云南邊境社會安全風(fēng)險的“治理縫隙”與全周期管理路徑研究*

李俊清，劉應(yīng)美

(1.中央民族大學(xué) 國家安全研究院，2.中央民族大學(xué) 管理學(xué)院，北京 100081)

黨的十九大報告明確提出，“加快邊疆發(fā)展、確保邊疆鞏固、邊境安全”，將邊境安全提升到國家政治戰(zhàn)略高度。[1]33黨的十九屆五中全會上，習(xí)近平總書記強調(diào) “治國必治邊”“健全強邊固防工作機制，切實維護邊疆安全”，充分凸顯了邊境安全于邊疆安全的重要地位。[2]132云南作為西南邊疆門戶省份，邊境線長達4061公里，占全國陸疆邊境線總長的近五分之一，沿邊境線有8個邊境州市，25個邊境縣，16個跨境民族。長期以來，幅員遼闊的邊境地區(qū)社會安全保持著良好態(tài)勢，民族關(guān)系融洽，社會安定和諧。然而，適逢新冠肺炎疫情(以下簡稱“疫情”)防控的重要時期，云南邊境地區(qū)偷渡問題、三非人員問題、緬北電信詐騙等社會安全問題交錯疊加，從一個側(cè)面映射出云南邊境社會安全風(fēng)險仍然存在“治理縫隙”，社會安全形勢復(fù)雜嚴(yán)峻。因此，彌合社會安全風(fēng)險“治理縫隙”，推進云南邊境社會安全治理體系與治理能力現(xiàn)代化成為當(dāng)前緊迫的現(xiàn)實課題。

一、文獻回瞻與問題提出

邊境社會安全是指邊境地區(qū)社會系統(tǒng)免于內(nèi)外破壞性因素威脅，保持良性運行的動態(tài)平衡狀態(tài)。邊境社會安全是社會安全的重要組成部分，邊境安危事關(guān)邊疆安危。為此，云南邊境社會安全受到學(xué)者們的持續(xù)關(guān)注，概覽云南邊境社會安全研究成果發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們致力于云南邊境社會安全風(fēng)險類型、影響因素及治邊方略的學(xué)理與實證性研究分析。就云南邊境社會安全風(fēng)險類型研究而言，云南邊境社會安全風(fēng)險類型呈現(xiàn)出階段性特征：新中國成立至改革開放前，邊境社會安全風(fēng)險主要是在相對原始封閉狀態(tài)下的內(nèi)源性問題，如傳染性疾病、邊患危機、土匪暴亂[3]98-165、族群沖突等[4]224；改革開放后，特別是自20世紀(jì)90年代以來，伴隨沿邊開放擴大加深，內(nèi)源性與外源性社會安全問題并存，如艾滋病、毒品、賭博、三非人員問題、難民問題、跨境婚姻問題、宗教滲透[3]98-165、電信詐騙[5]88-97等，這些紛繁復(fù)雜的社會安全風(fēng)險類型，對邊境民眾的生命財產(chǎn)和身心健康形成了全方位侵?jǐn)_，對云南邊境社會安全構(gòu)成了巨大威脅。就邊境社會安全風(fēng)險影響因素研究而言，邊境社會安全風(fēng)險產(chǎn)生既有區(qū)域自身內(nèi)部影響因素，亦有區(qū)域外部影響因素。就內(nèi)部誘因而言，民生貧困是滋生社會不安全的主要因素[6]100-108；發(fā)展失衡催生的利益“相對剝奪感”，是邊境社會不安全的又一推手[7]7；此外，部分基層政府公共服務(wù)能力相對較低，也為社會不安全埋下了巨大隱患[6]100-108。就外部誘因而言，一是云南面臨復(fù)雜的地緣環(huán)境，如緬北的民族地方武裝問題、“金三角”毒源地問題、境外的親西方敵對勢力問題等，均構(gòu)成了云南邊境嚴(yán)峻的社會安全形勢外在驅(qū)動因素；[8]194二是境外敵對勢力利用宗教滲透、公益援助幌子等手段離間民心，誘發(fā)“認(rèn)同”危機。[9]64-69就云南邊境社會安全風(fēng)險治理策略研究而言，面對嚴(yán)峻的社會安全風(fēng)險，眾多學(xué)者從不同角度作了積極回應(yīng)。一是經(jīng)濟視角。經(jīng)濟發(fā)展是社會安全的物質(zhì)基礎(chǔ)和保障。邊境地區(qū)只有充分利用好“一帶一路”的戰(zhàn)略機遇，創(chuàng)新經(jīng)濟發(fā)展體制機制，構(gòu)建好邊境經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施體系與邊境經(jīng)濟特色產(chǎn)業(yè)鏈等，促進邊境地區(qū)跨越式發(fā)展，才能以民生安全連動民心安全。[10]62-66二是制度視角。制度是修復(fù)社會斷裂的根本手段。解決邊疆民族地區(qū)(云南)社會安全問題的關(guān)鍵是構(gòu)建公平、公正的資源分配體制、健全利益協(xié)調(diào)機制與民意表達機制，高效疏導(dǎo)和化解社會矛盾。[11]31-37亦有學(xué)者從非正式制度視角提出云南邊境安定和諧須充分挖掘并利用好少數(shù)民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，發(fā)揮其社會凝聚的積極功效。[12]118同時，云南在跨越式轉(zhuǎn)型發(fā)展歷史進程中，要善于化解“現(xiàn)代化滋生動亂”之殤。有學(xué)者提出云南公共安全的應(yīng)急治理應(yīng)充分考慮區(qū)域史地、人文特點，制定極具科學(xué)性、可操作性的公共安全應(yīng)急體系，長治久安才有保障。[13]33

