整體治理視角下浙江基層社會(huì)矛盾化解機(jī)制的實(shí)踐困境與對(duì)策建議

中共浙江省委黨校 陳瑜

一、引言

隨著我國(guó)進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)的主要矛盾從“人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”轉(zhuǎn)化為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，使得矛盾呈現(xiàn)出復(fù)雜化、多元化、新舊交疊化等特征。

傳統(tǒng)的單一性社會(huì)矛盾調(diào)解機(jī)制往往無法有效應(yīng)對(duì)當(dāng)前新舊交織的復(fù)雜社會(huì)問題，更無法滿足當(dāng)前新形勢(shì)、新業(yè)態(tài)發(fā)展的需求?？h域治理既是法理層面的基層治理，也是解決社會(huì)矛盾“最后一公里”問題的重要保障。創(chuàng)新縣域社會(huì)矛盾化解機(jī)制自然成為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要手段。因此，研究縣域社會(huì)矛盾化解機(jī)制、了解基層矛盾的內(nèi)在規(guī)律有助于完善和促進(jìn)社會(huì)治理機(jī)制的創(chuàng)新和發(fā)展，對(duì)打造“共建共治共享的社會(huì)治理格局”有重要意義。

二、C縣矛盾調(diào)處化解的困境

從整體性治理的角度來看，C縣社會(huì)矛盾調(diào)處化解中心可以被認(rèn)為是整體性治理在基層社會(huì)治理領(lǐng)域的重要探索。然而，矛盾調(diào)處化解中心的應(yīng)用還不完善，相應(yīng)的體制機(jī)制仍需改進(jìn)。因此，以下將從業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)、平臺(tái)整合、矛盾化解三個(gè)方面歸納梳理縣域社會(huì)矛盾化解機(jī)制在基層社會(huì)治理實(shí)踐過程中所遇到的困境。

（一）“小馬拉大車”：從理念到效能的實(shí)踐困境

C縣社會(huì)矛盾調(diào)處化解中心雖然面對(duì)新型的、復(fù)雜的社會(huì)矛盾展現(xiàn)出了優(yōu)秀的治理能力，尤其是在條塊銜接、公私合力的協(xié)調(diào)中起到了重要的作用。但社會(huì)矛盾調(diào)處化解中心由于成立時(shí)間較短，仍處于改革階段，所以在協(xié)調(diào)理念以及協(xié)調(diào)效能方面仍有改進(jìn)的空間。

1、協(xié)調(diào)理念急需革新

整體性協(xié)調(diào)機(jī)制有賴于信息技術(shù)的支撐，強(qiáng)化各治理要素的聯(lián)系性保障，進(jìn)而影響計(jì)劃進(jìn)程和決策部署。因此，協(xié)調(diào)更應(yīng)該是一種理念共識(shí)。對(duì)于社會(huì)治理新模式的應(yīng)用，縣級(jí)部分職能單位仍存在一些認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，形成的共識(shí)還不夠牢固。部分單位將全科網(wǎng)格治理當(dāng)成全能網(wǎng)格治理，傾向于網(wǎng)格管理體系能夠化解所有社會(huì)矛盾問題。這種錯(cuò)誤的社會(huì)治理觀念導(dǎo)致網(wǎng)格治理過度承載部門條線的各類任務(wù)，異化職能部門為監(jiān)管部門，影響了治理成效。同時(shí)，黨委政府和群眾對(duì)于矛盾調(diào)處化解中心的協(xié)調(diào)認(rèn)識(shí)不對(duì)稱。部分鎮(zhèn)街黨委政府對(duì)于社會(huì)矛盾調(diào)處化解的認(rèn)識(shí)仍處于對(duì)基層的滲透管控的階段，帶有濃厚的行政管理色彩。這一行為雖然延長(zhǎng)了政府行政管理的觸角，但是由于長(zhǎng)期缺乏公共服務(wù)理念的指導(dǎo)，嚴(yán)重打擊了社會(huì)力量的積極性。

