中國(guó)國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)模式選擇研究：理論、歷史與實(shí)踐

王福濤

【摘要】國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)模式選擇對(duì)社會(huì)創(chuàng)新活動(dòng)的組織形式具有重大意義。理論上其取決于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段、政府與市場(chǎng)關(guān)系、創(chuàng)新資源供給等因素。實(shí)踐中位居世界前列的創(chuàng)新型國(guó)家均基于本國(guó)國(guó)情，妥善對(duì)這三個(gè)決定性因素進(jìn)行了制度安排?；厮輾v史，中國(guó)創(chuàng)新系統(tǒng)發(fā)展始終面臨國(guó)家創(chuàng)新模式轉(zhuǎn)換，以及激發(fā)國(guó)家創(chuàng)新源頭活力、合理厘定政府科技事權(quán)、完善科技發(fā)展共識(shí)形成機(jī)制等挑戰(zhàn)。結(jié)合中國(guó)經(jīng)驗(yàn)完善中國(guó)國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)，未來需著力于加強(qiáng)市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)以強(qiáng)化市場(chǎng)功能、完善科技創(chuàng)新活動(dòng)的成本定價(jià)制度、注重科技供給與應(yīng)用適配。

【關(guān)鍵詞】國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)? 模式選擇? 新型舉國(guó)體制

【中圖分類號(hào)】G322/F124.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.20.006

創(chuàng)新型國(guó)家是以科技創(chuàng)新作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展核心驅(qū)動(dòng)力的國(guó)家。國(guó)家具有主動(dòng)組織社會(huì)科技創(chuàng)新活動(dòng)的功能是創(chuàng)新型國(guó)家的屬性特征之一。2006年，我國(guó)提出“堅(jiān)持走中國(guó)特色自主創(chuàng)新道路，為建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家而努力奮斗”的重大戰(zhàn)略目標(biāo)；黨的十九大提出“加快建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家”的明確要求；2022年，我國(guó)成功進(jìn)入創(chuàng)新型國(guó)家行列，黨的十九屆五中全會(huì)將“關(guān)鍵核心技術(shù)實(shí)現(xiàn)重大突破，進(jìn)入創(chuàng)新型國(guó)家前列”列入2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)。黨的二十大將“實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)，進(jìn)入創(chuàng)新型國(guó)家前列”列入到2035年我國(guó)發(fā)展的總體目標(biāo)。弗里曼在考察日本二戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)崛起的經(jīng)驗(yàn)后發(fā)現(xiàn)，之所以創(chuàng)新型國(guó)家組織社會(huì)科技創(chuàng)新活動(dòng)能夠由自發(fā)向自覺轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于形成了公私部門創(chuàng)新合作網(wǎng)絡(luò)。據(jù)此，結(jié)合李斯特國(guó)家干預(yù)理論與熊彼特創(chuàng)新理論，國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)概念被提出并被政策實(shí)踐采納（C. Freeman， 1987; OECD， 1999）。簡(jiǎn)言之，創(chuàng)新型國(guó)家所特有的組織社會(huì)科技創(chuàng)新活動(dòng)的功能，主要借助國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)運(yùn)行得以發(fā)揮。推進(jìn)創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)，關(guān)鍵在于完善國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)。

國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)模式概述

中國(guó)的現(xiàn)代化歷程源于近代外患下國(guó)人探索救亡圖存之道，西人格致之學(xué)（科技）關(guān)系民生國(guó)命（馮桂芬，1861）。該歷史邏輯導(dǎo)向下，政府在國(guó)家科技發(fā)展中擔(dān)負(fù)首要組織責(zé)任。1928年，國(guó)立中央研究院成立，標(biāo)志著近代中國(guó)科技體制基本形成，科技發(fā)展完成組織化和制度化。馬克思主義將生產(chǎn)力視為最活躍、最革命的因素，是社會(huì)發(fā)展的最終決定力量。作為馬克思主義政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨早在1940年便成立延安自然科學(xué)院，以組織發(fā)展科技事業(yè)。在“國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)”從理論走向政策后，國(guó)務(wù)院于1998年開始試點(diǎn)建設(shè)，并藉此深化科技體制改革。此后，我國(guó)國(guó)家創(chuàng)新能力隨國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)的不斷完善而迅速提升，2021年，中國(guó)國(guó)家創(chuàng)新能力綜合排名已位居世界第12位。然而，當(dāng)今世界，百年變局和世紀(jì)疫情相互交織，經(jīng)濟(jì)全球化遭遇逆流，世界進(jìn)入新的動(dòng)蕩變革期，我國(guó)面臨關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域“卡脖子”難題，而創(chuàng)新能力尚不足以完全支撐國(guó)家高質(zhì)量發(fā)展。因此，大幅提升自主創(chuàng)新能力，真正實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，迫切需要進(jìn)一步完善國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)。

