中國(guó)康養(yǎng)旅游政策演化態(tài)勢(shì)及效果評(píng)估

張廣海，董躍蕾

（中國(guó)海洋大學(xué) 管理學(xué)院，山東 青島 266100）

0 引言

在“健康中國(guó)”戰(zhàn)略背景下，大眾健康意識(shí)與保健需求急速膨脹，與健康相關(guān)的文旅產(chǎn)品不斷創(chuàng)新，醫(yī)療旅游、中醫(yī)藥旅游、森林康養(yǎng)、溫泉康養(yǎng)等以養(yǎng)生為目的的旅游業(yè)態(tài)日益豐富?？叼B(yǎng)旅游產(chǎn)業(yè)契合了健康與旅游的雙重需求，正在成為旅游經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“新藍(lán)?！焙托乱妗Ｗ孕轮袊?guó)成立以后，療養(yǎng)院、休養(yǎng)所等成為康養(yǎng)旅游的萌芽。改革開(kāi)放時(shí)期，我國(guó)療養(yǎng)事業(yè)向多元服務(wù)化轉(zhuǎn)型，到20 世紀(jì)90 年代銀發(fā)旅游市場(chǎng)成為最成功的康養(yǎng)產(chǎn)品之一。新世紀(jì)初期康養(yǎng)旅游領(lǐng)域業(yè)務(wù)范圍、產(chǎn)品類(lèi)型、產(chǎn)業(yè)規(guī)范均步入提質(zhì)升級(jí)的發(fā)展階段［1］。2016 年原國(guó)家旅游局發(fā)布《國(guó)家康養(yǎng)旅游示范基地》標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)志著康養(yǎng)旅游逐步形成規(guī)范化的發(fā)展路徑，并被正式確立為新型旅游形式［2］。據(jù)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)60 歲及以上人口相對(duì)于第六次人口普查上升了5.44個(gè)百分點(diǎn)，老齡化使人口結(jié)構(gòu)均衡發(fā)展面臨重大壓力。一方面，老齡化給社會(huì)帶來(lái)了諸多養(yǎng)老挑戰(zhàn)；另一方面，說(shuō)明老齡化將為康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)提供巨大的市場(chǎng)空間。加之中青年群體對(duì)慢性病及亞健康等的關(guān)注度提升和我國(guó)中產(chǎn)階層規(guī)模不斷擴(kuò)大，均成為康養(yǎng)旅游的潛力市場(chǎng)，共同催生著全齡康養(yǎng)呈現(xiàn)規(guī)?；瘮U(kuò)張的發(fā)展態(tài)勢(shì)。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)踐中，康養(yǎng)旅游的快速發(fā)展既得益于市場(chǎng)需求的驅(qū)動(dòng)，又得益于國(guó)家政策體系的保障，政府制度安排對(duì)康養(yǎng)旅游起到了規(guī)范的引導(dǎo)作用，學(xué)術(shù)界對(duì)旅游政策的綜合梳理已取得了一定成果。

針對(duì)旅游政策的相關(guān)研究，國(guó)際層面包含對(duì)巴西的旅游政策成果和西班牙、葡萄牙的旅游政策演變進(jìn)行分析等［3，4］。國(guó)內(nèi)層面可分為兩種尺度：一是針對(duì)中國(guó)旅游業(yè)總體歷史演進(jìn)中涉及的旅游政策進(jìn)行文本量化分析，認(rèn)為我國(guó)旅游政策結(jié)構(gòu)略有失衡之態(tài)［5，6］；二是將旅游產(chǎn)業(yè)進(jìn)行細(xì)化，在紅色旅游、文旅融合、鄉(xiāng)村旅游等領(lǐng)域?qū)φ叩难葸M(jìn)特征與規(guī)律研究較為成熟［7-10］，而鮮有涉及康養(yǎng)旅游領(lǐng)域。盡管目前已有學(xué)者闡釋了日本森林康養(yǎng)政策及作用機(jī)制［11］，但屬于定性分析且尚未考慮政策的作用力度。整體來(lái)看，缺乏對(duì)我國(guó)康養(yǎng)旅游政策的系統(tǒng)性梳理與定量考察，難以為后續(xù)政策制定提供借鑒。在旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)過(guò)程中，政策的頒布對(duì)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有一定的積極作用，但政策的制定是否與現(xiàn)實(shí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在不合拍的盲點(diǎn)？康養(yǎng)政策的關(guān)注重點(diǎn)是什么？政策力度究竟如何？這些問(wèn)題值得深思，康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)政策亟須評(píng)估?；诖耍疚倪\(yùn)用文本分析法分階段對(duì)我國(guó)康養(yǎng)旅游政策的基本結(jié)構(gòu)、演化邏輯及戰(zhàn)略焦點(diǎn)進(jìn)行了研究，并進(jìn)一步對(duì)政策效應(yīng)力度進(jìn)行了量化計(jì)算與評(píng)估。