2、協(xié)調(diào)效能仍需加強(qiáng)

無論是新公共管理還是整體性治理都非?？粗刂卫硇?，但由于新公共管理的空心化和碎片化，整體性治理在此基礎(chǔ)上更看重治理效能，不僅追求治理的效率，還追求治理的成效。在浙江縣級(jí)社會(huì)治理模式“最多跑一地”理念的指導(dǎo)下、在網(wǎng)格化社會(huì)治理模式的搭建中，治理效率有了明顯的提高，尤其體現(xiàn)在常態(tài)化的部分社會(huì)矛盾的化解效率上。但這也造成了一定的負(fù)面影響，部分縣域社會(huì)矛盾調(diào)處化解治理只看數(shù)據(jù)不看成效，治理回應(yīng)性不足。訪談過程中，有網(wǎng)格員談及社會(huì)治理成效時(shí)反映，面對(duì)復(fù)雜的沉珂，即使上報(bào)也有可能會(huì)退回處理，嚴(yán)重打擊了網(wǎng)格員工作的積極性。也有部分縣域矛調(diào)中心工作人員反饋，目前中心是一個(gè)弱勢(shì)部門，協(xié)調(diào)部分業(yè)務(wù)時(shí)往往存在“小馬拉大車”的現(xiàn)象。

（二）“數(shù)據(jù)空跑、權(quán)責(zé)倒掛”：有形平臺(tái)與無形平臺(tái)的融合困境

C縣社會(huì)矛盾調(diào)處化解中心的組織架構(gòu)已基本完成層級(jí)整合、功能整合以及內(nèi)外整合。同時(shí)，矛調(diào)中心的組織運(yùn)作完成了流程整合、制度整合等。整合完成后的矛調(diào)中心治理效率快速提高，是基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。但是，不良的平臺(tái)整合會(huì)阻礙縣域社會(huì)矛盾化解機(jī)制的治理效能，甚至帶來負(fù)面影響。

1、數(shù)據(jù)整合缺乏統(tǒng)籌

平臺(tái)的整合高度依賴信息技術(shù)的支撐，信息技術(shù)不僅能提高社會(huì)治理效率、降低社會(huì)治理成本，更是進(jìn)一步指導(dǎo)社會(huì)治理理念重構(gòu)的關(guān)鍵。然而，我國(guó)基層社會(huì)治理過程中對(duì)于信息技術(shù)的使用仍較為粗獷，依然停留在相對(duì)低的層次，主要為“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”階段。信息技術(shù)主要表現(xiàn)為客觀的技術(shù)和應(yīng)用的技術(shù)。簡(jiǎn)而言之，應(yīng)用技術(shù)是用戶對(duì)技術(shù)的了解認(rèn)知并在一定應(yīng)用場(chǎng)景下使用，所以運(yùn)用技術(shù)多為平臺(tái)整合應(yīng)用場(chǎng)景下認(rèn)知、設(shè)定和執(zhí)行的重要手段。長(zhǎng)期以來，我國(guó)縣域社會(huì)治理職責(zé)同構(gòu)與條塊分割并存，進(jìn)而導(dǎo)致了部門條線之間缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)整合。因此我們可以看到，縣域社會(huì)治理長(zhǎng)期存在平臺(tái)復(fù)投、平臺(tái)復(fù)建的情況，數(shù)據(jù)紊亂呈明顯條線化趨勢(shì)，各部門信息系統(tǒng)往往自成一體，矛調(diào)中心對(duì)基層社會(huì)治理數(shù)據(jù)的使用大多呈分裂狀態(tài)。

2、權(quán)力責(zé)任關(guān)系異構(gòu)

