基層傳染病衛(wèi)生應(yīng)急處置策略研究

黃 艷 張海燕 羅麗紅 廣東省惠東縣疾病預(yù)防控制中心 516300

預(yù)防是最經(jīng)濟(jì)、最有效的健康策略，以習(xí)近平總書記“防范化解重大疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，事關(guān)國家安全和發(fā)展，事關(guān)社會(huì)政治大局穩(wěn)定”等重要講話精神為指導(dǎo)，本文通過分析近年惠東縣基層傳染病衛(wèi)生應(yīng)急處置策略發(fā)展，探索惠東縣基層傳染病衛(wèi)生應(yīng)急處置體系的適用性，為全國基層傳染病衛(wèi)生應(yīng)急處置策略的制定提供參考。

1 資料與方法

1.1 研究背景和意義 傳染病防治是疾病預(yù)防控制工作的重要組成，2009年國家將傳染病報(bào)告和處理工作納入基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目，2011年擴(kuò)大為傳染病及突發(fā)公共衛(wèi)生事件報(bào)告和處理，明確了重大傳染病疫情處置的規(guī)范。2020年春季新冠肺炎疫情暴發(fā)前，中國疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的職能和社會(huì)影響逐漸弱化，部分省市開始試點(diǎn)撤銷或改革基層疾控機(jī)構(gòu)，全國正思考和探索新的疾病預(yù)防控制機(jī)制，傳染病衛(wèi)生應(yīng)急是其中一部分。惠東縣旅游業(yè)發(fā)達(dá)，納入到了大灣區(qū)范圍，傳染病疫情發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)較大，在2020年春季新冠肺炎疫情中，惠東縣暴露出衛(wèi)生應(yīng)急綜合能力不足的問題，亟待優(yōu)化傳染病衛(wèi)生應(yīng)急處置策略和完善應(yīng)急體系。

1.2 方法 制定惠東縣基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)衛(wèi)生應(yīng)急處置能力現(xiàn)狀調(diào)查表，利用文獻(xiàn)研究法，通過現(xiàn)場走訪、座談會(huì)議、查看資料等方式開展研究，分析2020—2021年惠東縣21個(gè)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)傳染病衛(wèi)生應(yīng)急能力的發(fā)展，探究其應(yīng)急處置體系從無到有的建設(shè)過程，總結(jié)存在的問題及解決經(jīng)驗(yàn)。探究惠東縣在實(shí)踐中調(diào)整和完善傳染病衛(wèi)生應(yīng)急體系及防控策略的做法，探索縣鎮(zhèn)兩級的協(xié)調(diào)機(jī)制，幫助確立適宜惠東縣的基層傳染病衛(wèi)生應(yīng)急處置體系及縣鎮(zhèn)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。同時(shí)探究縣鎮(zhèn)聯(lián)防聯(lián)控衛(wèi)生應(yīng)急處置策略在傳染病突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的作用，并探索該基層傳染病衛(wèi)生應(yīng)急策略的推廣適用性。

2 結(jié)果

2.1 基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)衛(wèi)生應(yīng)急處置能力的發(fā)展 2018年我中心組建了首支傳染病疫情及突發(fā)公共衛(wèi)生事件衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍，但鎮(zhèn)級傳染病衛(wèi)生應(yīng)急處于基本空白狀態(tài)。2020年全國傳染病衛(wèi)生應(yīng)急壓力劇增，2021年惠東縣縣級隊(duì)伍由18人逐漸擴(kuò)充至25人，并迅速建設(shè)起鎮(zhèn)級衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍作為全縣應(yīng)急隊(duì)伍的第二梯隊(duì)；21個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)均建立傳染病衛(wèi)生應(yīng)急鎮(zhèn)級分隊(duì)。2020年惠東縣自主開發(fā)“前哨通”癥狀監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)是監(jiān)測的主體。本研究共派發(fā)21份基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)衛(wèi)生應(yīng)急處置能力現(xiàn)狀調(diào)查表，收回20份，調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)如下：