1 數(shù)據(jù)來(lái)源與研究方法

1.1 數(shù)據(jù)來(lái)源

以康養(yǎng)旅游為主體對(duì)政府頒布政策進(jìn)行收集。為保證文本的全面性和豐富性，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)查詢(xún)的方式訪(fǎng)問(wèn)有關(guān)政府部門(mén)官網(wǎng)；同時(shí)，為保證文本的典型性和效力性，僅選取能夠體現(xiàn)國(guó)家層面（不包括省級(jí)及以下機(jī)構(gòu)）政策意志的規(guī)劃綱要、意見(jiàn)、辦法、通知等條目，基于“康養(yǎng)旅游”“健康旅游”“醫(yī)療旅游”“中醫(yī)藥健康旅游”“森林康養(yǎng)旅游”等關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索。剔除重復(fù)發(fā)布及與“康養(yǎng)旅游”內(nèi)容相關(guān)性低的政策文本，按照頒布時(shí)間、單位、政策名稱(chēng)進(jìn)行匯總，最終以2013—2020 年間39 份政策文本為研究對(duì)象，試圖從中提取康養(yǎng)旅游的核心內(nèi)容與要素。

1.2 研究方法

首先，采用文本分析對(duì)信息資料進(jìn)行系統(tǒng)和定量挖掘檢索，其關(guān)鍵是對(duì)內(nèi)容復(fù)雜的文本進(jìn)行歸納與精煉［12］，提取文本特征詞，能夠在政策分析過(guò)程中有效觀測(cè)政府關(guān)注點(diǎn)、意識(shí)傾向和政策的執(zhí)行軌跡。主要從統(tǒng)計(jì)分析與內(nèi)容分析兩個(gè)維度對(duì)政策文本展開(kāi)研究。首先，對(duì)2013—2020 年康養(yǎng)旅游政策文件形式、制定主體、頒布年份等信息進(jìn)行結(jié)構(gòu)式匯總；其次，借助質(zhì)性研究軟件NVivo 11 分階段對(duì)政策文本進(jìn)行詞頻提取［13］，在此基礎(chǔ)上，將目標(biāo)與措施作為主類(lèi)目對(duì)涉及康養(yǎng)旅游的精確文本信息點(diǎn)概括歸納并進(jìn)行編碼［14］，以此分析產(chǎn)業(yè)政策背后的演化趨勢(shì)，挖掘康養(yǎng)旅游的戰(zhàn)略焦點(diǎn)。其次，綜合參考主流評(píng)估方法對(duì)政策效應(yīng)力度進(jìn)行定量考察［15-18］，從政策的效力、目標(biāo)、措施3 個(gè)維度構(gòu)建我國(guó)康養(yǎng)旅游政策量化評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系（表1）。其中，政策效力體現(xiàn)行政影響力和權(quán)威性，由文件類(lèi)型和發(fā)布部門(mén)級(jí)別決定，結(jié)合康養(yǎng)旅游政策主體將效力分為三級(jí)，分別賦值為差別較明顯的5、3、1。僅從效力角度分析政策過(guò)于片面，不同政策實(shí)施效果不同，級(jí)別高的部門(mén)頒布的政策相對(duì)宏觀，細(xì)致程度較為欠缺，對(duì)產(chǎn)業(yè)未來(lái)發(fā)展方面的約束力偏小，因此引入政策目標(biāo)和政策措施兩個(gè)維度加以輔助。政策目標(biāo)用于描述康養(yǎng)旅游政策中所提及目標(biāo)的明確與可度量程度，對(duì)目標(biāo)的表述越具體賦值越高；政策措施用于描述實(shí)現(xiàn)康養(yǎng)旅游發(fā)展所需采取方案的可操作與可執(zhí)行程度，對(duì)措施的制定越詳細(xì)完整賦值越高。