權(quán)責(zé)同構(gòu)是平臺(tái)整合的理念，而權(quán)責(zé)的同構(gòu)依托于網(wǎng)格化治理的構(gòu)建。失衡的網(wǎng)格化治理往往是由于職責(zé)權(quán)力關(guān)系異構(gòu)導(dǎo)致的。一是條塊權(quán)責(zé)失衡。鎮(zhèn)街層面雖然通過“四個(gè)平臺(tái)”對(duì)治理服務(wù)平臺(tái)進(jìn)行了整合，但仍然存在權(quán)威性不夠、制約手段有效性缺乏等問題，塊上屬地管理和條上執(zhí)法主體脫節(jié)現(xiàn)象還比較明顯。二是網(wǎng)格工作人員權(quán)責(zé)倒掛。鎮(zhèn)街塊上因網(wǎng)格設(shè)置，通過網(wǎng)格長(zhǎng)和專職網(wǎng)格員承擔(dān)了大量原本屬于條上縣級(jí)職能部門的巡查走訪任務(wù)，但條上的權(quán)力下放仍然滯后，權(quán)未做到隨事轉(zhuǎn)，費(fèi)也未做到隨事轉(zhuǎn)，“職權(quán)留給自己，責(zé)任推給網(wǎng)格”的現(xiàn)象仍然存在，一定程度上影響了基層網(wǎng)格工作人員的積極性。三是監(jiān)管主體權(quán)責(zé)不清?；鶎泳W(wǎng)格管理平臺(tái)建設(shè)制度上的支持和制約效果還不明顯，一些工作受人為因素影響較大，特別是涉及職能交叉、邊界模糊、規(guī)定不明的城市管理和城市交通道路建設(shè)等問題，存在推諉扯皮現(xiàn)象。

（三）“都是領(lǐng)導(dǎo)、都不領(lǐng)導(dǎo)”：從被動(dòng)化解到主動(dòng)化解的動(dòng)力困境

C縣社會(huì)矛盾調(diào)處化解中心在化解社會(huì)矛盾的過程中大力引進(jìn)社會(huì)力量參與，從傳統(tǒng)的管控模式到現(xiàn)在的治理模式，改革后的治理主體呈多中心趨勢(shì)，治理方式呈多元化趨勢(shì)。因此，矛盾化解模式的改革也在一定程度上導(dǎo)致了化解過程中治理主體邊界的不清，同時(shí)治理方式發(fā)展不均、缺乏聯(lián)動(dòng)，沒有達(dá)到整體效果。

1、化解過程邊界不清

矛盾化解的過程主要分為事前、事中和事后。一是事前矛盾化解主要存在人員易變的問題。常駐的各條線部門習(xí)慣于派出新人進(jìn)行鍛煉，并定期輪崗。雖然業(yè)務(wù)經(jīng)綜合窗口流轉(zhuǎn)至特定窗口，但不同的業(yè)務(wù)員治理效率不同，新人常常需要向部門請(qǐng)示，同時(shí)，面對(duì)中心與部門沖突時(shí)往往會(huì)選擇部門業(yè)務(wù)。二是事中矛盾化解存在互相推諉現(xiàn)象。由于諸多社會(huì)遺留問題紛繁復(fù)雜，涉及領(lǐng)域眾多，往往需要多部門協(xié)同治理，在此過程中存在職責(zé)邊界不清的問題，尤其是涉及職能交疊或職能空缺的領(lǐng)域，如無明確條文確權(quán)，部分單位會(huì)選擇只做不說或者發(fā)回處理，以防為自己新增過多的責(zé)任。三是事后矛盾化解缺乏常態(tài)化規(guī)則機(jī)制，中心對(duì)業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)成效的抽查是隨機(jī)的，并沒有明確的考核標(biāo)準(zhǔn)和制約能力，這也在一定程度上滋生了懶政怠政的情況，尤其是缺乏一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)以及晉升激勵(lì)。