20個(gè)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)參與衛(wèi)生應(yīng)急工作者共有2 209人，其中衛(wèi)生專業(yè)技術(shù)有1 726人，占78%，以衛(wèi)生專業(yè)技術(shù)人員為主要應(yīng)急力量。學(xué)歷本科及?？品謩e有309、663人，分別占14%、30%，中專及以下占28%，基層衛(wèi)生應(yīng)急人員學(xué)歷以大、中專為主，本科及以上高學(xué)歷的衛(wèi)生應(yīng)急專業(yè)技術(shù)人員缺乏。

20個(gè)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)中的15個(gè)單位有一般實(shí)驗(yàn)室，占75%。2020年10月我中心建立惠東縣首個(gè)PCR實(shí)驗(yàn)室，截至2021年全縣共有5個(gè)PCR實(shí)驗(yàn)室；但基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)均不具備PCR檢測條件。

20個(gè)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)中，得到政府應(yīng)急專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障的有9個(gè)，占45%。

20個(gè)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)均制定了突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案，涉及傳染病的占90%(18個(gè))，其中7個(gè)預(yù)案專門針對新冠肺炎。

2019年20個(gè)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)平均開展演練0.33次，平均開展培訓(xùn)1.47次；2020年則分別為1.60次、1.73次，演練活動(dòng)明顯增加。

20個(gè)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的應(yīng)急物資由縣級統(tǒng)籌分配，儲(chǔ)備的數(shù)量原則上足夠3個(gè)月?？h級負(fù)責(zé)規(guī)劃儲(chǔ)備種類、儲(chǔ)備的范圍及儲(chǔ)備管理，并調(diào)研制定應(yīng)急物資儲(chǔ)備采購或儲(chǔ)備生產(chǎn)方案。

2.2 基層衛(wèi)生應(yīng)急體系及縣、鎮(zhèn)兩級聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的建設(shè) 2020年以前，惠東縣傳染病衛(wèi)生應(yīng)急主要由縣級疾控開展；新冠肺炎疫情暴發(fā)后，迅速發(fā)展鎮(zhèn)級衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍，并作為縣級應(yīng)急的第二梯隊(duì)；各級應(yīng)急隊(duì)伍均制定了工作制度、流程，有分工名單和職責(zé)。2021年惠東縣基層傳染病衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)了較成熟的組織架構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、隊(duì)伍管理、聯(lián)絡(luò)制度等，形成了以政府為主導(dǎo)，以縣級、縣疾控中心為技術(shù)指導(dǎo)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)級基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)為最廣泛應(yīng)急力量的縣、鎮(zhèn)兩級衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。

縣級應(yīng)急分組對鎮(zhèn)級應(yīng)急隊(duì)伍包干，采取直接指導(dǎo)、現(xiàn)場教學(xué)、技術(shù)授課、定期評估等方式，縣級帶領(lǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級開展流行病學(xué)調(diào)查、疫點(diǎn)消毒、標(biāo)本采集及風(fēng)險(xiǎn)評估等衛(wèi)生應(yīng)急處置工作，通過指導(dǎo)、考核和督導(dǎo)提高應(yīng)急能力，整合、協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌縣、鎮(zhèn)兩級衛(wèi)生應(yīng)急力量，優(yōu)化應(yīng)急安排。