表1 康養(yǎng)旅游政策量化評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)Table 1 Quantitative evaluation criteria of health and wellness tourism policy

根據(jù)上述賦值標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各年度所含政策進(jìn)行累計(jì)，得出每年政策力度值。計(jì)算公式如下：

式中：i 為年份；N 為i 年的政策數(shù)量；j 為i 年頒布的第j 項(xiàng)政策；PFij為i 年第j 項(xiàng)政策的效力值；POij為i 年第j 項(xiàng)政策的目標(biāo)值；PMij為i 年第j 項(xiàng)政策的措施值；TPPi為i 年整體政策力度值。

2 康養(yǎng)旅游政策演化態(tài)勢(shì)分析

2.1 結(jié)構(gòu)分析

從文件形式來(lái)看，中國(guó)康養(yǎng)旅游政策主要包括：意見(jiàn)15 份，占比為38.46%，其中由國(guó)務(wù)院?jiǎn)为?dú)發(fā)布的意見(jiàn)9 份；通知、規(guī)劃綱要各8 份，占比均為20.51%；標(biāo)準(zhǔn)、方案各3 份，占比均為7.69%；法規(guī)、辦法各1 份，占比均為2.56%，這表明康養(yǎng)旅游政策形式較為多樣化，在一定程度上具有前瞻性，但是缺乏法律層面的制度保障，政策效力有待進(jìn)一步提升。

從制定主體府際合作來(lái)看，參與康養(yǎng)旅游政策制定的主體有20 余個(gè)，國(guó)務(wù)院?jiǎn)为?dú)頒布政策數(shù)量為13項(xiàng)，國(guó)家林業(yè)和草原局（原國(guó)家林業(yè)局）單獨(dú)頒布數(shù)量為5 項(xiàng)，原國(guó)家旅游局、國(guó)家中醫(yī)藥管理局單獨(dú)頒布數(shù)量均為4 項(xiàng)，單獨(dú)部門(mén)頒布政策共占比66.67%；由兩主體合發(fā)的政策數(shù)量為4 項(xiàng)，占比為10.26%；由多部門(mén)合發(fā)的政策數(shù)量為9 項(xiàng)，占比為23.08%。制發(fā)主體的跨部門(mén)數(shù)量體現(xiàn)政策的覆蓋面是否廣泛、政策是否重要。統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，政策發(fā)布主體以單部門(mén)為主，國(guó)務(wù)院政策數(shù)量最多，反映出國(guó)務(wù)院是政策制定的核心，對(duì)康養(yǎng)旅游較為重視，而兩部門(mén)、多部門(mén)合發(fā)共占33.3%左右，表明各部門(mén)間在康養(yǎng)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展雖存在協(xié)調(diào)配合，但府際協(xié)同力度仍有待強(qiáng)化。

