“十四五”規(guī)劃新政與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險財政負擔

楊再貴 許 鼎

(1.中央財經大學 中國精算研究院， 北京 100081； 2.鄭州航空工業(yè)管理學院 經濟學院， 河南 鄭州 450046)

一、引 言

根據(jù)《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，“十四五”時期社會保障要完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度(以下簡稱城鄉(xiāng)居保)，指導地方調整繳費檔次和繳費補貼標準，逐步提高領取養(yǎng)老金的最低繳費年限，規(guī)范個人賬戶計息辦法?！度肆Y源和社會保障事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》也有類似的規(guī)定。由于世界經濟復蘇緩慢，加上疫情沖擊，導致我國本就十分沉重的財政負擔雪上加霜。即使如此，近年來僅中央財政對基本養(yǎng)老保險的年度補貼就已超過了1萬億元(1)參見田進：《胡曉義：對養(yǎng)老保險制度的四點認知》，2020年9月20日，http://m.eeo.com.cn/2020/0920/414405.shtml,2022年2月6日。。財政對城鄉(xiāng)居保的補貼也不可小覷。因此，本文著眼于“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標對城鄉(xiāng)居保的要求，建立城鄉(xiāng)居保收支結余精算模型，測算城鄉(xiāng)居保2021—2035年間各年的財政負擔，并考察提高個人繳費檔次、繳費補貼標準、最低繳費年限、個人賬戶記賬利率等規(guī)劃目標新政策對城鄉(xiāng)居保財政負擔的影響，在不會明顯增加財政負擔的情況下尋求提高參保人繳費檔次和增加養(yǎng)老金待遇的辦法。

《國務院關于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》(國發(fā)[2014]8號)規(guī)定：城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金由個人繳費、集體補助和政府補貼構成。個人繳費、地方政府對參保人的繳費補貼、集體補助及其他社會經濟組織、公益慈善組織、個人對參保人的繳費資助，全部記入個人賬戶。養(yǎng)老保險待遇由基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金構成，支付終生。中央確定基礎養(yǎng)老金最低標準，地方政府可根據(jù)實際情況適當提高基礎養(yǎng)老金標準；對長期繳費的，可適當加發(fā)基礎養(yǎng)老金，提高和加發(fā)部分的資金由地方政府支出。政府對符合領取城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇條件的參保人全額支付基礎養(yǎng)老金。參保人死亡，個人賬戶資金余額可依法繼承。新型農村社會養(yǎng)老保險(簡稱新農保)或城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(簡稱城居保)實施時已滿60歲，在本意見印發(fā)之日前未領取國家規(guī)定的基本養(yǎng)老保障待遇的，不用繳費，自意見實施之月起可按月領取城鄉(xiāng)居保基礎養(yǎng)老金。

用精算方法研究城鄉(xiāng)居保的文獻較多。在2014年城居保與新農保合并之前，對這二者的測算研究主要可歸納為兩類。一類側重于研究農村養(yǎng)老保險基金的收支平衡。研究表明，參保率、財政補貼模式、計發(fā)月數(shù)和基金投資收益率等因素分別具有擴大或縮小基金長期、短期缺口的作用(2)參見封鐵英、李夢伊：《新型農村社會養(yǎng)老保險基金收支平衡模擬與預測——基于制度風險參數(shù)優(yōu)化的視角》，《公共管理學報》2010年第4期。；參保率與基金積累額成正比變動，維持目前參保率不會使基金后期失衡風險加重(3)參見錢振偉等：《新型農村社會養(yǎng)老保險可持續(xù)發(fā)展的仿真評估：基于人口老齡化視角》，《經濟學家》2012第8期。；繳費補貼方式下的現(xiàn)收現(xiàn)付制階段式平衡模式具有在相同養(yǎng)老金目標替代率下年均財政補貼規(guī)模最小且財政支出規(guī)模穩(wěn)定的特征(4)參見劉昌平、殷寶明：《新型農村社會養(yǎng)老保險財政補貼機制的可行性研究——基于現(xiàn)收現(xiàn)付平衡模式的角度》，《江西財經大學學報》2010年第3期。；農村居民的法定個人賬戶計發(fā)月數(shù)與平均余命不協(xié)調導致養(yǎng)老保險個人賬戶缺口增大(5)參見楊斌、丁建定：《新型農村社會養(yǎng)老保險個人賬戶給付月數(shù)的測算與分析》，《江西財經大學學報》2012年第6期。。另一類側重于研究農村社會養(yǎng)老保險的政府負擔能力，包括新農保財政補貼規(guī)模測算(6)參見穆懷中等：《新型農村養(yǎng)老保險的財務負擔水平分析》，《社會保障研究》2011年第4期。、中央和地方財政的籌資能力評估(7)參見鄧大松、薛惠元：《新型農村社會養(yǎng)老保險制度推行中的難點分析——兼析個人、集體和政府的籌資能力》，《經濟體制改革》2010年第1期。以及各種新農保方案對財政體系可持續(xù)性的影響分析(8)參見蔣云赟：《我國新型農村養(yǎng)老保險對財政體系可持續(xù)性的影響研究——基于代際核算方法的模擬分析》，《財經研究》2011年第12期。等。