2.3 基層衛(wèi)生應(yīng)急能力現(xiàn)狀 衛(wèi)生應(yīng)急能力建設(shè)是衛(wèi)生應(yīng)急管理和應(yīng)急體系建設(shè)的重要組成部分，是推進(jìn)“健康中國”建設(shè)和落實(shí)國家總體安全戰(zhàn)略的重要內(nèi)容[1]。比較2003年的SARS和目前的COVID-19的應(yīng)急處置情況，認(rèn)為目前的危機(jī)預(yù)警、政府指揮、信息發(fā)布和疫情恢復(fù)重建等應(yīng)急處置核心要素已得到良好的改善和發(fā)展，我國的應(yīng)急處置工作已經(jīng)取得較大進(jìn)步[2]?；鶎有l(wèi)生是傳染病衛(wèi)生應(yīng)急的重要力量，基層衛(wèi)生健康服務(wù)在重大傳染病疫情預(yù)防、預(yù)警、減緩、處置和恢復(fù)等方面具有獨(dú)特優(yōu)勢。但是現(xiàn)階段，我國重大傳染病疫情社區(qū)綜合干預(yù)存在居民傳染病健康素養(yǎng)具備率低、基層公共衛(wèi)生專業(yè)技術(shù)人員匱乏等諸多現(xiàn)實(shí)困境[3]。在應(yīng)對傳染病突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，尤其在新冠肺炎疫情中，基層衛(wèi)生和其應(yīng)急處置機(jī)制發(fā)揮著關(guān)鍵作用，但同時(shí)也暴露出無法滿足重大疫情防控的需要；近兩年，針對各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)級衛(wèi)生院或社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的調(diào)查均在不同程度反映基層衛(wèi)生的應(yīng)急能力現(xiàn)狀不理想[4-5]。為解決基層衛(wèi)生應(yīng)急能力薄弱的根源，不少研究從政策的層面探索：在新冠肺炎疫情發(fā)生前，中國城鄉(xiāng)之間的醫(yī)療資源分配還存在較大的差距，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的衛(wèi)生資源、醫(yī)療水平相對薄弱[6]。在新冠肺炎疫情發(fā)生的初期，沒有做到制定預(yù)案等“預(yù)防準(zhǔn)備”，應(yīng)急處置機(jī)制不健全，應(yīng)急處置預(yù)案針對性不夠強(qiáng)，這是由于基層醫(yī)療衛(wèi)生單位思想意識淡薄，沒有衛(wèi)生應(yīng)急思想意識導(dǎo)致的[7]。面對諸多問題，基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)必須從自身出發(fā)，應(yīng)加強(qiáng)基層衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，培養(yǎng)全科醫(yī)生公共衛(wèi)生應(yīng)急技能，強(qiáng)化基層疫情應(yīng)急服務(wù)，加強(qiáng)醫(yī)防融合和全民健康教育，推進(jìn)疫情防控關(guān)口前移，構(gòu)建重大傳染病的社會(huì)屏障[8]。

基層在疫情防控中曾發(fā)揮過戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急響應(yīng)、區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控作用[9]，未來要借力新冠肺炎疫情，做實(shí)物資與人力資源、內(nèi)部協(xié)同與多部門管理、激勵(lì)機(jī)制等工作，從內(nèi)部找原因，從外部找支持?；鶎臃揽厥枪残l(wèi)生體系中重要基層網(wǎng)絡(luò)，家庭醫(yī)生在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)要繼續(xù)做好居民健康的守門人[10]。加快農(nóng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)服務(wù)能力建設(shè)，提高農(nóng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)服務(wù)能力，保障農(nóng)村居民生命健康安全是當(dāng)前疫情防控的重要任務(wù)[11]。面對基層疫情防控能力薄弱問題，政府相關(guān)部門應(yīng)重視基層衛(wèi)生建設(shè)和加強(qiáng)應(yīng)急衛(wèi)生系統(tǒng)建設(shè),加快培養(yǎng)基層公共衛(wèi)生事件應(yīng)急人才[12]。

