□石制鑫
(作者單位:遼寧師范大學政府管理學院。)
2015 年9 月,中央決定在全國縣以下機關(guān)實行公務員職務與職級并行制度;2018 年12 月,新修訂的《公務員法》明確國家實行公務員職務與職級并行制度;2019 年3 月,中央印發(fā)《公務員職務與職級并行規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》),旨在深化公務員分類改革,推行公務員職務與職級并行、職級與待遇掛鉤制度,健全公務員激勵保障機制,建設忠誠干凈擔當?shù)母咚刭|(zhì)專業(yè)化公務員隊伍。公務員職務與職級并行制度是公務員職級晉升的基礎,它打破了基層公務員難以晉升的“天花板”困境,激勵了廣大公務員隊伍,充分調(diào)動了他們的工作積極性。新時代背景下,全面推行職務與職級并行制度,有助于推進我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
以往對基層公務員的激勵多以精神激勵為主,缺乏物質(zhì)上的激勵,難免產(chǎn)生職業(yè)倦怠,不利于公務員隊伍的穩(wěn)定。新《公務員法》明確了職級的設置,強調(diào)了職級在確定公務員工資、福利等方面的依據(jù)作用。職務與職級并行制度的實施,發(fā)揮了職級對相關(guān)待遇的決定性作用,鼓舞了許多基層公務員,激勵大家更加努力工作,全心全意為人民服務,進一步激發(fā)了廣大公務員的活力,充分調(diào)動了他們的工作積極性,穩(wěn)固了公務員隊伍。
在基層公務員隊伍中,由于職務崗位的有限性與稀缺性,只有少數(shù)人能夠擔任領(lǐng)導職務,限制了很大一部分公務員的職業(yè)發(fā)展。職務與職級并行制度在原有基礎上調(diào)整并增設了職級,為普通公務員的職業(yè)晉升開辟了一條新通道,形成了職務晉升和職級晉升的雙通道,緩解了基層公務員或因職務晉升受阻而產(chǎn)生的倦怠情緒,打破了公務員難以晉升的“天花板”困境,拓寬了公務員晉升空間,為公務員的職級晉升創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境。
職務與職級并行制度完善了職級晉升條件,極大縮短了公務員職級晉升所需要的時間,增加了公務員尤其是基層公務員的晉升期望值,明確了公務員職級晉升應該結(jié)合多種因素、多維度進行考慮,不能完全按照達到任職年限就可以晉升,更不能簡單地“按資歷排序”,從制度層面上糾正了以往的“熬資歷”現(xiàn)象。同時,該制度把職級晉升與考核相結(jié)合,融合了公務員改革的多種相關(guān)措施,是一次公務員制度的全面改革創(chuàng)新。
在職務職級并行制度的實施過程中,職級與職位數(shù)量之間的比例限制是影響公務員職級晉升的重要因素。它影響了各層級單位公務員晉升的規(guī)模和數(shù)量,限制了基層公務員職級晉升的比例,基層公務員面臨職級晉升名額有限與龐大的公務員隊伍之間的矛盾。從現(xiàn)實效果來看,基層公務員的職級晉升面臨各種約束和多方面制約,實際的激勵效果并不明顯,有很多公務員依然無法享受制度帶來的紅利,難免產(chǎn)生失落情緒。這樣不僅會導致公務員職級晉升結(jié)構(gòu)不平衡,同時會弱化對公務員的激勵效果。
公務員的考核結(jié)果影響其職級晉升所需要的任職時間和職級等次。不論在公務員職務晉升還是職級晉升方面,都必須嚴格以績效考核結(jié)果為依據(jù)。而在實際操作中,公務員一般在年底開展績效考核工作,考核方式大多數(shù)局限于內(nèi)部考核,缺乏具體細化、規(guī)范有效的考核指標,同時沒有對“德、能、勤、績、廉”等方面進行深層次考察,導致考核內(nèi)容籠統(tǒng)化、過程形式化、結(jié)果同質(zhì)化。
職務與職級并行制度的實行,提升和保障了獲得職級晉升公務員的工資水平,對于公務員來說,這是改善福利、提高收入水平的一件好事,而地方政府則面臨財政支出增加的壓力。地方政府不僅要承擔提供基本公共服務、提高地方生活水平的責任,而且隨著各部門每年職級晉升人數(shù)的不斷增加,地方財政的支付壓力也會在一定程度上加重。如果公務員職級晉升后缺乏完善的財政保障,部門經(jīng)費無法得到保障,公務員的職級晉升將成為一種擺設,從而影響職級晉升人員的工資待遇。