綜上可知，既有的研究成果側(cè)重于從單向視角進行云南邊境社會安全風(fēng)險的專題性審視，為深入開展云南社會安全治理提供了豐富資料和經(jīng)驗借鑒。但是，歷史經(jīng)驗與現(xiàn)實疫情防控實踐表明，邊境社會安全問題是一個復(fù)雜的巨型系統(tǒng)，這種單向度研究難以適配系統(tǒng)性邊境社會安全問題治理的現(xiàn)實吁求。云南邊境社會安全風(fēng)險治理亟需全方位審視風(fēng)險來源，全要素資源整合，施以整體性治理。鑒于此，本文擬以疫情防控之下凸顯的邊境社會安全問題為反思視角，全方位探究云南邊境地區(qū)社會安全風(fēng)險治理在法治層面、職責(zé)層面以及信息層面存在的漏洞與弱項，并從“過程—結(jié)構(gòu)—技術(shù)”三重維度，深究風(fēng)險治理漏洞與弱項生成機理，進而提出消弭社會安全“治理縫隙”的全周期管理路徑。

二、云南邊境社會安全風(fēng)險 “治理縫隙”類型分析

社會安全風(fēng)險“治理縫隙”是指社會安全風(fēng)險治理存在的漏洞和弱項。適逢以史上最嚴(yán)手段防控疫情之際，2020年云南邊檢總站查獲非法出入境人員9.6萬人，攔截查堵涉嫌電信詐騙、跨境賭博1.77萬人，查破毒品案件1794起，繳獲毒品11.913噸、易制毒化學(xué)品599.46噸，查貨走私案件5943起、案值3.72億元，打擊處理“四黑”人員2208人，拔掉境外“釘子”14個，打掉組織犯罪團伙113個，收繳槍支3109支、子彈3.7萬余發(fā)。[14]這些觸目驚心的數(shù)據(jù)表明，云南邊境社會安全風(fēng)險仍存在諸多“治理縫隙”。梳理云南邊境地區(qū)社會安全治理實踐與相關(guān)文獻發(fā)現(xiàn)，云南邊境社會安全風(fēng)險“治理縫隙”主要集中于治理法治 “縫隙”、治理職責(zé)“縫隙”、治理信息“縫隙”。

(一)治理法治 “縫隙”

經(jīng)國序民，正其制度。健全的法律制度體系是治國理政的法治保障。然而，由于國際國內(nèi)某些制度缺陷，造成了邊境社會安全治理的規(guī)制真空，形成了邊境安全治理的法治 “縫隙”。

1.中國與緬甸、越南、老撾?yún)^(qū)域國際安全合作治理法治缺失。在打擊跨境犯罪問題上，有法可依是國際合作安全治理的前提。迄今為止，中國與云南周邊鄰國雖然簽訂了《中緬關(guān)于中緬邊境管理與合作的協(xié)定》《中越關(guān)于中越陸地邊境口岸及其管理制度的協(xié)定》《中老關(guān)于邊境口岸及其管理制度的協(xié)定》等共識性文件，但這些法律文件主要是指導(dǎo)功能的彰顯，具有普遍約束力和執(zhí)行力的國際合作社會安全治理法律仍然缺失。此外，云南周邊國家政策執(zhí)行環(huán)境各異形成的“法律階梯墮距”，導(dǎo)致在打擊跨界犯罪問題上形成了不盡一致的治理效能。例如，國際禁毒合作方面，雖然中國與云南周邊鄰國簽訂了《東亞次區(qū)域禁毒合作諒解備忘》《東盟和中國禁毒合作行動計劃》等國際警務(wù)合作文件，并與周邊國家開展了持續(xù)性打擊毒品跨境合作，但這種合作主要是淺層跨境犯罪情報信息的交流共享，偵查合作、人員引渡等深層司法合作制度尚有缺位之處，而緬方特別是少數(shù)民族武裝控制區(qū)施行“以軍護毒，以毒養(yǎng)軍”的“潛規(guī)則”，加劇了我國根治跨境毒品犯罪難度；2019年以來，緬北地區(qū)電信詐騙犯罪規(guī)制空白,成為電信詐騙活動的“法外之地”，且呈現(xiàn)出 “槍恐毒賭、詐綁逃私”合流和“以軍護詐，以詐護軍”嚴(yán)峻態(tài)勢，而中國與緬北地區(qū)打擊電信詐騙警務(wù)合作法律缺失，致使中國越境打擊難以推進。[15]

2.國家層面的邊境安全法律法規(guī)不健全。目前，我國邊境安全法律體系初步建立，國家層面出臺了《中華人民共和國出境入境管理法》《邊境旅游暫行管理辦法》《中國邊民與毗鄰國邊民婚姻登記辦法》《中華人民共和國國家安全法》《中華人民共和國國籍法》等法律文件，但這些法律規(guī)范大多是原則性與宏觀性法律制度，在職責(zé)分工、執(zhí)法程序和責(zé)任追究方面規(guī)定還比較模糊，不夠細(xì)化，實踐操作性不強，且在具體執(zhí)行時存在職能交叉、監(jiān)管漏洞等問題。此外，伴隨跨境犯罪智能化、信息化日益猖獗，如網(wǎng)絡(luò)賭博、網(wǎng)絡(luò)詐騙、網(wǎng)絡(luò)宗教滲透，打擊“涉網(wǎng)”新型犯罪立法遲緩，給犯罪分子提供了鉆法律空隙的可乘之機。例如2021年中國政府開展了針對在緬北地區(qū)從事電信詐騙及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的10多萬中國人的“大勸返”專項行動，為遏制電信詐騙泛濫，有的地方政府被迫采取“注銷戶籍”的強硬舉措，促使他們回國投案自首，并取得了較好的政策效能，但“注銷戶籍”卻面臨法律爭鳴。[16]

