我國(guó)秸稈綜合利用政策分析
——基于中央一號(hào)文件視角

周腰華，鄧春暉

（遼寧省農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究所，遼寧沈陽(yáng) 110161）

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)發(fā)展離不開農(nóng)業(yè)政策支持與保護(hù)，合理的農(nóng)業(yè)政策安排促進(jìn)農(nóng)業(yè)的快速增長(zhǎng)。秸稈用則利、棄則廢，秸稈焚燒不僅浪費(fèi)資源而且?guī)韲?yán)重的環(huán)境污染與社會(huì)危害等問題。近40年來，特別是近20年來，秸稈利用工作備受全社會(huì)各界關(guān)注，國(guó)家也高度重視農(nóng)作物秸稈資源的轉(zhuǎn)化與利用，我國(guó)每年聚焦農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的中央一號(hào)文件都從宏觀與微觀角度對(duì)秸稈綜合利用在方向與路徑等方面提出了具體要求，對(duì)推進(jìn)我國(guó)農(nóng)作物秸稈綜合利用發(fā)揮了重要作用。在生態(tài)文明建設(shè)背景下，推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，系統(tǒng)梳理我國(guó)歷年中央一號(hào)文件中涉及秸稈綜合利用和禁燒管理的相關(guān)要求與指導(dǎo)政策，明確我國(guó)秸稈利用在不同歷史時(shí)期秸稈利用要求與指導(dǎo)政策，對(duì)我國(guó)秸稈利用生態(tài)補(bǔ)償制度體系的建立具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和理論意義。

1 歷年中央一號(hào)文件關(guān)于秸稈利用政策的概述

到目前為止，我國(guó)已發(fā)布以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民為主題的中央一號(hào)文件一共23個(gè)，每年發(fā)布的中央一號(hào)文件聚焦不同的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展主題，根據(jù)我國(guó)歷年中央一號(hào)文件有關(guān)秸稈綜合利用相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行梳理，從我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展政策指導(dǎo)上把握秸稈綜合利用政策要求內(nèi)容與發(fā)展脈絡(luò)。

1.1 20世紀(jì)80年代中央一號(hào)文件關(guān)于秸稈利用的政策

在20世紀(jì)80年代，即1982—1986年中共中央連續(xù)5年發(fā)布了以農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展為主題的中央一號(hào)文件，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革基礎(chǔ)上指導(dǎo)我國(guó)農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展。其中，1982年的中央一號(hào)文件在改善生產(chǎn)條件方面提出了要重視利用農(nóng)家肥、沼氣池，實(shí)行秸稈還田以調(diào)節(jié)土壤化學(xué)物理性能，增加土壤有機(jī)質(zhì)，這是最早在中央一號(hào)文件中對(duì)秸稈利用提出明確要求。

1.2 新世紀(jì)以來中央一號(hào)文件關(guān)于秸稈利用的政策

進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著改革開放的不斷深入和加入W T O，我國(guó)“三農(nóng)”問題日益凸顯，為解決作為我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程中根本性問題的“三農(nóng)”問題，2004—2022年，我國(guó)又連續(xù)19年發(fā)布了以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民為主題的中央一號(hào)文件，19個(gè)中央一號(hào)文件中，除2011年中央一號(hào)文件《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》未涉及秸稈利用外，其他18個(gè)年份的中央一號(hào)文件均從不同角度相繼提出了內(nèi)容各有所側(cè)重的秸稈利用要求，對(duì)秸稈利用的具體內(nèi)容要求由最早的秸稈氣化逐步發(fā)展和豐富為秸稈固化成型、秸稈發(fā)電、秸稈養(yǎng)畜、秸稈還田和秸稈肥料等，再到秸稈資源化利用、全面實(shí)施秸稈綜合利用，并在我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略部署下，將加強(qiáng)農(nóng)作物秸稈綜合利用作為推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的一項(xiàng)重要內(nèi)容，對(duì)秸稈利用指導(dǎo)與要求的綜合性也越來越強(qiáng)。

