新時(shí)代國(guó)家立法能力建設(shè)的挑戰(zhàn)與路徑*

曾林翊晨 ，江國(guó)華

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

改革是國(guó)家層面長(zhǎng)期的戰(zhàn)略選擇和社會(huì)層面重要的發(fā)展動(dòng)力。十九大報(bào)告指出，要堅(jiān)持全面深化改革，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系。自全面深化改革戰(zhàn)略部署作出以來，各大領(lǐng)域的改革全面鋪開，改革頻次之高、改革力度之大都對(duì)立法工作提出了新挑戰(zhàn)。為了妥善處理改革與立法之間的關(guān)系，并為全面深化改革提供所需的良法產(chǎn)品，必須切實(shí)加強(qiáng)立法主體的立法能力建設(shè)。[1]24-28那么立法能力是什么？新時(shí)代立法能力建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容有哪些？這些基礎(chǔ)理論一直未被清晰闡釋。有鑒于此，本文擬對(duì)立法能力的具體內(nèi)容和發(fā)展規(guī)律進(jìn)行解構(gòu)，對(duì)全面深化改革期間立法能力建設(shè)的重點(diǎn)問題進(jìn)行凝練，以為新時(shí)代國(guó)家立法能力建設(shè)提供裨益和參考。

一、立法能力的構(gòu)成

就概念而言，立法能力屬于國(guó)家能力的一種，是國(guó)家能力在立法領(lǐng)域的體現(xiàn)。傳統(tǒng)立法學(xué)理論對(duì)立法能力內(nèi)涵的界定偏重于圍繞立法行為能力予以展開。但在全面深化改革的歷史背景下，片面強(qiáng)調(diào)立法行為能力已無(wú)法滿足治理體系現(xiàn)代化的要求，亟待系統(tǒng)化的角度對(duì)立法能力的內(nèi)涵予以解構(gòu)。[2]129立法主體在立法行為過程中需要用到的能力形態(tài)有三：立法資格權(quán)限上的能力、提供良法的能力和獨(dú)立承擔(dān)立法責(zé)任的能力。故國(guó)家立法能力在內(nèi)容結(jié)構(gòu)上可以分解為立法權(quán)力能力、立法行為能力和立法責(zé)任能力三大子系統(tǒng)。

(一)立法權(quán)力能力

立法權(quán)力能力是將立法主體擬人化后，借鑒民事權(quán)利能力概念而生成的概念。即立法機(jī)關(guān)享有立法權(quán)并承擔(dān)立法義務(wù)的資格與能力。相比于民事領(lǐng)域的權(quán)利能力而言，立法權(quán)力能力融入了更多的公法意涵，概念的內(nèi)涵與外延都發(fā)生了一定變化。

其一，立法權(quán)力能力以立法權(quán)為核心內(nèi)容。所謂能力，即是一種自由意志，法律能力即是一種法律所容許的自由意志。在公法領(lǐng)域，對(duì)于公法行為合法性通常用權(quán)力而非權(quán)利表達(dá)。公法語(yǔ)境下的立法權(quán)力能力實(shí)際上就是立法主體的權(quán)力能力，其包含了立法資格的有無(wú)以及立法事權(quán)范圍的大小等內(nèi)容。提升立法權(quán)力能力的過程，就是通過法律手段逐步擴(kuò)大立法權(quán)限的過程。我國(guó)現(xiàn)階段的立法權(quán)力能力問題，主要集中于地方立法、授權(quán)立法等立法領(lǐng)域。

其二，立法權(quán)力能力以法律規(guī)范為基本淵源。相比于自然人權(quán)利能力的自然屬性和倫理屬性而言，權(quán)力能力體現(xiàn)為更多的規(guī)范屬性。立法權(quán)作為國(guó)家權(quán)力的一種，必須存在明確的社會(huì)契約依據(jù)，即須有憲法性授權(quán)。立法機(jī)關(guān)的權(quán)力能力源于《憲法》和《立法法》的授權(quán)，授權(quán)立法主體的立法權(quán)源于國(guó)家立法機(jī)關(guān)的授權(quán)。各級(jí)立法主體是否具有相應(yīng)立法資格，在怎樣的范圍內(nèi)享有立法權(quán)，均視立法實(shí)踐中的具體需求由實(shí)證法作出規(guī)定。立法權(quán)力能力帶有明顯的規(guī)范擬制屬性，是授權(quán)而來，并非自始有之。