3.云南地方性社會安全法規(guī)建設(shè)不足。云南制定出臺了《云南省邊境管理條例》《云南省中緬邊境地區(qū)境外邊民入境出境管理規(guī)定》《云南省禁毒條例》等地方性規(guī)章，為法治邊境建設(shè)提供了制度保障。然而，伴隨云南邊境治理環(huán)境變化，社會安全新情況、新問題不斷涌現(xiàn)，需求型政策工具愈加迫切。但是，地方政府在某些領(lǐng)域政策供給與政策需求缺位，形成了治理政策“縫隙”，比如邊民通婚由來已久，近年來呈井噴式增長。據(jù)“七普”數(shù)據(jù)顯示，2013年以來，云南邊境地區(qū)跨境婚姻對數(shù)以10%的年增長率增加，據(jù)不完全統(tǒng)計，僅12個邊境縣的跨境婚姻對數(shù)就可能超過6萬人。[17]為此，德宏、文山等相繼出臺了《德宏州邊民入境通婚備案登記管理規(guī)定(試行)》《關(guān)于對辦理涉越非婚生子女戶口問題的批復(fù)》作為邊民跨境婚姻管制的地方性法規(guī)政策，但這些地方性規(guī)章僅能緩解部分緊迫性治理難題，若要解決邊境龐大事實婚姻面臨的永久居留或入籍問題，還有待于省級甚至國家層面的權(quán)威性、可操作性的頂層設(shè)計。又例如，近年來，恐怖分子漸趨由邊疆向內(nèi)地轉(zhuǎn)移，有“涉恐”人員將云南邊境作為非法出入境、藏匿中轉(zhuǎn)、“就地圣戰(zhàn)”的主要通道，疊加云南部分地區(qū)及周邊國家有“三股勢力”落腳衍生土壤，云南成為恐怖襲擊的靶向之地，如2014年“3·01”昆明暴恐案件。然而，云南地方性反恐怖主義立法仍然空白。[18]102-112

(二)治理職責(zé)“縫隙”

從治理類型看，云南社會安全風(fēng)險治理職責(zé)“縫隙”包括綜合治理職責(zé)“縫隙”與協(xié)同治理職責(zé)“縫隙”。

1.綜合治理職責(zé)“縫隙”。云南邊境社會安全問題是由系列復(fù)雜多元的問題構(gòu)成的復(fù)合體，且不同性質(zhì)、不同表現(xiàn)形式的社會安全問題互為交織，主要表現(xiàn)為：民生貧困與毒品、艾滋病問題的交織，民族問題與宗教問題交織，域內(nèi)外問題交織，歷史問題與現(xiàn)實問題交織，等等。這種交織性決定了云南邊境社會安全應(yīng)以系統(tǒng)性思維統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好沿邊開放、發(fā)展、安全的全方位關(guān)系，施以綜合性治理。否則，任何一個方面的治理存在短板或薄弱環(huán)節(jié)，都會導(dǎo)致 “多米諾骨牌效應(yīng)”。但是，在實然層面，在國家實施西部大開發(fā)之前，云南邊境地區(qū)總體上是重安全而輕發(fā)展的；在國家實施西部大開發(fā)之后，特別是實施沿邊開放戰(zhàn)略以來，云南邊境地區(qū)則呈現(xiàn)為重發(fā)展而輕安全，以大開放、大發(fā)展促進社會安全的綜合性治理能力仍然孱弱。這種應(yīng)然與實然的差距，致使云南邊境地區(qū)利益沖突型社會安全問題凸顯，邊境治理整體績效有限，進而陷入發(fā)展失衡、心理失衡、行為失范，社會矛盾和問題累積，社會安全運行風(fēng)險加劇的連鎖困厄。

2.協(xié)同治理職責(zé)“縫隙”。迄今，云南邊境地區(qū)黨政軍警民“五位一體”協(xié)同治理格局初步建成，各主體為維系邊境社會安寧方面做出了重要貢獻。但是黨政軍警民五個主體在權(quán)責(zé)歸屬與協(xié)同合作方面仍存在銜接不暢之處。其一，軍警協(xié)同治理職責(zé)“縫隙”。在云南邊境社會安全治理實踐中，解放軍邊防部隊與公安邊防部隊是維系邊境社會安全的職能部門。其中，邊防武警負(fù)責(zé)一線防衛(wèi)與管理，公安邊防負(fù)責(zé)邊境社會治安與出入境管理，并協(xié)助邊防武警戍衛(wèi)邊境安全的二元治理格局。[19]75但是，邊防武警處于最前沿，卻沒有刑事案件管轄權(quán)和治安處罰權(quán)；公安邊境大隊具有治安管轄權(quán)，卻處于二線管理位置，無法對一線的跨境犯罪人員與車輛進行第一時間處置，這種相對獨立的職能分工，極易導(dǎo)致邊境社會安全治理力量分散，延誤時機，效率不高，很難形成協(xié)同治理合力，進而出現(xiàn)協(xié)同治理“縫隙”。其二，社會治理主體協(xié)同治理職責(zé)“縫隙”。社會治理主體包括政府主體(黨委和政府)、市場主體(企業(yè)、消費者和行業(yè)組織)和社會主體(社會組織和民眾)。[20]58-63中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)與使命，以及社會安全的公共性決定了黨委和政府處在邊境社會安全治理的核心地位。然而，受制于歷史與現(xiàn)實因素，云南邊境地區(qū)市場主體和社會主體參與社會安全治理的廣度和深度都不足，黨委和政府與市場主體和社會主體存在履職空隙，導(dǎo)致邊境社會安全存在治理盲區(qū)。如前所述的與跨境犯罪相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)賭博、緬北電信詐騙問題，犯罪分子就是利用電信系統(tǒng)、銀行系統(tǒng)以及微信、陌陌等新社交平臺的技術(shù)漏洞實施犯罪活動，這也從另一個側(cè)面折射出電信運營商、網(wǎng)銀商等在社會安全風(fēng)險治理方面存在一定程度的監(jiān)管缺位。

(三)治理信息“縫隙”

風(fēng)險溝通是社會安全防控的核心能力之一，風(fēng)險溝通實質(zhì)是信息流動。鑒于信息流動內(nèi)容、形式以及渠道有限，風(fēng)險信息溝通參與主體之間會產(chǎn)生溝通障礙，從而形成治理信息“縫隙”。