從數(shù)量上來(lái)看，在選取的39 份研究樣本中，2013—2015 年康養(yǎng)旅游頒布政策較少，83.33%以國(guó)務(wù)院為發(fā)布單位，內(nèi)容主要涉及醫(yī)療、溫泉、中醫(yī)藥健康旅游，尚未出現(xiàn)“康養(yǎng)”概念，但為后續(xù)康養(yǎng)旅游的發(fā)展提供了“預(yù)熱”效果。2016 年數(shù)量激增并達(dá)到峰值，數(shù)量占比28.21%。究其原因：2016 年《國(guó)家康養(yǎng)旅游示范基地標(biāo)準(zhǔn)》這份標(biāo)志性文件將康養(yǎng)旅游產(chǎn)業(yè)推向規(guī)范化道路，并迎來(lái)發(fā)展良機(jī)［19］，加之《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》開(kāi)始促進(jìn)健康與其他領(lǐng)域的融合，催生健康新產(chǎn)業(yè)、新模式的發(fā)展，國(guó)家日益重視健康的戰(zhàn)略地位。此外，原國(guó)家林業(yè)局、原國(guó)家旅游局聯(lián)合國(guó)家中醫(yī)藥管理局相繼出臺(tái)多份森林養(yǎng)生、中醫(yī)藥健康旅游相關(guān)政策，促使2016 年成為康養(yǎng)旅游備受關(guān)注的一年。2017—2020 年政策數(shù)量逐漸減少，但相對(duì)2016 年以前數(shù)量較多。典型政策如2017 年中央一號(hào)文件提到要在鄉(xiāng)村旅游業(yè)態(tài)打造中融入養(yǎng)生養(yǎng)老基地、森林康養(yǎng)服務(wù)設(shè)施的建設(shè)；2018 年中央一號(hào)文件提及實(shí)施鄉(xiāng)村旅游精品工程中康養(yǎng)基地的建設(shè)問(wèn)題。在政策搜集過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，2020 年受新冠肺炎疫情影響“康養(yǎng)”領(lǐng)域政策數(shù)量相對(duì)較多，關(guān)注點(diǎn)側(cè)重于疫情防控、醫(yī)療服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、鄉(xiāng)村振興、康養(yǎng)人才等領(lǐng)域［20］，但較少涉及“旅游”，因此未納入樣本。此外，研究中雖然無(wú)2021年國(guó)家層面政策，但是并不意味著政府淡化了對(duì)康養(yǎng)旅游的重視。2021 年，甘肅、云南、海南等多省市相繼出臺(tái)新政策足以證明康養(yǎng)旅游仍在強(qiáng)勁發(fā)展。通過(guò)上述時(shí)間序列的分析，將康養(yǎng)旅游政策的演化分為兩個(gè)階段：初步探索階段（2013—2015 年）和逐步成長(zhǎng)階段（2016—2020 年）。

2.2 演化階段

首先，通過(guò)NVivo 軟件分階段對(duì)所有政策文本進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)，篩選出有研究意義的前20 個(gè)關(guān)鍵詞（表2），以對(duì)政策整體走向有大致了解；其次，由于部分政策僅有少數(shù)句段提到康養(yǎng)旅游相關(guān)內(nèi)容，統(tǒng)計(jì)所有文本詞頻不夠聚焦，因此提取政策中涉及康養(yǎng)旅游的內(nèi)容并進(jìn)一步編碼，直到無(wú)新的概念和范疇，達(dá)到理論飽和［21］，以此把握戰(zhàn)略的重點(diǎn)及政策實(shí)施的偏向性（表3、表4）。

表2 康養(yǎng)旅游演化階段詞頻統(tǒng)計(jì)結(jié)果Table 2 Statistical results of word frequency in the evolution stage of health and wellness tourism

表3 第一階段節(jié)點(diǎn)編碼舉例Table 3 Example of node coding in the first stage

（續(xù)表3）

表4 第二階段節(jié)點(diǎn)編碼舉例Table 4 Example of node coding in the second stage

初步探索階段（2013—2015 年）：這一階段的康養(yǎng)旅游發(fā)展尚處于萌芽狀態(tài)中，政策數(shù)占總量的15.38%。由表2 可知，“服務(wù)”的頻數(shù)最高，6 份文本中共出現(xiàn)560 次，加權(quán)百分比為2.44%，主要涉及服務(wù)設(shè)施、服務(wù)機(jī)構(gòu)、服務(wù)能力、服務(wù)體系、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)模式等內(nèi)容；“健康（1.31%）”、“溫泉（1.01%）”、“養(yǎng)老（0.93%）”、“中醫(yī)藥（0.86%）”、“醫(yī)療（0.74%）”等頻數(shù)也較高，它們與旅游的融合是康養(yǎng)旅游在初步探索階段的主要提法。其中，2015年國(guó)家旅游局出臺(tái)的《國(guó)家溫泉旅游名鎮(zhèn)》為溫泉小鎮(zhèn)制定了明確的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，助推了溫泉旅游規(guī)范化發(fā)展，是這一階段的重要文件之一。此外，“標(biāo)準(zhǔn)（0.45%）”、“管理（0.40%）”、“衛(wèi)生（0.38%）”等高頻關(guān)鍵詞同樣體現(xiàn)出在初步探索階段政策對(duì)產(chǎn)業(yè)規(guī)范發(fā)展有著較高要求。

