我國生物多樣性司法保護探究

郭 武，閆信果

甘肅政法大學(xué) 環(huán)境法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070

黨的十八大以來，在習(xí)近平生態(tài)文明思想指引下，我國生態(tài)保護修復(fù)工作取得歷史性成就。這里所指的“歷史性”成就涵蓋生物多樣性保護領(lǐng)域。隨著一系列生態(tài)保護修復(fù)政策和重大工程的實施，尤其是《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃(2021—2035年)》的頒布，標(biāo)志著我國生態(tài)保護紅線劃定工作已基本完成，覆蓋了全國生物多樣性分布的關(guān)鍵區(qū)域。同時，根據(jù)《中國生物多樣性保護戰(zhàn)略與行動計劃(2011—2030年)》的內(nèi)容，“完善生物多樣性相關(guān)政策、法規(guī)和制度”是必達目標(biāo)，該目標(biāo)在《昆明宣言》中再次被強調(diào)提及，可見，司法保護是助力我國“共建萬物和諧的美麗家園”[1]中不可或缺的重要一環(huán)。如何發(fā)揮司法在生物多樣性保護中的能動性作用、為生物多樣性損害提供司法保護路徑，是實踐所需，需要在學(xué)理上提供相應(yīng)的支撐。從現(xiàn)有司法實踐來看，一些地方法院進行了積極的探索，形成了一些典型案例。基于此，本文以我國生物多樣性司法保護實踐及典型案例為分析樣本，剖析生物多樣性司法保護的現(xiàn)狀及困境，以探尋完善路徑，為我國建立生物多樣性司法保護提供學(xué)理支撐。

一、生物多樣性基本內(nèi)涵及司法保護價值分析

(一)生物多樣性基本內(nèi)涵

探究對生物多樣性的司法保護，首先要明確生物多樣性的基本內(nèi)涵。關(guān)于生物多樣性的基本內(nèi)涵，相關(guān)機構(gòu)組織及文獻資料從不同角度對其進行了界定。生物多樣性最早由美國野生生物學(xué)家雷蒙德在《一個不同類型的國度》一書中率先使用。生物多樣性被羅森在1985年率先使用，并于1986年首次印刷，自此，生物多樣性一詞被人們所廣泛熟知與運用。蔣志剛認(rèn)為，生物及其環(huán)境形成的生態(tài)復(fù)合體以及與此相關(guān)的各種生態(tài)過程的總和構(gòu)成了生物多樣性[2]。生物多樣性表現(xiàn)為各種生命形式的資源[3]，包括動植物及微生物以及它們所擁有的基因與生存環(huán)境[4]。可達成的共識是，生物多樣性是指生物(動物、植物、微生物)與環(huán)境形成的生態(tài)復(fù)合體以及與此相關(guān)的各種生態(tài)過程的總和，包括生態(tài)系統(tǒng)多樣性、物種多樣性和基因多樣性三個方面[5]。除了作為自然資源之外，在法律語境中，生物多樣性通常被作為立法目標(biāo)與受保護的法律客體，比如《中華人民共和國野生動物保護法》第一條、《中華人民共和國草原法》第一條都將“維護生物多樣性”列為立法目標(biāo)內(nèi)容?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》第三十條則將生物多樣性具象為一種受保護的實體，規(guī)定開發(fā)利用自然資源，應(yīng)當(dāng)合理開發(fā)，保護生物多樣性，保障生態(tài)安全。區(qū)別于上述內(nèi)容，在本文的分析中，生物多樣性被視作一種作用客體，旨在探析在司法實踐中保護生物多樣性所面臨的問題及解決路徑。