1.風(fēng)險信息收集不充分。社會安全治理的科學(xué)決策以及政策的執(zhí)行與監(jiān)督都有賴于準(zhǔn)確、全面、高效的信息收集與分析?！对颇鲜⊥话l(fā)事件應(yīng)對條例》明確規(guī)定：縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立突發(fā)事件信息發(fā)布制度。突發(fā)事件發(fā)生后，應(yīng)當(dāng)及時向社會發(fā)布信息，并做好初步核實情況、事件進展、政府應(yīng)對措施、公眾防范措施和調(diào)查處理結(jié)果等后續(xù)發(fā)布工作。這種應(yīng)急層面信息溝通強調(diào)的重點是突發(fā)社會安全事件的危機信息溝通，忽視了危機爆發(fā)前的風(fēng)險信息溝通。根據(jù)社會安全事件演化規(guī)律，社會危機爆發(fā)前的風(fēng)險信息溝通是遏制或降低危機損害的主要手段之一。但當(dāng)前基于科層條塊組織結(jié)構(gòu)下建立的“單一災(zāi)種、單一部門”的風(fēng)險信息系統(tǒng)，結(jié)構(gòu)層級多，信息傳遞效率低，信息孤島泛化，信息共享網(wǎng)絡(luò)不暢，信息收集不充分，進而導(dǎo)致治理信息空洞。例如，云南邊境常態(tài)化實有人口信息采集漏洞，為此次疫情防控或社會安全治理埋下了隱患。

2.風(fēng)險溝通參與主體不全引致風(fēng)險信息溝通不足。風(fēng)險溝通是多元主體共同參與的結(jié)果。理想的風(fēng)險信息溝通是在各級黨委領(lǐng)導(dǎo)下，各級政府、社會組織、公眾、專家、社交媒體、企業(yè)等風(fēng)險治理共同體進行風(fēng)險信息與意見的無障礙交互過程。[21]25-37然而，在社會安全風(fēng)險溝通實踐中，云南邊境風(fēng)險信息溝通尚處于以“專家”和政府為主導(dǎo)的風(fēng)險對話和解釋階段，囊括社會組織、公眾、企業(yè)在內(nèi)的多主體“伙伴關(guān)系”式風(fēng)險信息溝通網(wǎng)絡(luò)尚未健全。以邊民在風(fēng)險信息溝通中的角色為例，擁有豐富邊情、社情信息資源的邊民往往被視為風(fēng)險信息的非理性、被動的信息接受者而非主動參與者，疊加邊民自身有限的話語表達能力，邊民在風(fēng)險信息溝通中常常處于缺位狀態(tài)。這種缺位構(gòu)成了風(fēng)險信息上下互動溝通的堵點。

三、云南邊境社會安全風(fēng)險“治理縫隙”生成機理

云南邊境社會安全風(fēng)險呈現(xiàn)出“法治—職責(zé)—信息”三個方面的“治理縫隙”，并且治理法治、治理職責(zé)及治理信息的“縫隙”具有一定程度的交互性，進而導(dǎo)致社會安全問題層出不窮。為此，本文從“過程—結(jié)構(gòu)—技術(shù)”三重維度，探討云南邊境社會安全風(fēng)險“治理縫隙”發(fā)生機理。

(一)云南邊境社會安全風(fēng)險的過程治理銜接不暢導(dǎo)致法治“縫隙”

1.社會安全風(fēng)險全過程治理脫節(jié)，社會風(fēng)險治理法治銜接不暢。風(fēng)險、災(zāi)害、危機是一個連續(xù)統(tǒng)[22]47-50，即風(fēng)險從產(chǎn)生到消亡有其自身的演化周期。全流程風(fēng)險治理是集風(fēng)險管理、應(yīng)急管理和危機管理于一體的全周期治理。因此，社會安全理念應(yīng)貫穿于從源頭到末梢的全流程治理過程。然而，長期以來，云南邊境社會安全治理重心傾向于應(yīng)急管理，風(fēng)險管理和危機管理能力相對薄弱。以疫情防控下籍外流動人口管理為例，據(jù)“七普”數(shù)據(jù)估測，云南省外籍人員總數(shù)高達37.7萬人，位居全國外籍人數(shù)之首，較“六普”時期增加了33.2萬人。疫情前，僅瑞麗市估計有5萬緬甸人；滇越邊境口岸城市河口，往返于滇越的短期務(wù)工邊民有6000多人。[17]面對如此龐大規(guī)模的外籍流動人口，德宏州施行了發(fā)放 “胞波卡”，即以證管人的改革創(chuàng)新實踐，[23]但這種改革探索僅僅在個別邊境州市施行，且能輻射的人群也極為有限，大部分籍外流動人口處于“黑戶”狀態(tài)。適逢疫情觸點，長期隱而未發(fā)的跨境流動人口問題一觸即發(fā)。追究其因，除了邊境特殊地源環(huán)境客觀因素外，常態(tài)化條件下的流動人口法治保障缺失是主要因素之一。現(xiàn)行針對外籍流動人口的法律法規(guī)大多是二十世紀(jì)八九十年代制定的，如1980年制定的《中華人民共和國國籍法》、1996年公安部和原勞動部等部門聯(lián)合發(fā)布的《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》。隨著云南省沿邊開放拓展深化，周邊國家入境的外籍流動人口劇增，且入境身份與動因更加紛繁復(fù)雜，針對這部分流動人口的政策供給缺位，造成龐大流動人口處于規(guī)范真空。

2.社會安全風(fēng)險的動態(tài)追蹤治理不足，新型社會安全風(fēng)險治理法治缺失。動態(tài)性是社會安全風(fēng)險的重要特征。社會安全風(fēng)險的動態(tài)性是指社會安全風(fēng)險類型的新舊更替。社會安全風(fēng)險是深層社會矛盾和問題的綜合表征。伴隨邊境整體環(huán)境變遷，社會安全風(fēng)險類型亦不斷發(fā)生新舊更替?；诖?，社會風(fēng)險的動態(tài)追蹤治理應(yīng)根據(jù)風(fēng)險情勢變化，制定有針對性的風(fēng)險治理舉措。例如，近年來，云南邊境新增的空中宗教滲透、網(wǎng)絡(luò)賭博和跨境電信詐騙等新型社會安全問題，其犯罪的手段更加隱秘化、智能化和非在場化。相應(yīng)地，線上線下相結(jié)合的法律法規(guī)顯得尤為迫切。但是，囿于前瞻性風(fēng)險研判與治理經(jīng)驗匱乏，以及涉外社會安全問題的復(fù)雜性，社會安全風(fēng)險治理立法行為往往滯后于社會風(fēng)險演變，導(dǎo)致新型社會安全風(fēng)險治理無論是頂層設(shè)計的法律法規(guī)，抑或地方性規(guī)章條例，都較為缺乏。