其三，立法權(quán)力能力以差異性為主要特征。立法權(quán)力能力是公法主體的能力，私法領(lǐng)域的平等價(jià)值在公法領(lǐng)域無(wú)法同等適用。同時(shí)，立法權(quán)力能力并非個(gè)體能力，而是一種公法人的團(tuán)體能力，其本身即體現(xiàn)了一種差異性特點(diǎn)：不同的公法人組織設(shè)置的目的不同，其應(yīng)享有的權(quán)力能力不同，如立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之權(quán)力能力截然不同；不同層級(jí)的機(jī)構(gòu)主體，其享有的權(quán)力能力亦不相同。就此意義而言，立法權(quán)力能力的升進(jìn)，除擴(kuò)大立法權(quán)限外，還須實(shí)現(xiàn)立法權(quán)在各級(jí)立法主體之間的合理差異化配置。

(二)立法行為能力

行為能力上承主體，下接行為，是立法能力的核心。立法行為能力概念的產(chǎn)生，也同樣源于對(duì)民事領(lǐng)域行為能力概念的比附。運(yùn)用民法學(xué)理論中行為能力說把握立法行為能力的本質(zhì)屬性，是立法行為能力建設(shè)的理論前提。

其一，立法行為能力是事實(shí)意義上的立法能力。立法行為能力的構(gòu)設(shè)旨在解決如何行使立法權(quán)的問題，即有效行使權(quán)力的可能性。圍繞立法權(quán)的有效行使，有學(xué)者將立法行為能力具化為認(rèn)知能力、決策能力、起草能力、協(xié)調(diào)能力、論證能力、審議能力、解釋能力七種具體能力。[3]161但這些歸納概括難以窮盡立法行為能力的全部?jī)?nèi)涵。本文認(rèn)為：凡是立法主體客觀上具備的，對(duì)立法工作有所助益的能力，都是依法應(yīng)予承認(rèn)的立法行為能力。而立法主體客觀上具備多大的行為能力，決定了其在規(guī)范層面應(yīng)享有怎樣的權(quán)力能力。

其二，立法行為能力以及時(shí)制定良法為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。及時(shí)提供國(guó)家與社會(huì)需要的立法產(chǎn)品，是立法行為能力的第一表現(xiàn)形式；而提供符合良法標(biāo)準(zhǔn)的高質(zhì)量立法產(chǎn)品則是立法行為能力最重要的表現(xiàn)形式。即不僅要看相關(guān)立法產(chǎn)品有沒有，更要看“好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問題?！盵4]43通俗意義上的立法行為能力，就是實(shí)現(xiàn)行為目的——及時(shí)提供良法產(chǎn)品的能力，其最為核心的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是立法質(zhì)量。

其三，立法行為能力以立法資源條件為基礎(chǔ)。從能力概念的角度來看，立法行為能力是立法主體對(duì)立法工作的勝任力。行為主體的勝任力多表現(xiàn)為對(duì)行為目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。行為目標(biāo)之實(shí)現(xiàn)，除了行為主體的內(nèi)在能力素質(zhì)外，還需要其他外在條件。立法主體充分行使立法權(quán)、及時(shí)提供良法產(chǎn)品也同樣以一些主客觀條件為基礎(chǔ)，如立法主體的立法觀念、信念，立法主體自身能力素質(zhì)等主觀條件；立法工作人、財(cái)、物配備情況，立法技術(shù)的發(fā)展水平，立法工作的運(yùn)行環(huán)境等客觀上的資源條件，等等。這些基礎(chǔ)性條件制約著立法主體對(duì)立法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，構(gòu)成了立法行為能力的影響因素。

(三)立法責(zé)任能力

責(zé)任能力在本質(zhì)上是一種可歸責(zé)的能力或者歸責(zé)可能性。凱爾森認(rèn)為，“一個(gè)人有能力為一定行為，意思就是只有在這一行為是由這個(gè)人作出時(shí)，才被給予法律條件或法律后果?！盵5]102立法責(zé)任能力即發(fā)生立法行為失范或立法錯(cuò)漏時(shí)獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的資格。

