工程建設(shè)領(lǐng)域治理農(nóng)民工工資拖欠存在的問題及對(duì)策

王慶鋒

《保障農(nóng)民工工資支付條例》的頒布是治理農(nóng)民工工資拖欠問題具有里程碑意義的大事，推進(jìn)了工程建設(shè)領(lǐng)域欠薪治理方式，從清理農(nóng)民工工資拖欠向欠薪源頭治理和制度建設(shè)轉(zhuǎn)變。本文從龍巖市治理工程建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工欠薪問題的主要特點(diǎn)出發(fā)，分析在新形勢(shì)下造成拖欠問題的主要原因以及面臨的問題，從規(guī)范化管理、信息化建設(shè)、源頭上治理、制度化保障的角度，提出新形勢(shì)下工程建設(shè)領(lǐng)域治理農(nóng)民工工資拖欠問題的對(duì)策措施，為保障農(nóng)民工工資支付工作開展提供借鑒參考。

如何完善對(duì)農(nóng)民工工資拖欠問題的治理，解決老百姓“憂薪事”“煩薪事”，是保障和改善民生、提升農(nóng)民工群體的獲得感、幸福感、安全感的重要舉措。《保障農(nóng)民工工資支付條例》的頒布施行，使工程建設(shè)領(lǐng)域欠薪治理法治化和更加規(guī)范化，但影響農(nóng)民工工資按時(shí)足額支付的難題仍然存在，因此研究新形勢(shì)下工程建設(shè)領(lǐng)域治理農(nóng)民工工資拖欠問題的對(duì)策措施，有利于推進(jìn)根治欠薪工作的開展和維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

一、龍巖市工程建設(shè)領(lǐng)域欠薪治理主要特點(diǎn)

龍巖市位于福建省西部，2021年末全市常住人口為273萬人，據(jù)龍巖市根治欠薪領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室統(tǒng)計(jì)，2021年龍巖市在建工程項(xiàng)目262家，從業(yè)農(nóng)民工達(dá)22.3萬人，全年為3341名農(nóng)民工解決欠薪3217萬元，相比2020年拖欠農(nóng)民工工資的人數(shù)、金額、案件數(shù)都呈現(xiàn)下降的局面，欠薪治理工作穩(wěn)中向好，呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

（一）治理制度體系不斷完善。龍巖市整合完善舉報(bào)投訴平臺(tái)，專人負(fù)責(zé)全國(guó)治理拖欠農(nóng)民工工資問題線索反映平臺(tái)、“福建人社”欠薪投訴微信小程序、12345訴求件的即接即處辦理，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)者“指尖上的維權(quán)”。建立完善治理拖欠農(nóng)民工工資問題與清理拖欠中小企業(yè)賬款聯(lián)動(dòng)處置機(jī)制，全面落實(shí)實(shí)名制管理、農(nóng)民工工資專用賬戶、工資保證金等有關(guān)規(guī)定，形成工資支付制度監(jiān)管閉環(huán)。

（二）專項(xiàng)行動(dòng)有序開展。2021年龍巖市通過組織開展迎建黨百年“護(hù)薪”行動(dòng)、“大數(shù)據(jù)+治理拖欠農(nóng)民工工資問題”專項(xiàng)行動(dòng)、拖欠農(nóng)民工工資問題“點(diǎn)題整治”，并在歲末年初開展治理拖欠農(nóng)民工工資問題冬季行動(dòng)，采取日調(diào)度周通報(bào)、集中接訪、掛牌督辦、約談督導(dǎo)等超常規(guī)舉措，強(qiáng)力解決欠薪問題，為3341名農(nóng)民工解決欠薪3217萬元，如期完成春節(jié)前欠薪案件“清零”目標(biāo)。