(二)風(fēng)險治理結(jié)構(gòu)失調(diào)導(dǎo)致治理職責(zé)“縫隙”

1.社會安全風(fēng)險誘因多維透視不足。云南邊境社會風(fēng)險誘因既有境外來源因素也有境內(nèi)來源因素，即輸入型社會風(fēng)險與內(nèi)生型社會風(fēng)險交織并存[6]100-108。然而，鑒于云南邊境輸入型社會風(fēng)險現(xiàn)象較為凸顯，社會風(fēng)險誘因解析主要聚焦于境外來源的風(fēng)險因素，境內(nèi)社會風(fēng)險來源誘因往往被忽視。長期以來，跨境輸入型社會安全風(fēng)險的確是云南邊境地區(qū)社會安全問題痼疾，但據(jù)馬克思主義辯證法中事物生成邏輯，境內(nèi)社會風(fēng)險誘因是社會風(fēng)險形成的決定性因素，決定社會風(fēng)險的發(fā)展方向與性質(zhì)。境內(nèi)社會風(fēng)險誘因主要來源于民生貧困、民族宗教問題以及公共服務(wù)問題。如果對社會安全問題產(chǎn)生誘因認(rèn)知不全面，難免陷入治理“碎片化”窠臼，難以達成全方位綜合治理績效。例如，云南邊境地區(qū)毒品犯罪與艾滋病猖獗是邊境地區(qū)經(jīng)濟貧困、文化教育水平低、落后習(xí)慣以及境外毒品艾滋病泛濫等多維劣勢因素耦合產(chǎn)物。

2.市場與社會力量參與邊境社會安全治理的能動性有限。黨的十九屆四中全會提出了“民主協(xié)商”治理方式，為多元主體參與社會安全治理提供了科學(xué)指引。即政府和市場與社會平等協(xié)作，共擔(dān)社會安全責(zé)任。但是，在遼闊的云南邊境地區(qū)，鑒于歷史與現(xiàn)實因素制約，多元主體協(xié)商共治邊境社會安全格局仍未完善。追溯其因，其一，軍警協(xié)同困難。伴隨邊境非傳統(tǒng)安全威脅凸顯，駐邊軍隊由軍事防御向防衛(wèi)與管控并舉職能轉(zhuǎn)變遲緩，導(dǎo)致軍警維護社會安全存在職責(zé)不明、各自為政，協(xié)同困難。其二，基層政府“單中心”治理慣性思維桎梏，全能型政府向有限政府轉(zhuǎn)變尚需時日。其三，沿邊開放起步晚，自然經(jīng)濟或半自然經(jīng)濟仍居主導(dǎo)，市場經(jīng)濟發(fā)育不成熟，市場主體履職社會責(zé)任能力與約束力有限。其四，云南邊境整體社會發(fā)育程度低，廣大民眾組織化程度低，往往被視為社會安全風(fēng)險治理的客體角色，主體角色受到削弱。[24]31-38邊境社會組織“量少質(zhì)次”、汲取社會資源能力有限，參與社會安全治理活力不足?；诖耍颇线吘成鐣踩卫硇嗡転辄h委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)，市場主體與社會主體為輔的治理格局。而這有悖于構(gòu)建“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的社會安全治理共同體時勢之需，為邊境社會安全問題提供了滋生蔓延溫床。

(三)社會安全治理技術(shù)水平不高引致治理信息“縫隙”

科技支撐是實現(xiàn)社會安全的重要基礎(chǔ)和保障。因此，社會安全風(fēng)險“治理縫隙”審視除了過程與結(jié)構(gòu)維度之外，技術(shù)也是不可回避的維度。治理技術(shù)是指公共事務(wù)之具體層面、應(yīng)用層面所形成的技術(shù)應(yīng)用、制度安排、實踐技能和操作技術(shù)之特殊知識總和。具體而言，又細(xì)分為科技型、規(guī)則型和行為型三種類型。[25]181-206概覽云南邊境社會安全治理實踐，社會安全治理技術(shù)供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于波詭云譎的社會安全問題治理的現(xiàn)實吁求。

1.科技型風(fēng)險治理技術(shù)應(yīng)用不足。科技型風(fēng)險治理技術(shù)是指將新興科學(xué)技術(shù)，如大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等運用于風(fēng)險治理領(lǐng)域，以實現(xiàn)技術(shù)正義，提高風(fēng)險治理效能。[25]181-206云南邊境技術(shù)賦能社會安全風(fēng)險治理不足主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，打擊新型技術(shù)型跨境犯罪技術(shù)手段落后。例如，空中毒品輸送、網(wǎng)絡(luò)電信詐騙、高智能仿真出入境證件猖獗，反襯出云南邊境在技術(shù)賦能社會安全風(fēng)險治理方面還存在短板與漏洞。另一方面，云南邊境社會安全信息化治理發(fā)展緩慢，致使社會安全風(fēng)險信息收集、反饋的時效性、全面性不足，造成治理信息“縫隙”。以邊界線的技防建設(shè)為例，長期以來，云南4061公里邊界線安全治理主要靠有限的人防與物防，技防硬件設(shè)施無論是裝備類型還是數(shù)量，都還十分薄弱，造成“有邊難防”的窘境，這也為跨境犯罪提供了便利空間，加劇了云南邊境社會安全治理的難度。例如，云南最大邊貿(mào)口岸城市瑞麗，一年四次疫情三次封城，每一次都是緬籍偷渡入境者攜帶病毒引發(fā)。為此，國家頂著各種壓力和質(zhì)疑在中緬邊境修建500公里的智能邊境墻，抵御非法偷渡入境。[26]但是，相較于漫長的4061公里邊境線，這僅僅是“杯水車薪”之效，反偷渡形勢依然嚴(yán)峻。