2、化解方式正和缺位

在整體性治理中，化解方式應(yīng)該是相互促進(jìn)的正和博弈，最終形成整體性方案，惠及矛盾化解各方受眾。目前，矛盾化解方式主要存在兩方面的問題：一是鎮(zhèn)街府際資源沒有打通，缺乏良性的信任機(jī)制。事實(shí)上，各鎮(zhèn)街矛調(diào)中心都各具特色，有自己獨(dú)有的優(yōu)勢(shì)。但由于地方晉升錦標(biāo)賽，導(dǎo)致各地矛盾化解資源閑置浪費(fèi)，沒有做到效率最大化，尤其是社會(huì)力量部分，而缺乏利益基礎(chǔ)的信任往往是空中樓閣。二是妥協(xié)方案替代整體方案、劣幣驅(qū)逐良幣，缺乏科學(xué)的責(zé)任機(jī)制。事實(shí)上，大部分社會(huì)矛盾的化解往往能從零和博弈變成正和博弈，但這需要大量的治理資源以及治理主體精力的投入和能力的提升，與部分體制干部崇尚“多做多錯(cuò)、少做少錯(cuò)、不做不錯(cuò)”的想法相違背，由此導(dǎo)致多數(shù)社會(huì)矛盾化解的方案還是妥協(xié)的方案。因此，沒有科學(xué)的責(zé)任機(jī)制倒逼社會(huì)矛盾化解方式的改革，使不可能使整體性方案替代妥協(xié)性方案。

三、縣域矛盾調(diào)處化解的未來展望

筆者認(rèn)為，雖然目前縣級(jí)社會(huì)矛盾化解機(jī)制的實(shí)踐探索仍存在諸多問題，但不可否認(rèn)“最多跑一地”的改革有力地推動(dòng)了縣域社會(huì)治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。以下筆者將結(jié)合浙江省縣域社會(huì)治理改革的進(jìn)程，從理念導(dǎo)向、機(jī)制優(yōu)化、治理驅(qū)動(dòng)三個(gè)方面展望縣域矛盾化解模式未來的發(fā)展。

（一）理念導(dǎo)向：從“最多跑一地”到“一地都不跑”

1、制度理性統(tǒng)籌公平效率

整體性治理是對(duì)科層制和新公共管理的批判繼承。傳統(tǒng)的科層制過分強(qiáng)調(diào)去人格化，以價(jià)值中立為導(dǎo)向最大限度地保障社會(huì)治理的公平性。而新公共管理一切以效率優(yōu)先，以市場(chǎng)效率為導(dǎo)向，最大限度提高社會(huì)治理的效率。整體性治理在此基礎(chǔ)上，倡導(dǎo)以公民需求為導(dǎo)向，有機(jī)協(xié)調(diào)部分走向整體。

因此，縣級(jí)矛調(diào)中心應(yīng)該堅(jiān)持以人民為中心為宗旨，通過制度導(dǎo)向平衡效率導(dǎo)向和公平導(dǎo)向。首先，矛調(diào)中心應(yīng)該構(gòu)建更明確的流程規(guī)章，一體化各個(gè)社會(huì)治理主體，做到程序正義。矛調(diào)中心同時(shí)也應(yīng)該改進(jìn)考核標(biāo)準(zhǔn)，不僅要追求數(shù)據(jù)效率，更要追求治理效能，切實(shí)解決復(fù)雜的社會(huì)遺留問題，提升公民幸福感。最后，矛調(diào)中心應(yīng)該通過制度構(gòu)建容錯(cuò)機(jī)制，為基層網(wǎng)格化治理保駕護(hù)航。

2、演化高質(zhì)量公共服務(wù)

浙江省“最多跑一地”改革脫胎于“最多跑一次”改革。因此，縣域矛調(diào)中心的構(gòu)建不僅體現(xiàn)為政府治理職能的轉(zhuǎn)變，更體現(xiàn)為以人民為中心為主、績(jī)效導(dǎo)向?yàn)檩o的公共服務(wù)理念。然而，縣級(jí)矛調(diào)中心在實(shí)際運(yùn)作過程中并未完全契合制度設(shè)計(jì)的初衷和理念，具體表現(xiàn)為在壓力型晉升考核機(jī)制下的扭曲治理取向，各治理主體過分偏重自身的政績(jī)和排名，忽略了為人民服務(wù)的宗旨。