（三）監(jiān)管責(zé)任有效落實(shí)。龍巖市建立治理拖欠農(nóng)民工工資問題工作約談制度，明確約談情形、約談程序和結(jié)果運(yùn)用，推進(jìn)約談工作規(guī)范化、制度化。對(duì)縣一級(jí)政府根治欠薪工作開展考核，并將治理拖欠農(nóng)民工工資問題工作納入綜治考評(píng)、績(jī)效考核，進(jìn)一步壓緊壓實(shí)屬地責(zé)任。2021年龍巖市勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)主動(dòng)巡查檢查企業(yè)256戶，涉及農(nóng)民工2.8萬人，對(duì)4家問題隱患單位進(jìn)行約談，下發(fā)督辦函3份，向有關(guān)建設(shè)單位發(fā)出警示函2份，向行業(yè)主管部門移交線索40條。

（四）治欠效能顯著提升。通過運(yùn)用勞動(dòng)監(jiān)測(cè)預(yù)警和大數(shù)據(jù)平臺(tái)預(yù)警并及時(shí)處置“緊急風(fēng)險(xiǎn)”欠薪隱患33條、“高風(fēng)險(xiǎn)”欠薪隱患1189條，實(shí)現(xiàn)欠薪風(fēng)險(xiǎn)早預(yù)警、早介入、早處置；大數(shù)據(jù)平臺(tái)對(duì)龍巖市262個(gè)重點(diǎn)在建工程項(xiàng)目進(jìn)行線上監(jiān)管，每日統(tǒng)計(jì)農(nóng)民工考勤人次，每月監(jiān)測(cè)工資專戶支付情況，充分運(yùn)用線上監(jiān)管模式，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，提高監(jiān)管效率。

二、工程建設(shè)領(lǐng)域拖欠農(nóng)民工工資的原因分析

隨著《保障農(nóng)民工工資支付條例》的頒布施行，農(nóng)民工欠薪問題的治理穩(wěn)中向好，仍然無法擺脫“年年治理年年欠”的怪圈，工程建設(shè)領(lǐng)域仍然拖欠農(nóng)民工工資的高發(fā)區(qū)，主要有以下原因：

（一）工程款落實(shí)不及時(shí)不到位。由于近年各地房地產(chǎn)銷售有所下滑，導(dǎo)致房產(chǎn)項(xiàng)目資金回籠慢，進(jìn)而導(dǎo)致工程款無法及時(shí)落實(shí)，部分市政項(xiàng)目、政府投資項(xiàng)目資金撥付不到位，也終將影響農(nóng)民工資的及時(shí)支付。甚至出現(xiàn)建設(shè)單位和施工單位因?yàn)楦鞣N糾紛，造成工程竣工結(jié)算停滯，影響農(nóng)民工工資的按時(shí)足額支付。

（二）工程項(xiàng)目違法轉(zhuǎn)包和分包現(xiàn)象仍然存在。工程建設(shè)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)包和分包行為，是一種較為普遍的現(xiàn)象，已成行業(yè)“潛規(guī)則”。在實(shí)際的工作中，工程項(xiàng)目曾發(fā)生過被轉(zhuǎn)包六、七手甚至上十手的情況，而且層層轉(zhuǎn)包過程中通常采用私下約定，無正規(guī)的協(xié)議，管理混亂，最后造成農(nóng)民工工資無法及時(shí)足額支付。

（三）工資結(jié)算方式呈現(xiàn)復(fù)雜化。工程建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資結(jié)算方式，有“計(jì)時(shí)”和“計(jì)量”兩種方式，有些“計(jì)量”工資按照群體計(jì)量，無法區(qū)分單人，較為復(fù)雜，例如墻體粉刷，總體按照每平方米固定價(jià)格結(jié)算工資，班組成員自行分工和分配工資，同時(shí)施工班組往往與直接承包人簽訂承包協(xié)議，當(dāng)協(xié)議履行過程中產(chǎn)生了糾紛時(shí)，這個(gè)糾紛到底是屬于勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛，或者屬于農(nóng)民工工資拖欠，還是屬于《民法典》調(diào)整的民事糾紛，一直存在爭(zhēng)議，在實(shí)際工作中也較難認(rèn)定，計(jì)量工程完工時(shí)，是有質(zhì)量保證和后期維護(hù)要求的，無法按照工程量100%支付給施工班組，因此為農(nóng)民工工資拖欠問題埋下隱患。

