系統(tǒng)觀念下的人大監(jiān)督路徑探索創(chuàng)新
—— 以惠州市人大常委會監(jiān)督大氣污染防治工作為例

郭 敏

系統(tǒng)觀念，是辯證唯物主義和歷史唯物主義的重要內(nèi)容，是我們黨認識世界、改造世界的基本思維方式和重要工作方法。堅持系統(tǒng)觀念，既是學(xué)思踐悟習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想方法論的重要內(nèi)容，也是推動人大監(jiān)督工作與時俱進的重要遵循。在系統(tǒng)觀念下審視人大監(jiān)督工作，一是要將人大監(jiān)督置于整個監(jiān)督體系中，發(fā)揮監(jiān)察監(jiān)督、審計監(jiān)督、檢察監(jiān)督，以及輿論監(jiān)督、社會監(jiān)督等整體功能；二是要將人大監(jiān)督置于人大職權(quán)體系中，充分發(fā)揮監(jiān)督職權(quán)與立法職權(quán)、代表工作之間的互動作用；三是要將監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督形式賦予系統(tǒng)性、整體性的認識，把握監(jiān)督重點，正確處理宏觀監(jiān)督與微觀監(jiān)督的關(guān)系。

系統(tǒng)思維下人大監(jiān)督實踐探索

惠州市人大常委會堅持系統(tǒng)觀念，運用辯證思維，聚焦大氣污染防治工作，采用“小切口”“回頭看”“大聯(lián)動”“立新規(guī)”等形式織密監(jiān)督網(wǎng)，對大氣污染防治人大監(jiān)督工作進行了有益探索和創(chuàng)新實踐，推動實現(xiàn)惠州市環(huán)境空氣質(zhì)量連續(xù)7年排名全國重點城市前列，環(huán)境空氣質(zhì)量優(yōu)良率連續(xù)4年位居珠三角第一。

（一）“小切口”監(jiān)督，督小督實以點帶面。“小切口”監(jiān)督就是根據(jù)惠州環(huán)境空氣質(zhì)量精細化管理需要，聚焦具體問題，推動具體問題解決?；葜菔腥舜蟪Ｎ瘯磕昃C合分析上一年全市環(huán)境狀況和環(huán)境保護目標完成情況，選取大氣污染防治中“小切口”開展監(jiān)督。2018年以來，聚焦泥頭車運輸揚塵污染防治，督促泥頭車密閉化和綠色化改造更新，截止2020年底，全市共更換新型環(huán)保泥頭車共2 220輛，泥頭車密閉化率實現(xiàn)100%。2019年以來，聚焦城市道路臨時占用施工揚塵污染，開展人大專題調(diào)研，聽取和審議政府專項工作報告，持續(xù)發(fā)力推動施工揚塵污染防治。三年以來，全市開展工地揚塵整治6 292次，查處施工工地揚塵污染案件209宗。2020年，聚焦汽車尾氣自動監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)、汽車排放檢驗與維護制度建設(shè)開展專題監(jiān)督，督促和支持市生態(tài)環(huán)境局于當年建成5個機動車尾氣遙感監(jiān)測站?；葜菔猩鷳B(tài)環(huán)境局、交通局和市場監(jiān)督管理局于當年10月15日發(fā)布了《惠州市汽車排放檢驗與維護制度實施方案》，從2021年1月1日起實施。

（二）“回頭看”監(jiān)督，常專結(jié)合久久為功?！盎仡^看”監(jiān)督就是對大氣污染防治人大監(jiān)督建議落實情況的跟蹤問效。2019年起，惠州市人大常委會連續(xù)三年對城市道路施工揚塵污染防治進行“回頭看”，通過聽取和審議專項工作報告、專題調(diào)研、明察暗訪等方式，推動具體問題解決。2021年3月，“回頭看”檢查了上一年市常委會關(guān)于大氣污防治專題審議意見的落實情況，提出了盡快發(fā)揮機動車尾氣遙感監(jiān)測系統(tǒng)作用，加快完善汽車排放檢驗與維護制度的監(jiān)督建議，督促惠州市政府于2021年4月發(fā)布了《關(guān)于禁止黑煙車上路行駛的通告》，從6月1日起對黑煙車實施處罰。市污染防治指揮部辦公室，根據(jù)人大監(jiān)督意見，發(fā)出《關(guān)于加快完善汽車排放檢驗與維護（I/M）制度的督辦函》，要求牽頭部門明確時間節(jié)點，倒排工期，加快推進M站管理系統(tǒng)，增加M站數(shù)量，提升監(jiān)管效能。下來將繼續(xù)跟蹤汽車排放檢驗與維護制度落實情況，推動建立“生態(tài)環(huán)境部門檢測取證、公安交管部門實施處罰、交通運輸部門監(jiān)督維修”的聯(lián)合監(jiān)管執(zhí)法模式，切實為大氣“減負降塵”。

