『定期報告 擴容』背后的人大監(jiān)督邏輯

近期召開的十三屆全國人大常委會第三十四次會議，聽取審議了國務院關(guān)于2021年度環(huán)境狀況和環(huán)境保護目標完成情況的報告。事實上，自2016年起，年度環(huán)保報告已連續(xù)七年接受人大的例行檢閱，并由此塑造了一道生機勃勃的人大監(jiān)督景觀。

在人大監(jiān)督權(quán)的行權(quán)譜系中，聽取審議工作報告是最基本、最頻繁的監(jiān)督手段。對于擔當經(jīng)常性監(jiān)督的全國人大常委會而言，報告事項和議程設置大致可分為兩類：一是指向不同議題的行政、監(jiān)察、司法機關(guān)的專項工作報告和全國人大常委會的執(zhí)法檢查報告，其特點是議題分散且短期內(nèi)不再重復相同議程。二是聚焦相同議題的“定期報告”，其特點是議題統(tǒng)一且納入每年重復的常規(guī)議程。這兩大分類，也是權(quán)力機關(guān)合理考量監(jiān)督重點、科學配置監(jiān)督資源的結(jié)果，前者往往針對當下的緊迫議題，致力監(jiān)督的及時性，后者則在監(jiān)督力量的投放、監(jiān)督力度的持續(xù)等緯度，具有更大的優(yōu)勢。

在相當長的歷史時期內(nèi)，全國人大常委會聽取審議的“定期報告”，只是局限于中央決算、預算執(zhí)行、計劃執(zhí)行、財政審計等工作報告。不過，自環(huán)保報告率先突破后，“定期報告”便邁開了不斷擴容的步伐。2017年12月，全國人大常委會法工委首次亮出備案審查成績單，不僅填補了立法監(jiān)督專項報告的空白，也由此開啟了全國人大常委會又一項常規(guī)議程，到2021年年末，備案審查報告已連續(xù)五年接受年審；2018年10月，國務院首次向全國人大常委會呈報國有資產(chǎn)“家底”，國有資產(chǎn)就此成為人大每年復制的監(jiān)督議題，到2021年10月，國資報告已連續(xù)四年登場亮相。

全國人大常委會的示范效應，也催動了地方人大的跟進，環(huán)保、國資、備案審查紛紛確立為“定期報告”事項，納入人大監(jiān)督的常規(guī)議程，已成為近年來各級人大行使監(jiān)督權(quán)的鮮明特色，標示了人大監(jiān)督不斷升級的改革努力，而其所內(nèi)含的監(jiān)督邏輯和價值追求，更是意義深遠。

人大行使監(jiān)督權(quán)的首要前提是知情權(quán)，與議題較窄、期限固定的專項工作報告相比，“定期報告”提供了更為全面的信息資源，也能滿足動態(tài)化的信息公開，進而實現(xiàn)知情權(quán)的最大化。以國資監(jiān)督為例，此前全國人大常委會雖曾數(shù)次聽取審議國資專項報告，但僅僅局限于企業(yè)國資范疇，涵蓋所有領域國資的底帳始終模糊不清。隨著國資進入“定期報告”序列，通過綜合報告與專項報告相結(jié)合的全新模式，短短四年間，便完成了四大主要類別國資的信息公開全覆蓋，而宏觀與微觀、即時與變化相結(jié)合的國資明白帳，也為人大監(jiān)督國資的廣度和深度奠定了堅實基礎。

尤其是，“定期報告”的擴容，打破了以往此類報告集中于財政監(jiān)督、經(jīng)濟監(jiān)督的局限，大大拓寬了人大監(jiān)督的視野、強化了人大監(jiān)督的力度。環(huán)境保護、國資管理、備案審查這三大事項，都是關(guān)涉改革發(fā)展、法治全局、公民權(quán)利的重量級議題，通過“定期報告”的加持，開辟常規(guī)議程的通途，正是建構(gòu)常態(tài)化、長效化、制度化監(jiān)督機制的必然選擇。而其監(jiān)督份量和壓力的全面釋放，既是對現(xiàn)實需要的呼應、對民意訴求的尊重，也將警示、倒逼相關(guān)公權(quán)機關(guān)依法擔責、立規(guī)，進而真正實現(xiàn)人大監(jiān)督的功能和效力。

還應看到，事關(guān)國計民生的重大議題增補進“定期報告”行列，將激活公眾參與等民主機制，推動人大監(jiān)督與社會監(jiān)督的良性互動，進而匯聚、放大監(jiān)督合力。以備案審查為例，曾長期處于“鴨子鳧水”式的低調(diào)運作狀態(tài)，社會公眾知之甚少。而備案審查定期報告制度的成功構(gòu)建，徹底喚醒了公開性，不僅凝聚了對于立法監(jiān)督的社會共識，也催動了普通公民“一封信件就可以撬動國家權(quán)力機關(guān)審查”的監(jiān)督激情。2017年年末首份備案審查報告浮出水面后僅僅一個半月，全國人大常委會法工委就收到了3000多件多件審查建議，其數(shù)量超過前五年的總和，即為明證。

不難預見，“定期報告”或?qū)⒀永m(xù)擴容的趨勢。比如，監(jiān)察體制的重塑是近年來最重大的政治改革之一。2020年8月，全國人大常委會首次聽取審議了國家監(jiān)察委員會關(guān)于開展反腐敗國際追逃追贓工作情況的報告，標示著人大以往對“一府兩院”的監(jiān)督，正式擴展至對“一府一委兩院”的監(jiān)督?；诒O(jiān)察工作在約束公權(quán)、反腐倡廉中的重要作用，未來條件成熟之時，是否可以考慮將監(jiān)察報告由目前的專項報告進一步升級至“定期報告”？

當然，“定期報告”的擴容，也需充分考慮監(jiān)督資源的承受能力，這就要求議題篩選緊扣時代脈搏、把握深層焦點，真正做到“重中選重”，并且以落實監(jiān)督效力、解決現(xiàn)實問題為歸宿。而是，也是人大監(jiān)督的理想愿景和應盡使命之所在。