環(huán)境資源保護的地方立法：規(guī)范、實效與測評
——基于陜西省的考察

呂康寧

（西北大學 法學院，陜西 西安 710127）

2015年《中華人民共和國立法法》 （以下簡稱《立法法》） 修改頒行后，地方國家機關可以對城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化等方面的事項制定地方性法規(guī)。在我國，環(huán)境資源保護問題對于經(jīng)濟社會發(fā)展、民生改善乃至國家長治久安的戰(zhàn)略意義日益引起全社會的重視，同時也成為重要的國家治理課題。在實踐中合理運用有效測度這一權力，對于發(fā)揮地方立法的治理功能具有重要意義。基于此，本文在厘清環(huán)境資源地方立法權的規(guī)范淵源的基礎上，以北大法寶數(shù)據(jù)庫檢索信息為依據(jù)，對中央和地方（以陜西省為例）兩個層面的立法成果進行統(tǒng)計歸納，并初步評析立法的實際效果。具體來說，首先，從理論上闡釋環(huán)境資源保護地方立法的法律依據(jù)；其次，在治理效能視角下考察環(huán)境資源保護地方立法權的實踐概況；最后，簡要討論開展環(huán)境資源保護地方立法實效測評的具體方案。

一、環(huán)境資源保護地方立法的規(guī)范淵源

在我國憲法框架下，地方立法的地位居于較低層次，但卻具有重大作用，這是由于《中華人民共和國憲法》和《立法法》以根本法和基本法律的形式確立了其在立法體制中的合法地位——有合法性但低于中央立法。從整體上看，地方立法的作用主要是：一是有效實施國家法律、行政法規(guī)和政策方針，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；二是有先行先試的實踐價值，為中央立法提供基本經(jīng)驗；三是其地方性也能夠保護地方特色文化、資源；四是其作為一項依法治理的政務活動，能夠提高國家治理能力和治理體系的法治化水準[1]11。

地方立法原則主要包括兩個方面：一是地方特色原則，要求根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)的具體情況和實際需要，通過立法反映本地特殊性；二是不相抵觸原則，要求立法活動堅持法制統(tǒng)一，不得與憲法、法律、行政法規(guī)相沖突。在我國，除了香港和澳門兩個特別行政區(qū)以外，有權制定地方法規(guī)的主體包括地方權力機關和地方人民政府。地方權力機關所立之法有兩種表達方式：一是一般的行政區(qū)域立法，表現(xiàn)形式為地方性法規(guī)；二是民族區(qū)域自治立法，表現(xiàn)形式為自治條例和單行條例。地方人民政府所制定的法統(tǒng)稱為地方政府規(guī)章。由于一般地方立法更具普遍性、任務更繁重，因此有必要進一步予以闡釋。

從類別看，我國地方立法的主要內(nèi)容包括制定和變動地方性法規(guī)、地方性規(guī)章，根據(jù)授權立法以及地方立法監(jiān)督。從調(diào)整范圍看，根據(jù)《立法法》第73條規(guī)定，地方立法可以根據(jù)本行政區(qū)域?qū)嶋H情況對三方面的事項做出規(guī)定：一是為具體執(zhí)行法律、行政法規(guī)規(guī)定需要立法的事項；二是為處理地方性事務需要立法的事項；三是根據(jù)法律規(guī)定可以先行制定地方性法規(guī)的事項。由此，通過對地方立法的權力來源、原則遵循、主體擔當和調(diào)整事項的分析，就能揭示出我國法律對地方立法權所確立的規(guī)范性要求。

關于環(huán)境資源保護地方立法這一方面，地方在這一領域獲得立法權進而展開活動，邏輯上都從屬于我國憲法和立法法對地方立法權的規(guī)范性要求，因而才能具備基本的合法性。實踐中，環(huán)境資源保護地方立法成為一項涉及面廣、影響深遠的治理手段。2015年《立法法》修改后賦予設區(qū)的市在環(huán)境資源保護方面的立法權，這就使伴隨國家長期高速發(fā)展產(chǎn)生的日益嚴峻的環(huán)境資源保護問題在“全面推進依法治國”整體戰(zhàn)略背景下得到切實回應。那么，值得追問的是，地方在環(huán)境資源保護領域立法權的來源、依據(jù)和實踐究竟如何呢？