（四）部分項(xiàng)目對(duì)監(jiān)管制度的有意規(guī)避。《保障農(nóng)民工工資支付條例》對(duì)施工過程結(jié)算、實(shí)名制管理、工資專用賬戶、總包代發(fā)和維權(quán)告示牌等制度都有明確規(guī)定，然而在實(shí)施過程中，一些制度卻被用工單位及其管理員變相執(zhí)行和有意規(guī)避。例如，有些項(xiàng)目雖然每月按照要求從農(nóng)民工工資專戶支付工資到農(nóng)民工實(shí)名制開立的工資賬戶中，但仍然還有部分工資需等到年底或竣工后再發(fā)放，將工資區(qū)分為“合同內(nèi)”和“合同外”兩個(gè)部分，有些項(xiàng)目既與農(nóng)民工簽訂《勞動(dòng)合同》，又與實(shí)際承包人簽訂勞務(wù)承包協(xié)議，實(shí)際履行勞務(wù)承包協(xié)議，與農(nóng)民工簽訂《勞動(dòng)合同》成了專門應(yīng)付檢查的工具。

（五）部分包工頭的惡意欠薪。在工程建設(shè)領(lǐng)域，通常由包工頭或班組長(zhǎng)直接管理者農(nóng)民工，經(jīng)過連續(xù)幾年持續(xù)的清理，由包工頭或班組長(zhǎng)代發(fā)農(nóng)民工工資的現(xiàn)象已經(jīng)明顯減少，但有些項(xiàng)目仍然會(huì)出現(xiàn)因包工頭或班組長(zhǎng)代發(fā)工資，導(dǎo)致工資被截留挪用的現(xiàn)象，甚至由建設(shè)單位、施工單位、銀行三方協(xié)議專門開立的工資專戶，直接委托銀行轉(zhuǎn)賬到農(nóng)民工實(shí)名開立的工資卡上的工資，也會(huì)被包工頭或班組長(zhǎng)統(tǒng)一收管，將工資卡中的錢取出后進(jìn)行二次分配。

三、新形勢(shì)下治理拖欠農(nóng)民工工資面臨的主要問題

《保障農(nóng)民工工資支付條例》的頒布施行，為工程建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工欠薪治理指明了方向，但拖欠農(nóng)民工工資的行為并未基本解決，影響欠薪治理的難題仍然存在：

（一）工程款拖欠源頭性問題解決難。部分工程項(xiàng)目施工過程結(jié)算緩慢，未按約定支付工程款，部分建設(shè)單位和施工單位工程款建設(shè)存在糾紛，造成工程結(jié)算款遲遲未撥付，導(dǎo)致農(nóng)民工無法按時(shí)足額拿到工資。同時(shí)，受經(jīng)濟(jì)增速放緩及疫情的影響，部分工程建設(shè)資金出現(xiàn)兌現(xiàn)難問題，為保交樓、保復(fù)工，形成墊資施工或欠款施工的惡性循環(huán)，造成拖欠農(nóng)民工工資難以解決的僵局，如龍巖市恒大地產(chǎn)項(xiàng)目，龍巖市新羅區(qū)龍津大時(shí)代項(xiàng)目等。