其一，立法責(zé)任能力在形式上是一種法定資格。立法主體是否具有立法責(zé)任能力由法律規(guī)范設(shè)定，而非立法主體客觀上具備的事實(shí)性能力。立法責(zé)任能力作為公法上的責(zé)任能力，其可責(zé)性不以主觀上的過錯(cuò)為要件，而以法律上的職權(quán)為要件，責(zé)任設(shè)定應(yīng)符合權(quán)責(zé)一致的基本原則。就此意義而言，立法責(zé)任能力與立法權(quán)力能力一樣，都屬于通過規(guī)范而人為預(yù)設(shè)的能力類型。且一般而言，在規(guī)范設(shè)定上，有多大的權(quán)力能力就應(yīng)當(dāng)有多大的責(zé)任能力。所以從資格意義上看，立法責(zé)任能力與立法權(quán)力能力實(shí)際上是一體兩面的關(guān)系。

其二，立法責(zé)任能力在實(shí)質(zhì)上是特殊的行為能力。立法責(zé)任能力在邏輯上屬于行為的結(jié)果，一般而言，當(dāng)立法活動(dòng)出現(xiàn)錯(cuò)漏或失范的行為結(jié)果，就須承擔(dān)立法責(zé)任。從功能上講，責(zé)任能力與行為能力均是權(quán)力能力的實(shí)證貫徹，但行為能力是一種積極能力，屬于“硬幣的正面”；而責(zé)任能力屬于一種消極能力，是“硬幣的反面”。立法責(zé)任能力具體表現(xiàn)為立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具備的在立法行為失范時(shí)以自身名義獨(dú)立承擔(dān)不利法律后果的能力以及自我防錯(cuò)、主動(dòng)糾錯(cuò)和及時(shí)改錯(cuò)等能力，屬于特殊的“行為能力”。

其三，立法責(zé)任能力在內(nèi)容上是一種擔(dān)當(dāng)能力。能力的有無(wú)是資格問題，而能力的大小是程度問題。提升立法責(zé)任能力在本質(zhì)上，就是提升立法主體對(duì)立法錯(cuò)漏等不當(dāng)行為的擔(dān)當(dāng)能力。評(píng)價(jià)這種擔(dān)當(dāng)能力，需要在立法出現(xiàn)錯(cuò)漏的情況下，考察立法機(jī)關(guān)面對(duì)立法錯(cuò)誤的態(tài)度和妥善處理的程度。在內(nèi)容上，可以進(jìn)一步將立法責(zé)任能力分解為立法主體的錯(cuò)誤預(yù)防能力、錯(cuò)誤容許能力、錯(cuò)誤糾正能力和立法責(zé)任追究能力等多種能力類型。

二、新時(shí)代國(guó)家立法能力建設(shè)的新挑戰(zhàn)

黨的十九大報(bào)告提出：“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治?！逼渲幸婪⒎ㄔ瓌t的提出反映出新時(shí)代我國(guó)立法認(rèn)識(shí)論的重大進(jìn)步，而“以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”這一要求更是對(duì)國(guó)家立法能力建設(shè)提出了新任務(wù)。隨著國(guó)家各項(xiàng)重大改革的全面深化，立法重點(diǎn)的動(dòng)態(tài)變化與立法需求的不斷增長(zhǎng)成為立法工作必須面對(duì)的新常態(tài)。傳統(tǒng)方法與泛化路徑對(duì)新時(shí)代立法能力的升進(jìn)意義相對(duì)有限，國(guó)家立法能力建設(shè)須直面新挑戰(zhàn)，作出新調(diào)整。

(一)立法權(quán)力能力建設(shè)的新要求

立法權(quán)力能力建設(shè)的核心就是要使立法主體有權(quán)及時(shí)“依憲修憲、依法立法、依法改法、依法廢法”。法律法規(guī)的立、改、廢工作日益頻繁。發(fā)展與改革和實(shí)定法之間的張力決定了變法本身的合法性隱憂。這反映了新時(shí)代的立法工作亟需加強(qiáng)立法主體的權(quán)力能力建設(shè)。立法主體充分享有立法權(quán)限，及時(shí)推進(jìn)法規(guī)的立改廢釋，是立法權(quán)力能力建設(shè)的新要求。