地方有權力對環(huán)境資源保護領域的問題進行立法，根本上源于法律的授權，具體來說則是地方立法權的擴容，這在2015年我國《立法法》修改后得以實現(xiàn)。修改后的《立法法》第七十二條規(guī)定：“設區(qū)的市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)?！睋?jù)此，地方立法機關就有權力對上述三大領域的活動行使地方立法權，從而地方環(huán)境資源保護事項正式成為地方立法權力可以調(diào)整的領域。至此，全國除了27個省、自治區(qū)和4個直轄市以及49個較大市之外，共有239個設區(qū)的市陸續(xù)獲得地方立法權。那么，在新的立法格局之下，我國的環(huán)境資源保護地方立法的總體面貌是怎樣的？立法實踐的效益又如何呢？

二、治理效能視野下的環(huán)境資源保護地方立法考察

（一）中央—地方分權治理框架中的立法分權

我國作為單一制國家，地方在某些領域獲得立法權是中央授權的產(chǎn)物，體現(xiàn)了關于國家政治權力的一種分權策略。分權是一種政治措施和手段，是為解決具體的社會治理問題提出的一種基本權力構架。只要不是極小的國家，歷史上大部分國家都必定存在某種形式的縱向分權，即在不同權力機關之間配置不同的治理權。這是因為，一方面受交通、通訊等因素的限制，治理信息的傳遞非常耗費成本，同時各地復雜的民族構成及地理條件，也意味著存在的問題和解決方式應當不同；另一方面如果都采用中央權力機關那種通過抽象、統(tǒng)一的原則性規(guī)定的話，具體的治理將無法落實。所以對民族眾多、各地區(qū)發(fā)展不平衡的大國來說，大多會采取某種程度的中央—地方分權，這樣不僅可以分擔治理的責任，還有各種收益。其中最重要的是允許地方自治或者有一定的自主權，這樣就有了激勵制度創(chuàng)新和制度競爭的功能。換句話說，治理策略層面的中央—地方分權滿足了激勵地方積極性的需要，提供了地方之間的競爭動力，同時根據(jù)具體情況由地方進行立法，降低了治理成本，提高了權力的效能。在依法治國層面上看，這樣做規(guī)范了中央—地方權力關系，而且通過法律的方式凝固權力機關的決策意志，重大改革于法有據(jù)，真正提升了國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化水平。

正是考慮到上述因素，1956年毛澤東發(fā)表了著名的《論十大關系》，首次從政制結構討論了中央—地方分權的問題，并提出了幾條基本措施。他認為，中國是一個大國，人口數(shù)目龐大，國情復雜，通過分權管理比集中管理的效果更好，能夠充分發(fā)揮出中央和地方的兩個積極性。在這個意義上，新中國的建立完成了中國人近代以來長期追求的統(tǒng)一、獨立和自強的戰(zhàn)略目標，使中國經(jīng)濟、政治、社會發(fā)展具備了最重要的前提條件，而“兩個積極性”的基本思路通過實踐智慧不斷落實、發(fā)展和豐富，成功解決了中國近代以來一直存在的中央—地方分權這一最重大的憲政問題[2]。針對分權問題確定的基本方向和框架，實踐證明是符合國情的，是一種更具活力和創(chuàng)造力的分權制，因此，我們就可以更好理解1982年憲法關于國家立法權與地方立法權的規(guī)定，以及后來的地方組織法、立法法不斷賦予相關級別的政府、較大市直至設區(qū)的市一級獲得立法權的地方立法權的變遷背景。