模式是基于對(duì)事物變化規(guī)律的理性認(rèn)知所形成的事物標(biāo)準(zhǔn)樣式，其作用在于為解決問題提供方案。創(chuàng)新系統(tǒng)為適應(yīng)系統(tǒng)環(huán)境，在構(gòu)成要素、系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、運(yùn)行方式等方面呈現(xiàn)出差異和特點(diǎn)。換言之，選擇國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)模式即確定政府組織社會(huì)創(chuàng)新活動(dòng)的方式。完善國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)關(guān)鍵在于優(yōu)化國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)模式。國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)模式對(duì)國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)主要產(chǎn)生三個(gè)方面的具體影響。

第一，影響政府在創(chuàng)新活動(dòng)中的職能定位。自《科學(xué)：無(wú)盡的前沿》報(bào)告為政府積極支持科技發(fā)展提供理論依據(jù)后（V. Bush， 1945），政府對(duì)科技發(fā)展負(fù)有相應(yīng)責(zé)任即成為普遍共識(shí)，但在對(duì)責(zé)任范圍的理解上卻存在認(rèn)識(shí)分歧。創(chuàng)新系統(tǒng)模式對(duì)作為系統(tǒng)構(gòu)成要素的創(chuàng)新主體間的合作實(shí)踐給予制度安排，從而明確政府創(chuàng)新職能定位。產(chǎn)學(xué)研等公私部門創(chuàng)新合作存在一定程度的組織功能重疊，而組織功能重疊范圍與程度由政府創(chuàng)新職能決定（H. Etzkowitz and L. Leydesdorff， 2000）。概言之，國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)模式?jīng)Q定政府組織社會(huì)創(chuàng)新活動(dòng)的行為邊界。

第二，影響市場(chǎng)機(jī)制作用發(fā)揮?？萍紕?chuàng)新的本質(zhì)是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)（Schumpeter， 1912），市場(chǎng)借助競(jìng)爭(zhēng)成為組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)最有效的手段之一，市場(chǎng)過程也是競(jìng)爭(zhēng)過程（I. M. Kirzner， 1992）。在競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制存在缺陷的情況下，國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)模式?jīng)Q定協(xié)調(diào)公私部門科技創(chuàng)新合作的市場(chǎng)限度。簡(jiǎn)言之，國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)模式?jīng)Q定政府組織社會(huì)科技創(chuàng)新活動(dòng)的市場(chǎng)化水平。

第三，影響創(chuàng)新績(jī)效。耗散結(jié)構(gòu)理論認(rèn)為系統(tǒng)必須與外部環(huán)境不斷進(jìn)行物質(zhì)和能量交換，才能降低熵值從而維持系統(tǒng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定有序（I. Prigogine， 1969）。模式?jīng)Q定系統(tǒng)要素互聯(lián)途徑以及與環(huán)境的交換方式，互聯(lián)效度和交換效果決定系統(tǒng)穩(wěn)定性，進(jìn)而影響系統(tǒng)功能發(fā)揮。換言之，適宜的創(chuàng)新系統(tǒng)模式是提升創(chuàng)新績(jī)效的必要條件。

創(chuàng)新系統(tǒng)模式使系統(tǒng)基于穩(wěn)定的功能而相對(duì)獨(dú)立，然而系統(tǒng)所處環(huán)境不斷變化，因此創(chuàng)新系統(tǒng)易于出現(xiàn)不適應(yīng)環(huán)境的情形。中國(guó)在經(jīng)歷了自20世紀(jì)90年代開始的30多年迅速發(fā)展的全球化，以及40多年改革開放之后，發(fā)展環(huán)境正面臨巨大變化。隨著越過劉易斯拐點(diǎn)，我國(guó)人口紅利有所減緩；經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的極限制約顯現(xiàn)，中等收入陷阱風(fēng)險(xiǎn)加大；技術(shù)對(duì)外依存度偏高，面臨“價(jià)值鏈低端鎖定”困境。在此情勢(shì)下，目前優(yōu)化中國(guó)國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)模式面臨兩個(gè)現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

第一，政府職能由發(fā)展型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。創(chuàng)新成功必須具有新的生產(chǎn)函數(shù)，且需導(dǎo)入生產(chǎn)系統(tǒng)替代既有生產(chǎn)函數(shù)。發(fā)展型政府將發(fā)展作為政府首要職責(zé)，以政府發(fā)展目標(biāo)統(tǒng)籌研發(fā)活動(dòng)與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。政府對(duì)研發(fā)活動(dòng)過度干預(yù)將影響科學(xué)家共同體同行評(píng)議，降低研發(fā)績(jī)效，減少備選生產(chǎn)函數(shù)供給。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)受到過多行政管制，則企業(yè)家精神難以充分發(fā)揮，導(dǎo)致生產(chǎn)函數(shù)更替不足。服務(wù)型政府以滿足公眾需求、追求人民滿意為目標(biāo)。當(dāng)前，需要在兼顧長(zhǎng)期、中期和短期需求，確保科技充分支撐國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的條件下，尊重科學(xué)家和企業(yè)家的創(chuàng)新主體地位，充分激發(fā)他們的首創(chuàng)精神。

