新形勢下衛(wèi)生監(jiān)督管理模式建設(shè)的思考

郭愛萍

上海市浦東新區(qū)衛(wèi)生健康委員會監(jiān)督所產(chǎn)品衛(wèi)生監(jiān)督科，上海 200135

衛(wèi)生監(jiān)督是政府有關(guān)行政部門依據(jù)衛(wèi)生法律、法規(guī)對個人、法人和組織從事與衛(wèi)生有關(guān)的事項許可，對執(zhí)行衛(wèi)生法律規(guī)范的情況進行監(jiān)督檢查，并對其違法行為作出處理的行政執(zhí)法活動[1]。其性質(zhì)屬于國家行政監(jiān)督，是國家衛(wèi)生行政管理的重要環(huán)節(jié)，通過行使國家公共衛(wèi)生職能，切實保障人民的衛(wèi)生健康權(quán)益。由于所面臨的社會形勢和需求不同，衛(wèi)生監(jiān)督在不同階段的目標任務也有所不同。作為社會公共事業(yè)，衛(wèi)生監(jiān)督建設(shè)應緊密聯(lián)系社會發(fā)展趨勢，適應社會需求和業(yè)態(tài)變化，實時調(diào)整工作任務和工作方法。為此結(jié)合對社會需求和發(fā)展趨勢的理解，在基層管理層面上，針對當前任務、近期目標、遠期規(guī)劃等不同階段，從任務、方法、難點等方面對基于信息化發(fā)展新形勢下的衛(wèi)生監(jiān)督管理建設(shè)進行討論和思考。

1 守住衛(wèi)生安全底線，加快探索新監(jiān)管方法

1.1 衛(wèi)生監(jiān)督管理模式發(fā)展現(xiàn)狀

隨著健康中國戰(zhàn)略的實施和國家治理現(xiàn)代化的推進，衛(wèi)生監(jiān)督在經(jīng)歷了從無到有、從初創(chuàng)到不斷完善的坎坷發(fā)展歷程后，進入了新的發(fā)展階段[2]，其管理模式和手段在近年得到快速發(fā)展?；谏罨姓徟母铩白C照分離”管理，從全過程管理的監(jiān)管環(huán)節(jié)維度[3]，將注重事前審批轉(zhuǎn)向注重實施事中、事后監(jiān)管，以提高監(jiān)管效率和市場監(jiān)管資源有效配置[3-4]；從防范監(jiān)管風險維度實施“雙隨機，一公開”，防范在政府權(quán)力運行過程中可能存在一些過度監(jiān)管、無效監(jiān)管和權(quán)力尋租等風險問題[4]。目前已實現(xiàn)“雙隨機”兩個全覆蓋，覆蓋國內(nèi)31 個省份，覆蓋公共衛(wèi)生、醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督領(lǐng)域的全部11 個專業(yè)。2018 年共抽查30.8 萬家被監(jiān)督單位，抽查比例達10%，對9.4 萬家不合格單位依法進行處理[5]。基于“放管服”改革不斷深化，從職責分工協(xié)作維度探索綜合監(jiān)管協(xié)調(diào)機制[6]，實施全行業(yè)、全過程以及綜合協(xié)同監(jiān)管[7]，重點從醫(yī)療服務監(jiān)督進行試點探索[8]，是國務院確定的五項基本醫(yī)療衛(wèi)生制度之一[9]；從強化懲戒效果維度探索信用監(jiān)管機制，貫穿市場主體全生命周期，銜接事前、事中、事后全監(jiān)管環(huán)節(jié)[10]，實施守信激勵和失信懲戒，促進企業(yè)增強自律管理[11]；從新興技術(shù)應用維度實施執(zhí)法全過程記錄制度，通過使用電子執(zhí)法記錄儀，實現(xiàn)監(jiān)管全過程留痕和可回溯管理，規(guī)范和監(jiān)督衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法[12]。