（二）中央—地方環(huán)境資源保護立法的實踐與績效

已有研究表明，我國環(huán)境資源保護立法在中央與地方立法兩階層體系下呈現(xiàn)出立法繁榮與效益不彰的怪圈循環(huán)。中央層面的立法，根據(jù)環(huán)保部門公開的數(shù)據(jù)，環(huán)保部主管及與其他部委共管的法律有45部、環(huán)境行政法規(guī)49項、部門規(guī)章85件。地方層面的立法，如果以“環(huán)境保護”為關鍵詞，檢索全國現(xiàn)行有效的綜合性環(huán)境保護地方性法規(guī)會發(fā)現(xiàn)，從文本構成看，共有294條地方性法規(guī)信息，其中省級168個、設區(qū)的市88個、經(jīng)濟特區(qū)9個、自治條例和單行條例29個。由于數(shù)據(jù)庫把修改、廢止法規(guī)的決定、決議等都統(tǒng)計在內(nèi)，因此經(jīng)過篩選可見，地方綜合性環(huán)境保護條例共制定出172部，其中省級78部、設區(qū)的市65部、經(jīng)濟特區(qū)6部、自治條例和單行條例23部。此外還有大量涉及環(huán)境保護的文件、標準。由此可見，歷經(jīng)40年實踐，我國“環(huán)保領域的立法，是立法最活躍、修訂最頻繁、成果最突出、體系最完備的立法領域之一”。2017年8月22日召開的“環(huán)保部8月例行新聞發(fā)布會”指出，黨的十八大以來國家環(huán)保法律法規(guī)和環(huán)境經(jīng)濟政策工作取得積極進展。習近平總書記在2013年5月24日中共中央政治局第六次集體學習時強調(diào)：“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設提供可靠的保障?！边@就為加強環(huán)境政策法規(guī)工作提供了難得的歷史機遇。一個最為直觀的例子是，2018年修憲之后，我國憲法已經(jīng)形成了有關野生動物保護較為完整的規(guī)范體系。盡管如此，2020年2月24日全國人大常委會就及時出臺《關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》，有效回應了新冠疫情暴發(fā)后的社會重大關切[3]。

然而，如此可觀的環(huán)境立法規(guī)模和投入與環(huán)境資源保護立法效果之間卻形成鮮明對比。通過考察可以發(fā)現(xiàn)，主要問題集中在五個方面：一是環(huán)境立法產(chǎn)品本身因為結構或者內(nèi)容缺陷存在重復、閑置、過期和矛盾等問題；二是條文的適用率低；三是立法落實面臨著實際的困難；四是整體環(huán)境質(zhì)量未見明顯好轉；五是公眾對環(huán)境法治的信賴不足。顯然，這種法治投入與產(chǎn)出的不匹配狀況不能不引起決策者注意，也就確實需要研究者俯下身去扎實摸清實際狀況，調(diào)查總結問題癥結所在，向政府決策部門提供行之有效的解決方案實屬當務之急。

（三） 環(huán)境資源保護地方立法的實踐與績效：以陜西省為例

管中窺豹，可見一斑。選擇以陜西省為例，對其地方環(huán)境資源保護立法進行梳理、總結，目的是在橫向上提供觀察全國創(chuàng)制性地方環(huán)境資源保護立實踐的一個樣本。2015年9月30日，根據(jù)《立法法》有關規(guī)定，陜西省人大常務委員會通過關于確定寶雞、咸陽、銅川、渭南、延安、榆林、漢中、安康、商洛九個市的市人民代表大會及其常務委員會，可依法對城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項開始制定地方性法規(guī)。由此，陜西省有權制定地方性法規(guī)的主體，就從之前的陜西省人大及其常委會、西安市人大及其常委會，擴展到了其他九個設區(qū)的市的人大及其常委會。

通過檢索可以發(fā)現(xiàn)，從數(shù)量上看，1987年7月25日至2021年3月20日，陜西省現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)共有412部，其中省級234部，設區(qū)的市178部，西安市129部、寶雞市5部、咸陽市4部、榆林市5部、銅川市6部、渭南市7部、延安市6部、漢中市5部、安康市7部、商洛市4部。

就綜合性環(huán)境資源保護地方法規(guī)的制定來看，陜西省共制定7部法規(guī)。其中，省一級制定了《陜西省實施環(huán)境保護法辦法》 《秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》 《陜西省石油天然氣開發(fā)生態(tài)環(huán)境保護條例》；市一級制定了《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》《西安市水環(huán)境保護條例》 《漢中市漢江流域水環(huán)境保護條例》和《安康市漢江水質(zhì)保護條例》。其立法數(shù)量在31個省級立法主體中居第13位。立法內(nèi)容則具有鮮明的地方性。比如省一級和西安市都制定了關于秦嶺生態(tài)環(huán)境保護的法規(guī)，陜西作為礦產(chǎn)資源大省關于石油天然氣開發(fā)的環(huán)境保護法規(guī)，以及貫穿陜南全域的漢江流域水環(huán)境的保護法規(guī)，特別是針對丹江庫水庫作為南水北調(diào)中線水源地，所展開的對重點區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護的立法等。