第二，中美科技脫鉤趨向日益明顯，應(yīng)協(xié)調(diào)科技自立自強(qiáng)與開放創(chuàng)新的關(guān)系。自1949年以來，我國(guó)經(jīng)歷四次大規(guī)模技術(shù)引進(jìn)，極大地促進(jìn)了國(guó)家科技創(chuàng)新能力提升。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，1949～1956年，近2000名科學(xué)家從海外歸國(guó)，并從蘇聯(lián)和東歐國(guó)家引進(jìn)數(shù)百成套設(shè)備和4000多項(xiàng)技術(shù)資料，對(duì)中國(guó)科技事業(yè)發(fā)展影響深遠(yuǎn)；1963年后，我國(guó)從歐洲九國(guó)和日本引進(jìn)84項(xiàng)成套設(shè)備和技術(shù)，提高了中國(guó)產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平；中美關(guān)系正常化后，美國(guó)在1983年之后大幅放寬對(duì)華技術(shù)出口，給中國(guó)提升科技創(chuàng)新能力帶來巨大契機(jī)；2001年，中國(guó)加入世界貿(mào)易組織后，跨國(guó)公司對(duì)華轉(zhuǎn)讓技術(shù)迅速增多，其間中國(guó)科技創(chuàng)新能力加快提升，2012～2022年，中國(guó)全球創(chuàng)新指數(shù)排名由第34位上升至第11位。

引進(jìn)技術(shù)，通過舉國(guó)體制消化吸收再創(chuàng)新，已成為中國(guó)國(guó)家創(chuàng)新模式的顯著特征。歷史經(jīng)驗(yàn)顯示，即便是科技先進(jìn)國(guó)家，也需要引進(jìn)技術(shù)，國(guó)際技術(shù)貿(mào)易長(zhǎng)期大量集中在發(fā)達(dá)國(guó)家之間。國(guó)際科技交流與跨國(guó)技術(shù)引進(jìn)不足，創(chuàng)新系統(tǒng)與外部環(huán)境缺乏充分互動(dòng)，必然損害系統(tǒng)穩(wěn)定性與功能發(fā)揮。缺乏自立自強(qiáng)，既影響引進(jìn)技術(shù)的先進(jìn)性，又易于陷入缺乏再創(chuàng)新能力的困境。

國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)模式選擇需要遵循合作行為普遍客觀規(guī)律，充分考慮與創(chuàng)新環(huán)境的兼容，尊重得到實(shí)證檢驗(yàn)的經(jīng)驗(yàn)。本文將從理論、實(shí)踐、歷史等三個(gè)邏輯維度分析國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)模式選擇，剖析中國(guó)完善國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)模式所面臨的挑戰(zhàn)，進(jìn)而提出改進(jìn)措施。

國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)模式選擇的理論邏輯

國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)的功能在于促進(jìn)社會(huì)創(chuàng)新合作，國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)模式為合作條件、形式、途徑等予以制度安排。合作事務(wù)特點(diǎn)、合作形式特征、合作資源供給情況差異等，均引致合作行為偏好?？萍歼M(jìn)步受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展深度影響（B. Hessen， 1931），大科學(xué)時(shí)代隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)對(duì)科技支撐的復(fù)雜到高度的依賴而到來，其中作為創(chuàng)新合作客體的科技活動(dòng)較之小科學(xué)時(shí)代呈現(xiàn)出鮮明特點(diǎn)；對(duì)管制限度的厘定決定市場(chǎng)機(jī)制的作用范圍，進(jìn)而影響創(chuàng)新行為選擇；合作本質(zhì)上是調(diào)整創(chuàng)新資源配置和使用的實(shí)踐形式，以及可供重新配置創(chuàng)新資源的供給數(shù)量、結(jié)構(gòu)、來源等，進(jìn)而深度影響合作行為。簡(jiǎn)言之，創(chuàng)新合作活動(dòng)受時(shí)空環(huán)境約束，創(chuàng)新系統(tǒng)模式相應(yīng)受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段、政府與市場(chǎng)關(guān)系、創(chuàng)新資源供給等影響，其選擇是為解決依靠誰(shuí)創(chuàng)新、促進(jìn)何種創(chuàng)新、如何組織創(chuàng)新等問題提供方案。

與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段適配。國(guó)家發(fā)展階段理論基于發(fā)展動(dòng)力來源轉(zhuǎn)換，國(guó)家發(fā)展歷經(jīng)生產(chǎn)要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、財(cái)富驅(qū)動(dòng)等四個(gè)階段（M. E. Porter， 1990）?？萍紝?duì)經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵作用在投資驅(qū)動(dòng)階段開始顯現(xiàn)，“技術(shù)—經(jīng)濟(jì)”生產(chǎn)范式初步形成；科技在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)階段成為獨(dú)立的生產(chǎn)要素，此時(shí)創(chuàng)新活動(dòng)不僅提供生產(chǎn)函數(shù)，而且供給最重要的生產(chǎn)要素。如果缺乏科技供給，生產(chǎn)函數(shù)亦將無(wú)法作用。