因此，筆者認(rèn)為需要更完善的考核制度，來解決晉升錦標(biāo)賽的頑疾。首先，縣級(jí)矛調(diào)中心應(yīng)該倡導(dǎo)以整體性方案為手段，替代傳統(tǒng)的妥協(xié)方案，有機(jī)治理復(fù)雜的社會(huì)疑難問題，提高治理成效在整體考核中的分?jǐn)?shù)比例。同時(shí)，縣級(jí)矛調(diào)中心應(yīng)該借數(shù)字化改革的東風(fēng)，提高治理能力和強(qiáng)化治理手段，打破時(shí)間和空間的束縛，倒掛治理成本和治理成效，真正邁入小事不出村、大事網(wǎng)上辦的改革新階段。

（二）機(jī)制優(yōu)化：以信任、責(zé)任重構(gòu)條塊、公私關(guān)系

1、以信任為核心構(gòu)建非正式組織

從整體性治理的角度來看，責(zé)任是良好的社會(huì)組織秩序的基石之一。信任是一種委托代理關(guān)系，其產(chǎn)生基于治理主體的信譽(yù)和對(duì)治理機(jī)制的認(rèn)同。因此，如果要以信任為核心構(gòu)建非正式組織的話，需要確保社會(huì)治理組織和治理主體會(huì)將委托人的利益放在首位，從而使得委托人相信在此社會(huì)治理機(jī)制中自身的權(quán)益得到了保障。因此，各級(jí)矛調(diào)中心應(yīng)該強(qiáng)化人民調(diào)解的深度和廣度，打造具有公信力的品牌調(diào)解室并授予其相應(yīng)的權(quán)利，真正做到權(quán)隨事走。

2、以政治、法律責(zé)任為樞紐實(shí)現(xiàn)多元治理

責(zé)任是整體性治理中的另一重要基石。責(zé)任需要明確治理主體在治理機(jī)制運(yùn)行過程中所享有的權(quán)利范圍和責(zé)任相匹配。同時(shí)，責(zé)任要求治理主體在行使權(quán)力的過程中應(yīng)保留相應(yīng)的記錄并定期進(jìn)行述職，提交治理資源使用的報(bào)告和治理結(jié)果的解釋說明。最后，責(zé)任要有相應(yīng)的制度化評(píng)估體系，以評(píng)判報(bào)告和說明，衡量績(jī)效和結(jié)果，并進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或處罰。

因此，如果要以責(zé)任為樞紐構(gòu)建多元治理體系，則需要強(qiáng)化政治責(zé)任感?？h級(jí)矛調(diào)中心應(yīng)該強(qiáng)調(diào)，無論公私、條塊何種治理主體，都應(yīng)對(duì)其本職工作具有熱愛和負(fù)責(zé)的精神。同時(shí)，矛調(diào)中心應(yīng)該定期發(fā)布治理結(jié)果報(bào)告，讓人民了解治理的目標(biāo)和成效，并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。如果要以責(zé)任為樞紐構(gòu)建多元治理體系，也需要強(qiáng)化法律責(zé)任感。矛調(diào)中心應(yīng)該通過特定的行政法律審查，保障其社會(huì)治理過程中調(diào)處的有效性和合法性。

（三）治理驅(qū)動(dòng)：從整體性治理走向整體智治

1、技術(shù)賦能助力平臺(tái)整合

“最多跑一地”改革是浙江省數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中的重要舉措。而在數(shù)字化改革階段，整體智治助力平臺(tái)整合為“最多跑一地”改革新添治理動(dòng)力。從工具層面把握整體智治，應(yīng)當(dāng)以一體化、協(xié)同化為原則，加快打造整體智治的現(xiàn)代基層社會(huì)治理體系。