城居保與新農保合并后，用精算方法對城鄉(xiāng)居保的研究也主要包括兩類測算。第一類側重于測算隱性債務和收支缺口。結果顯示：城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老保險的隱性債務相對較小(9)參見劉學良：《中國養(yǎng)老保險的收支缺口和可持續(xù)性研究》，《中國工業(yè)經濟》2014年第9期。；未來城鄉(xiāng)居保個人賬戶存在收支缺口(10)參見薛惠元、仙蜜花：《城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險個人賬戶基金收支平衡模擬與預測——基于個體法的一項研究》，《當代經濟管理》2015年第10期。；基金缺口規(guī)模和財政補貼總規(guī)模都隨繳費檔次的提高而增加(11)參見劉昌平、劉威：《公共財政視角下城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險最優(yōu)繳費檔次研究》，《社會保障研究》2019年第3期。；“全面二孩”人口政策能緩解城鄉(xiāng)居?；鸬闹Ц秹毫?12)參見曾益等：《從“單獨二孩”走向“全面二孩”：城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金可持續(xù)性能提高嗎？》，《財政研究》2016年第11期。。第二類側重于測算城鄉(xiāng)居保的保障水平和財政承受能力。研究發(fā)現(xiàn)，根據(jù)政府的財政責任測出了城居保與新農保合并當年城鄉(xiāng)居保未來財政負擔的折現(xiàn)值(13)參見楊再貴等：《城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的精算模型及應用》，《中央財經大學學報》2019年第2期。；按照符合現(xiàn)階段實際情況的替代率可將城鄉(xiāng)居保財務平衡的年份維持至2030年左右(14)參見張向達、張聲慧：《城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的財務可持續(xù)性研究》，《中國軟科學》2019年第2期。；提高城鄉(xiāng)居保待遇會顯著增加財政負擔規(guī)模(15)參見景鵬等：《城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的適度待遇與財政負擔》，《財政研究》2018年第10期。；在財政負擔不變的情況下“出口”補貼模式能更好地提高養(yǎng)老金待遇(16)參見許鼎、楊再貴：《補入口還是補出口？——對城鄉(xiāng)居保財政補貼模式的精算評估》，《統(tǒng)計與信息論壇》2021年第1期。；應強化基礎養(yǎng)老金的中央財政責任(17)參見張盈華、于萌：《城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金最低標準調整機制與方案——基于充足、公平和可負擔的綜合分析》，《華中科技大學學報(社會科學版)》2020年第3期。等。既有研究尚未考慮“十四五”規(guī)劃新政和人社部發(fā)[2018]21號文件帶來的新變化。

在用精算方法研究城鄉(xiāng)居保領域，本文的邊際貢獻如下：首先，分別考察“十四五”規(guī)劃新政——調整個人繳費檔次、調整繳費補貼標準、提高最低繳費年限、規(guī)范個人賬戶計息辦法對城鄉(xiāng)居保財政負擔的影響。其次，本文考察包括基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金在內的城鄉(xiāng)居保整體。既有研究中，有些只考察城鄉(xiāng)居保的基礎養(yǎng)老金，有些只考察個人賬戶養(yǎng)老金。再次，考慮人社部發(fā)[2018]21號文件帶來的新變化，并使其清晰又好理解地反映在精算模型中，如基礎養(yǎng)老金里增加了年限養(yǎng)老金和高齡養(yǎng)老金等。最后，本文測算從“十四五”規(guī)劃開始到2035年遠景目標期末城鄉(xiāng)居保各年的財政負擔。以往有些研究測算的是未來收支折算到某個時點的現(xiàn)值，而非各年的當年收支。