具體來看，關(guān)于中央一號(hào)文件中秸稈利用相關(guān)指導(dǎo)政策，主要集中在加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，如通過因地制宜的秸稈氣化小型設(shè)施建設(shè)來增加農(nóng)民收入等，同時(shí)，秸稈沼氣等清潔能源技術(shù)也作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容進(jìn)行推廣和示范；此外，秸稈還田作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的一項(xiàng)應(yīng)用技術(shù)從2007年開始就寫入中央一號(hào)文件，此后在耕地保護(hù)和改良土壤、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)方面也鼓勵(lì)秸稈還田；秸稈新能源的開發(fā)利用也受到廣泛關(guān)注，秸稈固化、秸稈氣化等生物質(zhì)產(chǎn)業(yè)作為能源朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)得以推進(jìn)，并制定了相關(guān)的生物質(zhì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持政策。隨著我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略的部署和實(shí)施，秸稈綜合利用作為推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)具體內(nèi)容被列入2013年中央一號(hào)文件，此后2014年和2015年秸稈綜合利用均從促進(jìn)生態(tài)友好型農(nóng)業(yè)發(fā)展和加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)治理提出了具體的政策要求，秸稈綜合利用宏觀指導(dǎo)政策更加具體和深化，其后從農(nóng)村環(huán)境綜合治理與生態(tài)環(huán)境保護(hù)提出了秸稈養(yǎng)畜、黑土地保護(hù)、農(nóng)作物秸稈綜合利用等具體要求，2021年和2022年則從推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、農(nóng)村綠色發(fā)展等方面提出全面實(shí)施秸稈綜合利用。

2 關(guān)于中央一號(hào)文件中秸稈利用政策的分析

2.1 中央一號(hào)文件對(duì)秸稈利用的綜合性要求隨著時(shí)間的發(fā)展逐步提升

2004年我國(guó)發(fā)布了新世紀(jì)以來的第一份中央一號(hào)文件，文件在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面提出了要因地制宜開展秸稈氣化小型設(shè)施建設(shè)。2005年中央一號(hào)文件則在加快發(fā)展畜牧業(yè)方面提出農(nóng)區(qū)要充分發(fā)揮作物秸稈資源優(yōu)勢(shì)，積極發(fā)展節(jié)糧型畜牧業(yè)。2006年中央一號(hào)文件聚焦社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，從循環(huán)農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)兩方面提出了秸稈燃料化利用和秸稈飼料化利用，即推廣秸稈氣化、秸稈固化成型燃料、秸稈發(fā)電、秸稈養(yǎng)畜等秸稈利用技術(shù)，并特別提及推廣清潔能源技術(shù)，即發(fā)展秸稈沼氣、秸稈氣化等技術(shù)。2007年中央一號(hào)文件從提高耕地質(zhì)量、發(fā)展農(nóng)村清潔能源、發(fā)展農(nóng)業(yè)機(jī)械化、推進(jìn)生物質(zhì)產(chǎn)業(yè)四方面提出指導(dǎo)要求，具體措施、要求與方向?yàn)椋汗膭?lì)農(nóng)民秸稈還田以提高耕地質(zhì)量；繼續(xù)增加農(nóng)村沼氣建設(shè)投入和積極發(fā)展秸稈氣化，推進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合治理和轉(zhuǎn)化利用；以秸稈粉碎還田農(nóng)機(jī)化技術(shù)的推廣來積極發(fā)展農(nóng)業(yè)機(jī)械化；啟動(dòng)試點(diǎn)項(xiàng)目發(fā)展秸稈氣化和秸稈成型燃料加工項(xiàng)目，促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源的高效利用，發(fā)展生物質(zhì)產(chǎn)業(yè)。2008年中央一號(hào)文件主要在農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收方面提出促進(jìn)秸稈資源化利用，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，并實(shí)施保護(hù)性耕作項(xiàng)目和鼓勵(lì)發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)。2009年繼續(xù)提出大力開展保護(hù)性耕作和擴(kuò)大秸稈固化氣化試點(diǎn)示范。2010年提出推廣保護(hù)性耕作技術(shù)和支持秸稈還田，2012年繼續(xù)提出積極推廣保護(hù)性耕作技術(shù)。2013年則明確提出加強(qiáng)農(nóng)作物秸稈綜合利用，即由秸稈單一利用豐富為綜合利用。2014年在促進(jìn)生態(tài)友好型農(nóng)業(yè)發(fā)展方面提出大力推進(jìn)秸稈還田利用。2015年在加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)治理方面提出開展秸稈資源利用示范。2016年在農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)方面提出實(shí)施耕地質(zhì)量保護(hù)與提升行動(dòng)和實(shí)施種養(yǎng)業(yè)廢棄物資源化利用、發(fā)展農(nóng)村規(guī)模化沼氣。2017年在推進(jìn)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)方面提出鼓勵(lì)各地加大農(nóng)作物秸稈綜合利用支持力度、健全秸稈多元化利用補(bǔ)貼機(jī)制，還提出加大東北黑土地保護(hù)支持力度。2018年明確提出推進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用。2019年提出發(fā)展生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)，推進(jìn)秸稈資源化利用。2020年在治理農(nóng)村生態(tài)環(huán)境突出問題方面提出推進(jìn)秸稈綜合利用。2021年在推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展方面提出全面實(shí)施秸稈綜合利用。2022年在推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展方面提出支撐秸稈綜合利用。