在投資驅(qū)動(dòng)階段，創(chuàng)新活動(dòng)力圖促進(jìn)生產(chǎn)函數(shù)與生產(chǎn)要素稟賦適配，以提高生產(chǎn)要素利用率。生產(chǎn)要素稟賦千差萬(wàn)別，近代所形成的以認(rèn)識(shí)自然為最高宗旨，為科學(xué)而科學(xué)的小科學(xué)研究范式得以基本維持。該范式下研究呈現(xiàn)分散式特征，創(chuàng)新系統(tǒng)著力推進(jìn)分散治理。

在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)階段，創(chuàng)新活動(dòng)不僅需要優(yōu)化生產(chǎn)函數(shù)，更需要充分供給科技這一特殊生產(chǎn)要素。該階段研發(fā)以改造自然為最高宗旨、以滿足已知需要為目的。因此時(shí)大規(guī)模且資本密集的科技基礎(chǔ)設(shè)施成為開展研發(fā)活動(dòng)的必要條件，故而形成高度依靠技術(shù)的大科學(xué)主導(dǎo)研究范式（D. Price， 1965）。該范式下研究呈現(xiàn)集約特征，創(chuàng)新系統(tǒng)著力提升集中控制效率。

市場(chǎng)與政府關(guān)系適度?？萍技婢吖残院退接行裕∕. Rothbard， 1962），其供給不足多因政府與市場(chǎng)雙重失靈所致。只有市場(chǎng)有效、政府有為，且市場(chǎng)與政府關(guān)系適度條件下，才可能借助政府管制彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，利用市場(chǎng)機(jī)制糾正政府失能。市場(chǎng)與政府必須對(duì)理性限度的認(rèn)知、創(chuàng)新的目標(biāo)、創(chuàng)新的途徑等形成共識(shí)，進(jìn)而達(dá)到有效合作。市場(chǎng)與政府缺乏共識(shí)以致關(guān)系極端失衡的情形有兩種，即政府管制與市場(chǎng)機(jī)制僅具其一。

僅有政府管制，以美蘇爭(zhēng)霸為例。1957年美國(guó)在與蘇聯(lián)的太空爭(zhēng)霸中落敗，其政府管制更為有效，科技計(jì)劃優(yōu)于市場(chǎng)機(jī)制的觀點(diǎn)一度盛行。然而，在科學(xué)研究具有高度不確定性情形下，如何確保計(jì)劃科學(xué)，以及在沒有市場(chǎng)機(jī)制的條件下如何判定創(chuàng)新要素配置有效，始終是蘇聯(lián)科技體制所面臨的基本難題，這也最終導(dǎo)致蘇聯(lián)科技衰落。

僅有市場(chǎng)機(jī)制，以20世紀(jì)的英國(guó)為例。英國(guó)自工業(yè)革命后形成依靠市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)的創(chuàng)新體系，但在自由放任的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則導(dǎo)向下，企業(yè)家熱衷于向殖民地輸出資本，創(chuàng)新動(dòng)力不足，以致出現(xiàn)“英國(guó)病”。20世紀(jì)末，英國(guó)政府開始重構(gòu)國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)，政府制定并實(shí)施科技預(yù)見計(jì)劃以明晰國(guó)家發(fā)展需求，確立政府負(fù)有“服務(wù)于創(chuàng)新全過程”的責(zé)任，進(jìn)而全面推動(dòng)社會(huì)創(chuàng)新合作。

創(chuàng)新資源供給情況。先有供給，然后才可能進(jìn)行配置。創(chuàng)新是知識(shí)生產(chǎn)活動(dòng)，創(chuàng)新資源投入是知識(shí)生產(chǎn)得以開展的必備條件。創(chuàng)新系統(tǒng)模式是創(chuàng)新投入使用方式，創(chuàng)新投入對(duì)創(chuàng)新系統(tǒng)模式選擇主要產(chǎn)生三種影響。第一種是創(chuàng)新資源供給源影響創(chuàng)新主體行為風(fēng)險(xiǎn)偏好。創(chuàng)新資源中財(cái)政科技投入等公共資源占比較高，則創(chuàng)新系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)偏好相對(duì)較低，創(chuàng)新行為易于規(guī)避高風(fēng)險(xiǎn)；反之，私有資源占比較高，則創(chuàng)新系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)偏好相對(duì)較高，創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)容易被系統(tǒng)接納。第二種是創(chuàng)新資源供給結(jié)構(gòu)影響創(chuàng)新合作對(duì)象和合作內(nèi)容。創(chuàng)新資源互補(bǔ)是創(chuàng)新合作的常見目的之一。例如，印度基于軟件技術(shù)專業(yè)人才比較優(yōu)勢(shì)與美國(guó)在軟件業(yè)合作創(chuàng)新，使本國(guó)信息產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新系統(tǒng)形成特有模式，承擔(dān)全球應(yīng)用程序創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的核心功能。第三種是創(chuàng)新資源供給數(shù)量和質(zhì)量影響創(chuàng)新合作形式。創(chuàng)新資源供給數(shù)量決定創(chuàng)新合作的規(guī)模，創(chuàng)新合作規(guī)模越大，創(chuàng)新系統(tǒng)模式相對(duì)越復(fù)雜。