二、精算模型

由國發(fā)[2014]8號文件和《關于建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇確定和基礎養(yǎng)老金正常調整機制的指導意見》(人社部發(fā)[2018]21號)可知：政府承擔對個人繳費的補貼、基礎養(yǎng)老金和超過計發(fā)月數(shù)的個人賬戶養(yǎng)老金。其中，基礎養(yǎng)老金包括中央確定的基礎養(yǎng)老金最低標準(以下簡稱中央基礎養(yǎng)老金)、地方政府提高的基礎養(yǎng)老金(以下簡稱地方所增基礎養(yǎng)老金)、年限養(yǎng)老金和高齡養(yǎng)老金。因此，城鄉(xiāng)居保某年的財政負擔=該年地方政府對參保人繳費的補貼支出+該年基礎養(yǎng)老金支出+該年超過計發(fā)月數(shù)的個人賬戶養(yǎng)老金支出。

城居保與新農保于2014年合并為城鄉(xiāng)居保。據(jù)國發(fā)[2014]8號文件，參保起始年齡為16歲，養(yǎng)老金領取年齡為60歲。2014年60歲及以上的參保人不用繳費、無個人賬戶、領取基礎養(yǎng)老金；政府為當年16歲及以上、60歲以下的參保人都建有個人賬戶。根據(jù)計算需要，將參保人分為“老人”、“需要補繳費”參保人和“無須補繳費”參保人三類。其中，“老人”是指國發(fā)[2014]8號文件實施時已滿60周歲的參保人員；“需要補繳費”的參保人是指在該文件實施時距規(guī)定待遇領取年齡達不到最低繳費年限的參保人員；“無須補繳費”的參保人是指該文件實施時距規(guī)定待遇領取年齡達到和超過最低繳費年限的參保人員。

(一)各年財政負擔模型

1.t∈[2021，2026)年政府承擔的支出

這期間，政府承擔的支出包括地方政府對參保人繳費的補貼、中央基礎養(yǎng)老金、地方所增基礎養(yǎng)老金和高齡養(yǎng)老金，無超過計發(fā)月數(shù)個人賬戶養(yǎng)老金和年限養(yǎng)老金。

各年的參保繳費人員都是16-59歲的參保人員，故各年地方政府對參保人繳費補貼支出的計算式相同。設Lt，x為t年x歲的參保人數(shù)，則αLt，x為參保繳費人數(shù)，故t年政府對個人繳費的補貼支出為：

(1)

參保人60歲后在計發(fā)月數(shù)內領取的個人賬戶養(yǎng)老金從其個人賬戶中開支，超過計發(fā)月數(shù)后領取的個人賬戶養(yǎng)老金由財政負擔。國發(fā)[2014]8號文件規(guī)定個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)月數(shù)為139，即11年零7個月。因此，參保人在71歲零7個月之后領取的個人賬戶養(yǎng)老金由財政負擔?！袄先恕痹谥贫冉r點已達到待遇領取年齡，沒有個人賬戶。在2014年建有個人賬戶的最大年齡參保人為59歲，該年齡參保人開始領取超過計發(fā)月數(shù)個人賬戶養(yǎng)老金的年份為2014+71-59=2026年。故在2026年之前無超過計發(fā)月數(shù)個人賬戶養(yǎng)老金。

根據(jù)人社部發(fā)[2018]21號文件規(guī)定，對長期繳費、超過最低繳費年限15年的參保人應適當加發(fā)年限養(yǎng)老金。在2014年的參保人中達到待遇領取年齡后符合年限養(yǎng)老金領取條件的最大年齡參保人為44歲，到2025年才55歲、未到待遇領取年齡，更無年限養(yǎng)老金支出。設終極年齡為ω歲。待遇領取人員不存在繳費、按規(guī)定也不得轉為城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(簡稱城職保)，其人數(shù)即參保人數(shù)，不必乘以α，故t年基礎養(yǎng)老金支出為：

(2)

2.t∈[2026，2030)年政府承擔的支出

這期間，政府承擔的支出包括地方政府對參保人繳費的補貼、中央基礎養(yǎng)老金、地方所增基礎養(yǎng)老金、高齡養(yǎng)老金和超過計發(fā)月數(shù)個人賬戶養(yǎng)老金，無年限養(yǎng)老金。其中，政府對個人繳費的補貼支出Gt同式(1)，基礎養(yǎng)老金支出Bt同式(2)。

(3)