（二）建設(shè)施工領(lǐng)域用工秩序不規(guī)范。建設(shè)施工領(lǐng)域普遍存在分包轉(zhuǎn)包情形，班組長(zhǎng)以承包方式承攬工程，農(nóng)民工勞動(dòng)合同約定工資與實(shí)際不符，一旦出現(xiàn)工程計(jì)量計(jì)價(jià)或質(zhì)量糾紛等問題，就難以厘清欠薪底數(shù)和責(zé)任主體，少數(shù)班組長(zhǎng)甚至利用政府重視農(nóng)民工工資問題，組織工人以“討薪”為由討要工程款。

（三）工資支付保障制度落實(shí)還不到位。近年來各地加大對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)范化管理，各級(jí)各部門全力推進(jìn)“無欠薪項(xiàng)目部”創(chuàng)建，深入落實(shí)工程款支付擔(dān)保、施工過程結(jié)算、實(shí)名制管理、工資專用賬戶、工資保證金、總包代發(fā)和維權(quán)告示牌等“七項(xiàng)制度”，但在具體落實(shí)上仍然有不到位、打折扣、降標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象，排查中發(fā)現(xiàn)制度落實(shí)不到位的項(xiàng)目，往往存在較多的欠薪糾紛，導(dǎo)致歲末年初引發(fā)上訪討薪問題時(shí)有發(fā)生。

（四）工資支付保障制度未全面落實(shí)落地?！侗Ｕ限r(nóng)民工工資支付條例》實(shí)施后，持續(xù)推動(dòng)落實(shí)各項(xiàng)工資支付保障制度，但是距離在建工程項(xiàng)目全覆蓋還有一些差距。在實(shí)名制管理方面，存在考勤管理不規(guī)范、實(shí)名制管理不到位等問題；在工資專戶管理方面，存在建設(shè)單位未及時(shí)足額撥付人工費(fèi)用、施工總承包單位未通過工資專戶發(fā)放工資等問題；在落實(shí)工資保證金制度方面，存在工資保證保險(xiǎn)到期后未及時(shí)續(xù)保等問題。此外，部分項(xiàng)目存在建設(shè)單位未落實(shí)工程款支付擔(dān)保制度、未按約定足額撥付工程款等問題。

（五）工資支付誠(chéng)信體系建設(shè)落實(shí)不夠到位。重大欠薪違法行為定期集中公布數(shù)量少，公開曝光力度不夠。每年開展企業(yè)勞動(dòng)保障守法誠(chéng)信等級(jí)評(píng)價(jià)和用人單位工資支付行為信用等級(jí)評(píng)價(jià)企業(yè)數(shù)量偏少，社會(huì)影響力不大，未形成強(qiáng)大的誠(chéng)信評(píng)價(jià)壓力。工資拖欠“黑名單”未應(yīng)列盡列，規(guī)范化開展失信聯(lián)合懲戒工作需進(jìn)一步加強(qiáng)。

四、完善工程建設(shè)領(lǐng)域治理農(nóng)民工工資拖欠問題的對(duì)策

新形勢(shì)下工程建設(shè)領(lǐng)域欠薪治理面臨的問題，需堅(jiān)持標(biāo)本兼治、源頭治理、綜合治理和依法治理，從規(guī)范化管理、信息化建設(shè)、源頭上治理、制度化保障的角度，推動(dòng)治理農(nóng)民工工資拖欠各項(xiàng)制度措施落細(xì)落實(shí)：

（一）完善工程項(xiàng)目規(guī)范化管理。一是規(guī)范工程款支付和結(jié)算，按《保障農(nóng)民工工資支付條例》要求，加強(qiáng)工程款支付監(jiān)管，督促建設(shè)單位按照合同約定的比例、周期和撥付日期及時(shí)足額撥付人工費(fèi)用，確保農(nóng)民工工資按時(shí)足額發(fā)放。二是深化創(chuàng)建“無欠薪項(xiàng)目部”活動(dòng)，落實(shí)無欠薪標(biāo)桿項(xiàng)目認(rèn)定評(píng)選機(jī)制，發(fā)揮無欠薪標(biāo)桿項(xiàng)目的典型引領(lǐng)作用，鞏固提升創(chuàng)建成效。三是督促建設(shè)單位落實(shí)工程款和人工費(fèi)用分賬戶管理、按時(shí)撥付人工費(fèi)用、工資支付監(jiān)管、先行墊付工資等責(zé)任；四是督促施工總承包單位落實(shí)代發(fā)工資、實(shí)名制信息化管理、監(jiān)督勞動(dòng)用工、開立使用專用賬戶、存儲(chǔ)工資保證金、先行清償工資等責(zé)任；分包單位落實(shí)日常用工管理、支付主體等責(zé)任。