2.2 中央一號(hào)文件對(duì)秸稈綜合利用相關(guān)政策的出臺(tái)指明方向和奠定基礎(chǔ)

2007年中央一號(hào)文件對(duì)秸稈綜合利用從肥料化、飼料化、燃料化等利用途徑進(jìn)行了表述，并首次在中央一號(hào)文件中提出推進(jìn)農(nóng)作物秸稈轉(zhuǎn)化利用，這在一定程度上推動(dòng)了2008年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用的意見》（國(guó)辦發(fā)[2008]105號(hào)）文件的形成與發(fā)布，而該文件目前仍是我國(guó)國(guó)家層面指導(dǎo)秸稈綜合利用的綱領(lǐng)性文件。而2011年國(guó)家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部為落實(shí)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用的意見》聯(lián)合制定了《“十二五”農(nóng)作物秸稈綜合利用實(shí)施方案》，明確了我國(guó)秸稈綜合利用的四項(xiàng)基本原則：“農(nóng)業(yè)優(yōu)先、多元利用”，“市場(chǎng)導(dǎo)向、政策扶持”，“科技推動(dòng)、強(qiáng)化支撐”，“因地制宜、突出重點(diǎn)”，其中“農(nóng)業(yè)優(yōu)先、多元利用”具體表述為“秸稈來源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，綜合利用必須堅(jiān)持與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相結(jié)合。在滿足農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)需求的基礎(chǔ)上，利用經(jīng)濟(jì)手段，統(tǒng)籌兼顧、合理引導(dǎo)秸稈能源化、工業(yè)化等綜合利用，不斷拓展利用領(lǐng)域，提高利用效益”。并且，首次在國(guó)家發(fā)布的行政規(guī)范性文件中將秸稈肥料化、飼料化、基料化、原料化、燃料化利用作為秸稈綜合利用的重點(diǎn)領(lǐng)域。至此，秸稈“五料化”利用方式成為我國(guó)秸稈主要利用途徑和方式，也是我國(guó)秸稈利用構(gòu)成分析的基本分類方法，并成為秸稈綜合利用分類的習(xí)慣表述。

2015年中央一號(hào)文件提出加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染治理，農(nóng)業(yè)部根據(jù)中央一號(hào)文件制定并發(fā)布了《關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)施意見》（農(nóng)科教發(fā)[2015]1號(hào)），確立了“一控兩減三基本”的基本目標(biāo)，明確提出2020年畜禽糞便、農(nóng)作物秸稈、農(nóng)膜基本實(shí)現(xiàn)資源化利用、秸稈綜合利用率達(dá)85%以上，而2020年我國(guó)秸稈綜合利用率為86%，實(shí)現(xiàn)了當(dāng)年的既定目標(biāo)。

2016年中央一號(hào)文件主題為“落實(shí)發(fā)展新理念、加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”，文件中明確提出“發(fā)展農(nóng)村規(guī)?；託狻?，這是對(duì)我國(guó)農(nóng)村地區(qū)秸稈沼氣利用的方向性要求和指導(dǎo)，文件還明確提出“加強(qiáng)資源保護(hù)和生態(tài)修復(fù)推動(dòng)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展”，秸稈綜合利用作為農(nóng)作物廢棄物資源化利用的一項(xiàng)主要內(nèi)容，特別是秸稈還田、秸稈堆漚肥、秸稈過腹還田等秸稈肥料化利用，能夠有效促進(jìn)耕地質(zhì)量保護(hù)與提升，對(duì)于秸稈資源豐富的東北地區(qū)更是東北黑土地保護(hù)的一項(xiàng)重要農(nóng)藝措施。因此，在2016年中央一號(hào)文件的指導(dǎo)下，農(nóng)業(yè)部辦公廳和財(cái)政部辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展農(nóng)作物秸稈綜合利用試點(diǎn)促進(jìn)耕地質(zhì)量提升工作的通知》，在遼寧、吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古等10省的試點(diǎn)縣整縣推進(jìn)秸稈綜合利用，探索區(qū)域秸稈綜合利用可持續(xù)、可復(fù)制、可推廣的技術(shù)路線、模式和機(jī)制。2016年12月，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、環(huán)境保護(hù)部、中央組織部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于印發(fā)<綠色發(fā)展指標(biāo)體系><生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系>的通知》（發(fā)改環(huán)資[2016]2635號(hào)），將農(nóng)作物秸稈綜合利用率作為生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)考核依據(jù)納入《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》。這標(biāo)志著農(nóng)作物秸稈資源化利用作為推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的一項(xiàng)重要內(nèi)容納入生態(tài)文明建設(shè)，秸稈綜合利用進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期。