3.t∈[2030，2014+ω-59)年政府承擔的支出

這期間，政府承擔的支出里增添了年限養(yǎng)老金，“需要補繳費”的參保人還未到達極限年齡。因此，對個人繳費的補貼支出Gt同式(1)。t年基礎養(yǎng)老金支出為：

(4)

超過計發(fā)月數(shù)的個人賬戶養(yǎng)老金支出It的算式同式(3)。

4.t∈[2014+ω-59，2014+ω-44)年政府承擔的支出

這期間，“需要補繳費”的參保人出現(xiàn)極限年齡，“無須補繳費”的參保人還未到達極限年齡。因此，對個人繳費的補貼支出Gt同式(1)，基礎養(yǎng)老金支出Bt同式(4)。t年超過計發(fā)月數(shù)的個人賬戶養(yǎng)老金支出為：

(5)

5.t∈[2014+ω-44，∞)年政府承擔的支出

這期間，“無須補繳費”的參保人出現(xiàn)極限年齡。因此，對個人繳費的補貼支出Gt同式(1)。t年基礎養(yǎng)老金支出為：

(6)

超過計發(fā)月數(shù)的個人賬戶養(yǎng)老金支出It的算式同式(5)。

(二)上述模型中各類養(yǎng)老金待遇的確定

1.個人賬戶養(yǎng)老金

2014年60歲及以上參保人不用繳費、無個人賬戶、領取的是基礎養(yǎng)老金，而59歲及以下參保人必須繳費并建立個人賬戶。因此，2014年46—59歲參保人到60歲時累計繳費都不足15年，都需補繳費。實踐中“需要補繳費”的參保人通常在達到領取待遇年齡時按當年的平均繳費檔次一次性補齊，故其在60歲那年的個人賬戶養(yǎng)老金為：

(7)

其中，J=12/139。t是個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)月數(shù)屆滿年度，x是該年度參保人對應的年齡。以2014年45歲參保人為例，2029年60歲，繳費正好滿15年無須補繳，從2040年8月起領取養(yǎng)老金超過139個月，參保人該年71歲，即t=2040，x=71。

2014年45歲及以下參保人到60歲時累計繳費都不少于15年，無須補繳費，在60歲那年的個人賬戶養(yǎng)老金為：

(8)

2015年及以后各年的新參保人即16歲參保人，到60歲時累計繳費都超過15年，無須補繳費，在60歲那年的個人賬戶養(yǎng)老金為：

(9)

2.年限養(yǎng)老金

2014年16—44歲的參保人到60歲時累計繳費都超過15年，其在60歲那年及以后年度的年限養(yǎng)老金為：

(10)

三、精算基礎

(一)各年參保人數(shù)和繳費持續(xù)率

根據(jù)2013—2020年《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》公布的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)和實際領取待遇人數(shù)(18)由于2009—2012年新農保不斷擴面、城居保2011年剛起步，參保人數(shù)變化很大，故這4年未納入樣本。，可得這期間各年末的參保繳費人數(shù)和待遇領取人數(shù)。由于城鄉(xiāng)居保參保人絕大多數(shù)都是農村居民，故設城鄉(xiāng)居保參保繳費人數(shù)和待遇領取人數(shù)的分布與同年份全國鄉(xiāng)村分年齡、性別的人口分布相同。根據(jù)2020年《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計年鑒》公布的2019年末全國鄉(xiāng)村分年齡、性別的人口數(shù)計算分年齡、性別的人口占比，從而估計出2020年初(基期)城鄉(xiāng)居保16—95歲分年齡、性別的參保人數(shù)。設參保人的終極年齡為95歲。用該方法估計2013—2020年間各年初16歲的男女參保人數(shù)，再用時間序列ARIMA(4，1，0)模型預測出2021—2035年初16歲分性別參保人數(shù)。根據(jù)基期參保人口結構、分年齡性別死亡率和繳費持續(xù)率，用隊列要素法可得到2021—2035年初分年齡、性別的參保人數(shù)。

引入繳費持續(xù)率的目的是估計參保繳費人數(shù)。各年鄉(xiāng)城人口遷移導致的參保人養(yǎng)老保險轉移通過繳費持續(xù)率反映在參保繳費人數(shù)中。每年都有部分城鄉(xiāng)居保的參保人員因鄉(xiāng)城人口遷移轉入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(城職保)而中斷城鄉(xiāng)居保的繳費。并非所有鄉(xiāng)城遷移人員都能轉入城職保，只是其中少數(shù)符合條件的能轉入。這種養(yǎng)老保險制度轉移人數(shù)還未見權威發(fā)布。加之2014年城鄉(xiāng)居保統(tǒng)一之前還有新農保和城居保的參保人員，再參考城職保往年的經驗數(shù)據(jù)，綜合這些因素后取繳費持續(xù)率α為90%。