1.2 管理機制等歷史問題仍然存在，社會發(fā)展提出更高要求

2000 年前后衛(wèi)生監(jiān)督從疾控部門中獨立出來，在20 余年的發(fā)展過程中，以現(xiàn)場調(diào)查為主的基本監(jiān)管技術(shù)手段并沒有發(fā)生大的改變，衛(wèi)生監(jiān)督體系的焦點問題仍然是機構(gòu)人員數(shù)量不足、機構(gòu)性質(zhì)與行政執(zhí)法主體不相適應、職能調(diào)整導致衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)職能弱化、財政投入不足、衛(wèi)生監(jiān)督體制改革滯后[13]等管理機制歷史問題，是衛(wèi)生監(jiān)管短時間內(nèi)無法解決的內(nèi)生不足。與此同時，社會發(fā)展變化對衛(wèi)生監(jiān)督提出了更高要求。從政策要求層面上，隨著“健康中國”上升為國家戰(zhàn)略，要求加快提高衛(wèi)生健康供給質(zhì)量和服務水平，加強風險評估和分析，提高發(fā)現(xiàn)問題和防范化解重大風險的能力。從百姓需求層面上，要求更高質(zhì)量的醫(yī)療衛(wèi)生健康服務，增強對衛(wèi)生管理成果的獲得感和安全感，保障衛(wèi)生管理知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。從監(jiān)管對象層面，其法律意識日漸增強，對監(jiān)督執(zhí)法的規(guī)范性有更高要求；而以不斷完善營商環(huán)境為目的的審改背景下，也要求不斷調(diào)整衛(wèi)生監(jiān)管機制。從監(jiān)督管理層面，新業(yè)態(tài)、新問題的不斷出現(xiàn)進一步加重了衛(wèi)生管理風險，如非證行醫(yī)的隨意性、不固定性、隱匿性、多樣性等行醫(yī)形式變化[14]，各種新醫(yī)療技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療等新執(zhí)業(yè)形式[15]，醫(yī)美亂象等引發(fā)的醫(yī)療質(zhì)量問題，新冠疫情等傳染病防控問題[16]，職業(yè)衛(wèi)生職能回歸后監(jiān)管新狀況[17]，老舊小區(qū)的飲用水衛(wèi)生安全問題[18]，公共場所新業(yè)態(tài)及衛(wèi)生管理水平高要求等[19]都是在較長一段時間內(nèi)持續(xù)存在的外部壓力和問題。

1.3 提高監(jiān)管效率，守住衛(wèi)生管理安全底線

鑒于受到管理機制歷史問題、社會發(fā)展外部壓力以及多項快速推進的改革措施等多因素影響，當前階段衛(wèi)生監(jiān)督工作處于衛(wèi)生監(jiān)督體系全面革新的開拓期，故應通過加強隊伍綜合能力建設(shè)明確監(jiān)管重點，加強新監(jiān)管方法探索，提高監(jiān)管效率，守住衛(wèi)生管理安全底線。①加強隊伍綜合能力建設(shè)可提高監(jiān)管內(nèi)部動能。應提高隊伍基本能力水平，加大衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法人員招錄力度和專業(yè)針對性[20]；完善人才培養(yǎng)機制，建立培訓考核制度，定期開展崗前和崗中培訓，建立健全的首席監(jiān)督員培養(yǎng)和選拔制度[21]；加強監(jiān)督員相關(guān)邊緣交叉學科專業(yè)知識培訓，提升監(jiān)督員應對新問題、新情況的能力。②基于風險評估機制明確監(jiān)管重點。甘和平等[22]、郭愛萍等[23]、鄒濤等[24]分別在醫(yī)院感染管理、消毒產(chǎn)品生產(chǎn)、公共場所衛(wèi)生等行業(yè)探索風險評價指標體系及應用，但未形成系統(tǒng)的全監(jiān)管對象的行業(yè)風險評估機制；需要建立更加細化的個體風險識別模型，以便于確定重點監(jiān)管對象，實施精準監(jiān)管。在識險的基礎(chǔ)上，通過綜合評險分類，推進基于信用、風險等級的差異化監(jiān)管排險措施。③探索新技術(shù)在監(jiān)管中的應用?，F(xiàn)場調(diào)查仍為當前主要的監(jiān)管技術(shù)方法，常規(guī)的“掃街式”無差別監(jiān)管效率低、信息獲取滯后，無法開展關(guān)鍵環(huán)節(jié)過程監(jiān)管[24]，難以發(fā)現(xiàn)深層次問題。信息化技術(shù)為探索新的監(jiān)管方法帶來曙光。開展監(jiān)管信息化建設(shè)，通過線上獲取實時衛(wèi)生管理信息，可減少監(jiān)督員現(xiàn)場調(diào)查的路程時間、等待時間、后期調(diào)查時間等無效監(jiān)管時間；通過對管理大數(shù)據(jù)的挖掘和分析，可識別可能存在管理風險或問題的管理對象，提高問題發(fā)現(xiàn)概率。

1.4 推進信息化監(jiān)管工作存在困難

1.4.1 數(shù)據(jù)歸集問題 數(shù)據(jù)歸集是信息化建設(shè)的基礎(chǔ)。通過大數(shù)據(jù)挖掘?qū)嵤┬畔⒒芾矸治龊蜎Q策，掌握的樣本數(shù)據(jù)越多，越有利于對全局的掌握和決策。在進行數(shù)據(jù)采集時，除了當前通過人工采集衛(wèi)生管理信息外，還需要最大可能地發(fā)現(xiàn)、協(xié)調(diào)、獲取并集成政府其他相關(guān)部門、社會的數(shù)據(jù)予以支撐。同時又反對大水漫灌式、用所謂的“海量”的數(shù)據(jù)充實到衛(wèi)生監(jiān)督領(lǐng)域。筆者曾與上海某大型自來水公司進行水質(zhì)管理信息化數(shù)據(jù)對接，大量未經(jīng)篩選的數(shù)據(jù)接入后，雖然對平臺建設(shè)有一定幫助，但后期數(shù)據(jù)清洗時消耗了大量時間。因此建議先有較明確的建設(shè)架構(gòu)和模型，在數(shù)據(jù)采集時應指向明確并有較細的顆粒度。