由表3 可知，第一階段得到46 個(gè)編碼參考點(diǎn)，產(chǎn)業(yè)目標(biāo)主類(lèi)目的焦點(diǎn)包含產(chǎn)品、建設(shè)、經(jīng)濟(jì)3 層次類(lèi)目。其中，建設(shè)目標(biāo)（8.70%）的占比最高，主要包含建成一批中醫(yī)藥特色旅游城鎮(zhèn)、旅游示范區(qū)、度假區(qū)、養(yǎng)生體驗(yàn)基地等目標(biāo)。發(fā)展措施主類(lèi)目的焦點(diǎn)包含規(guī)范管理、資源整合、產(chǎn)品開(kāi)發(fā)等11 個(gè)次類(lèi)目。其中：規(guī)范管理（23.91%）占比最高，表明政策實(shí)施階段較為關(guān)注行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定、服務(wù)流程和標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范與對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督管理；其次是資源整合（13.04%），主要側(cè)重于中醫(yī)醫(yī)療資源，涉及對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、中醫(yī)藥保健機(jī)構(gòu)、中藥企業(yè)、養(yǎng)生保健產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)等資源整合；第三是產(chǎn)品開(kāi)發(fā)（10.87%），包含旅游路線(xiàn)、品牌、商品的開(kāi)發(fā)；互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)、宣傳推廣、醫(yī)療保障占比最小，均為2.17%，表明政策在措施方面有待加強(qiáng)旅游網(wǎng)站和信息平臺(tái)的建設(shè)、擴(kuò)大對(duì)康養(yǎng)旅游的宣傳、開(kāi)發(fā)康養(yǎng)旅游商業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品等。

逐步成長(zhǎng)階段（2016—2020 年）：這一階段康養(yǎng)旅游逐漸成熟，政策數(shù)占總量的84.62%。由表2 可知，除“旅游”一詞外，“生態(tài)”的頻數(shù)最高，在33 份文本中共出現(xiàn)1859 次，加權(quán)百分比為1.15%，主要涉及生態(tài)文明建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)文化傳播、生態(tài)工程建設(shè)、生態(tài)產(chǎn)品供給、生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)葍?nèi)容?？梢?jiàn)，政策越來(lái)越重視綠色生態(tài)資源的開(kāi)發(fā)，講求生態(tài)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一。相比第一階段的康養(yǎng)旅游業(yè)態(tài)，第二階段頻繁出現(xiàn)“森林（0.53%）”、“林業(yè)（0.38%）”等相關(guān)業(yè)態(tài)詞匯。國(guó)家林業(yè)和草原局（原國(guó)家林業(yè)局）多次聯(lián)合各部門(mén)出臺(tái)政策倡導(dǎo)森林康養(yǎng)旅游的發(fā)展，如2019 年《關(guān)于開(kāi)展國(guó)家森林康養(yǎng)基地建設(shè)工作的通知》從總體要求、建設(shè)條件、申報(bào)程序等方面指明森林康養(yǎng)基地建設(shè)工作，提出要根據(jù)保健、康復(fù)、養(yǎng)老等康養(yǎng)類(lèi)型開(kāi)展森林康養(yǎng)活動(dòng)。同第一階段，“衛(wèi)生（0.42%）”和“管理（0.39%）”仍位于高頻詞之列，說(shuō)明政策一直偏向于產(chǎn)業(yè)的規(guī)范管理。

