)略布局

日本政府對蒙古國提供的官方發(fā)展援助（ODA）包括3 個方面：無償援助、日元貸款和技術(shù)合作。①官方發(fā)展援助（Official Development Assistance，ODA）也稱為政府開發(fā)援助，無償援助（Grant Aid）即贈款，日元貸款（Loan Aid）也稱貸款援助、優(yōu)惠貸款、軟貸款，技術(shù)合作（Technical Cooperation）也稱技術(shù)援助。歸納起來，在過去的30 年里，日本對蒙援助從時間線上看分為“三步走”，從覆蓋面上看分為“三個層次”。

（一）日本對蒙援助的“三步走”

日本對蒙ODA 援助始于1977 年簽署的《日蒙經(jīng)濟合作協(xié)議》，②1972 年2 月日蒙建交以來，經(jīng)過長達5 年的談判，蒙古最終放棄了對日本的“二戰(zhàn)”戰(zhàn)爭索賠（由日本興建15 個工業(yè)項目的要求）。日本政府決定援引“援助替代賠償”的模式，向蒙提供官方發(fā)展援助（ODA），并于1977 年3 月17日簽訂《日蒙經(jīng)濟合作協(xié)定》，這是蒙古當時同發(fā)達國家簽署的第一個經(jīng)濟協(xié)定。根據(jù)該協(xié)定，日本政府承諾向蒙提供50億日元的無償援助，雙方合資興建羊絨和駝毛加工廠。當時日本提供了50 億日元的無償援助與蒙合資建設(shè)戈壁羊絨廠。③戈壁羊絨廠（Gobi Cashmere），1981 年建成投產(chǎn)，原為國企，該工廠于2007 年私有化，即今天的蒙古國戈壁公司。不過，受美蘇“冷戰(zhàn)”的大環(huán)境制約，在1977—1989年間，日本對蒙援助都是圍繞戈壁羊絨廠有關(guān)的技術(shù)合作（參見圖3）。直到1990 年蒙古國開始轉(zhuǎn)向西方式民主化道路，日本才有機會插手俄羅斯昔日的勢力范圍，以日元開道向蒙古國滲透。

1990 年蒙古國開始從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟，同年日本加大了對蒙援助的力度。1991 年起日本首次向蒙古國提供日元貸款（參見圖3），此后日本對蒙援助規(guī)模逐年擴大。1997 年日蒙兩國協(xié)商確定了對蒙援助的優(yōu)先事項，④1997 年3 月，日本派往蒙古國的經(jīng)濟技術(shù)合作高級別代表團與蒙方協(xié)商后確定日本優(yōu)先在以下領(lǐng)域提供援助：基礎(chǔ)設(shè)施改造（能源、交通、通信），人才培養(yǎng)、農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)、人的基本需求（教育、健康和醫(yī)療、供水）。2004 年日本制定了對蒙援助計劃，⑤2004 年11 月，日本在削減對外援助的背景下又通過了指導未來5 年（2004—2009）的新版《日本對蒙援助計劃》，聚焦以下4 個方面的援助：支持促進市場經(jīng)濟所需的機構(gòu)建設(shè)和人力資源開發(fā)、支持農(nóng)村發(fā)展、支持環(huán)境保護、支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以促進經(jīng)濟活動。并在2012 和2017 年對該計劃進行了兩次更新。⑥2012 年4 月發(fā)布的《日本對蒙古國援助指南》規(guī)劃在以下3 個方面開展援助：礦業(yè)領(lǐng)域的可持續(xù)發(fā)展、包容性增長、提高烏蘭巴托的中心城市功能。2017 年12 月發(fā)布的《日本與蒙古國合作政策》規(guī)定在以下3 個方面開展援助：創(chuàng)造健康的宏觀經(jīng)濟、創(chuàng)造環(huán)保和平衡的經(jīng)濟增長、包容性社會發(fā)展。