1.4.2 監(jiān)督員工作方式轉(zhuǎn)變問題 雖然近年來在推進“智慧衛(wèi)監(jiān)”建設(shè)中，大家對信息化管理有一定了解，但在實戰(zhàn)應用和改變原有工作方式時還存在不適應的問題。因此，建議加強關(guān)于當前科技發(fā)展應用前沿、數(shù)字化城市轉(zhuǎn)型相關(guān)管理理念方面的宣貫、學習，提高大家對信息化、數(shù)字化以及政府治理現(xiàn)代化要求的認識，為下一步全面加速推進衛(wèi)生監(jiān)督管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型打好基礎(chǔ)。在這個階段，守住衛(wèi)生安全底線雖然是當前任務，但作為衛(wèi)生監(jiān)督法定基本職能，將長期持續(xù)存在。當前開展的衛(wèi)生監(jiān)督信息化建設(shè)，還處于探索階段，在整個監(jiān)管體系中尚處于從屬地位，屬于數(shù)字化監(jiān)管模式改革的基礎(chǔ)階段。

2 應對社會高速變革，實現(xiàn)新監(jiān)管模式轉(zhuǎn)型

2.1 全面推進衛(wèi)生監(jiān)督數(shù)字化轉(zhuǎn)型是衛(wèi)生監(jiān)督體系創(chuàng)新改革目標

信息化技術(shù)革命所帶來的社會變化以及城市管理理念創(chuàng)新，正以超乎想象的速度迅猛發(fā)展。習近平總書記在浦東開發(fā)開放三十周年慶祝大會上強調(diào)，要提高城市治理水平，推動治理手段、治理模式、治理理念創(chuàng)新。上海正在全面推進生活、經(jīng)濟、治理三大領(lǐng)域的數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展。衛(wèi)生監(jiān)督數(shù)字化監(jiān)管是社會治理的重要組成部分，轉(zhuǎn)型發(fā)展任務包括搭建基礎(chǔ)構(gòu)建、打通信息孤島、強化系統(tǒng)集成、科學決策與精準施策、規(guī)則重構(gòu)與流程再造、治理協(xié)同應用、引導全社會共建共治共享[25]。針對前述衛(wèi)生監(jiān)督面臨的困境，通過實施多源數(shù)據(jù)歸集，運用實時在線的數(shù)據(jù)（互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算和人工智能等現(xiàn)代科技手段）[26]開展衛(wèi)生監(jiān)督場景化綜合監(jiān)管平臺建設(shè)，可提高發(fā)現(xiàn)問題和防范化解重大風險的能力，實現(xiàn)監(jiān)管決策科學化；通過監(jiān)管規(guī)則重構(gòu)與流程再造，優(yōu)化綜合監(jiān)管架構(gòu)，實現(xiàn)監(jiān)管服務高效化、治理精準化，解決長期以來監(jiān)管人力嚴重不足的問題。通過治理協(xié)同應用，進一步優(yōu)化監(jiān)管處置閉環(huán)，有效降低社會發(fā)展新業(yè)態(tài)、新問題的安全風險；通過引導全社會共建共治共享，踐行“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念，提升各主體的獲得感和安全感，最終實現(xiàn)態(tài)勢全面感知、風險監(jiān)測預警、趨勢智能研判、資源統(tǒng)籌調(diào)度、行動人機協(xié)同，全面提升城市治理能力和治理水平現(xiàn)代化[25]。

2.2 推進衛(wèi)生監(jiān)督數(shù)字化轉(zhuǎn)型需要關(guān)注的要點

2.2.1 加快完成衛(wèi)生監(jiān)督數(shù)字基建 衛(wèi)生監(jiān)督數(shù)字基建包括構(gòu)建衛(wèi)生監(jiān)督大數(shù)據(jù)歸集的物聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，基于管理對象的各類信息化平臺采取適宜的數(shù)字技術(shù)，是衛(wèi)生監(jiān)督數(shù)字化建設(shè)的基礎(chǔ)。當前，雖然各地都在推進數(shù)字衛(wèi)生監(jiān)督平臺建設(shè)，但是平臺歸集的數(shù)據(jù)還有很大缺口，監(jiān)控內(nèi)容同法定規(guī)定還有很大差距，數(shù)字技術(shù)應用非常有限，物聯(lián)感知設(shè)備配置（數(shù)量以及配置科學合理）還不能滿足監(jiān)控要求，數(shù)據(jù)獲取難以滿足大數(shù)據(jù)應用對數(shù)據(jù)多源、多維度歸集的基本要求[27]。要系統(tǒng)解決上述問題，需要各級部門進一步重視和支持，加強經(jīng)費投入，完善衛(wèi)生監(jiān)督信息化管理機制，配置專門人員與相關(guān)部門人員進行對接和協(xié)調(diào)，實施標準化建設(shè)。