由表4 可知，第二階段共得到430 個(gè)編碼參考點(diǎn)，產(chǎn)業(yè)目標(biāo)主類(lèi)目的焦點(diǎn)包含產(chǎn)品、建設(shè)、經(jīng)濟(jì)、人才、體系機(jī)制、文化6 層次類(lèi)目。與第一階段相同，建設(shè)目標(biāo)（7.44%）的占比最高，增加了對(duì)康養(yǎng)旅游基地、基礎(chǔ)設(shè)施和配套服務(wù)設(shè)施的建設(shè)目標(biāo)；體系機(jī)制目標(biāo)（6.05%）次之，主要包含構(gòu)建我國(guó)康養(yǎng)旅游產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品、服務(wù)、標(biāo)準(zhǔn)化體系及發(fā)展協(xié)作機(jī)制；人才目標(biāo)（0.47%）的占比最小，表明康養(yǎng)旅游政策欠缺對(duì)專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)的目標(biāo)要求。發(fā)展措施主類(lèi)目中規(guī)范管理（12.33%）、產(chǎn)品開(kāi)發(fā)（9.53%）、資源整合（5.58%）仍然是戰(zhàn)略焦點(diǎn)，占比較高；產(chǎn)業(yè)融合（7.67%）、提 升 服 務(wù)（7. 67%）、完 善 基 礎(chǔ) 設(shè) 施（5.81%）、政策扶持（5.12%）在該階段也得到較高的關(guān)注，參考點(diǎn)均大于20。政策多次提出通過(guò)國(guó)際交流、人才培養(yǎng)、市場(chǎng)引導(dǎo)、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)、生態(tài)保護(hù)、金融支持、組織規(guī)劃、宣傳推廣、部門(mén)合作、醫(yī)療保障等措施促進(jìn)康養(yǎng)旅游業(yè)的發(fā)展，參考點(diǎn)均大于5。相比之下，安全保障（0.93%）、宏觀指導(dǎo)（0.70%）、用地保障（0.47%）的占比最小，表明政策在措施方面有待提高旅游安全保障、強(qiáng)化政府對(duì)規(guī)劃項(xiàng)目的調(diào)研指導(dǎo)、加強(qiáng)用地保障，以滿(mǎn)足康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)用地需求。

3 康養(yǎng)旅游政策效應(yīng)力度評(píng)估

根據(jù)政策力度公式進(jìn)行計(jì)算，結(jié)果如圖1 所示。從圖1 可見(jiàn)，政策力度值與政策數(shù)量走勢(shì)大致相同，2013—2016 年政策力度呈上升趨勢(shì)，2016 年達(dá)到最大值200。進(jìn)一步分析可知，2013—2015 年政策多數(shù)由國(guó)務(wù)院發(fā)布，效力值較大，但往往級(jí)別越高的機(jī)構(gòu)政策越宏觀，在政策目標(biāo)與措施方面相對(duì)模糊［22］，加之發(fā)文量較少，因此整體力度值并不高。2016年是康養(yǎng)旅游步入正規(guī)化的關(guān)鍵之年，國(guó)家層面開(kāi)始大力營(yíng)造政策生態(tài)、增加監(jiān)管與服務(wù)來(lái)推動(dòng)康養(yǎng)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，政策基數(shù)大，總體力度到達(dá)高峰。從效力來(lái)看，包括國(guó)務(wù)院發(fā)布的《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大旅游文化體育健康養(yǎng)老教育培訓(xùn)等領(lǐng)域消費(fèi)的意見(jiàn)》《“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》等級(jí)別較高、效力值較大的康養(yǎng)旅游促進(jìn)政策；從政策目標(biāo)來(lái)看，如《林業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》明確量化標(biāo)準(zhǔn)，力圖在2020 年建設(shè)500 處森林康養(yǎng)和養(yǎng)老基地、5—10 個(gè)森林康養(yǎng)國(guó)際合作示范基地等；從政策措施來(lái)看，如《中醫(yī)藥發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出要優(yōu)化中醫(yī)藥健康旅游發(fā)展環(huán)境、加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)督管理、完善基礎(chǔ)與配套服務(wù)設(shè)施等措施。2016年以后政策力度值開(kāi)始出現(xiàn)波動(dòng)下降趨勢(shì)，是由政策數(shù)量下降及國(guó)務(wù)院發(fā)布的高效力政策比重低等因素綜合作用的結(jié)果，加之，壯大中醫(yī)藥健康養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)、打造智慧中醫(yī)藥健康旅游等目標(biāo)值為1的宏觀目標(biāo)過(guò)半數(shù)，因此這段時(shí)期政策力度值并未呈現(xiàn)持續(xù)上漲態(tài)勢(shì)。