圖3 1977—2020 年日本對蒙官方發(fā)展援助（ODA）演變

日本援助蒙古國肯定不是單純的樂善好施，“日元外交”背后必然有其政治議程。從時間線上看，日本對蒙援助分為“三步走”。

第一步，日本在1998 年率先成為蒙古國的“全面合作伙伴”。

1990—1996 年是蒙古國政治改革和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的艱難過渡期。1994 年蒙古國經(jīng)濟走出衰退并恢復(fù)正增長，這段時期一直是由蒙古人民黨（時稱人民革命黨）執(zhí)政。1996 年7 月，由4個民主黨派組成的“民主聯(lián)盟”首次上臺執(zhí)政，被美日等西方集團視為“民主的勝利”。為了振興經(jīng)濟，1997 年“民主聯(lián)盟”政府頒布了《礦產(chǎn)法》①《蒙古國礦產(chǎn)法》于1997 年6 月5 日頒布，1997 年7 月1 日正式生效。以促進采礦業(yè)的發(fā)展。但1997—2000 年蒙古國因政治內(nèi)斗，政府內(nèi)閣更迭頻繁，經(jīng)濟增速下滑（參見圖4）?？傮w上，1990—2000 年日本對蒙無償援助一直保持穩(wěn)步增長趨勢，其發(fā)揮的主要作用是：幫助蒙古國穩(wěn)定國內(nèi)形勢，保民生、保民心，實現(xiàn)經(jīng)濟復(fù)蘇，從而有利于鞏固該國“新生的民主制度”。這符合西方集團②當然，向蒙古國“輸血”的不只是日本，還有美國、德國、瑞士和澳大利亞等國。的整體戰(zhàn)略利益，或者說是美國在其“盟友圈”內(nèi)賦予日本及各國的戰(zhàn)略任務(wù)。

圖4 1990—2020 年蒙古國GDP 增長率（%）

對蒙古國來說，在20 世紀的最后10 年，來自日本的ODA 援助在蒙古國向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的困難時期發(fā)揮了十分重要的作用，再加上日本長期穩(wěn)居世界第二大經(jīng)濟體的地位，所以當時蒙古國格外重視與日本的關(guān)系。1998 年日蒙率先確立了“全面伙伴關(guān)系”，這比俄、中、美、德、印、韓等大國都要早?？梢哉f，2000 年之前，在這幾個大國中，日本與蒙古國的政治關(guān)系一直處于領(lǐng)先優(yōu)勢地位。

從日本方面來說，1991 年蒙古國加入國際貨幣基金組織（IMF）、世界銀行和亞洲開發(fā)銀行（ADB），日本及其主導的亞洲開發(fā)銀行便逐漸成為蒙古國最大的援助者。由日本政府和世行、亞行等牽頭，1991 年召開了第一次國際援蒙會議，至2003 年共舉辦10 屆，其中7 次在日本、2 次在烏蘭巴托、1 次在巴黎。在這13 年中，日本持續(xù)推動并主導對蒙援助議程，不僅提升了日本的國際形象，也實實在在取得了不俗的外交成效，2003 年日本已成為蒙古國最受歡迎的國家，日語也成為蒙古國人最喜歡的外語之一，這也為21 世紀的日蒙關(guān)系奠定了良好的基礎(chǔ)。

表2 1991—2003 年國際援蒙會議 （單位：億美元）

第二步，日本在2010 年成為蒙古國的“戰(zhàn)略合作伙伴”。

2000—2004 年是蒙古人民黨執(zhí)政并實現(xiàn)了“三權(quán)統(tǒng)攬”,③2000 年7 月蒙古人民黨在議會選舉中以贏得72 席（總76 席）的優(yōu)勢重新掌權(quán)，而美日等西方集團支持的“民主聯(lián)盟”遭遇慘敗后聯(lián)盟解散。2000—2004 年人民黨實現(xiàn)了“三權(quán)統(tǒng)攬”（總統(tǒng)、總理、議長），近乎“一黨執(zhí)政”的狀態(tài)。從2001 年起蒙古國經(jīng)濟步入穩(wěn)步增長期（參見圖4），日本開始減少無償援助并停止了日元貸款。2005—2010 年期間，除2008—2009 年受全球金融危機影響外，日本對蒙無償援助基本上趨穩(wěn)。另外，2004—2012 年也是日本對蒙出口的快速增長階段，說明來自日本的援助不僅贏得了蒙古國的民心還贏得了市場。因此，2009 年7 月，蒙古國總理桑吉·巴亞爾（Sanjaa Bayar）訪問日本時與首相麻生太郎商定啟動“戰(zhàn)略關(guān)系”轉(zhuǎn)型，兩國于2010 年11 月正式確立了“戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”并決定在2011 年啟動“自貿(mào)協(xié)定談判”，這一步同樣領(lǐng)先其他大國。

第三步，日本在2015 年成為蒙古國首個“自由貿(mào)易伙伴”。

2011 年蒙古國GDP 增速達到了17.3%的歷史最高值，2012 年日本更新了對蒙援助計劃。2012—2015 年蒙古國GDP 增速逐年下滑，與此同時日本對蒙無償援助開始逐年下降，日本對蒙出口也同步下滑。2015 年日蒙簽訂自貿(mào)協(xié)定，日本有意將兩國經(jīng)濟關(guān)系轉(zhuǎn)入互利互補的軌道，隨即開始大幅削減對蒙無償援助金額,①2016 年和2017 年，因蒙古國陷入經(jīng)濟危機，日本又臨時增加了對蒙無償援助。轉(zhuǎn)為提供低息、長期的軟貸款項目為主。