（三）“大聯(lián)動”監(jiān)督，協(xié)同借力凝聚合力?！按舐?lián)動”監(jiān)督就是拓寬監(jiān)督視角、延伸監(jiān)督觸角、放大監(jiān)督聽角，形成立體監(jiān)督網(wǎng)。在大氣污染防治工作中，惠州市人大常委會探索建立全方位、多層次、多角度的“大聯(lián)動”人大監(jiān)督格局。與市污染防治攻堅戰(zhàn)指揮部、下沉督導(dǎo)組聯(lián)動，建立信息定期通報制度，實現(xiàn)方案、重點、問題“互通共享”；與職能部門監(jiān)管聯(lián)動，及時將調(diào)研、暗訪檢查發(fā)現(xiàn)的問題轉(zhuǎn)交職能部門依法處理；與縣區(qū)人大監(jiān)督聯(lián)動，從年初制定工作要點到實際工作調(diào)研，從代表集中視察到專業(yè)代表小組活動，從年度專項報告審議到日常監(jiān)督工作安排，實現(xiàn)全市各級人大議題設(shè)立、代表視察、審議意見對接聯(lián)排，同頻共振；與新聞媒體輿論聯(lián)動，全面報道人大調(diào)研、檢查視察、代表審議情況，聯(lián)合制作人大專項調(diào)研、暗訪、“回頭看”等方面的微視頻，曝光大氣污染防治違法違規(guī)行為。2018年以來，涉及大氣污染防治工作各類新聞報道110余篇，揭示存在問題，宣傳正面典型，介紹成功做法，營造輿論氛圍。

（四）“立新規(guī)”監(jiān)督，制度先行督戰(zhàn)護航?！傲⑿乱?guī)”監(jiān)督就是發(fā)揮人大地方立法職權(quán)，通過地方立法推動解決大氣污染防治突出問題。2019年，根據(jù)揚塵是惠州環(huán)境空氣質(zhì)量主要影響因素的科學(xué)分析，惠州市人大常委會制定出臺了《惠州市揚塵污染防治條例》，進一步明確部門職責(zé)，細化重點領(lǐng)域揚塵防治措施，建立信息共享巡查機制，實現(xiàn)了立法制度設(shè)計與實際情況精準對接，其做法得到中國人民大學(xué)等院校36位法學(xué)專家教授的高度評價和充分肯定。條例頒布后，利用學(xué)習(xí)強國APP、南方日報、惠州日報、惠州電視臺、惠州電臺等媒體進行廣泛宣傳，刊載相關(guān)報道20余則、制作專題節(jié)目10余期；市生態(tài)環(huán)境等部門按要求建立了揚塵污染聯(lián)合執(zhí)法檢查機制，與城管執(zhí)法部門共享空氣質(zhì)量監(jiān)測信息和工地揚塵在線監(jiān)測信息；全市檢察機關(guān)啟動大氣污染防治公益訴訟工作，全市逐步形成大氣污染群防群治格局，凝聚共同守護“惠州藍”的強大合力。

系統(tǒng)觀念下人大監(jiān)督的經(jīng)驗啟示

（一）實現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督有機結(jié)合，形成監(jiān)督合力?；葜菔腥舜蟪Ｎ瘯O(jiān)督工作堅持系統(tǒng)觀念，針對大氣污染防治工作工作量大、技術(shù)含量高的特點，注重大氣污染防治監(jiān)督協(xié)同聯(lián)動，匯聚合力，變“獨角戲”為“大合唱”。既大力挖掘內(nèi)部力量，開展常委會組成人員、各級人大代表和代表專業(yè)小組聯(lián)動，擴大監(jiān)督范圍，凝聚監(jiān)督力量，發(fā)揮整體優(yōu)勢；又注重整合外部力量，加強與生態(tài)、城管、交通、司法、新聞輿論等各類監(jiān)督主體的溝通交流和信息共享，優(yōu)勢互補，形成共同監(jiān)督格局。

（二）實現(xiàn)監(jiān)督職權(quán)與立法職權(quán)有機結(jié)合，凝聚法治力量。人大的各項職權(quán)是一個自成體系的權(quán)力系統(tǒng)，在系統(tǒng)觀念下，要把發(fā)揮監(jiān)督職權(quán)作用與發(fā)揮立法職權(quán)作用結(jié)合起來，增強人大監(jiān)督工作的針對性、實效性，同時提升地方性法規(guī)制定、修改、廢止的及時性和有效性，實現(xiàn)人大工作質(zhì)效提升?；葜菔腥舜蟪Ｎ瘯苿颖O(jiān)督職權(quán)和立法職權(quán)相互促進，立足解決環(huán)保領(lǐng)域人民群眾反映強烈的突出問題，以高質(zhì)量地方立法為大氣污染防治工作提供法治保障，加強在污染防治方面的法治供給和法律監(jiān)督，并把成熟經(jīng)驗做法上升為制度、轉(zhuǎn)化為法規(guī)，以法治之力推動改善空氣環(huán)境質(zhì)量，制定實施《惠州市揚塵污染防治條例》，推動大氣污染防治不斷取得顯著成效。

（三）促進宏觀監(jiān)督與微觀監(jiān)督有機結(jié)合，提升監(jiān)督實效。人大監(jiān)督工作涉及經(jīng)濟社會、民主法治、生態(tài)環(huán)保等各方面，是一次復(fù)雜的系統(tǒng)工程。從系統(tǒng)觀念角度來看，人大監(jiān)督就必須謀全局抓大事，圍繞黨委所想、政府所做、群眾所盼依法履職，體現(xiàn)人大擔(dān)當和作為。同時人大監(jiān)督要找準切入點，確保選題“少而精”，推動工作“深而實”?；葜菔腥舜蟪Ｎ瘯猿帧靶∏锌凇北O(jiān)督，聚焦短板，從小問題入手，以點帶面，積小勝為大勝，以“釘釘子”的精神和“擰螺絲釘”的韌勁，連續(xù)四年對泥頭車運輸污染進行“回頭看”監(jiān)督，連續(xù)三年對城市道路臨時占道施工揚塵污染防治開展“回頭看”監(jiān)督，連續(xù)兩年對城市機動車尾氣污染防治開展“回頭看”監(jiān)督，做到“不見成效不收兵，不達目標不停步”。