圖1 政策力度發(fā)展趨勢(shì)Figure 1 Development trend of policy power

單位政策力度值由總力度值與數(shù)量的比值構(gòu)成，體現(xiàn)的是各年份政策強(qiáng)度，其高值點(diǎn)往往是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要節(jié)點(diǎn)。由圖1 可知，2015 年單位政策力度值最高，數(shù)值為30，雖然政策數(shù)量不多，但是國(guó)務(wù)院頒布的高等級(jí)政策中，對(duì)中醫(yī)藥健康旅游做出了較為明晰的要求，強(qiáng)調(diào)要培育中醫(yī)藥旅游復(fù)合型人才，發(fā)揮醫(yī)療、養(yǎng)生、保健等資源優(yōu)勢(shì)，建設(shè)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)，推動(dòng)中醫(yī)藥與旅游產(chǎn)業(yè)的深度融合，并逐漸引領(lǐng)中醫(yī)藥傳統(tǒng)文化向世界傳播。同時(shí)，原國(guó)家旅游局頒布的《國(guó)家溫泉旅游名鎮(zhèn)》從資源與環(huán)境保護(hù)、規(guī)劃建設(shè)、基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施、綜合管理等方面對(duì)溫泉名鎮(zhèn)建設(shè)做出了詳盡的執(zhí)行措施與期望標(biāo)準(zhǔn)要求，提升了2015 年單位政策力度值。