在數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)程中，加快打造整體智治的現(xiàn)代治理體系是核心目標(biāo)，進(jìn)而推動(dòng)縣域矛調(diào)中心在數(shù)字化思維、數(shù)字化技術(shù)、數(shù)字化手段等方面實(shí)現(xiàn)全面轉(zhuǎn)型。其一，打造整體智治的縣域矛盾調(diào)處化解機(jī)制應(yīng)當(dāng)遵循一體化原則，在系統(tǒng)建設(shè)和平臺(tái)開發(fā)的過程中強(qiáng)調(diào)對(duì)于政務(wù)數(shù)據(jù)上下互聯(lián)和左右互通的支持，推動(dòng)數(shù)字社會(huì)治理體系建設(shè)實(shí)現(xiàn)橫向一體化和縱向一體化。其二，打造整體智治的縣域矛盾調(diào)處化解機(jī)制應(yīng)當(dāng)秉持協(xié)同性原則，推動(dòng)公共數(shù)據(jù)在確保安全的前提下向社會(huì)多元主體有序開放，鼓勵(lì)社會(huì)多元主體參與數(shù)字社會(huì)治理應(yīng)用場(chǎng)景的建設(shè)。

2、黨政統(tǒng)領(lǐng)護(hù)航業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)

在數(shù)字化改革階段，黨政統(tǒng)領(lǐng)根植于整體智治護(hù)航“最多跑一地”改革。從功能層面把握整體智治，應(yīng)當(dāng)以黨政機(jī)關(guān)整體智治為統(tǒng)領(lǐng)，加快推進(jìn)五大方面數(shù)字化改革取得新進(jìn)展。黨政機(jī)關(guān)整體智治作為統(tǒng)領(lǐng)性、基礎(chǔ)性工程，應(yīng)當(dāng)更好地凸顯出各級(jí)黨委的數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)力，領(lǐng)導(dǎo)數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)和數(shù)字法治等各系統(tǒng)建設(shè)形成一個(gè)有機(jī)整體，更好地發(fā)揮黨委對(duì)于政府、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法治等一切工作的領(lǐng)導(dǎo)作用，從而保障基層社會(huì)治理體系的平穩(wěn)運(yùn)行。

具體而言，黨政機(jī)關(guān)整體智治要更加突出決策與協(xié)調(diào)的功能，應(yīng)依托一體化、智能化公共數(shù)據(jù)平臺(tái)，面向跨業(yè)務(wù)、跨層級(jí)的重大任務(wù)及核心業(yè)務(wù)設(shè)計(jì)相關(guān)子系統(tǒng)和功能模塊，通過打造全局“一屏掌控”、政令“一鍵智達(dá)”、執(zhí)行“一貫到底”、服務(wù)“一網(wǎng)通辦”、監(jiān)督“一覽無余”的網(wǎng)格治理形態(tài)，最終形成以“黨委總攬、部門協(xié)同、多方參與、層級(jí)聯(lián)動(dòng)”為顯著特征的網(wǎng)格治理模式。

四、結(jié)論與探討

矛調(diào)中心作為基層社會(huì)治理的創(chuàng)新實(shí)踐探索，發(fā)展時(shí)間較為短暫，仍然存在一些不足之處。在平臺(tái)整合方面，存在數(shù)據(jù)整合缺乏統(tǒng)籌、權(quán)利責(zé)任關(guān)系異構(gòu)的問題；在矛盾化解方面，存在化解過程邊界不清、化解方式正和缺位的問題。因此，筆者認(rèn)為縣域矛盾調(diào)處化解機(jī)制未來的發(fā)展，一是應(yīng)該以制度理性和高質(zhì)量公共服務(wù)為理念導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)從“最多跑一地”到“一地都不跑”的革新；二是以信任為核心，以政治、法律責(zé)任為樞紐，進(jìn)行機(jī)制優(yōu)化，重構(gòu)條塊、公私關(guān)系；三是通過技術(shù)賦能、黨政統(tǒng)領(lǐng)進(jìn)行治理驅(qū)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)從整體性治理走向整體智治。