(二)平均個人繳費、地方政府補貼

國發(fā)[2014]8號文件規(guī)定：繳費標準設為每年100元、200元、300元……1000元、1500元、2000元12個檔次，各省份人民政府可根據(jù)實際情況增設繳費檔次。用2012—2017年度《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》(19)該公報2018年及以后年度未再公布個人繳費總額。公布的城鄉(xiāng)居保個人繳費總額除以參保繳費人數(shù)得到2012—2017年各年初的平均個人繳費，然后用多項式進行趨勢外推，趨勢線方程為：y=3.0196x2-4.3162x+173.9，R2為0.9949，據(jù)此得到2018—2035年初的平均個人繳費，如表1所示。

國發(fā)[2014]8號文件規(guī)定：地方政府應當對參保人繳費給予補貼，對選擇最低檔次標準繳費的，補貼標準不低于每人每年30元；對選擇500元及以上檔次標準繳費的，補貼標準不低于每人每年60元。在全國31個省份人力資源和社會保障廳(局)網站上查到2021年初各省份普遍設定的個人繳費檔次對應的政府補貼，據(jù)此算出各繳費檔次對應的政府補貼全國平均水平和繳費補貼率，如表2所示。因此，2021—2035年的平均政府補貼可用平均個人繳費乘以繳費補貼率得到。

(三)基礎養(yǎng)老金及其增長率、年限養(yǎng)老金和高齡養(yǎng)老金

《國務院關于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》(國發(fā)[2009]32號)規(guī)定：新農?；A養(yǎng)老金標準為每人每月55元?！蛾P于提高全國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金最低標準的通知》(人社部發(fā)[2015]5號)規(guī)定：從2014年7月1日起，全國城鄉(xiāng)居?；A養(yǎng)老金最低標準提高至每人每月70元?！蛾P于2020年提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險全國基礎養(yǎng)老金最低標準的通知》(人社部發(fā)[2020]67號)規(guī)定：從2020年7月1日起，將最低標準提高至每人每月93元。從2009年到2020年這11年時間，中央基礎養(yǎng)老金從55元/月提高到93元/月，年均增長率ρ=(93/55)1/11-1 ≈ 4.89%。設未來中央基礎養(yǎng)老金年均增長率與此相同，故可得到2021—2035年的中央基礎養(yǎng)老金。

人社部發(fā)[2018]21號文件規(guī)定：地方應當根據(jù)當?shù)貙嶋H提高基礎養(yǎng)老金標準，對65歲及以上參保城鄉(xiāng)老年居民予以適當傾斜。截至2022年初，各省份每人每月的實發(fā)基礎養(yǎng)老金(=中央基礎養(yǎng)老金+地方所增基礎養(yǎng)老金)、年限養(yǎng)老金和高齡養(yǎng)老金見表3。以《中國統(tǒng)計年鑒2021》公布的各省份實際領取待遇人數(shù)為權重加權平均得到2022年初地方實發(fā)基礎養(yǎng)老金全國平均值為135.67元/人月。用該平均值除以同年度中央基礎養(yǎng)老金得到地方實發(fā)基礎養(yǎng)老金全國平均提高系數(shù)約為1.46，設其在未來保持不變，用預測期內各年中央基礎養(yǎng)老金乘以全國平均提高系數(shù)得到對應年度地方實發(fā)基礎養(yǎng)老金。

由表3可算得，累計繳費年限超過最低繳費年限后，每超過1年加發(fā)的年限養(yǎng)老金平均值θ為3.58元/人月。65—69歲、70—74歲、75—79歲和80歲及以上參保人的高齡養(yǎng)老金平均值分別為7.27元/人月、9.38元/人月、10.75元/人月和18.29元/人月。

表3 各省份實發(fā)基礎養(yǎng)老金、年限養(yǎng)老金和高齡養(yǎng)老金月標準 (單位：元/人月)