2.規(guī)則型風(fēng)險治理技術(shù)發(fā)展緩慢。規(guī)則型風(fēng)險治理技術(shù)是指通過精密的微觀制度和程序設(shè)計，將風(fēng)險治理多元主體縱橫貫通聯(lián)動起來，以規(guī)避宏觀制度“執(zhí)行墮距”[25]181-206，提高風(fēng)險治理效能。目前，云南邊境社會安全問題日益國際化、復(fù)雜化，但是協(xié)商治理技術(shù)，如統(tǒng)一接處警平臺、信息共享平臺，政務(wù)公開技術(shù)、政策性參與技術(shù)等規(guī)則型技術(shù)仍不完備，導(dǎo)致邊境社會安全治理面臨政府與社會、官員與民眾的集體行動之困，進而致使既定制度體系與邊境治理實效張力凸顯，邊境社會安全治理績效不高。

3.行為型風(fēng)險治理技術(shù)發(fā)展緩慢。行為型風(fēng)險治理技術(shù)意指社會安全治理主體具有較高的社會安全風(fēng)險意識和較強的社會安全治理技術(shù)應(yīng)用能力。[25]181-206然而，由于受教育科技水平落后、位置邊緣等綜合性因素影響，云南邊境社會安全治理專業(yè)人才是極為匱乏的。這種專業(yè)人才的不足主要體現(xiàn)在兩個方面：一是社會安全風(fēng)險防范意識淡薄。社會安全風(fēng)險防范意識薄弱與社會安全風(fēng)險防范宣傳形式和手段不足密切相關(guān)。如禁毒防艾、反詐宣傳教育等，無論是宣傳形式還是宣傳渠道，都有待完善。此外，專業(yè)警力人員不足。近年來，為了填補邊境管控人員缺口，云南省招聘了大量專職輔警助力邊境社會安全治理，雖然這些輔警都接受了一定程度的崗前培訓(xùn)，但在法律素養(yǎng)、安全意識素養(yǎng)方面仍有待提升。二是智慧邊境專業(yè)人才稀缺。智慧邊境是指以高科技和大數(shù)據(jù)為核心，對影響邊境社會安全的風(fēng)險因子進行監(jiān)測、預(yù)警預(yù)防的新型邊境管控模式。隨著數(shù)字云南的深入推進，智慧邊境如警用無人機應(yīng)用、隔離墻修建、大數(shù)據(jù)中心建設(shè)等方興未艾，這為智慧邊境提供了硬件設(shè)施支持，但云南邊境地區(qū)數(shù)據(jù)信息技術(shù)應(yīng)用人才仍有待加強培育。

四、彌合云南邊境社會安全風(fēng)險“治理縫隙”的全周期管理路徑

全周期管理又稱為“全生命周期管理”，肇始于西方工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展期的工程管理領(lǐng)域，強調(diào)對項目產(chǎn)品實施全過程、全方位、全要素的閉環(huán)管理。[27]30-33此管理模式以系統(tǒng)論、控制論、協(xié)同論為理論之基，其核心要旨是對管理對象進行全流程治理、系統(tǒng)治理、依法治理與技術(shù)治理，進而提高管理績效。[28]37-49伴隨理論和實踐發(fā)展，此種工業(yè)管理模式也逐漸延伸到治國理政領(lǐng)域。

2020年3月10日，習(xí)近平總書記在武漢考察疫情防控時指出，要著力完善城市治理體系和城鄉(xiāng)基層治理體系，樹立“全周期管理”意識。[29]全周期管理思維為推進社會安全治理現(xiàn)代化提供了新的思路與方向，即社會安全治理要對治理客體實施源頭治理、系統(tǒng)治理、依法治理、技術(shù)治理?；诖?，以全周期管理理念消弭社會安全風(fēng)險“治理縫隙”，要求社會安全治理主體綜合利用各類現(xiàn)代化治理技術(shù)，對社會安全風(fēng)險演化的各個階段進行動態(tài)追蹤治理，形成流程完備的風(fēng)險治理機制、權(quán)責(zé)清晰的風(fēng)險治理體系和嫻熟高超的社會安全風(fēng)險治理能力。

(一)整流程：健全云南邊境社會安全風(fēng)險治理機制

全流程風(fēng)險治理是一個包括源頭治理、過程治理和末梢治理的動態(tài)監(jiān)管過程。在全流程治理的每一個階段，所蘊含的風(fēng)險要素性質(zhì)、規(guī)模及危害程度有別?；诖耍鐣踩L(fēng)險治理應(yīng)加強風(fēng)險的全流程治理，構(gòu)建起科學(xué)、規(guī)范、系統(tǒng)和動態(tài)的邊境社會安全風(fēng)險治理機制，實現(xiàn)源頭—過程—末端的全周期流程治理。

1.健全源頭治理機制。源頭治理強調(diào)秉持“治未病”理念，以敏銳的洞察力發(fā)現(xiàn)隱秘的安全隱患，遏制社會風(fēng)險向災(zāi)害危機的演化升級。[30]34-39云南邊境地區(qū)社會安全的源頭治理機制，應(yīng)從健全法律政策更新機制和邊境特殊通道管理機制雙重維度綜合施策。

健全法律政策更新機制。良法是善治的前提。完善邊境安全法律政策體系，為邊境社會安全風(fēng)險的治理提供源頭性的法律依據(jù)。首先，邊境地區(qū)社會安全問題具有涉外性特征，涉外事件無小事。因此，應(yīng)加強區(qū)域國際警務(wù)合作法律法規(guī)建設(shè)，如打擊三非人員、跨境賭博、跨境電信詐騙等深層司法合作的法律法規(guī)建設(shè)，為開展國際警務(wù)合作提供法治依據(jù)。其次，加快推進國家層面的《宗教法》《難民甄別管理條例》等立法工作，補齊云南邊境地區(qū)宗教滲透問題、難民問題治理的法律短板。[31]142-196再次，云南邊境地區(qū)社會安全問題具有涉外性、涉民族性與宗教性等典型區(qū)域特征，為此，地方立法部門應(yīng)結(jié)合省情、邊境特點，制定各個領(lǐng)域的配套性地方規(guī)章，確保源頭疏解社會矛盾有據(jù)可依、有章可循。例如，在遵循《中國邊民與毗鄰國邊民婚姻登記辦法》法律框架的同時，也要加快制定契合云南實情的地方性跨境婚姻治理條例。最后，借鑒國內(nèi)其他區(qū)域反恐怖主義地方立法經(jīng)驗，加快制定《云南省反恐怖主義條例》，彌補云南省反恐怖主義地方立法空白。