4 結(jié)論與討論

本文對(duì)我國(guó)康養(yǎng)旅游政策演化態(tài)勢(shì)及力度進(jìn)行了分析，初步梳理了2013—2020 年39 份政策文件的形式、制定主體、頒布年份等信息，借助NVivo 軟件對(duì)兩個(gè)階段政策提取詞頻并編碼，綜合政策效力、目標(biāo)、措施3 個(gè)維度對(duì)政策效應(yīng)力度進(jìn)行量化分析。主要結(jié)論如下：①?gòu)奈募问絹?lái)看，康養(yǎng)旅游政策形式多樣，意見(jiàn)類(lèi)政策占比最高，但是法律層面康養(yǎng)旅游還未得到足夠重視，政府應(yīng)注意用法律武器保障康養(yǎng)旅游業(yè)發(fā)展；從制定主體來(lái)看，政策發(fā)布以單部門(mén)為主，國(guó)務(wù)院對(duì)康養(yǎng)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為關(guān)注，原國(guó)家旅游局、國(guó)家中醫(yī)藥管理局在中醫(yī)藥健康旅游政策制定中合作較為突出，各部門(mén)仍需加大力度協(xié)同制定康養(yǎng)旅游政策，以擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)影響力；從頒布年份來(lái)看，2016 年前后政策數(shù)量呈現(xiàn)先升后降態(tài)勢(shì)，以2016年國(guó)家旅游局頒發(fā)的《國(guó)家康養(yǎng)旅游示范基地標(biāo)準(zhǔn)》文件為代表，康養(yǎng)旅游產(chǎn)業(yè)正式走向規(guī)范化發(fā)展之路，但未來(lái)將會(huì)面臨更多機(jī)遇與挑戰(zhàn)。②根據(jù)政策頒布趨勢(shì)將康養(yǎng)旅游政策發(fā)展劃分為兩個(gè)階段：初步探索階段（2013—2015 年）、逐步成長(zhǎng)階段（2016—2020 年）。由詞頻統(tǒng)計(jì)結(jié)果可知，第一階段康養(yǎng)旅游主要表現(xiàn)在旅游與健康、溫泉、養(yǎng)老、中醫(yī)藥、醫(yī)療等產(chǎn)業(yè)的融合，第二階段開(kāi)始頻繁與森林產(chǎn)業(yè)的融合；第一階段政策強(qiáng)調(diào)服務(wù)設(shè)施、服務(wù)機(jī)構(gòu)、服務(wù)能力等培育，第二階段強(qiáng)調(diào)生態(tài)與產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，同時(shí)兩個(gè)階段皆對(duì)產(chǎn)業(yè)的規(guī)范管理有著較高的關(guān)注。根據(jù)編碼歸納結(jié)果可知，在目標(biāo)類(lèi)目中，康養(yǎng)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)逐漸多元化，兩個(gè)階段政策期望均偏向于建設(shè)目標(biāo)，包含示范基地、基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)；在措施類(lèi)目中，康養(yǎng)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展措施日益豐富化，兩個(gè)階段政策實(shí)施均偏向于規(guī)范管理、資源整合、產(chǎn)品開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域。簡(jiǎn)而言之，政策承載的是不同階段的制度安排，對(duì)康養(yǎng)旅游產(chǎn)業(yè)的規(guī)范化監(jiān)督管理一直是政策的焦點(diǎn)。③由政策力度計(jì)算結(jié)果可知，政策力度值與政策數(shù)量走勢(shì)大致相同，2016 年政策力度達(dá)到峰值。2016 年較多政策對(duì)康養(yǎng)旅游制定了明確的目標(biāo)與執(zhí)行措施，政策可行性較強(qiáng)，根據(jù)2016 年后下降趨勢(shì)判斷，政策制定方今后應(yīng)細(xì)化康養(yǎng)旅游的發(fā)展目標(biāo)與政策執(zhí)行的實(shí)施細(xì)則和步驟，避免執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)失真與脫節(jié)現(xiàn)象，以為我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)新變化和嚴(yán)峻的老齡化形勢(shì)提供長(zhǎng)久的應(yīng)對(duì)之計(jì)。④康養(yǎng)旅游雖得到了部分政策支持，但是距離一個(gè)完整的、有規(guī)模影響力的康養(yǎng)旅游市場(chǎng)還很遠(yuǎn)，不過(guò)可以相信康養(yǎng)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展勢(shì)頭會(huì)愈加強(qiáng)勁。首先，健康與養(yǎng)老需求的急速上升和市場(chǎng)供不應(yīng)求的現(xiàn)狀，連同健康政策紅利迭出，為康養(yǎng)旅游產(chǎn)業(yè)帶來(lái)了極佳的發(fā)展機(jī)遇。其次，新冠肺炎疫情使得與健康相關(guān)的文旅產(chǎn)品加速調(diào)整升級(jí)，被疫情限制的旅游業(yè)雖遭受了前所未有的打擊，但隨著疫情好轉(zhuǎn)旅游業(yè)將會(huì)迸發(fā)出積蓄已久的一股力量，森林生態(tài)游、康養(yǎng)運(yùn)動(dòng)游、中醫(yī)藥康養(yǎng)游等健康綠色的旅游模式將會(huì)不斷推陳出新，游客的出游意愿也將不斷增長(zhǎng)。同時(shí)，全齡康養(yǎng)時(shí)代迎來(lái)發(fā)展提升機(jī)遇，康養(yǎng)群體不再僅限于老年群體，追求健康是各年齡段生活的主流，康養(yǎng)旅居度假、康養(yǎng)研學(xué)等一系列新業(yè)態(tài)的產(chǎn)生為全齡康養(yǎng)提供了可行的發(fā)展模式。總之，康養(yǎng)旅游產(chǎn)業(yè)的良性運(yùn)行有賴(lài)于市場(chǎng)供給端與需求端的雙向促進(jìn)，有賴(lài)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的制度安排，在各方力量的共同驅(qū)動(dòng)下，康養(yǎng)旅游將會(huì)成為我國(guó)旅游經(jīng)濟(jì)的重要支柱之一。