續(xù)表

(四)死亡率、記賬利率

由于2010—2019年全國鄉(xiāng)村各年齡的男女平均死亡率更接近于《中國人身保險業(yè)經驗生命表(2010—2013)》非養(yǎng)老類業(yè)務一表各年齡的男女平均死亡率，故以此為城鄉(xiāng)居民分年齡、性別的死亡率。“十四五”規(guī)劃要求規(guī)范城鄉(xiāng)居保個人賬戶計息辦法。參照城職保的情況，城鄉(xiāng)居保個人賬戶記賬利率會逐漸向城職保的靠攏，故設其在預測期間為每年3.5%。以上參數(shù)值均為基準值。

四、“十四五”規(guī)劃政策對財政負擔的影響

本節(jié)先計算基準情形——不考慮“十四五”規(guī)劃政策下的財政負擔。然后考慮“十四五”規(guī)劃政策，考察調整個人繳費檔次、政府對繳費補貼的標準、領取待遇最低繳費年限、個人賬戶記賬利率等政策逐項累加對財政負擔的影響。

(一)基準財政負擔規(guī)模

將上述參數(shù)基準值代入精算模型進行運算，分別得到城鄉(xiāng)居保2021—2035年間各年的政府對個人繳費的補貼支出、基礎養(yǎng)老金支出、超過計發(fā)月數(shù)的個人賬戶養(yǎng)老金支出以及這三者之和的財政負擔，如表4所示。可見，財政負擔在預測期內逐年遞增，2022年超過3000億元，2027年將超過4000億元，2034年將突破5000億元。

從財政負擔構成上看，基礎養(yǎng)老金支出占財政負擔的比重最大，遠高于繳費補貼支出和超過計發(fā)月數(shù)的個人賬戶養(yǎng)老金支出的比重。從它們的變動趨勢看，繳費補貼支出、基礎養(yǎng)老金支出和財政負擔從2021年起逐年增加，超過計發(fā)月數(shù)的個人賬戶養(yǎng)老金支出從2026年起逐年遞增。其中，基礎養(yǎng)老金支出增幅大，繳費補貼支出和超過計發(fā)月數(shù)的個人賬戶養(yǎng)老金支出增幅小。

若放眼我國基本養(yǎng)老保險整體，城鄉(xiāng)居保的財政負擔也比較重。我國基本養(yǎng)老保險包括企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險。由于基本養(yǎng)老保險所需財政補貼越來越大，《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》2018年后不再公布補貼額。但正如本文首段引用的數(shù)據(jù)，中央財政在基本養(yǎng)老保險方面每年的補助已超過1萬億元。若能通過完善這些基本養(yǎng)老保險制度來減少必需的財政補貼，就有利于降低基本養(yǎng)老保險整體的財政負擔，更有利于緩解我國的財政支付壓力、降低財政赤字率。

表4 城鄉(xiāng)居保2021—2035年的財政負擔及其構成 (單位：億元)

(二)政策逐項累加后的財政負擔

將預測期各年的平均個人繳費較基準值提高5%，其他參數(shù)的取值與基準情形一致，計算該情形下的財政負擔及其對繳費檔次的彈性，結果見表5對應列?？梢?，提高個人繳費檔次后財政負擔有所增加。這是因為提高繳費檔次會增加個人賬戶養(yǎng)老金使超過計發(fā)月數(shù)的個人賬戶養(yǎng)老金支出有所增加，其次會帶動繳費補貼支出有所增加。

在調高繳費檔次的基礎上，將預測期各年的平均繳費補貼率提高3個百分點，其他參數(shù)的取值與調高繳費檔次后的情形相同，該情形下的財政負擔及其對繳費補貼率的彈性見表5對應列?？梢?，累加調高繳費補貼后財政負擔繼續(xù)增加，而彈性有所下降。原因是提高政府對個人繳費的補貼本身會直接增加財政負擔，補貼進入個人賬戶又使超過計發(fā)月數(shù)的個人賬戶養(yǎng)老金支出有所增加，但增幅不大。

在累加調高繳費補貼的基礎上，再將領取待遇最低繳費年限增加1年，其他參數(shù)的取值與累加調整繳費補貼后的情形相同，該情形下的財政負擔及其對最低繳費年限的彈性見表5對應列?？梢姡奂诱{高領取待遇最低繳費年限后，財政負擔進一步增加，彈性進一步下降。這是由于提高最低繳費年限會增加個人賬戶儲存額和超過計發(fā)月數(shù)的個人賬戶養(yǎng)老金，使財政負擔小幅增加。