其一，發(fā)展要求立法者敢于革故。改革的原因是舊制度阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，必須破除；立法的旨要就是通過法律手段實(shí)現(xiàn)改革意圖。立法的革故即指通過法律的形式將舊制度打破，其基本內(nèi)容就是對(duì)舊法進(jìn)行修改或廢止。實(shí)踐中，也存在一些立法以改革為名，但僅對(duì)舊法小修小補(bǔ)的現(xiàn)象。這種立法可以被稱為“改革不完全”型立法，反映了立法主體革故能力之不足。其成因往往是受部門利益掣肘，立法者避重就輕、拈易怕難，未能徹底破除改革阻力。提升立法主體的革故能力，關(guān)鍵在于保障立法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，使立法權(quán)行使不受其他部門干預(yù)，全面貫徹依法立法。

其二，善治要求立法者勇于創(chuàng)新。改革最本質(zhì)的要求就是創(chuàng)新，全面深化改革所需要的創(chuàng)新，不是小破小立，而是大破大立。在破除舊制度之禁錮之后如何實(shí)現(xiàn)新的善治，關(guān)鍵在于要有新的謀劃、新的舉措。而立法的創(chuàng)新能力就是指立法主體通過立法創(chuàng)設(shè)新制度的能力。提升立法的創(chuàng)新能力，主要需要憲法與立法法上的授權(quán)：在國(guó)家立法層面，要開放立法試點(diǎn)權(quán)，對(duì)有必要進(jìn)行立法但是立法條件不充分、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足的立法創(chuàng)新，可在部分地區(qū)進(jìn)行先行先試；在地方立法層面，要適度開放地方立法自主權(quán)，授權(quán)地方針對(duì)本地區(qū)實(shí)際情況進(jìn)行制度創(chuàng)新，防止出現(xiàn)模仿式立法、重復(fù)性立法、抄襲式立法等創(chuàng)新性不足的立法。

(二)立法行為能力建設(shè)的新任務(wù)

改革之“變”與立法之“定”二者間存在一定張力，如何處理好二者間關(guān)系是立法行為能力建設(shè)的重點(diǎn)。根據(jù)科學(xué)立法的一般要求，改革決策應(yīng)先于立法決策。只有改革決策被證明確實(shí)有利于發(fā)展與善治的，才能夠?qū)⒏母锍晒苑傻男问焦潭ㄏ聛?。但改革發(fā)展“無(wú)常勢(shì)”，立法需求“無(wú)常形”，立法工作面臨的新任務(wù)就是如何在動(dòng)態(tài)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)相對(duì)穩(wěn)定的善治。

其一，提升應(yīng)對(duì)改革變動(dòng)的能力。立法工作的重要任務(wù)是重新調(diào)整改革進(jìn)程中的社會(huì)關(guān)系，使之與改革發(fā)展的需求相適應(yīng)。這就涉及立法者的應(yīng)變能力：在立法技術(shù)層面，這種應(yīng)變能力體現(xiàn)為立法主體需要對(duì)改革過程中出現(xiàn)的突發(fā)性問題作出有效應(yīng)對(duì)，統(tǒng)一、協(xié)調(diào)好改革過程中出現(xiàn)的各種不平衡因素的能力；在立法內(nèi)容層面，這種應(yīng)變能力體現(xiàn)為立法主體須將改革決策以及取得的改革成果以法律的形式進(jìn)行固定的能力；在立法功能層面，這種應(yīng)變能力體現(xiàn)為立法者需要及時(shí)應(yīng)對(duì)社會(huì)之變，并及時(shí)提供立法產(chǎn)品的能力。

其二，提升耐受改革沖擊的能力。立法只有具備一定的穩(wěn)定性，才能夠抗衡改革不斷發(fā)展變化帶來的制度性沖擊。立法的穩(wěn)定性要從兩個(gè)方面體現(xiàn)：一方面，立法不能輕易啟動(dòng)。即在改革經(jīng)驗(yàn)成熟前，不能輕言立法。需要通過改革試點(diǎn)凝練改革經(jīng)驗(yàn)，待經(jīng)驗(yàn)成熟后才可啟動(dòng)立法，立法應(yīng)著重對(duì)實(shí)踐證明正確的以及成熟的改革成果予以肯定。另一方面，立法出臺(tái)后，不能輕易再改。要以立法之“定”應(yīng)對(duì)改革之“變”。這就要求立法工作者對(duì)改革的整體趨勢(shì)作出清晰預(yù)判，在立法制定過程中就要為改革預(yù)留發(fā)展空間與變動(dòng)空間。