(二)生物多樣性司法保護價值分析

回顧我國生物多樣性的歷史淵源，在長期的實踐和研究中，我國古代已經(jīng)形成了對生物多樣性保護價值的深刻認(rèn)知?！盾髯印ぬ煺摗分兴岢龅摹叭f物各得其和以生，各得其養(yǎng)以成，不見其事，而見其功，夫是之謂神”刻畫了我國古代先民對生物多樣性的觀察與思考，體現(xiàn)著中華民族對自然宇宙的價值追求。這種觀察、思考與價值追求一以貫之，滲透于我國傳統(tǒng)文化的哲學(xué)思想與文明維度中，直至演變、上升為和諧社會價值理念。從道法自然的傳統(tǒng)智慧，到創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，生物多樣性保護價值貫穿于我國經(jīng)濟社會發(fā)展全過程。生物多樣性作為人們與自然和諧相處的重要基礎(chǔ)，不僅具有獨特的經(jīng)濟價值，其環(huán)境價值也逐漸被人們所重視。生物多樣性的經(jīng)濟價值主要表現(xiàn)在直接價值、間接價值以及潛藏價值三個方面。直接價值是指對多種生物資源材料進行合理的開發(fā)及利用，這是一種較為直觀的價值，能被人們清晰地感覺到。例如，人們?yōu)榱司S持自身的發(fā)展需要，進行畜牧養(yǎng)殖，滿足人們基本的生活需求，或者在商業(yè)方面進行盈利等。間接價值是指生態(tài)功能為社會帶來的效益，這些效益為人類的生產(chǎn)生活提供了基礎(chǔ)。潛藏價值主要體現(xiàn)在生物的遺傳基因方面，在代際平衡原則的要求下，不應(yīng)只在當(dāng)代享受生物多樣性所帶來的紅利，要把生物多樣性留給下一代。生物多樣性的環(huán)境價值可以促進生物界的營養(yǎng)循環(huán)，有效地減少污染，在調(diào)節(jié)全球氣候變化方面也發(fā)揮著獨特作用。

司法作為生物多樣性保護的最后一道防線，是堅守和完善生物多樣性保護的必要手段，利用法律懲罰破壞生物多樣性的行為是依法治國的必然選擇。隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，人們的生產(chǎn)生活容易對生物多樣性造成不可逆轉(zhuǎn)的傷害，非法捕獵、濫砍濫伐等現(xiàn)象時有發(fā)生，雖然目前在立法層面已經(jīng)對生物多樣性進行保護，但是在司法保護層面仍有不足。應(yīng)通過刑罰的手段對非法獵殺販賣野生動物等犯罪行為進行懲處，加強對生態(tài)系統(tǒng)多樣性、物種多樣性和基因多樣性方面的司法保護，實現(xiàn)維護生態(tài)安全的最終目的。

二、生物多樣性司法保護現(xiàn)狀

(一)生物多樣性司法保護的法律依據(jù)

作為《聯(lián)合國生物多樣性公約》最早的締約國家之一，我國一向高度重視生物多樣性的保護工作。我國正逐步建立起合理的生物多樣性保護法律框架，涵蓋生態(tài)保護、外來物種入侵、生物遺傳資源保護、生物安全等多個領(lǐng)域，涉及法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次。如表1所示，我國為生物多樣性司法保護提供了堅實的法律依據(jù)，尤其是《中華人民共和國生物安全法》出臺以來，生物多樣性保護有了更扎實的法律保障。

表1 我國生物多樣性司法保護法律依據(jù)

(二)生物多樣性司法保護實踐樣態(tài)