在累加調高最低繳費年限的基礎上，再將預測期各年的個人賬戶記賬利率提高2個百分點，其他參數(shù)的取值與累加調整最低繳費年限后的情形相同，該情形下的財政負擔及其對記賬利率的彈性見表5對應列?？梢姡奂诱{高個人賬戶記賬利率后，財政負擔有所增加，彈性顯著下降。原因是提高記賬利率會增加個人賬戶養(yǎng)老金，使超過計發(fā)月數(shù)的個人賬戶養(yǎng)老金支出有所增加，但增幅很小。

從預測期彈性大小看，上述四項規(guī)劃政策對財政負擔的影響都小。按大小順序依次為個人的繳費檔次、政府的繳費補貼、最低繳費年限和記賬利率。

(三)敏感度測試

考察上述“十四五”規(guī)劃政策累加調整后的財政負擔分別對養(yǎng)老金待遇領取年齡、繳費持續(xù)率、基礎養(yǎng)老金增長率和個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)月數(shù)等四個因素的敏感性。在這些規(guī)劃政策累加調整后的情形下，分別將待遇領取年齡由60歲提高到61歲、繳費持續(xù)率提高1個百分點、基礎養(yǎng)老金增長率提高1個百分點、60歲的個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)月數(shù)增加到140，分別計算財政負擔對上述四個參數(shù)的彈性。類似地，在基準情形下分別計算財政負擔對這四個參數(shù)的彈性。結果如圖1所示。

表5 政策逐項累加后城鄉(xiāng)居保2021—2035年的財政負擔及其對各政策變量的彈性

圖1 兩種情形下財政負擔對四個參數(shù)的彈性

比較兩種情形下的彈性可見，“十四五”規(guī)劃政策累加后，待遇領取年齡、繳費持續(xù)率、基礎養(yǎng)老金增長率和個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)月數(shù)等四個因素對財政負擔的影響穩(wěn)定。在影響方向上，提高待遇領取年齡和個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)月數(shù)都會減輕財政負擔，提高繳費持續(xù)率和基礎養(yǎng)老金增長率都會加重財政負擔。在影響力度上，待遇領取年齡和繳費持續(xù)率對財政負擔的影響很強，基礎養(yǎng)老金增長率和個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)月數(shù)的影響較弱。

提高待遇領取年齡通過縮短待遇領取年限會減少基礎養(yǎng)老金支出，通過延長繳費年限會增加繳費補貼支出，通過提高個人賬戶儲存額會增加超過計發(fā)月數(shù)的個人賬戶養(yǎng)老金支出，因基礎養(yǎng)老金支出減少的效應明顯超出后兩個效應而使財政負擔下降。增加個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)月數(shù)既會降低每月的個人賬戶養(yǎng)老金，又會縮短超過計發(fā)月數(shù)后的領取年限，從而會減輕超過計發(fā)月數(shù)的個人賬戶養(yǎng)老金支出，進而降低財政負擔。提高繳費持續(xù)率會增加繳費補貼支出，留在城鄉(xiāng)居保里的人數(shù)多又增加基礎養(yǎng)老金支出，個人賬戶儲存額增加也使超過計發(fā)月數(shù)的個人賬戶養(yǎng)老金支出增加，從而增加財政負擔。

五、結論與建議

本文建立符合《國務院關于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》(國發(fā)[2014]8號)和《關于建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇確定和基礎養(yǎng)老金正常調整機制的指導意見》(人社部發(fā)[2018]21號)等文件的精算模型，測算了從“十四五”規(guī)劃起到2035年遠景目標為止期間城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險各年的財政負擔。結果顯示：在基準情形下，財政負擔在預測期內逐年遞增，2022年超過3000億元，2027年將超過4000億元，2034年將突破5000億元。這規(guī)模在我國三項基本養(yǎng)老保險制度中不可小覷。若能通過完善這些基本養(yǎng)老保險制度來減少所需的財政補貼，就有利于降低基本養(yǎng)老保險整體的財政負擔，更有利于緩解全國財政支付壓力。

為考察“十四五”規(guī)劃政策對城鄉(xiāng)居保財政負擔的影響，在基準情形的基礎上，逐項累加調高個人繳費檔次、政府對繳費的補貼、領取待遇最低繳費年限、個人賬戶記賬利率等“十四五”規(guī)劃政策參數(shù)的取值，分別計算各年財政負擔在政策逐項累加情況下的彈性，發(fā)現(xiàn)逐項累加調高“十四五”規(guī)劃政策參數(shù)的取值會加重財政負擔，但影響都很弱。