其三，提升引領(lǐng)推動(dòng)改革的能力。立法不僅要對(duì)改革成果進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)性總結(jié)，更要對(duì)改革路徑進(jìn)行法治化設(shè)計(jì)。這就要求立法者能夠科學(xué)預(yù)測(cè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，對(duì)具體的改革措施作出前瞻性規(guī)定，合理規(guī)劃改革路徑，推動(dòng)改革順利進(jìn)行。具體而言，立法的引領(lǐng)推動(dòng)能力一方面要求立法主體具備對(duì)改革發(fā)展趨勢(shì)的預(yù)見能力，通過超前立法的形成力和導(dǎo)向功能來推動(dòng)社會(huì)發(fā)展；另一方面要求立法主體具備對(duì)改革方向的控制能力，任何改革都不能脫離法治軌道，從改革授權(quán)到改革舉措，改革向前推進(jìn)的每一步都須符合法定程序，每一項(xiàng)改革措施都須符合法律規(guī)定，真正做到立法引領(lǐng)改革、依法推進(jìn)改革。

(三)立法責(zé)任能力建設(shè)的新使命

責(zé)任能力是過錯(cuò)行為的歸責(zé)能力，只有出現(xiàn)過錯(cuò)行為時(shí)，責(zé)任才有其適用場(chǎng)域。改革創(chuàng)新的過程是不斷探索嘗試的過程，其中難免會(huì)出現(xiàn)失誤和錯(cuò)誤。因此，為應(yīng)對(duì)新時(shí)代立法工作的要求，立法責(zé)任能力建設(shè)尤為重要。在立法能力建設(shè)上，立法責(zé)任能力建設(shè)須加強(qiáng)服務(wù)于改革發(fā)展的容錯(cuò)糾錯(cuò)能力建設(shè)。立法要主動(dòng)為改革預(yù)留試錯(cuò)空間，鼓勵(lì)改革創(chuàng)新；立法要對(duì)改革過程中的錯(cuò)誤風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理規(guī)控，并對(duì)實(shí)踐證明為錯(cuò)誤的改革措施及時(shí)予以矯正。

其一，立法須預(yù)留試錯(cuò)空間。十九大報(bào)告中“以良法促進(jìn)發(fā)展”的命題重新定位了立法與發(fā)展的關(guān)系。促進(jìn)發(fā)展就意味著須鼓勵(lì)發(fā)展過程中的試錯(cuò)，能夠促進(jìn)發(fā)展的良法，一定是為發(fā)展預(yù)留試錯(cuò)空間的前瞻性立法。報(bào)告還提出要建立激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。這就需要立法者在立法理念上能夠準(zhǔn)確把握發(fā)展與改革、容錯(cuò)與糾錯(cuò)、有責(zé)與追責(zé)之間的辯證關(guān)系；在立法技術(shù)上能夠正確處理好“疏”與“密”的關(guān)系，為改革試錯(cuò)與法律解釋留有空間；在制度設(shè)計(jì)上，能夠建立合理的責(zé)任機(jī)制，推動(dòng)鼓勵(lì)改革、支持改革和勇于改革的發(fā)展銳意，營(yíng)造敢于創(chuàng)新、允許試錯(cuò)、寬容失敗的社會(huì)氛圍。

其二，立法須規(guī)控錯(cuò)誤風(fēng)險(xiǎn)。改革過程中的錯(cuò)誤風(fēng)險(xiǎn)既是不可避免的，又是發(fā)展變化的。風(fēng)險(xiǎn)的最大特性就是不確定性，風(fēng)險(xiǎn)落地即是錯(cuò)誤。而立法的容錯(cuò)糾錯(cuò)能力，正是通過前瞻性立法，最大限度地克服不確定從而降低錯(cuò)誤風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)不可避免要落地時(shí)，在既有的立法框架下能夠主動(dòng)采取措施，將錯(cuò)誤的損害后果降至最低，并通過立法及時(shí)矯正被證明為錯(cuò)誤的改革措施。

三、推進(jìn)國(guó)家立法能力建設(shè)的基本路徑

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，改革是我們進(jìn)行具有新的歷史特點(diǎn)的偉大斗爭(zhēng)的重要方面。為應(yīng)對(duì)全面深化改革帶來的系列挑戰(zhàn)，國(guó)家立法能力建設(shè)需要理順立法權(quán)力能力、立法行為能力與立法責(zé)任能力三者的關(guān)系，加強(qiáng)三大能力的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。[6]151-160