健全邊境特殊通道管理機制。鑒于歷史與現(xiàn)實因素影響，云南邊境通道由官方開辟的正式通道和便道組成。截至2020年底，云南省官方設(shè)立的正式通道有72條，便道約800—900條。[32]59-59長期以來，云南邊境通道為人員、物資流動發(fā)揮了顯著的正向效應(yīng)。然而，由于這些邊境通道駐點機構(gòu)不足、駐點人員有限、基礎(chǔ)設(shè)施落后、管控合力薄弱，導(dǎo)致偷渡人員較多，也給走私、販毒、人口販賣等跨境犯罪提供了便利，成為源頭治理跨境犯罪的“瓶頸”。因此，應(yīng)積極健全邊境通道管理組織機構(gòu)和專業(yè)人才建設(shè)，整合政府、社會組織、企業(yè)、邊民資源，共同參與云南邊境特殊通道管制，提升邊境社會安全風(fēng)險入口控制能力。

2.健全風(fēng)險過程動態(tài)監(jiān)測機制。全周期管理思維強調(diào)事前預(yù)防、事中處置、事后反思與調(diào)整，縱貫接續(xù)、動態(tài)循環(huán)的安全鏈建設(shè)，以達成平安邊境的價值追求。云南邊境社會安全風(fēng)險的全過程治理包括風(fēng)險預(yù)警與應(yīng)急處置兩方面。

積極探索邊境社會安全風(fēng)險預(yù)警機制。一是引導(dǎo)公眾增強社會安全風(fēng)險防范意識。通過互聯(lián)網(wǎng)、應(yīng)急演練、觀摩學(xué)習(xí)等工具理性，利用學(xué)校、企業(yè)、社會組織、社區(qū)等陣地平臺，多手段、多渠道、多語種做好社會安全風(fēng)險防范宣傳教育，提高公眾的知曉率和防范意識，做好社會安全的前置式干預(yù)。二是加強社會安全風(fēng)險識別與評估。云南社會安全風(fēng)險環(huán)境、風(fēng)險程度變遷會聯(lián)動風(fēng)險因子動態(tài)變化。社會安全治理相關(guān)部門應(yīng)整合社會資源，進行縱橫貫通、上下貫通的全方位風(fēng)險動態(tài)信息收集、分析，并做出科學(xué)前瞻研判與預(yù)警預(yù)防，精準(zhǔn)施策，把社會安全風(fēng)險治理的關(guān)口前移。

健全應(yīng)急處置機制。云南邊境地區(qū)特殊的史地環(huán)境、人文環(huán)境決定了邊境應(yīng)急處置機制應(yīng)有其特殊性。一是建立空間分布科學(xué)合理，又能兼顧民俗宗教的應(yīng)急資源保障機制；二是構(gòu)建具有邊境地區(qū)特色的應(yīng)急協(xié)調(diào)機制；三是結(jié)合邊境社會安全事件的涉外性特征，健全國際互助與支援的應(yīng)急合作機制。

3.健全末端治理機制。全周期管理理念與方法強調(diào)事后的整體回顧。社會安全風(fēng)險的末端治理是指加強社會風(fēng)險治理的反思與總結(jié)，發(fā)現(xiàn)不足，總結(jié)經(jīng)驗，以提高社會安全治理效能的價值理性追求。具體而言，完善經(jīng)驗學(xué)習(xí)長效機制，加強邊境社會安全治理地方經(jīng)驗的總結(jié)凝練與有效方法的推廣，為邊境社會安全治理現(xiàn)代化提供未來實踐進路的方向性與可能性。例如，伴隨防艾工作機制、防治策略和保障能力等不斷完善，云南已經(jīng)從艾滋病全國重災(zāi)區(qū)轉(zhuǎn)為綜合防治示范區(qū)[33]7。

(二)優(yōu)結(jié)構(gòu)：完善云南邊境社會安全治理體系

1.完善邊境綜合治理體系。鑒于邊境社會安全問題是涉外、涉邊、涉民(族)、涉教、涉貧(困)等綜合因素耦合結(jié)果[6]100-108，因而在邊境社會安全治理問題上，要統(tǒng)籌并綜合考慮影響社會安全的全要素，綜合運用經(jīng)濟、社會、文化工具理性，全方位推進邊境社會安全治理。一是貫徹落實黨的十九屆五中全會提出的統(tǒng)籌發(fā)展與安全的新安全觀，平衡好云南省沿邊開發(fā)、發(fā)展與安全的綜合關(guān)系。地方政府應(yīng)充分利用好國家沿邊發(fā)展各項戰(zhàn)略的機遇，積極培育邊境地區(qū)市場經(jīng)濟體系，加強后疫情時代邊境經(jīng)濟的提速增質(zhì)，推進邊境地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型發(fā)展，實現(xiàn)邊境地區(qū)大開發(fā)、大建設(shè)，夯實社會安全的經(jīng)濟基礎(chǔ)。二是民生安邊，改善邊境地區(qū)民生事業(yè)建設(shè)。以興邊富民行動“十四五”規(guī)劃與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為契機，調(diào)整公共服務(wù)結(jié)構(gòu)，加快邊境地區(qū)教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等民生事業(yè)發(fā)展，厚植邊境地區(qū)民生之基，從源頭上減少“貧窮滋生犯罪”概率。二是文化安邊，加強云南邊境地區(qū)文化生態(tài)治理。沿邊開放伴生了邊境地區(qū)傳統(tǒng)與現(xiàn)代、境外與境內(nèi)、腹地與邊緣等多元文化的匯聚，但這種聚合是“精華”文化與“糟粕”文化的激流碰撞?；诖?，治理邊境社會安全應(yīng)充分利用好文化的治理工具屬性，汲取文化“精華”，賦能社會安全。具言之，就是要以社會主義核心價值觀為統(tǒng)領(lǐng)，以弘揚、傳承邊境地區(qū)少數(shù)民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化為依托，踐行邊境地區(qū)“文化潤疆”工程，以邊境公共文化服務(wù)建設(shè)為載體，移風(fēng)易俗，以包容、柔性手段推進邊境民族宗教事務(wù)治理，優(yōu)化邊境地區(qū)文化生態(tài)，夯實邊境社會安全的文化底色。