（二）加強(qiáng)欠薪治理的信息化建設(shè)。一是發(fā)揮好12345政府平臺(tái)、12333人社服務(wù)平臺(tái)、勞動(dòng)監(jiān)測(cè)預(yù)警和大數(shù)據(jù)平臺(tái)、人社部維權(quán)信息平臺(tái)等互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的作用，推行網(wǎng)上投訴、處理、反饋全程信息化，方便農(nóng)民工及時(shí)反映拖欠工資線索，欠薪治理部門及時(shí)掌握線索，迅速查清事實(shí)，穩(wěn)妥處置化解，防止事態(tài)蔓延擴(kuò)大；二是通過共享大數(shù)據(jù)平臺(tái)信息，加大工程款支付的監(jiān)管力度，督促建設(shè)單位按照欠薪制度規(guī)范要求及合同約定的比例、周期撥付人工費(fèi)用，嚴(yán)厲打擊違法轉(zhuǎn)包、違法分包、違法掛靠等行為，保障工程款撥付及時(shí)暢通。三是利用信息化平臺(tái)提高辦案效率。通過指定專人負(fù)責(zé)在線督辦案件核處工作，按照規(guī)范處置流程迅速核實(shí)、妥善處理，確保欠薪輿情線索“月月清零”，落實(shí)“一案雙查”制度（案件情況和制度落實(shí)情況并查），確保各項(xiàng)制度的及時(shí)落實(shí)。四是利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)加強(qiáng)欠薪輿情監(jiān)測(cè)預(yù)警，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和掌握動(dòng)態(tài)性、苗頭性、預(yù)警性輿情，快速妥善核實(shí)處置，主動(dòng)發(fā)聲、迅速反應(yīng)，嚴(yán)防不實(shí)輿情、虛假信息傳播和惡意炒作。

（三）保障工資拖欠的源頭上治理。一是發(fā)揮好《新中標(biāo)工程項(xiàng)目信息共享機(jī)制》和《龍巖市根治欠薪事前事中事后監(jiān)管方案》的作用，落實(shí)《龍巖市屬國(guó)有企業(yè)小規(guī)模工程承發(fā)包及采購服務(wù)工作指導(dǎo)意見》精神，建立完善施工企業(yè)入庫管理制度，從源頭上對(duì)施工企業(yè)實(shí)行負(fù)面清單動(dòng)態(tài)管理，對(duì)存在欠薪記錄的施工企業(yè)限制入庫，源頭防范問題企業(yè)。二是實(shí)施深化推進(jìn)欠款欠薪問題“點(diǎn)題整治”行動(dòng)。以房建市政領(lǐng)域在建工程項(xiàng)目為重點(diǎn)，深化推進(jìn)拖欠工程款和農(nóng)民工工資問題“點(diǎn)題整治”，堅(jiān)決查處欠款欠薪行為，進(jìn)一步推進(jìn)欠薪治理走深走實(shí)。三是實(shí)施工程建設(shè)領(lǐng)域欠薪問題專項(xiàng)整治行動(dòng)。以在建工程項(xiàng)目為重點(diǎn)，組織開展欠薪問題專項(xiàng)整治行動(dòng)，全面排查在建工程項(xiàng)目工資支付和制度落實(shí)情況，嚴(yán)肅查處欠薪、未落實(shí)制度等行為，從源頭上治理欠薪問題。