(一)完善立法授權(quán)，嚴(yán)格依法立法

改革新常態(tài)下，國(guó)家制度現(xiàn)代化的進(jìn)程逐漸加速。十九大以前的改革實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，隨著改革的持續(xù)深化，有利于推動(dòng)發(fā)展的創(chuàng)新性立法往往會(huì)面臨合法性質(zhì)疑。故十九大報(bào)告特別提出依法立法之原則。依法立法并不是要通過形式法治禁錮創(chuàng)新性立法，而是要通過嚴(yán)格依法立法的要求，用法治手段鞏固立法創(chuàng)新的成果，提升立法權(quán)力能力。而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格依法立法，首先應(yīng)解決創(chuàng)新立法的權(quán)限問題。

其一，授權(quán)形式從完善法律授權(quán)轉(zhuǎn)向完善憲法授權(quán)。在改革初期，改革事項(xiàng)范圍主要以局部改革為主，在改革力度上，也以漸進(jìn)式改革為主。通過小幅修改法律、行政法規(guī)甚至規(guī)章即可實(shí)現(xiàn)初步的改革目標(biāo)。但隨著改革的全面深化，改革逐漸進(jìn)入攻堅(jiān)期，改革初期容易改的、只需“動(dòng)小手術(shù)”的改革事項(xiàng)早已完成，剩下的都是“硬骨頭”或“需要?jiǎng)哟笫中g(shù)”的改革事項(xiàng)。對(duì)于這些重大的體制機(jī)制變革，僅靠局部性立法修法已經(jīng)無(wú)法滿足改革本身的需求，改革面臨的合法性訴求也逐漸轉(zhuǎn)為合憲性訴求。如近兩年來的監(jiān)察體制改革，正是關(guān)乎國(guó)家憲政體系框架的系統(tǒng)性改革，僅制定《監(jiān)察法》尚無(wú)法滿足改革的立法需求，更須通過憲法授權(quán)，授予國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)以監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)才能滿足監(jiān)察體制改革對(duì)立法權(quán)力能力的需要。

其二，授權(quán)對(duì)象從中央立法機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)向地方立法機(jī)關(guān)。隨著改革的全面深化，改革面臨的疑難問題也會(huì)逐漸增加，解決這些疑難問題更強(qiáng)調(diào)改革的系統(tǒng)性，這就需要中央層面的立法與地方層面的立法同步進(jìn)行制度創(chuàng)新。在解決了立法的合憲性問題后，中央層面的立法權(quán)力能力得到有效提升。但在地方層面，地方立法權(quán)不足導(dǎo)致地方立法缺少創(chuàng)新性。在改革新常態(tài)下，越來越多的改革需要在地方試點(diǎn)，相關(guān)的試點(diǎn)情況需要地方自主制定立法予以規(guī)范。因此，“釋放地方立法能力”[6]149已經(jīng)成為立法能力建設(shè)的重要命題。2015年《立法法》修改授予設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)，這是立法權(quán)下放的第一步。未來仍需要更加科學(xué)、精細(xì)的立法權(quán)限下放，鼓勵(lì)自下而上的立法創(chuàng)新。

其三，重點(diǎn)領(lǐng)域從“硬法”的創(chuàng)新能力轉(zhuǎn)向“軟法”的創(chuàng)新能力。改革新常態(tài)下，改革日漸精細(xì)化與系統(tǒng)化，僅靠國(guó)家立法難以滿足全面深化改革的規(guī)范需求，這就需要授權(quán)行業(yè)組織、自治組織通過制定“軟法”來滿足改革需要。相應(yīng)的，立法的權(quán)力能力問題不僅涉及“法法銜接”問題，還涉及“法紀(jì)銜接”問題、國(guó)家立法與行業(yè)自治規(guī)范、村規(guī)民約等規(guī)范之間的銜接問題。在全面深化改革的歷史時(shí)期，要全面重視“軟法”的權(quán)力能力建設(shè)問題，拓展“軟法”規(guī)范的作用空間，通過鼓勵(lì)制定自治規(guī)范來解決國(guó)家立法能力不足的問題。

(二)加強(qiáng)主體建設(shè)，引領(lǐng)推動(dòng)改革

在全面深化改革期間，構(gòu)建與立法權(quán)力能力相適應(yīng)的立法行為能力尤為重要。破題的關(guān)鍵在于立法主體能夠準(zhǔn)確把握改革精神，并準(zhǔn)確預(yù)判改革趨勢(shì)，最終因應(yīng)改革發(fā)展。