國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)模式選擇的實(shí)踐邏輯

遵循國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)模式選擇的普遍理論邏輯，基于市場(chǎng)與政府間的關(guān)系，或政府引導(dǎo)市場(chǎng)，或政府服務(wù)市場(chǎng)，發(fā)達(dá)國(guó)家在現(xiàn)代化進(jìn)程中形成了四種常見模式，即美國(guó)模式、德國(guó)模式、北歐模式、日本模式。盡管其運(yùn)行均有效推動(dòng)了國(guó)家發(fā)展，但創(chuàng)新系統(tǒng)模式并不是靜態(tài)不變，而是隨著情勢(shì)變化而演化。國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)模式選擇，既受歷史的影響，又取決于本國(guó)發(fā)展所面臨的特殊挑戰(zhàn)。理論邏輯下存在實(shí)踐的特殊性。

美國(guó)模式和日本模式均屬構(gòu)建于政府引導(dǎo)市場(chǎng)關(guān)系之上的國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)模式。經(jīng)濟(jì)大蕭條催生凱恩斯革命，二戰(zhàn)中斷了經(jīng)濟(jì)自由主義傳統(tǒng)。受此影響，美國(guó)政府得以突破傳統(tǒng)束縛，被賦予組織創(chuàng)新活動(dòng)之責(zé)，該責(zé)任在冷戰(zhàn)下得到進(jìn)一步強(qiáng)化。20世紀(jì)80年代，日本創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)奇跡，進(jìn)一步促動(dòng)美國(guó)將政府對(duì)科技發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)由軍事和社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域拓展至產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。

藉此，在政府引導(dǎo)市場(chǎng)的功能定位下，美國(guó)國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)模式呈現(xiàn)三個(gè)特征。一是政府著力推動(dòng)公私部門在支撐國(guó)家發(fā)展的科技需求上形成共識(shí)。如美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金在20世紀(jì)70年代初實(shí)施了“國(guó)家需求應(yīng)用研究計(jì)劃”（Research Applied to National Needs， RANN）；負(fù)有行政管理職權(quán)的白宮科技政策辦公室（Office of Science and Technology Policy， OSTP）與代表政治官僚意見的國(guó)家科技委員會(huì)（National Science and Technology Council， NSTC）、代表科學(xué)家意見的總統(tǒng)科技顧問委員會(huì)（President's Council of Advisors on Science and Technology， PCAST）保持制度化和常態(tài)化的溝通。二是充分發(fā)揮軍工科技優(yōu)勢(shì)，軍民一體。如以政府采購(gòu)方式吸引市場(chǎng)主體開發(fā)軍民兩用科技成果，為推動(dòng)軍民兩用技術(shù)轉(zhuǎn)移增值專設(shè)“技術(shù)轉(zhuǎn)移辦公室”和“國(guó)防技術(shù)轉(zhuǎn)軌委員會(huì)”，激勵(lì)市場(chǎng)主體軍民結(jié)合以促進(jìn)軍民兩用科技成果轉(zhuǎn)化。三是保障創(chuàng)新資源有效充分供給。如建立REP系統(tǒng)以融合科研、教學(xué)和生產(chǎn)，保障教育適應(yīng)科技創(chuàng)新需求。

日本模式形成于戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)恢復(fù)過程之中，政府在日本國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)中發(fā)揮核心領(lǐng)導(dǎo)作用。追趕式發(fā)展下，對(duì)標(biāo)追趕對(duì)象，發(fā)展目標(biāo)與任務(wù)相對(duì)容易確定。該歷史情勢(shì)導(dǎo)致日本模式與美國(guó)模式雖同屬政府引導(dǎo)市場(chǎng)型，但日本政府管制作用相對(duì)更強(qiáng)。一方面表現(xiàn)在任務(wù)設(shè)定，美國(guó)僅在特定領(lǐng)域，日本則在更廣泛的領(lǐng)域?qū)嵤涣硪环矫骟w現(xiàn)在政府確定科技發(fā)展方向后，更直接地參與研發(fā)等具體實(shí)施活動(dòng)。如通商產(chǎn)業(yè)省與富士通等五家計(jì)算機(jī)大型生產(chǎn)商聯(lián)合實(shí)施了超大規(guī)模集成電路計(jì)劃（Very Large Scale Integration， VLSI）。