2.2.2 加強對數(shù)字底座資源銜接和應用 數(shù)字底座是指各級政府按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、共建共享”原則，打造“物聯(lián)、數(shù)聯(lián)、智聯(lián)”的城市數(shù)字基本庫，是城市運行生命體征的指標體系[25]。有效利用數(shù)字底座資源，可以在較大范圍內(nèi)解決衛(wèi)生監(jiān)督信息化數(shù)據(jù)不足、難以深層次發(fā)現(xiàn)監(jiān)管風險、問題分析效能不足等問題。以上海某區(qū)建設(shè)的生活飲用水場景化平臺為例，多部門渠道獲取水質(zhì)相關(guān)投訴舉報信息可有效提高對高風險水質(zhì)安全隱患的發(fā)現(xiàn)和處置；從自來水公司、水務部門、衛(wèi)生部門的水質(zhì)在線監(jiān)測系統(tǒng)數(shù)據(jù)共享，有效提升對全區(qū)水質(zhì)衛(wèi)生安全狀況監(jiān)控。

2.2.3 加緊建立數(shù)字監(jiān)管規(guī)則 數(shù)字技術(shù)不是萬能。數(shù)據(jù)本身是否足夠準確、全面、及時？數(shù)字技術(shù)是否能跑遍數(shù)據(jù)庫的每一個角落？數(shù)據(jù)是否就等同于事實本身？算得更快更多，就等同于算得更準確？是否一切事物都能被測量和預測？答案是無法肯定[28]。針對上海某區(qū)建設(shè)的多個場景化平臺，都曾遭遇實時傳輸數(shù)據(jù)端口故障的情況，直到監(jiān)督員對長時間沒有發(fā)生預警事件產(chǎn)生疑慮并督促排查后才發(fā)現(xiàn)問題。在這個空白期使監(jiān)管處于失控狀態(tài)，如果完全依賴于數(shù)字技術(shù)，也會讓監(jiān)管者“失明”“失聰”。為此，應建立一套數(shù)據(jù)管理規(guī)則，對監(jiān)管要素完整性、數(shù)據(jù)采集持續(xù)性、真實性和準確性進行評估，提出并執(zhí)行數(shù)據(jù)質(zhì)量控制與保障機制，建立風險算法的評估和修正規(guī)則，保證智能模型持續(xù)有效，具備生命力。

2.2.4 全面實施衛(wèi)生監(jiān)督模式再造和重構(gòu) 數(shù)字化轉(zhuǎn)型是衛(wèi)生監(jiān)管手段、模式和理念都實現(xiàn)轉(zhuǎn)變，例如場景再造、業(yè)務再造、流程再造、規(guī)則重構(gòu)，對新數(shù)字技術(shù)和傳統(tǒng)監(jiān)管手段予以有機融合。作為監(jiān)督執(zhí)法部門，應該對衛(wèi)生法律規(guī)則體系作出相應的調(diào)整和升級，修訂相關(guān)監(jiān)管程序、監(jiān)管內(nèi)容、懲處規(guī)則，明確數(shù)字化證據(jù)的法律效力，規(guī)范認定規(guī)則，約束數(shù)據(jù)采集和利用邊界，避免濫用或過度使用，進一步強化數(shù)據(jù)安全性管理。

3 堅持新發(fā)展理念，形成衛(wèi)生監(jiān)督新管理格局

新發(fā)展理念是指創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，是管全局、管根本、管長遠的導向。衛(wèi)生監(jiān)督作為醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)的重要組成部分，堅持新發(fā)展理念，積極投身于國家大健康戰(zhàn)略中，為實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展的衛(wèi)生健康事業(yè)持續(xù)創(chuàng)新、統(tǒng)籌兼顧，形成衛(wèi)生監(jiān)督新管理格局。

衛(wèi)生監(jiān)督事業(yè)與社會發(fā)展進程是緊密相連的。在這一階段將具備更加科學的衛(wèi)生監(jiān)督管理機制，管理體系更新完整，無論是作為專業(yè)監(jiān)督還是成為綜合監(jiān)管的一部分，都將為衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)揮著不可或缺的作用。