其一，強(qiáng)化立法問題意識(shí)。堅(jiān)持以法治思維與法治方式解決改革問題，這就要堅(jiān)持改革決策與立法決策相統(tǒng)一，就是要兼顧改革決策與立法決策的互通性、銜接性、系統(tǒng)性。改革決策直接反映了國(guó)家對(duì)立法的需求，也會(huì)間接反映社會(huì)對(duì)立法的需求。改革過程中，立法機(jī)關(guān)必須及時(shí)掌握社會(huì)的立法需求，在改革決定做出后，須及時(shí)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域立法需求進(jìn)行調(diào)研，確定重點(diǎn)領(lǐng)域立法的調(diào)研范圍，廣泛地征求意見，獲取信息，選擇可行性、有效性的調(diào)研方法，確保針對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域立法需求的調(diào)研順利進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)立法決策與改革決策在具體內(nèi)容上的銜接。

其二，樹立立法回應(yīng)理念。新時(shí)代立法工作應(yīng)樹立立法主動(dòng)適應(yīng)改革的全新立法理念。主動(dòng)適應(yīng)并不是絕對(duì)的，是相對(duì)于以往的被動(dòng)的總結(jié)型立法而言的。立法應(yīng)有問題意識(shí)，[7]29立法主動(dòng)適應(yīng)改革就是要提高立法的針對(duì)性，針對(duì)改革問題，解決改革問題，從總結(jié)型立法轉(zhuǎn)為回應(yīng)型立法。這就要求：一方面，回應(yīng)改革期間社會(huì)對(duì)立法產(chǎn)品的需求，必須進(jìn)行科學(xué)的立法規(guī)劃。另一方面，回應(yīng)改革期間社會(huì)對(duì)立法產(chǎn)品的需求，必須及時(shí)提供符合社會(huì)需求的立法產(chǎn)品。把握各類改革措施的不同功能定位，確保立法需求與供給基本對(duì)稱。

其三，提升立法知識(shí)水平?！八^立法知識(shí)，就是立法者所獲取、儲(chǔ)備、掌握并能夠運(yùn)用到立法工作者中的各種相關(guān)智力成果?！盵8]129提升立法主體的立法知識(shí)，是短時(shí)間提升立法能力的有效方法。立法知識(shí)的增長(zhǎng)有利于提升立法者的認(rèn)知能力、決策能力、起草能力、論證能力等基礎(chǔ)性立法行為能力。而立法適應(yīng)引領(lǐng)能力的提升還要有賴于立法者加強(qiáng)對(duì)改革相關(guān)知識(shí)的學(xué)習(xí)。提升立法知識(shí)的主要渠道就是通過定期培訓(xùn)、理論學(xué)習(xí)、經(jīng)驗(yàn)交流、實(shí)踐總結(jié)等方式習(xí)得相關(guān)知識(shí)。

其四，優(yōu)化立法人員結(jié)構(gòu)。立法機(jī)關(guān)工作人員是立法工作的具體實(shí)施者，立法機(jī)關(guān)工作人員業(yè)務(wù)能力的總體水平直接決定立法能力的大小。全面深化改革背景下的立法隊(duì)伍建設(shè)，要重點(diǎn)吸納具有改革精神且對(duì)具體改革事項(xiàng)有充分了解的人員從事立法工作。在具體的立法活動(dòng)中，要讓改革決策的作出者領(lǐng)導(dǎo)立法，讓改革措施的制定者引導(dǎo)立法，讓改革領(lǐng)域的受眾參與立法。同時(shí)，為了應(yīng)對(duì)高頻次改革的立法需求，須重點(diǎn)優(yōu)化立法隊(duì)伍的年齡結(jié)構(gòu)、學(xué)歷結(jié)構(gòu)、專業(yè)結(jié)構(gòu)，打造職業(yè)化、專業(yè)化的“硬核”立法隊(duì)伍。