日本國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)模式呈現(xiàn)兩個(gè)特征。第一，設(shè)置產(chǎn)學(xué)官合作首腦會(huì)議、產(chǎn)學(xué)研合作推進(jìn)會(huì)議以及在大學(xué)設(shè)立共同研究中心等，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研一體化。日本創(chuàng)新主體部分功能重疊現(xiàn)象較為顯著，科技人員組織間合理流動(dòng)。這使得組織間創(chuàng)新合作維持協(xié)調(diào)相對(duì)容易。如20世紀(jì)90年代泡沫經(jīng)濟(jì)破滅后，為降低研發(fā)成本，保障研發(fā)質(zhì)量，許多日本企業(yè)被迫放棄獨(dú)立開發(fā)，大量研發(fā)工作被委托給大學(xué)實(shí)施。第二，發(fā)揮政府引導(dǎo)作用多用行政手段，少用經(jīng)濟(jì)手段，以此減少對(duì)市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的干擾。如日本1965年社會(huì)研發(fā)投入額中政府研發(fā)投入額占比約30%，此后呈下降趨勢(shì)，到2018年已降至14.56%，在七個(gè)全球研發(fā)投入規(guī)模最大的國(guó)家中占比最低。

北歐模式和德國(guó)模式構(gòu)建于政府服務(wù)市場(chǎng)關(guān)系之上。芬蘭等北歐五國(guó)在經(jīng)歷20世紀(jì)90年代經(jīng)濟(jì)危機(jī)后進(jìn)行新自由主義改革，形成依靠本國(guó)跨國(guó)公司從海外獲取利潤(rùn)，以此維持本國(guó)高福利的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。小國(guó)家、大公司使得北歐國(guó)家政府與市場(chǎng)的關(guān)系特殊，如21世紀(jì)初芬蘭諾基亞公司研發(fā)投入額在企業(yè)研發(fā)投入總額中占比達(dá)49％，在全社會(huì)研發(fā)投入總額中占比近1／3。瑞典國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值一半依靠出口實(shí)現(xiàn)，本國(guó)跨國(guó)公司是主要研發(fā)投入者。

北歐國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)模式呈現(xiàn)三個(gè)特征。一是以創(chuàng)新需求為導(dǎo)向?？鐕?guó)公司全球配置分工鏈以延展價(jià)值鏈，必須通過專業(yè)化開發(fā)以適應(yīng)市場(chǎng)多樣化需求。政府服務(wù)企業(yè)主要體現(xiàn)在促進(jìn)創(chuàng)新主體的創(chuàng)新意愿與創(chuàng)新資源精準(zhǔn)匹配、有效結(jié)合，以此提高創(chuàng)新效率。二是協(xié)助國(guó)際研發(fā)合作。生產(chǎn)全球化需要研發(fā)全球化支撐，國(guó)際科技合作需要中央政府協(xié)調(diào)。如丹麥作為具有國(guó)際領(lǐng)先創(chuàng)新能力的“關(guān)鍵小國(guó)”，政府專設(shè)“數(shù)字外交官”，負(fù)責(zé)促進(jìn)與硅谷科技公司合作。三是因地制宜以保障創(chuàng)新基礎(chǔ)條件適宜、創(chuàng)新資源供給充分。如冰島因位于歐亞板塊和美洲板塊的交界處，火山運(yùn)動(dòng)頻繁，地?zé)豳Y源豐富，政府推出可再生能源國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃（National Renewable Energy Action Plan， NREAP）；挪威領(lǐng)先于世界的科技成果，基本都產(chǎn)生于本國(guó)豐富的應(yīng)用場(chǎng)景的產(chǎn)業(yè)集群之中。

相對(duì)于政府深度介入具體創(chuàng)新活動(dòng)，德國(guó)選擇了一條盡量不直接參與創(chuàng)新活動(dòng)的“第三條道路”，即建立有保障的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)秩序。鑒于國(guó)家與壟斷資本聯(lián)系過密曾滋生納粹主義，戰(zhàn)后德國(guó)對(duì)此保持了警惕。政府的責(zé)任被定位于通過制度與政策調(diào)節(jié)，保障作為最有效資源配置手段的市場(chǎng)機(jī)制能夠充分發(fā)揮作用，并給予市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)失敗者以必要的社會(huì)保障。

德國(guó)國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)模式呈現(xiàn)兩個(gè)特征。第一，政府是戰(zhàn)略性倡議的提出者，指導(dǎo)性強(qiáng)，強(qiáng)制性弱。其直接干預(yù)多集中于教育培訓(xùn)等涉及創(chuàng)新資源供給與創(chuàng)新環(huán)境優(yōu)化領(lǐng)域，如政府設(shè)立專項(xiàng)計(jì)劃鼓勵(lì)大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)從事企業(yè)征集科研項(xiàng)目，用以研發(fā)特定技術(shù)，政府只做資助者，不做管理者和執(zhí)行者。第二，強(qiáng)化大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)的組織創(chuàng)新功能。德國(guó)馬普學(xué)會(huì)等四家公立科研院所構(gòu)成國(guó)家科技戰(zhàn)略核心研發(fā)力量；大學(xué)成為德國(guó)的創(chuàng)新源，許多教授都有大企業(yè)研發(fā)部門任職經(jīng)歷，較之政治家，科學(xué)家與企業(yè)家發(fā)揮著相對(duì)更重要的作用。