2.完善邊境社會安全協(xié)同治理體系。在各級黨委和政府的引導(dǎo)下，建設(shè)健全軍警民全面參與的邊境社會安全風(fēng)險治理共同體。一是加強黨委和政府對邊境社會安全治理的引領(lǐng)和統(tǒng)籌。在各級黨委的引領(lǐng)下，將碎片化、孤立化的人財物等資源要素進行整合，把社會治理資源和服務(wù)下沉到最底層，建構(gòu)“縱向到底，橫向到邊，齊抓共管”的邊境社會安全治理格局。二是健全軍警民合力治邊體系。軍警民合力治邊體系是指在各級黨委和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以國家邊防政策和邊境法規(guī)為依據(jù)，駐邊軍隊、公安干警和群眾聯(lián)合一致，資源共享，優(yōu)勢互補，協(xié)調(diào)行動，筑牢邊境社會安全屏障。具言之，就是軍警融合，合理分工，協(xié)同負(fù)責(zé)，社會動員，群眾參與，共同維護邊境社會安全。三是實施邊境社會安全治理政企合作新模式。企業(yè)是市場主體的主要構(gòu)成部分，無論是互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、通信企業(yè)還是銀行企業(yè)，其擁有著人才、技術(shù)和資金優(yōu)勢。通過政府與企業(yè)合作對話，實現(xiàn)資源互通、優(yōu)勢互補，既可以督促企業(yè)履行維護社會安全的責(zé)任，也可以增進政企之間的信任度，實現(xiàn)社會安全治理政企合作的正和博弈。四是從法律、政策、資源等方面引導(dǎo)、培育邊境社會組織，解決“勢單力薄”的難題，促其發(fā)展壯大，成為社會安全治理不可或缺的力量。

(三)強技術(shù)：提升社會安全治理能力

全球化、信息化時代，加強社會安全科技創(chuàng)新應(yīng)用既是各國安全保障能力提升的必然要件，也是全周期管理理念強調(diào)技術(shù)治理的內(nèi)在要求。

1.加大科技型治理技術(shù)應(yīng)用，提高社會安全智能化治理水平。一是積極運用人工智能、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等新型信息技術(shù)手段，提升邊境新舊社會安全事件智能化監(jiān)測、預(yù)警及立體化防控能力。例如，2018年5月，國家禁毒大數(shù)據(jù)云南中心投入使用，云南邊境地區(qū)毒品毒源截流體系實現(xiàn)了從“廣撒網(wǎng)”向“精準(zhǔn)查緝”的轉(zhuǎn)型升級。[34]二是加大國界線管控“物防”與“技防”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，突破邊境立體化防控體系中 “物防”“技防”的瓶頸。三是強化智能技術(shù)在邊境社會安全中的開創(chuàng)性應(yīng)用，突破社會安全協(xié)同治理的技術(shù)阻滯，實現(xiàn)政府、市場、社會多元主體無障礙網(wǎng)絡(luò)協(xié)同。

2.增強規(guī)則型技術(shù)建設(shè)，提高風(fēng)險溝通能力。全周期管理強調(diào)及時反思與調(diào)整，在邊境社會安全治理實踐中，通過完善基層信息員制度、村規(guī)民約、聯(lián)席會議制、網(wǎng)格化管理等規(guī)則型治理技術(shù)，形成快速高效的信息網(wǎng)絡(luò)和反應(yīng)機制，提供應(yīng)急處突能力，調(diào)整風(fēng)險治理政策“執(zhí)行墮距”，解決治理主體溝通不暢的難題。例如，2020年以來，面對外防疫情輸入的嚴(yán)峻形勢，云南邊境抵邊村落實行網(wǎng)格化管理，形成了“五戶聯(lián)防，十戶聯(lián)控”的防控體系，發(fā)動群眾參與通道、便道、小道封堵管控，以及不留死角的外籍人員排查，為應(yīng)對疫情防控和打擊跨境犯罪發(fā)揮了積極功效。[35]盡管這是突發(fā)公共衛(wèi)生事件之下的權(quán)宜之計，但為后疫情時代邊境社會安全治理提供了可資借鑒的寶貴經(jīng)驗。

3.強化行為型技術(shù)，提升邊境技術(shù)型人才建設(shè)力。全周期管理秉持服務(wù)至上理念，在邊境社會安全治理實踐中，堅持“以人民為中心”的全周期管理理念，建設(shè)服務(wù)型治理主體，培育具有牢固國家意識、國土意識、國安意識、國門意識及國防意識的理性公眾，提升邊境民眾社會安全意識。同時，順應(yīng)邊境社會數(shù)字化、信息化發(fā)展趨勢，加強邊境技術(shù)型治理人才隊伍建設(shè)。如引進精通云計算、5G、大數(shù)據(jù)等專業(yè)人才，以及提高邊境地區(qū)公務(wù)員數(shù)字化技能水平等。

五、結(jié)語

誠如西漢學(xué)者戴圣所言：“知不足，然后能自反也；知困，然后能自強也。”今日中國正處于實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵歷史時期，面對世界百年未有之大變局，“我國面臨更為嚴(yán)峻的國家安全形勢，外部壓力前所未有，傳統(tǒng)安全威脅和非傳統(tǒng)安全威脅相互交織，‘黑天鵝’、‘灰犀?！录r有發(fā)生”[36]。因此，堅持底線思維，客觀審視邊境安全可能存在的“治理縫隙”，堵塞漏洞、補齊短板，以維護邊疆、邊境、周邊安定有序，確保國家安全。