3 討論

3.1 基層衛(wèi)生應(yīng)急體系建立和應(yīng)急能力提高離不開政府的重視 新冠肺炎疫情的暴發(fā)促進(jìn)了惠東縣基層傳染病衛(wèi)生應(yīng)急體系的建設(shè)和完善。衛(wèi)健及疾控部門評估疫情的風(fēng)險(xiǎn)、控制需求以及防控缺口，向政府爭取財(cái)政支持和政策傾斜?；輺|縣政府高度重視，積極組建疫情防控領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，重視技術(shù)意見，重視縣鎮(zhèn)兩級聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，主動(dòng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)指揮作用，盡全力投入政策、人才、資金等保障。在政府主導(dǎo)下，基層傳染病衛(wèi)生應(yīng)急體系的組織架構(gòu)和機(jī)制運(yùn)行承上啟下，層級職責(zé)清晰；縣鎮(zhèn)兩級傳染病衛(wèi)生應(yīng)急處置預(yù)案在實(shí)踐中不斷精準(zhǔn)細(xì)化、科學(xué)量化。在隊(duì)伍建設(shè)上，政府切實(shí)制定任務(wù)，認(rèn)真考察效果；要求基層政府積極發(fā)揮基層衛(wèi)生技術(shù)作用，結(jié)合平戰(zhàn)疫情狀態(tài)開展聯(lián)合演練，通過演練查缺補(bǔ)漏，通過實(shí)戰(zhàn)檢驗(yàn)?zāi)芰Γ瑥恼嬲囊咔樘幹脤?shí)效客觀評價(jià)各鎮(zhèn)/街道的衛(wèi)生應(yīng)急能力。政府主導(dǎo)縣鎮(zhèn)聯(lián)防聯(lián)控衛(wèi)生應(yīng)急處置策略，始終帶頭落實(shí)以基層為最廣泛衛(wèi)生應(yīng)急力量的政策，從技術(shù)、資金、人員和設(shè)備上給予保障。

3.2 基層傳染病衛(wèi)生應(yīng)急策略順利實(shí)施的人才和物資保障 面對基層衛(wèi)生物資和人才數(shù)量和能力不足的問題，惠東縣一是有規(guī)劃地建設(shè)各級各類檢測檢驗(yàn)實(shí)驗(yàn)室，目前有5個(gè)PCR實(shí)驗(yàn)室建成并投入使用。二是加強(qiáng)應(yīng)急隊(duì)伍培訓(xùn)、演練和管理，加強(qiáng)管理者的培訓(xùn)，建立了多層次的培訓(xùn)和演練體系；加強(qiáng)思想學(xué)習(xí)，在技術(shù)和認(rèn)識上堅(jiān)強(qiáng)武裝基層衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍。三是政府積極優(yōu)化人才引進(jìn)和薪酬績效制度。人才引進(jìn)向衛(wèi)生、向基層傾斜，建立基層人才培養(yǎng)和激勵(lì)等薪酬機(jī)制，引入公共衛(wèi)生專業(yè)復(fù)合型、高層次人才。四是縣級統(tǒng)籌管理全縣新冠肺炎應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫，及時(shí)掌握用量和存量，綜合儲(chǔ)存成本和效益，科學(xué)、合理、經(jīng)濟(jì)的規(guī)劃應(yīng)急物資儲(chǔ)備，制定應(yīng)急物資儲(chǔ)備生產(chǎn)方案，兼顧實(shí)物儲(chǔ)備和生產(chǎn)能力建設(shè)儲(chǔ)存。

3.3 基層傳染病衛(wèi)生應(yīng)急仍存在的問題 2020—2021年惠東縣基層的傳染病衛(wèi)生應(yīng)急能力得到提高，但仍存在高層次人才構(gòu)成比低、衛(wèi)生專業(yè)與崗位需求不匹配、預(yù)防醫(yī)學(xué)類專業(yè)缺乏、應(yīng)急物資臨期過期管理等問題。政府應(yīng)繼續(xù)加大牽頭力度，改進(jìn)存在的問題，持續(xù)提高基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的應(yīng)急處置能力。

本文通過分析惠東縣基層傳染病衛(wèi)生應(yīng)急處置體系和策略的發(fā)展過程，認(rèn)為：基層衛(wèi)生在傳染病公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置中起關(guān)鍵性作用，縣鎮(zhèn)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制是基層傳染病衛(wèi)生應(yīng)急體系的重要組成部分，政府應(yīng)當(dāng)持續(xù)重視該體系的建設(shè)和完善。全國各縣基層傳染病衛(wèi)生應(yīng)急處置工作情況類似，值得推廣和實(shí)踐。