就省級創(chuàng)制性立法的情況來看，在數(shù)量上，從1991年到2020年共制定了現(xiàn)行有效的地方環(huán)境保護法規(guī)47部。立法的內(nèi)容主要集中在六個方面，其中水資源、水土保持領域12部；森林、綠化、節(jié)能和氣候領域9部；風景區(qū)、文物遺址保護領域8部；防治災害、污染領域7部；礦產(chǎn)、野生動物、草原保護領域8部和環(huán)境綜合保護領域3部。

從內(nèi)容構成看，一是制定實施中央各類單項環(huán)境保護法規(guī)的辦法。這些中央法律法規(guī)主要有草原法、野生動物保護法、防洪法、水法、環(huán)境影響評價法、禁止非法野生動物交易事項的決定等。二是體現(xiàn)陜西省區(qū)域特色的立法。因為陜西厚重獨特的歷史人文資源，就自然人文景觀尤其是文物保護的立法數(shù)量大、重視程度高，共制定了8部法規(guī)。比如綜合類立法就有風景區(qū)管理條例、文物保護條例、旅游條例，單項立法有針對華山風景區(qū)、秦始皇陵、石峁遺址、延安革命舊址以及古樹名木的專門法規(guī)。其中省文物保護條例自1988年制定后，至2019年已修訂4次。三是體現(xiàn)全省作為整體相對全國有局部性、相對轄區(qū)又有全局性的自然資源保護及污染治理立法。比如森林公園、河道管理、煤石油天然氣開發(fā)、水資源、大氣污染、水土保持、封山禁牧、綠化、濕地、放射性污染等，特別是關于渭河流域管理、漢江丹江流域水污染管理、秦嶺生態(tài)環(huán)境保護的立法，其中河道管理條例迄今修訂4次。

就省級以下的立法情況來看，在數(shù)量上，陜西省包括西安市在內(nèi)的十個設區(qū)的市制定的現(xiàn)行有效地方性環(huán)境保護法規(guī)有51部，其中西安市26部，占48%，其他九個設區(qū)的市31部，占57%。就西安市的地方立法內(nèi)容構成看，一是具體實施省一級法規(guī)的執(zhí)行性立法有14部，集中在文物保護、綠化、古樹名木、公園、飲用水及水源地、濕地、地下水、固體廢棄物、秦嶺生態(tài)環(huán)境、礦產(chǎn)資源等事項，而且有8部的制定時間早于相應的省級立法。二是體現(xiàn)西安區(qū)域特點的創(chuàng)制性立法，比如因為西安是十三朝古都、省會所在地、國家中心城市，一方面重視公園、城市綠化建設和文化遺址保護等方面的立法；另一方面由于西安位于汾渭平原，大氣污染治理難度大，城市規(guī)模迅速擴大帶來很大的環(huán)境壓力，因此在煙花爆竹銷售、生活垃圾、建筑垃圾、機動車尾氣排放、市容環(huán)境衛(wèi)生、噪聲污染、散裝水泥管理等領域都進行了專門立法。此外，西安曾經(jīng)是我國嚴重缺水的特大城市之一，這一問題在2003年隨著黑河水庫的建成才得到基本解決，因此黑河引水系統(tǒng)保護、城市飲用水源污染防治、污水處理和再生水利用、節(jié)約用水、供水用水條例等領域都進行了專門立法。

就設區(qū)的市地方立法內(nèi)容構成來看，主要有四個特點。一是工業(yè)相對發(fā)達的五個市均重視防治大氣污染立法。鑒于工業(yè)化、城市化快速推進帶來的霧霾等嚴重空氣污染，寶雞、咸陽、銅川、漢中都制定了專門的大氣污染防治條例，而且寶雞、安康還制定了煙花爆竹燃放管理法規(guī)，咸陽制定了禁止露天焚燒農(nóng)作物秸稈法規(guī)，渭南制定了建筑工地揚塵污染防治法規(guī)，共計8部。二是主要城市都重視對河流、濕地等生態(tài)區(qū)保護。比如，咸陽、渭南的濕地保護，榆林無定河流域水污染防治，延安延河流域水污染防治，漢中漢江流域水環(huán)境保護，安康漢江流域水質(zhì)保護，安康化龍山國家級自然保護區(qū)立法，共計6部。三是對飲用水水源地保護及節(jié)約用水規(guī)范的重視。比如，寶雞飲用水水源地保護、榆林節(jié)約用水規(guī)范和商洛農(nóng)村居民引水安全管理，共有3部。其中，榆林屬于干旱地區(qū)，又是我國著名能源化工重鎮(zhèn)，工農(nóng)業(yè)用水量大，因此節(jié)約用水就尤為重要；而商洛則因為地處秦嶺山區(qū)腹地，發(fā)展相對落后，農(nóng)村居民的飲水質(zhì)量安全問題突出，該項立法成為陜西省首個地方性農(nóng)村居民飲水安全管理法規(guī)。四是針對文化遺址等領域形成了一批具有區(qū)域鮮明特色的立法。比如，延安市實施《陜西省延安革命舊址保護條例》辦法、渭南的倉頡墓與廟保護、漢中的張騫墓保護、安康的硒資源保護與利用等，共有4部。