中國(guó)國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)模式演化的歷史邏輯

中國(guó)科技體制早在民國(guó)時(shí)期便已形成，作為推動(dòng)公私部門創(chuàng)新合作工具的國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)，其建設(shè)則始于1998年國(guó)家知識(shí)創(chuàng)新體系建設(shè)的啟動(dòng)。自1985年全面啟動(dòng)科技體制改革后，在國(guó)力有限的條件下強(qiáng)調(diào)應(yīng)用研究與試驗(yàn)開發(fā)，對(duì)基礎(chǔ)研究相對(duì)有所忽視。受1997年?yáng)|南亞金融危機(jī)影響，1998年中國(guó)經(jīng)濟(jì)衰退風(fēng)險(xiǎn)較大，而此時(shí)以知識(shí)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)已初現(xiàn)端倪。知識(shí)投資可以提高其他生產(chǎn)要素的生產(chǎn)能力，并將這些生產(chǎn)能力轉(zhuǎn)化為新產(chǎn)品和新工藝（OECD， 1996）。此階段我國(guó)建設(shè)國(guó)家知識(shí)創(chuàng)新體系，意圖以此打破國(guó)家發(fā)展困局。

2001年，中國(guó)加入世界貿(mào)易組織，深度融入國(guó)際分工體系，引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新的國(guó)家創(chuàng)新模式逐步被確立。2006年，《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》明確我國(guó)國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)內(nèi)含技術(shù)創(chuàng)新體系、知識(shí)創(chuàng)新體系、國(guó)防科技創(chuàng)新體系、區(qū)域創(chuàng)新體系、科技中介服務(wù)體系等五個(gè)子系統(tǒng)，其中技術(shù)創(chuàng)新體系市場(chǎng)化改革是全面推進(jìn)建設(shè)的突破口。在市場(chǎng)化導(dǎo)向下，國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)由“以政府為主導(dǎo)”發(fā)展為“政府支持、市場(chǎng)導(dǎo)向”。

2017年，中美貿(mào)易摩擦頻現(xiàn)，美國(guó)對(duì)華科技封鎖加劇。較之以往，引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新的國(guó)家創(chuàng)新模式運(yùn)行障礙增加。在此情勢(shì)下，以科技自立自強(qiáng)為目標(biāo)的新一輪科技體制改革啟動(dòng)，我國(guó)于2021年頒布了《科技體制改革三年攻堅(jiān)方案（2021—2023年）》。在堅(jiān)持改革的市場(chǎng)化趨向基礎(chǔ)上，本輪改革更強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化國(guó)家戰(zhàn)略科技力量、完善技術(shù)要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制、國(guó)家實(shí)驗(yàn)室建設(shè)和國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室重組等?；厮輾v史，我國(guó)國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)模式選擇始終著力解決三個(gè)基本問題。

第一，激發(fā)國(guó)家創(chuàng)新源頭活力。創(chuàng)新源頭決定國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)模式，不同國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)模式運(yùn)行條件不盡相同。如國(guó)防科技成果持續(xù)有效供給是軍民一體創(chuàng)新模式的運(yùn)行條件；與世界科技中心密切深度合作是引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新模式運(yùn)行的必要前提。1985～1991年，我國(guó)以科研院所改革和撥款制改革為突破口，促進(jìn)科研院所向市場(chǎng)轉(zhuǎn)移技術(shù)，力圖使科研院所擔(dān)負(fù)創(chuàng)新源頭的功能；1992～2020年，我國(guó)逐步確立引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新模式，著力使創(chuàng)新源頭多元化；2021年以來，我國(guó)高度強(qiáng)調(diào)科技自立自強(qiáng)，其典型特征之一便是激發(fā)創(chuàng)新源頭的動(dòng)力與活力，而目前還存在一些抑制激發(fā)創(chuàng)新源頭活力的因素。在軍民融合上我國(guó)已取得長(zhǎng)足進(jìn)步，如獨(dú)立自主發(fā)展和應(yīng)用北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)。但因金融滯后、市場(chǎng)開放度不足、體制障礙等因素使技術(shù)“軍轉(zhuǎn)民”渠道不暢；國(guó)際分工鏈調(diào)整、技術(shù)轉(zhuǎn)讓限制、科技合作障礙等均制約引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新模式運(yùn)行績(jī)效。

第二，合理厘定政府科技事權(quán)。新型科技舉國(guó)體制的特點(diǎn)之一便在于能夠有效凝練目標(biāo)，集中超量投入以確保目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。政府在該模式下發(fā)揮著不可或缺的作用。大多數(shù)創(chuàng)新合作直接或間接與政府行為相關(guān)，政府為行使政府科技事權(quán)而產(chǎn)生政府行為，政府行為影響市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用。政府科技事權(quán)內(nèi)容越多，意味著行政干預(yù)相應(yīng)也越多，創(chuàng)新活動(dòng)中借助市場(chǎng)機(jī)制組織的事務(wù)便越少；政府科技事權(quán)范圍過大，財(cái)權(quán)與事權(quán)越難匹配。2019年以來，黨中央明晰科技領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)配置，但省級(jí)以下政府科技事權(quán)配置尚有待進(jìn)一步明確。在大科學(xué)時(shí)代，科研活動(dòng)投入規(guī)模大，這導(dǎo)致在財(cái)力約束下，合理配置政府科技事權(quán)與支出責(zé)任的難度增加，上級(jí)政府往往向下級(jí)政府轉(zhuǎn)移事權(quán)。