職務職級并行制度在執(zhí)行過程中,尚未形成較為完善的監(jiān)督機制,缺乏有效監(jiān)督。單位內(nèi)部的公務員或礙于“社會情面”“個人職業(yè)發(fā)展”等因素不想得罪人,或因不涉及“個人利益”而不予關(guān)注,導致內(nèi)部沒有日常監(jiān)督的概念。同時,除了內(nèi)部監(jiān)督缺失,單位外部也沒有其他主體積極主動參與監(jiān)督,從而導致制度實施時,外部監(jiān)督主體缺少自發(fā)性和多元性。有效監(jiān)督機制的缺乏,嚴重損害了制度的公平性和有效性,不利于制度的實施與發(fā)展。
為了持續(xù)激發(fā)基層公務員的工作積極性,要加強研判能力,不斷調(diào)整職級晉升結(jié)構(gòu),適當增加職級晉升比例。在確定職級職數(shù)比例時,應結(jié)合實際情況,綜合考慮各層級、各單位、各機構(gòu)公務員的人員數(shù)量,充分調(diào)查、收集基層公務員的意見和建議。最終制定職級晉升名額時,要結(jié)合國家和社會的現(xiàn)實形勢以及個人的實際情況,并根據(jù)人數(shù)比例結(jié)構(gòu)等因素綜合考量,適當增加職級晉升名額,優(yōu)先向工作年限較長、甘于奉獻的基層公務員傾斜,向危難時刻久經(jīng)考驗、做出較大貢獻的基層公務員傾斜,從而真正達到對基層公務員的激勵效果,使其能夠更加積極地參與工作。
首先,應加強“過程—階段性”考核。對于公務員的績效考核,不應該只進行年終考核,更應該注重平時的定期考核,二者相結(jié)合形成有效的考核機制。其次,要建立考核指標體系,量化和細化考核內(nèi)容。根據(jù)崗位性質(zhì),不同類別的公務員應建立不同的三級考核指標體系,與公務員考核的基本內(nèi)容“德、能、勤、績、廉”相結(jié)合,形成層次分明的評價體系。最后,要“因崗制宜”,采取科學的考核方法。在績效考核過程中,針對不同的工作性質(zhì)、崗位類別,要選用不同的考核方法,不能生搬硬套,確??己私Y(jié)果的科學性。
首先,上級政府要做好統(tǒng)籌規(guī)劃,加強對地方財政的支持,使地方財政能夠借助上級的配套資金為基層政府提供財政支持,減輕基層財政壓力。其次,基層政府要做好財政預算管理。在編制年度財務預算時,將實施職務與職級制度所產(chǎn)生的職級晉升工資福利納入預算,合理分配財政資金,確保有足夠的預算實施該制度。最后,地方政府樹立自給自足的理念,大力發(fā)展經(jīng)濟,增加地方財政收入,為順利實行職務與職級并行制度保駕護航。
首先,要喚醒“主人翁”意識,加強內(nèi)部監(jiān)督建設。加快設立內(nèi)部監(jiān)督機制,嚴格監(jiān)督職級晉升的各個環(huán)節(jié),將晉升的工作程序置于陽光之下,確保全過程公開透明。其次,要增加多元監(jiān)督主體,不僅要進行內(nèi)部監(jiān)督,也要加強外部的社會監(jiān)督。除了行政監(jiān)督以外,可以將公民與社會組織引入監(jiān)督機制,發(fā)揮人民群眾監(jiān)督的重要力量。最后,結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)手段,借助新媒體進行監(jiān)督。引入網(wǎng)絡新聞媒體,對職級晉升過程進行實時監(jiān)督,最終形成全方位的監(jiān)督機制。
總之,作為公務員制度的一項重大改革,職務與職級并行制度拓寬了公務員的晉升通道,強化了對公務員的激勵,對公務員隊伍建設具有重要意義。隨著時代的發(fā)展與進步,新時代職務與職級并行制度要不斷進行優(yōu)化,保持與時俱進,不斷調(diào)整職級晉升結(jié)構(gòu),完善職級晉升擇優(yōu)機制,健全科學的績效考核機制,加強地方財政保障,建立完善的監(jiān)督機制,從而保證該制度激勵機制的長效發(fā)揮。