總體上，1977—2020 年日本對蒙ODA 援助總額達到3634.89 億日元，其中無償援助1221.42 億日元，日元貸款1829.44 億日元，技術(shù)合作584.03 億日元。日本認為，對蒙古國的援助將有利于保障煤炭和礦產(chǎn)資源的可持續(xù)供應(yīng)。

（二）日本ODA 援助“三管齊下”

通過分析近30 年來日本對蒙ODA 援助的演變規(guī)律可以看出，無償援助、日元貸款和技術(shù)援助分別對應(yīng)蒙古國的“草根群體、政府、精英群體”這三個層面。

無償援助主要覆蓋蒙古國的民生和公益性項目，面向基層和草根群體，為日本贏得蒙古國民眾的好感和人氣。日本于1990 年啟動對蒙“基層援助計劃”,②該計劃到2021 年時仍在實施，例如：2021 年3 月底，根據(jù)日本在蒙古國實施的“草根計劃”，日本政府無償向蒙古國達爾汗烏拉省夏林郭勒縣第十七幼兒園捐贈4 億蒙圖（約14 萬美元），用于翻新和擴建該幼兒園的教學樓并改善教學設(shè)備。通過翻新、擴建和新建學校及醫(yī)院③2019 年6 月15—17 日，日本外相河野太郎訪問蒙古國，這是日本外相9 年來再次訪蒙。河野太郎出席了使用日本援助的大約80 億日元建立的蒙日醫(yī)院（Mongolia-Japan Teaching Hospital）的揭牌儀式，該醫(yī)院是蒙古國國立醫(yī)科大學的附屬醫(yī)院，也是該國首家屬于大學的附屬醫(yī)院。等基礎(chǔ)設(shè)施來支持蒙古國各省份的基層民眾日常需求，截至2022 年3 月共實施了582個項目。[9]

日元貸款主要針對大型項目和標志性工程（參見表3），是向蒙古國政府提供的低息長期貸款，同時有益于樹立日本負責任的國際形象。

表3 1991—2020 年日本向蒙古國提供的日元貸款 （單位：億日元）

技術(shù)援助則聚焦提升蒙古國政府治理能力和治理體系的現(xiàn)代化，面向蒙古國社會各行業(yè)精英群體，同時培養(yǎng)對日友好（即“親日、親西方”）的未來領(lǐng)袖。在日本對蒙技術(shù)合作方面，近30 年來一直保持著平穩(wěn)趨勢，變動幅度不大。

日本向蒙古國提供的日元貸款經(jīng)歷了4 次高峰，每次對蒙古國來說都有雪中送炭的意義。第1 次是2007 年日本承諾向蒙提供288.07 億日元的優(yōu)惠貸款,④貸款年利率為0.2%，40 年還款期，含10 年寬限期（Grace period）。2008 年3 月3 日蒙古國外長桑加蘇倫·奧云訪日，她與日本外相高村正彥以換文形式確認該筆貸款用于建設(shè)烏蘭巴托新國際機場。第2 次是2015 年2 月10 日蒙古國總理其米德·賽汗比勒格訪日，日本首相安倍晉三承諾為正在建設(shè)中的烏蘭巴托新國際機場再提供368.5 億日元貸款；2007 年和2015 年兩筆貸款合計656.57 億日元，這也成為日本向蒙古國提供ODA 援助以來最大的單一援助項目。第3 次是2017 年12 月5 日蒙古國政府與日本國際協(xié)力機構(gòu)（JICA）在烏蘭巴托簽署了一項價值320 億日元的貸款協(xié)議，這筆貸款是一個總額56.5 億美元的“國際救助計劃”的一部分,①2016 年底，因巨額財政赤字和貨幣貶值影響，蒙古國深陷經(jīng)濟危機（政府債務(wù)已達GDP 的90%左右）。2017 年3月，蒙古國家開發(fā)銀行有一筆5.8 億美元的債務(wù)即將到期，當時面臨主權(quán)債務(wù)違約風險。在蒙古國政府請求下，國際貨幣基金組織（IMF）牽頭在2017 年達成了一項國際救助計劃：由IMF 提供4.343 億美元貸款，亞洲開發(fā)銀行、世界銀行、日本和韓國提供最高30 億美元貸款，中國與蒙古國中央銀行續(xù)簽150 億元人民幣（約22 億美元）的本幣互換協(xié)議，最終該“國際救助包”總金額約為56.5 億美元。幫助蒙古國度過債務(wù)危機和經(jīng)濟困境。第4 次是2020 年，日本外相茂木敏充于10 月9 日訪問蒙古國，他與蒙古國外長尼亞木·恩赫泰旺會談后雙方簽署“日本政府向蒙古國提供250 億日元緊急援助貸款”的換文,幫助蒙古國應(yīng)對新冠疫情的沖擊，這是日本又一次雪中送炭之舉。②“新冠肺炎危機應(yīng)對緊急支持貸款”（COVID-19 Crisis Response Emergency Support Loan），250 億日元約2.33 億美元（或16 億元人民幣）。另外在新冠疫苗援助方面，日蒙兩國于2021 年7 月8 日簽署協(xié)議，日本向蒙古國提供價值8.83 億日元（約800 萬美元）的無償援助，[10]在此框架下蒙古國將獲得變種新冠病毒基因測序設(shè)備以及疫苗運輸冷藏車、便攜式冰箱等冷鏈設(shè)備。日本還通過聯(lián)合國兒童基金會向蒙古國提供了大約235 萬劑輝瑞疫苗的直接援助，可以滿足為12—17 歲少年兒童（約29萬名）、孕婦和其他人群接種疫苗。[11]