在國家層面，最高法在2015年公布了《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題解釋》(以下簡稱《解釋》)，為環(huán)境民事公益訴訟提供了依據(jù)。2021年最高法發(fā)布了7個有關(guān)生物多樣性保護的專題指導(dǎo)性案例，旨在進一步指導(dǎo)全國法院的統(tǒng)一裁判尺度，加大司法保護力度，制定出臺環(huán)境民事公益訴訟、檢察公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟等系列司法解釋，依法公正高效審理生物多樣性保護案件[6]。這次發(fā)布的7個指導(dǎo)性案例都是有關(guān)生物多樣性保護的環(huán)境民事公益訴訟，為有關(guān)生物多樣性保護的環(huán)境民事公益訴訟提供了實踐案例。并且，最高法還設(shè)立了環(huán)境資源審判庭，出臺了指導(dǎo)意見，把生物多樣性保護納入受案范圍中，為加強包括生物多樣性在內(nèi)的環(huán)境資源司法保護奠定了堅實的基礎(chǔ)。在地方層面，云南省環(huán)境保護廳出臺了《云南省生物多樣性保護條例》，是我國第一個有關(guān)生物多樣性保護的地方性法規(guī)，為其他地區(qū)出臺有關(guān)生物多樣性保護的行政法規(guī)提供了借鑒。此外，南京市設(shè)立了環(huán)境資源法庭，集中管轄江蘇全省9個生態(tài)功能區(qū)法庭上訴案件和中級人民法院管轄的一審案件。設(shè)立南京環(huán)境資源法庭，為長江流域生物多樣性保護提供了有力的保障。“長江鰻魚苗案”系檢察機關(guān)為保護長江流域生物多樣性而提起的第一起環(huán)境公益訴訟案件，依據(jù)《解釋》受理，也是南京環(huán)境資源法庭成立后受理并開庭審理的第一起案件。該案所作出的從捕撈、販賣到收購長江鰻魚苗行為承擔(dān)生態(tài)損害責(zé)任的判決，體現(xiàn)了中國環(huán)境公益訴訟制度的特點。

我國政府對生物多樣性保護的重視程度不斷加深，在司法方面也取得了長足進步。聚焦司法判決方面，在中國裁判文書網(wǎng)以“生物多樣性”為關(guān)鍵詞對判決書進行檢索，經(jīng)對檢索到的文本進行甄選，近三年相關(guān)判決書的檢索結(jié)果如下：2020年1月1日至2020年12月31日，共獲有效判決書744篇，其中民事案件116篇、刑事案件613篇、行政案件15篇；2021年1月1日至2021年12月31日，共獲有效判決書319篇，其中民事案件73篇、刑事案件242篇、行政案件4篇；2022年1月1日至2022年8月12日，共獲有效判決書28篇，其中民事案件13篇、刑事案件15篇。一方面，這反映出生物多樣性司法保護力度的加強，但從案件內(nèi)容來看，大多數(shù)案件集中在“非法狩獵、獵捕或殺害珍貴及瀕危野生動物、非法捕撈水產(chǎn)品”范疇，這在某種程度上反映出現(xiàn)有司法保護對“生物多樣性”的基本內(nèi)涵傾向于保守主義理解[7]，并未真正體現(xiàn)生物多樣性內(nèi)涵的廣延性。另一方面，經(jīng)比較分析發(fā)現(xiàn)，公益訴訟從“候補”走向“前置”，相較于社會組織，檢察院正逐漸成為預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的“砥柱”。所謂預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟，是相對于救濟性環(huán)境民事公益訴訟而言的概念，旨在讓環(huán)境民事公益訴訟在破壞生態(tài)、污染環(huán)境的行為實際發(fā)生前就發(fā)揮作用，以實現(xiàn)預(yù)防生態(tài)破壞和環(huán)境污染的核心功能。簡言之，預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟是以預(yù)防生態(tài)破壞和環(huán)境污染發(fā)生為目標(biāo)的訴訟方式，這得益于最高法發(fā)布的《關(guān)于深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想為新時代生態(tài)環(huán)境保護提供司法服務(wù)和保障的意見》(以下簡稱《意見》)，《意見》將生物多樣性保護案件納入環(huán)境民事公益訴訟之中。以“云南綠孔雀案”為例，此案充分運用了預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的優(yōu)勢。一是把可能造成的生態(tài)損害控制在源頭，盡可能地減少了因工程帶來的破壞。二是充分運用預(yù)防性、恢復(fù)性司法措施，嚴(yán)格落實損害擔(dān)責(zé)、全面賠償?shù)脑瓌t。三是運用多元化方式解決糾紛，通過調(diào)解、仲裁、專家參與等多種方式合情、合理、合法地解決問題。以“非法捕撈螃蜞案”為例，涉案人員年齡普遍較大，從小接受的教育就是靠水吃水，對螃蜞在長江生物鏈中的地位認(rèn)知不足。檢察機關(guān)在進行充分的調(diào)查后，組織涉案人員與漁政部門協(xié)商，采用巡江護漁的方式進行勞務(wù)代償。對于主觀惡意不大、獲利較少的老年人，檢察機關(guān)認(rèn)為可以從寬處理，同時，組織涉案人員進行現(xiàn)身說法，增強當(dāng)?shù)貪O民的法治保護意識。可見，相較于直接起訴，預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟在起訴序位上已變相取得優(yōu)越性。