（四）完善欠薪保障制度。一是完善欠薪治理約談制度，對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)單位、施工單位、分包單位和實(shí)際承包人實(shí)施約談的方式，督查各方落實(shí)責(zé)任，對(duì)根治欠薪監(jiān)管責(zé)任不落實(shí)、成效不明顯、欠薪問題突出的有關(guān)單位和個(gè)人進(jìn)行約談。二是完善對(duì)惡意欠薪懲戒制度。以案件偵辦、追討欠薪為重點(diǎn)，組織開展集中打擊拒不支付勞動(dòng)報(bào)酬犯罪攻堅(jiān)行動(dòng)，對(duì)涉嫌拒不支付勞動(dòng)報(bào)酬的違法犯罪案件持續(xù)保持高壓打擊態(tài)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)“打擊一個(gè)、震懾一片”效果。對(duì)于惡意拖欠農(nóng)民工工資行為，情節(jié)嚴(yán)重，達(dá)到涉嫌拒不支付勞動(dòng)報(bào)酬罪的，應(yīng)依法及時(shí)移送有關(guān)司法機(jī)關(guān)，追究違法行為人的刑事責(zé)任。三是完善對(duì)欠薪違法行為的聯(lián)合懲戒制度。對(duì)欠薪違法行為符合“黑名單”條件的，應(yīng)當(dāng)將其列入“黑名單”，及時(shí)向社會(huì)公布，并會(huì)同有關(guān)部門開展失信聯(lián)合懲戒，使欠薪違法者因欠薪違法行為受到政府部門和社會(huì)的嚴(yán)格限制。四是落實(shí)對(duì)政府項(xiàng)目、國(guó)企項(xiàng)目欠薪治理的問責(zé)制度。要采取堅(jiān)決有力措施，推進(jìn)所有政府投資在建項(xiàng)目工資支付保障制度落實(shí)情況上傳勞動(dòng)監(jiān)察預(yù)警和智慧就業(yè)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，對(duì)于欠薪治理制度不健全不完善，相關(guān)責(zé)任未落實(shí)的，適時(shí)進(jìn)行通報(bào)，并對(duì)制度落實(shí)情況逐項(xiàng)排查，建立問題清單，責(zé)令限期整改違法行為，逾期不改的，追究相關(guān)人員責(zé)任，依法嚴(yán)肅處理。五是完善農(nóng)民工工資拖欠的應(yīng)急保障制度。對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目拖欠工資，一時(shí)難以解決或企業(yè)主欠薪逃匿的，要依法迅速啟用農(nóng)民工工資保證金用于清償被拖欠的工資，如果工資拖欠問題短期無法解決，農(nóng)民工生活困難，應(yīng)當(dāng)啟用政府工資拖欠應(yīng)急保障周轉(zhuǎn)金，用于保障農(nóng)民工的吃住費(fèi)用、交通費(fèi)等基本生活問題，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

結(jié) 語

近年來，在各級(jí)政府部門的大力治理下，工程建設(shè)領(lǐng)域拖欠農(nóng)民工工資問題得到有效遏制，但面臨的形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜，工程建設(shè)領(lǐng)域市場(chǎng)秩序?qū)е虑沸皆搭^性問題依然存在，拖欠工程款、工程結(jié)算糾紛等問題仍時(shí)有發(fā)生，欠薪治理是一個(gè)長(zhǎng)期過程，必須有序逐步地累積操作經(jīng)驗(yàn)，調(diào)動(dòng)社會(huì)各方的力量，加大執(zhí)法力度，完善制度建設(shè)，壓實(shí)監(jiān)管責(zé)任，形成了規(guī)范化管理、信息化建設(shè)、源頭上治理、制度化保障的綜合治理格局。

（作者單位：龍巖市勞動(dòng)保障監(jiān)察支隊(duì)）