綜上所述，在日本對蒙援助方面，30 年來日本不斷通過草根計劃、民生項目、基建援助、疫苗外交等“暖心工程”，多管齊下、各有側(cè)重，持續(xù)夯實蒙古國民間對日友好的民意基礎(chǔ)，也為日企開拓蒙古國市場鋪平了道路。盡管日本ODA 援助在蒙古國經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了一定作用，但是，2010 年以來蒙古國GDP 總量的大幅增長，更多是得益于中國經(jīng)濟快速增長對蒙古國礦產(chǎn)品的巨大需求。當我們站在第三方立場審視日蒙關(guān)系（甚至蒙古國與整個西方國家的外交關(guān)系）時，會發(fā)現(xiàn)一個有意思的現(xiàn)象：在蒙古國為了從日本（美國、歐洲等西方集團）獲得無償援助、優(yōu)惠貸款和技術(shù)援助等現(xiàn)實利益時，便會在高層互訪和首腦會晤中大談“共同的民主價值觀”。換個角度思考，這何嘗不是蒙古國采取的一種“投其所好”討好“西方金主”的手段，實際上“嘴上都是主義、心里全是生意”。

四、結(jié)語

近30 年來，日蒙關(guān)系進展迅速、各領(lǐng)域合作成績顯著，但目前似乎日本對蒙古國仍存在“投入大于產(chǎn)出”的情況，或者說還未到“收獲的季節(jié)”。也許，蒙古國的鈾礦和稀土資源才是日本長久以來真正的戰(zhàn)略布局。蒙古國主要的稀土礦床包括：蒙古國西部科布多省米彥嘎德縣的哈勒贊布熱格泰礦（Khalzan Burged），南戈壁省的霍特格爾礦（Khotgor）和木希蓋胡達格礦（Mushgai Khudag），以及東戈壁省哈坦布拉格縣的魯根高勒礦（Lugiin Gol）等。蒙古國稀土儲量相當于全球已知儲量的16.8%，是僅次于中國的全球第二大稀土資源國。

中國作為全世界第一大稀土出口國，從2010 年開始加強稀土行業(yè)管理，對稀土開采、生產(chǎn)和出口實施限制措施，并于2011 年5 月出臺了《關(guān)于促進稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》。2010—2011 年全球稀土供應(yīng)出現(xiàn)短缺，導致稀土價格上漲，而日本曾為中國稀土的第一大進口國，不得不尋找中國以外的稀土供應(yīng)來源。可以說，日本對蒙古國的稀土資源覬覦已久，而蒙古國也瞅準時機向日本拋出了橄欖枝。2010 年11 月蒙古國總統(tǒng)額勒貝格道爾吉訪問日本時，就曾提出與日本合作開發(fā)蒙古國的煤炭、鈾、稀土等礦產(chǎn)資源。2011 年1 月5 日，日本國家戰(zhàn)略擔當大臣玄葉光一郎訪蒙，就共同開發(fā)煤炭和稀土礦達成一致，以實現(xiàn)資源供應(yīng)的多元化。但由于俄羅斯對蒙古國鈾礦等戰(zhàn)略資源的壟斷性控制，日本一直沒有機會插手蒙古國鈾和稀土等礦產(chǎn)，日本仍在伺機而動。

2022 年是日蒙兩國建交50 周年，2021 年蒙古國總理奧云額爾登訪日時就曾邀請日本德仁天皇和時任首相菅義偉訪問蒙古國，并將今年確定為“日蒙青少年友好交流年”。但是2021年10 月菅義偉下臺，岸田文雄接任首相一職。2022 年4 月30 日至5 月2 日，日本外務(wù)大臣林芳正對蒙古國進行了為期3 天的正式訪問，今年下半年或?qū)⒂瓉砣毡靖邔釉L蒙的高光時刻，它對下一階段的日蒙關(guān)系和東北亞局勢帶來何種影響，需要我們持續(xù)關(guān)注和深入研究。