三、生物多樣性司法保護面臨的困境

從前文所述的法律法規(guī)、司法實踐等來看，生物多樣性司法保護已經(jīng)具備了一定的法理和實踐基礎(chǔ)。但同時也面臨著一些困難與挑戰(zhàn)，如在訴訟路徑、受案范圍、責(zé)任判定以及認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)方面還存在一些不足。

(一)訴訟路徑與受案范圍偏狹

1.訴訟路徑單一

《中華人民共和國民事訴訟法》(以下簡稱《民事訴訟法》)中明確規(guī)定環(huán)境公益訴訟采取環(huán)境民事公益訴訟的模式。環(huán)境公益訴訟作為司法手段在生物多樣性保護方面發(fā)揮著重要作用。目前，學(xué)界主要對生物多樣性的環(huán)境民事公益訴訟路徑進行研究，然而，生物多樣性保護的復(fù)雜性決定了單純地依靠環(huán)境民事公益訴訟難以解決所有問題。司法的主要宗旨是保護生物多樣性，《環(huán)境影響評價制度》第七條規(guī)定，國務(wù)院有關(guān)部門、設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府及其有關(guān)部門，對其組織編制的土地利用有關(guān)規(guī)劃以及區(qū)域、流域、海域的建設(shè)和開發(fā)利用規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)進行環(huán)境影響評價，編寫該規(guī)劃有關(guān)環(huán)境影響的篇章或者說明。這意味著，環(huán)境民事公益訴訟并不能對環(huán)境影響評價這種具體行政行為作出改變，否定環(huán)境行政只能通過行政訴訟來解決，所以，目前社會組織的環(huán)境行政公益訴訟立法缺位，對生物多樣性司法保護造成了一定的阻礙。

2.受案范圍較為狹窄

截至2022年8月12日，筆者對環(huán)境公益訴訟案件梳理如下：管轄案件33起，刑事案件84起，民事案件336起，行政案件91起，國家賠償與司法救助案件1起?？傮w而言，有關(guān)野生動物保護的訴訟案件相對較少，尤其是2016年以來，有關(guān)生態(tài)系統(tǒng)多樣性的案件如對大氣、海洋等方面的環(huán)境公益訴訟案件始終占據(jù)主導(dǎo)地位，典型案例包括中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會(中國綠發(fā)會)提起的騰格里沙漠污染系列環(huán)境民事公益訴訟案、康菲漏油污染渤海案等。再者，涉及珍稀瀕危野生生物物種保護的公益訴訟相對較少，有關(guān)基因多樣性方面的公益訴訟案件比較鮮見。20世紀(jì)以來，“基因”一詞逐漸被人們所熟知，在2020年最高檢工作報告中提到了“生物安全”，隨著生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，“生物安全”引發(fā)的法律問題也漸漸顯露出來，這里還包括知識產(chǎn)權(quán)歸屬、市場公平競爭等問題。針對生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的風(fēng)險，目前我國雖然已經(jīng)規(guī)定了主管部門及應(yīng)對策略，但是難免存在權(quán)職交叉、責(zé)任不清晰等問題，亟待解決。