關于待遇領取年齡、繳費持續(xù)率等因素對財政負擔的影響方向和程度，“十四五”規(guī)劃政策情形下與基準情形下的敏感度測試結果穩(wěn)定；提高待遇領取年齡和個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)月數(shù)都會減輕財政負擔，提高繳費持續(xù)率和基礎養(yǎng)老金增長率都會加重財政負擔。在影響程度上，待遇領取年齡和繳費持續(xù)率對財政負擔的影響很強，基礎養(yǎng)老金增長率和個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)月數(shù)的影響較弱。

為提高參保人繳費檔次、優(yōu)化政府對個人繳費的補貼、改進最低繳費年限規(guī)定和個人賬戶計息辦法，在不會明顯增加財政負擔的情況下盡量提高養(yǎng)老金待遇，可采取以下措施。

第一，提高個人賬戶記賬利率。由于“十四五”規(guī)劃政策中個人賬戶記賬利率對財政負擔的同向影響非常弱，因此，提高記賬利率基本上不會加重財政負擔。提高個人賬戶記賬利率還會增加個人賬戶養(yǎng)老金待遇，激勵多繳多得，有利于提高城鄉(xiāng)居民的參保意愿和繳費檔次。國發(fā)[2014]8號文件規(guī)定：“個人賬戶儲存額按國家規(guī)定計息。”具體計息辦法至今仍未明確，實踐中還是參照金融機構一年期存款基準利率計息。而城職保已于2016年就統(tǒng)一和規(guī)范了個人賬戶記賬利率辦法，自那以后城職保的記賬利率遠高于城鄉(xiāng)居保的記賬利率。從公平性角度考慮，亟須盡快規(guī)范城鄉(xiāng)居保個人賬戶計息辦法。

第二，提高政府對中檔次標準個人繳費的補貼，促進個人繳費檔次提高的同時也兼顧社會公平。在“十四五”規(guī)劃政策中，政府對個人繳費的補貼對財政負擔的同向影響很弱，提高繳費補貼不會增加多少財政負擔。提高政府對個人繳費的補貼還能讓參保人立竿見影地得到實惠，激發(fā)其提高繳費檔次的積極性。提高對中檔次標準個人繳費的補貼，鼓勵更多參保人按中檔次標準繳費并獲得相應補貼，還可體現(xiàn)社會公平。

第三，提高最低繳費年限。由于最低繳費年限對財政負擔的影響很弱，所以提高最低繳費年限不會明顯加重財政負擔。提高最低繳費年限還能促進個人賬戶積累，激勵多繳多得，同時抑制“晚參保甚至到達待遇領取年齡時一次性補繳費”的行為。

第四，適時提高城鄉(xiāng)居保待遇領取年齡和繳費持續(xù)率。敏感性分析顯示，待遇領取年齡和繳費持續(xù)率對財政負擔的影響程度很強而兩者的影響方向相反。提高繳費持續(xù)率會增加個人賬戶資金積累和年限養(yǎng)老金，有利于增加養(yǎng)老金待遇；提高待遇領取年齡會顯著降低財政負擔。因此，應綜合考慮城鄉(xiāng)居民平均預期壽命、財政承受能力和城職保退休年齡的調整，適時適度提高城鄉(xiāng)居保待遇領取年齡。

第五，調整基礎養(yǎng)老金結構，控制基礎養(yǎng)老金最低標準的增速而提高年限養(yǎng)老金標準。提高基礎養(yǎng)老金增長率對加重財政負擔的作用，相對于“十四五”規(guī)劃政策而言更強一些。另外，基礎養(yǎng)老金待遇與個人繳費貢獻無關。而現(xiàn)行年限養(yǎng)老金的全國平均計發(fā)標準偏低，提高年限養(yǎng)老金能夠激勵長繳多得，同時抵消最低繳費年限提高對年限養(yǎng)老金的負向影響。為了不顯著增加財政負擔，可調整基礎養(yǎng)老金結構，即控制基礎養(yǎng)老金增長率而提高年限養(yǎng)老金標準。

第六，增加個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)月數(shù)。敏感性分析顯示，增加個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)月數(shù)能降低財政負擔。雖然增加計發(fā)月數(shù)會降低每月的個人賬戶養(yǎng)老金，但若同步提高個人繳費檔次，那么，即使適度增加計發(fā)月數(shù)也不會明顯影響每月養(yǎng)老金待遇。所以，應根據(jù)我國人口預期壽命延長的規(guī)律適時增加個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)月數(shù)。