綜上，針對環(huán)境資源地方立法權的正當性問題，從合法性與合理性兩個層面，重點就環(huán)境資源地方立法權的規(guī)范淵源及治理效能的正當性進行了論證。從線索來說，主線是規(guī)范淵源層次的，敘述了國家立法活動的內(nèi)容及決策的實質(zhì)性，進而在中央—地方分權配置視野下，針對我國法律中地方立法權的位置、傳承與基本要求予以闡明；暗線是治理效能意義上的，具體是從國家建立與治理的憲政層面，對我國中央—地方分權問題進行了理論化分析，進而對國家在環(huán)境資源保護領域的立法狀況及其效能問題完成梳理，最后聚焦于陜西省地方環(huán)境資源保護立法在省一級和設區(qū)的市一級兩個層面取得的成績以及不足。兩條線索，一明一暗，平面化梳理與縱深化開掘兩頭發(fā)力，共同構成環(huán)境資源保護地方立法的正當性邏輯。

三、“后立法時代”環(huán)境資源保護地方立法的實效測評

（一）“后立法時代”立法評估的緊迫性

2012年3月10日，時任全國人大常委會委員長吳邦國在十一屆全國人大四次會議第二次全體會議上莊重宣布：“中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成”。自從“1982年通過了現(xiàn)行憲法，此后又根據(jù)客觀形勢的發(fā)展需要，先后通過了4個憲法修正案。到2010年底，我國已制定現(xiàn)行有效法律236件、行政法規(guī)690多件、地方性法規(guī)8600多件，并全面完成對現(xiàn)行法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)的集中清理工作。目前，涵蓋社會關系各個方面的法律部門已經(jīng)齊全，各法律部門中基本的、主要的法律已經(jīng)制定，相應的行政法規(guī)和地方性法規(guī)比較完備，法律體系內(nèi)部總體做到科學和諧統(tǒng)一。”然而，“法律的生命力在于實施。中國特色社會主義法律體系的形成，總體上解決了有法可依的問題，在這種情況下，有法可依、執(zhí)法必嚴、違法必究的問題就顯得更為突出、更加緊迫，這也是廣大人民群眾普遍關注、各方面反映強烈的問題”[4]。正如400多年前的明代宰相張居正說過的一句名言：“天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！逼鋸娬{(diào)的就是“立法之后怎樣”的問題。

實際上，奠定了中華文明之政治制度基礎的“商鞅變法”也面臨著同樣的考驗，最早提出了這一問題。在《商君書·定分》一開場，秦孝公就提出了被稱之為“孝公難題”的經(jīng)典問題：法令以當時立之者，明旦，欲使天下之吏民皆明知而用之，如一而無私，奈何？（立法之后，要想在旦夕之間，使天下的所有官員和百姓都能明確知道和嚴格服從法律，并且能夠保證法制統(tǒng)一、執(zhí)法公正，該如何是好呢？）凌斌教授指出，這一問道出了實現(xiàn)法治的要害問題，也就是必須有格外的措施，才能實現(xiàn)從“法”到“治”的實質(zhì)轉變。這一問，至少包含了四個實現(xiàn)法治最需要解決的問題：一是立法之后的法律傳達問題；二是法律傳達之后的法律實效問題；三是法律實施中的法制統(tǒng)一問題；四是法律運作之中的執(zhí)法公正問題[5]。在今天的中國推進法制現(xiàn)代化建設，立法之后的傳達問題因為傳媒、通信技術的空前發(fā)達已非難題，但此后的實效及法制的統(tǒng)一與公正問題，卻依然面臨著現(xiàn)實的壓力。基于此，“后立法時代”勢必將邁向加大對法律法規(guī)實際效果的考察和評價的新征程。