(三)健全責(zé)任機(jī)制，優(yōu)化立法監(jiān)督

全面深化改革的歷史時(shí)期，出于不斷改革試錯(cuò)的需要，立法工作比以往任何時(shí)候都更需要加強(qiáng)立法責(zé)任能力建設(shè)。立法責(zé)任能力建設(shè)的重心也向加強(qiáng)立法容錯(cuò)糾錯(cuò)能力轉(zhuǎn)向。在方法論層面，改革新常態(tài)下的立法責(zé)任能力建設(shè)不僅限于改革初期的允許試錯(cuò)，還要鼓勵(lì)試錯(cuò)；不僅要追求試錯(cuò)、糾錯(cuò)的速度，還應(yīng)該注重程序，注重質(zhì)量；不僅要對(duì)錯(cuò)誤本身進(jìn)行容許與糾正，還應(yīng)注重立法主體的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)能力，以及自我糾偏和修復(fù)能力。實(shí)現(xiàn)容錯(cuò)糾錯(cuò)能力的全面提升，更重要的是建立立法領(lǐng)域的監(jiān)督機(jī)制及相應(yīng)的合憲性保障體系，確立立法領(lǐng)域合憲性審查的基準(zhǔn)等制度機(jī)制。

其一，在立法態(tài)度上，從允許試錯(cuò)轉(zhuǎn)向鼓勵(lì)試錯(cuò)。相比于提供規(guī)范依據(jù)而言，立法更側(cè)重于提供行動(dòng)理由。改革初期，改革難度較小，改革范圍偏局部改革，頂層設(shè)計(jì)者對(duì)改革試錯(cuò)的態(tài)度相對(duì)保守，即不反對(duì)改革試錯(cuò)。但是，隨著改革的深入，改革頻度與深度的增長(zhǎng)決定了立法責(zé)任能力建設(shè)不能止于允許試錯(cuò)，更要鼓勵(lì)試錯(cuò)：從試點(diǎn)數(shù)量來看，隨著改革新常態(tài)下改革頻率的加快，越來越多的試錯(cuò)活動(dòng)將在法律框架之下展開；從試錯(cuò)需求上看，隨著改革的深化，改革任務(wù)日益繁重，改革難度日益增加，改革的復(fù)雜性決定了立法日益離不開基層自主差別化探索與試錯(cuò)。只有通過立法手段推動(dòng)改革試錯(cuò)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，才能滿足新時(shí)代立法工作對(duì)立法責(zé)任能力的要求。

其二，在工作重心上，從容錯(cuò)糾錯(cuò)轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。隨著改革的深入，試點(diǎn)活動(dòng)呈現(xiàn)指數(shù)級(jí)增加的趨勢(shì)。雖然在責(zé)任機(jī)制上，鼓勵(lì)地方試點(diǎn)犯錯(cuò)，但不能將試錯(cuò)視為“無(wú)節(jié)制的犯錯(cuò)”。尤其是在改革新常態(tài)下，局部錯(cuò)誤累積之后，也會(huì)產(chǎn)生難以估量的巨大損失。因此，全面深化改革期間，不但要鼓勵(lì)試錯(cuò)、寬容犯錯(cuò)，更要在制度層面做好錯(cuò)誤預(yù)防工作。這需要立法者在規(guī)劃層面做到以問題為導(dǎo)向，細(xì)化改革方案，積極做好試錯(cuò)前的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)防范工作；在錯(cuò)誤發(fā)生之后，允許改革犯錯(cuò)，但不允許因循推諉、躑躅踏步而不改革，積極優(yōu)化改革試錯(cuò)責(zé)任。

其三，在制度建設(shè)上，從個(gè)案糾錯(cuò)轉(zhuǎn)向立法監(jiān)督。改革初期，立法的責(zé)任機(jī)制往往是通過人大對(duì)個(gè)別立法進(jìn)行審查追責(zé)實(shí)現(xiàn)的，這種責(zé)任追究機(jī)制比較適合改革初期的漸進(jìn)式改革、局部改革。隨著改革頻度加強(qiáng)，立法如雨后春筍般，短時(shí)間大量立法的出臺(tái)使人大機(jī)關(guān)難有精力進(jìn)行一對(duì)一的詳細(xì)審查。這就需要進(jìn)一步完善立法監(jiān)督體系，在人大備案審查制度之外，盡快完善國(guó)家立法的合憲性審查機(jī)制，完善地方立法的其他監(jiān)督機(jī)制。通過完善的體系化的立法監(jiān)督機(jī)制，調(diào)控立法責(zé)任機(jī)制，推動(dòng)改革落實(shí)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)問題。