第三，完善科技發(fā)展共識(shí)形成機(jī)制。國(guó)家意志在科技領(lǐng)域以何種形式體現(xiàn)才是適度？這是各國(guó)國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)建設(shè)所共同遇到的難題?？茖W(xué)探索的不確定性高，科學(xué)家只有遵循默頓四原則，充分發(fā)揮科學(xué)家精神，才能保障科學(xué)進(jìn)步。當(dāng)政治操縱科學(xué)，則科學(xué)發(fā)展隨之受阻；當(dāng)資本腐蝕科學(xué)，科學(xué)將因成為侵蝕全民福利的工具而難以得到充分發(fā)展。需要制度設(shè)計(jì)以促進(jìn)政治家、科學(xué)家和企業(yè)家之間對(duì)科技發(fā)展形成共識(shí)。中國(guó)建設(shè)國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)，必須完善科技發(fā)展共識(shí)形成機(jī)制。目前，學(xué)閥壟斷、評(píng)價(jià)缺陷、利益裹挾等阻礙共識(shí)形成的因素依然存在。

思考與展望

基于國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)模式選擇的理論邏輯、實(shí)踐邏輯以及歷史經(jīng)驗(yàn)，我們應(yīng)在市場(chǎng)化趨向下進(jìn)一步完善中國(guó)國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)，使創(chuàng)新活動(dòng)組織能夠契合創(chuàng)新的商業(yè)本質(zhì)。籍此，完善國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)需在三個(gè)方面有所進(jìn)展。

第一，加強(qiáng)市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)以強(qiáng)化市場(chǎng)功能。產(chǎn)權(quán)安排是市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的基本前提，對(duì)創(chuàng)新的產(chǎn)權(quán)安排即知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度。市場(chǎng)主體的創(chuàng)新能力是在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中培育出來的，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成價(jià)格信號(hào)，市場(chǎng)主體依據(jù)市場(chǎng)信號(hào)開展創(chuàng)新活動(dòng)，市場(chǎng)的價(jià)格信號(hào)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是組織創(chuàng)新活動(dòng)最有效率的途徑。中國(guó)市場(chǎng)目前仍存在信息不對(duì)稱和有效競(jìng)爭(zhēng)不足等問題。發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，必須清除阻礙創(chuàng)新和公平競(jìng)爭(zhēng)的體制機(jī)制弊端，提供公平、競(jìng)爭(zhēng)、開放的制度供給，形成對(duì)企業(yè)友好的創(chuàng)新環(huán)境。

第二，完善科技創(chuàng)新活動(dòng)的成本定價(jià)制度。黨的十九屆五中全會(huì)提出，“健全新型舉國(guó)體制，打好關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅(jiān)戰(zhàn)”。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下，新型舉國(guó)體制在研發(fā)模式、利益成本機(jī)制等方面與傳統(tǒng)舉國(guó)體制存在內(nèi)涵差異。在新型舉國(guó)體制中，政府職能特點(diǎn)之一是更為注重理順投入與產(chǎn)出分配的利益關(guān)系。政府理論模式與國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)表明，后發(fā)國(guó)家多采取集中資源技術(shù)攻關(guān)的舉措，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段中處于要素推動(dòng)階段，對(duì)成本和定價(jià)問題的考慮較少。關(guān)鍵性的技術(shù)研發(fā)往往分工高度復(fù)雜，需要高投入。如何充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，以便在創(chuàng)新活動(dòng)中經(jīng)濟(jì)有效地分工，同時(shí)保障研發(fā)活動(dòng)符合國(guó)家意志，這是未來亟待解決的問題。

第三，注重科技供給與應(yīng)用適配。創(chuàng)新型國(guó)家步入創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展階段，創(chuàng)新活動(dòng)既提供生產(chǎn)函數(shù)，同時(shí)也供給知識(shí)這一特殊的生產(chǎn)要素，有效地生產(chǎn)要求生產(chǎn)要素供給與生產(chǎn)函數(shù)相匹配。在知識(shí)經(jīng)濟(jì)背景下，如果生產(chǎn)函數(shù)更替頻繁，則易導(dǎo)致科技與經(jīng)濟(jì)“兩張皮”的矛盾，或者生產(chǎn)函數(shù)雖已更替，但缺乏充分的知識(shí)生產(chǎn)要素供給；或者知識(shí)生產(chǎn)要素供給充分，但相應(yīng)的生產(chǎn)函數(shù)未能被生產(chǎn)系統(tǒng)所采納，以致無(wú)法有效利用。

（華南理工大學(xué)政府績(jī)效評(píng)價(jià)中心助理研究員趙金璞對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）

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責(zé) 編∕桂 琰