(二)侵權(quán)責(zé)任主體判定模糊

1.對責(zé)任主體責(zé)任承擔(dān)方式的判定

以“長江鰻魚苗案”為例，涉及多名被告非法捕撈、販賣、收購鰻魚苗等多個違法行為，在有關(guān)生物多樣性保護的環(huán)境公益訴訟中對侵權(quán)責(zé)任的判定、生態(tài)資源損失的判定以及承擔(dān)生態(tài)恢復(fù)責(zé)任方式上體現(xiàn)了中國特色的環(huán)境公益訴訟制度成效。關(guān)于此案，呂忠梅在生態(tài)資源損失判定方面提出了新的思考，認(rèn)為生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的承擔(dān)方式可以分為直接修復(fù)和替代修復(fù)，對不同的目標(biāo)，應(yīng)采取不同的責(zé)任承擔(dān)方式[8]。

2.造成損害后的責(zé)任判定

在預(yù)防性民事責(zé)任中主要承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危害等責(zé)任，具體的內(nèi)容為行為責(zé)任與財產(chǎn)責(zé)任。在補救性民事責(zé)任中，責(zé)任的承擔(dān)方式主要有恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉，具體內(nèi)容為行為責(zé)任(替代性修復(fù))、財產(chǎn)責(zé)任(生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用)、財產(chǎn)責(zé)任(賠償生態(tài)服務(wù)功能損失)，其中生態(tài)修復(fù)與恢復(fù)原狀糾纏不清[9]。鑒于生物多樣性的復(fù)雜性與多元性，不能簡單地使其恢復(fù)原貌即可，因為對生物多樣性造成損害后往往具有不可恢復(fù)性或者恢復(fù)周期較長等情況。所以，應(yīng)對生物多樣性遭到破壞后的具體責(zé)任進行詳細探究，厘清責(zé)任主體應(yīng)承擔(dān)的具體責(zé)任。

(三)“重大風(fēng)險”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不明確

《解釋》規(guī)定：針對具有“重大風(fēng)險”的行為可以提起環(huán)境民事公益訴訟。但是，《解釋》中并沒有詳細規(guī)定重大風(fēng)險包括哪些，雖然在之后最高法理解與適用相關(guān)文件中有所說明，但這種形式并不具備法律上的強制性，只能作為自由裁量時的一種考量，可能產(chǎn)生同案不同判的問題，這也在某種程度上增加了法官的職業(yè)風(fēng)險。在完善生物多樣性司法保護情境下，訴訟時應(yīng)降低對“重大風(fēng)險”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，通過生態(tài)保護紅線制度輔助風(fēng)險的認(rèn)定[9]?？梢?，在對“重大風(fēng)險”的認(rèn)知與判定方面仍存在著諸多難題，需要對其進行進一步的深入探究。

四、完善生物多樣性的司法保護路徑

(一)擴大環(huán)境民事公益訴訟適用范圍

首先，應(yīng)當(dāng)擴大訴訟的主體范圍。《民事訴訟法》第五十八條規(guī)定對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。雖然在《解釋》中對有關(guān)組織進行了規(guī)定，但是仍然限制較嚴(yán)。比如，對于社會組織來說，當(dāng)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動直接影響到其自身的環(huán)境利益時，也可能無法直接作為訴訟人提起行政訴訟，是故，眾多學(xué)者仍在呼吁以立法形式明確賦予社會組織以環(huán)境行政公益訴訟的起訴主體資格[10]。筆者建議參照《民事訴訟法》第五十五條中的表述，將《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條中的原告范圍擴大到“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”，據(jù)此賦予社會組織原告資格。此外，基于平衡司法權(quán)與行政權(quán)二者之間關(guān)系的考量，在明確社會組織作為環(huán)境行政公益訴訟起訴主體的同時，還應(yīng)以立法的形式明確社會組織的訴前督促程序，以遵循此時行政權(quán)優(yōu)先于司法權(quán)的基本認(rèn)識。進一步，由于生物多樣性保護的多樣性和復(fù)雜性，需要專業(yè)的知識儲備，應(yīng)當(dāng)加強專家訴訟制度，雖然在環(huán)境影響評價制度中有專家參與評審，但是由于其內(nèi)在利益存在爭執(zhí)，無法充分發(fā)揮專家的專業(yè)知識水平，所以應(yīng)當(dāng)擴大專家參與到環(huán)境訴訟中的比例。