2017年中央一號(hào)文件提出“推行綠色生產(chǎn)方式增強(qiáng)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力”，具體秸稈利用政策聚焦以下三方面：一是鼓勵(lì)各地加大支持力度促進(jìn)秸稈綜合利用，二是鼓勵(lì)各地積極探索和健全秸稈綜合利用補(bǔ)貼機(jī)制促進(jìn)秸稈多元化利用，三是明確提出加大東北黑土地保護(hù)支持力度。農(nóng)業(yè)部根據(jù)一號(hào)文件，先后制定并發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展五大行動(dòng)的通知》（農(nóng)辦發(fā)[2017]6號(hào)）和《東北地區(qū)秸稈處理行動(dòng)方案》（農(nóng)科教發(fā)[2017]9號(hào)），將東北地區(qū)秸稈處理行動(dòng)列為農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展五大行動(dòng)之一，解決東北三省一區(qū)農(nóng)作物秸稈總量大、密度高、利用難度大問題，并提出到2020年?yáng)|北地區(qū)秸稈綜合利用率達(dá)到80%以上、基本杜絕露天焚燒現(xiàn)象的目標(biāo)。

2.3 綠色發(fā)展是貫穿中央一號(hào)文件關(guān)于秸稈利用政策的一條基本線索

1982年我國(guó)第一份中央一號(hào)文件就從秸稈還田調(diào)節(jié)土壤化學(xué)物理性能、增加土壤有機(jī)質(zhì)等方面提出具體要求，以此改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件；2005年則在加快發(fā)展畜牧業(yè)中提出利用秸稈資源優(yōu)勢(shì)發(fā)展節(jié)糧型畜牧業(yè)；2006年主要基于發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)角度提出要大力開發(fā)節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的農(nóng)業(yè)技術(shù)，主要包括秸稈養(yǎng)畜、秸稈沼氣等秸稈燃料化利用等；2007年關(guān)于秸稈利用的政策則聚焦農(nóng)村清潔能源，提出推進(jìn)農(nóng)作物秸稈的轉(zhuǎn)化利用；2009、2010、2012年連續(xù)從高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)方面提出推廣秸稈還田等保護(hù)性耕作技術(shù)；2013年則將加強(qiáng)農(nóng)作物秸稈綜合利用作為推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容；此后，歷年中央一號(hào)文件在促進(jìn)生態(tài)友好型農(nóng)業(yè)發(fā)展、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)治理、加強(qiáng)資源保護(hù)和生態(tài)修復(fù)、推行綠色發(fā)展方式、推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展等方面均對(duì)秸稈利用提出了具體和可操作的要求。由此可以看出，歷年中央一號(hào)文件中關(guān)于秸稈利用政策的指導(dǎo)與要求，綠色發(fā)展是貫穿政策的一條基本線索。

3 總結(jié)與啟示

根據(jù)對(duì)中央一號(hào)文件中關(guān)于秸稈利用的相關(guān)支持政策梳理和分析，有以下啟示：

（1）中央一號(hào)文件對(duì)秸稈利用指導(dǎo)與要求的綜合性越來越強(qiáng)。不同年份的中央一號(hào)文件從不同角度相繼提出了內(nèi)容各有所側(cè)重的秸稈利用要求，對(duì)秸稈利用的支持政策由最早的秸稈氣化逐步發(fā)展和豐富為秸稈固化成型、秸稈發(fā)電、秸稈養(yǎng)畜、秸稈還田和秸稈肥料等，再到秸稈資源化利用、全面實(shí)施秸稈綜合利用。

（2）中央一號(hào)文件的發(fā)布與實(shí)施為我國(guó)秸稈綜合利用相關(guān)政策的出臺(tái)指明了方向和奠定了基礎(chǔ)。

（3）從中央一號(hào)文件對(duì)秸稈利用的支持政策演進(jìn)來看，綠色發(fā)展是貫穿我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展政策的一條基本線索，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略部署的一項(xiàng)重要內(nèi)容。為完善我國(guó)秸稈綜合利用政策，應(yīng)以秸稈利用生態(tài)補(bǔ)償制度的建立為發(fā)展方向，逐步形成秸稈全域全量利用長(zhǎng)效機(jī)制。