其次，應(yīng)當(dāng)擴大受案范圍。通過對近些年有關(guān)生物多樣性環(huán)境公益訴訟的整理，筆者發(fā)現(xiàn)案件主要集中在生態(tài)多樣性和生物多樣性方面，針對基因多樣性的環(huán)境公益訴訟較少。我國作為生物儲備量較大的國家之一，理應(yīng)注重生物多樣性保護的各個方面。盡管我國已經(jīng)出臺了有關(guān)法律，但在預(yù)防外來物種入侵和對瀕危動物保護的司法解釋方面仍有空缺，所以，除了加強立法之外，還應(yīng)出臺相應(yīng)的司法解釋，提高對外來物種入侵和保護瀕危物種等環(huán)境公益訴訟的重視程度。

(二)健全生態(tài)修復(fù)責(zé)任主體的判定

責(zé)任主體是法律責(zé)任構(gòu)成的必備條件[11]。我國生物多樣性司法保護中對侵權(quán)責(zé)任主體的責(zé)任判定存在模糊地帶，難以完全滿足生物多樣性司法保護實踐的本質(zhì)特征及現(xiàn)實需要?；诖耍瑢η謾?quán)責(zé)任主體范圍進行合理擴張，實現(xiàn)侵權(quán)責(zé)任主體多元化，已成為學(xué)術(shù)界與實務(wù)界的共識?？煽紤]從生物多樣性問題的公共性及外部性的角度出發(fā)，將破壞者、開發(fā)利用者、相關(guān)管理部門等均納入到生態(tài)修復(fù)的主體范圍內(nèi)。據(jù)此，將生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任社會化，破壞者作為責(zé)任主體承擔(dān)首要及最終的修復(fù)責(zé)任，開發(fā)利用者、相關(guān)管理部門等作為生物多樣性狀態(tài)責(zé)任主體承擔(dān)次要及補充的修復(fù)責(zé)任。此外，如前所述，在生物多樣性司法保護實踐中，各地法院已經(jīng)根據(jù)具體案件的實際案情，對造成生物多樣性損害后的責(zé)任承擔(dān)方式進行了諸多有益探索。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)通過司法解釋進一步明確直接修復(fù)與間接修復(fù)之間的區(qū)別。

(三)加強判斷主體專業(yè)化

在過往的生物多樣性司法保護實踐中，“重大風(fēng)險”的認(rèn)定主體是受到社會層面極度關(guān)注的問題之一[12]。實際上，是否達到“重大風(fēng)險”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，涉及生物科學(xué)、環(huán)境科學(xué)等眾多學(xué)科領(lǐng)域的專業(yè)性問題，而作為法律領(lǐng)域的專家，法官幾乎不具備相關(guān)學(xué)科背景?；诖耍P(guān)于“重大風(fēng)險”的認(rèn)定，應(yīng)依托相關(guān)科學(xué)領(lǐng)域的專家組來完成。一方面，專家組能利用專業(yè)知識及科學(xué)技術(shù)來實現(xiàn)對“重大風(fēng)險”的影響范圍及生態(tài)損害程度的調(diào)查認(rèn)證與系統(tǒng)評估，并提出生態(tài)修復(fù)方案及補償措施。另一方面，“重大風(fēng)險”認(rèn)定是一個復(fù)雜過程，專家組由多人構(gòu)成，可規(guī)避個人結(jié)論的信度與效度不足問題，確保認(rèn)定結(jié)果的公正性與客觀性。除此之外，加強判斷主體的專業(yè)化還包括強化法官的專業(yè)化程度。在采納專家組意見時，法官應(yīng)保持職業(yè)判斷及專業(yè)性，合理采信，根據(jù)定案證據(jù)作出準(zhǔn)確判斷。