（二）立法后評估的國家治理功能與基本手段

正是基于對新時期國家治理轉型重大現(xiàn)實問題解決需求的回應，在中央層面還未形成統(tǒng)一、協(xié)調(diào)地方法治實效測度與評估機制的前提下，近年來，全國許多地方積極探討或?qū)嵤┓ㄖ卧u估機制。法治評估體系、法治政府指標體系、司法公開標準等在實踐中得到廣泛應用，法治指數(shù)、司法透明指數(shù)、電子政府發(fā)展指數(shù)、司法文明指數(shù)、司法公信力指數(shù)、司法公正指數(shù)等指數(shù)化測評相繼出現(xiàn)。時至今日，法治評估已然成為一項地方法治建設的“抓手”。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》 （以下簡稱《改革決定》） 和2014年《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》 （以下簡稱《法治決定》）出臺?！陡母餂Q定》的時間設計到了2020年，屆時在重要領域和關鍵環(huán)節(jié)改革上將取得決定性成果。《改革決定》提出“建設科學的法治建設指標體系和考核標準”，這對全國范圍內(nèi)的法治評估提出了總方向，從頂層明確了法治評估是實現(xiàn)治理現(xiàn)代化這個總目標的一種有效機制?！斗ㄖ螞Q定》將法治納入考核，將從根本上改變領導干部的政績觀。把握《改革決定》確定的總方向、《法治決定》的法治考核精神以及法治評估轉型的客觀要求，促進法治評估轉型順利實現(xiàn)，就成為推進法治中國建設、實現(xiàn)治理現(xiàn)代化必須完成的重大任務[6]。

實際上，法治評估對于治理現(xiàn)代化發(fā)揮著一種治理工具的價值，最關鍵的是用績效評估作為一種管理方式推動了績效的提升，從而實現(xiàn)管理的現(xiàn)代化和科學化，促進國家治理形成完整的工程系統(tǒng)。具體來說，通過法治評估，扎根實證調(diào)查，就能為地方性法規(guī)的創(chuàng)制、改進提供現(xiàn)實根據(jù)。在這過程中，創(chuàng)造一個讓群眾參與立法、監(jiān)督立法施行的規(guī)范化平臺，能快速改進立法監(jiān)督的根本方式，從而最終推動立法科學化、規(guī)范化，提高立法質(zhì)量。就地方立法評估來說，如果我們按照立法評估工作開展的先后順序來分類，其包括地方立法前評估、中評估以及后評估。由于立法實效的評估是指對已經(jīng)施行了一定時期的法律規(guī)范所開展的回顧性效益評估，因而是一種典型的立法后評估。作為制度的立法后評估，通常是指在法律法規(guī)出臺后施行一定期限后，聯(lián)系法律、法規(guī)的實施狀況，如獲得的結果、出現(xiàn)的弊端，對特定法律、法規(guī)所展開的價值評判，目標在于更好地施行、修正、改進被評估的法律、法規(guī)，并從中總結經(jīng)驗，為進行有關立法項目提供參照和建議[1]152-153。周旺生教授將這種活動稱為“立法評價”，即“法律實施一定時間后對法律的功能作用、實施效果的評論估價和在此基礎上對整個立法質(zhì)量、價值的評論估價”[7]。

（三）環(huán)境資源保護地方立法后評估的維度與標準

環(huán)境資源保護地方立法效果評價活動的展開，首要的步驟是確立評價所依據(jù)的基本維度，同時也需要考察和把握好評判的標準。換句話說，基本維度指向評價者的審查目光落在何處，而評價標準則指向表達評價意見所要依據(jù)的尺度。

哈里·W·瓊斯曾經(jīng)指出：“只有當構成社會的人——無論是官員還是大多數(shù)私人公民——的實際行為與憲法規(guī)定、制定法規(guī)定或判例法規(guī)定所指定或認可的標準相一致時，這些規(guī)定才在該社會中具有實效?！盵8]可見，對制定法的效果評價必然涉及法律在“應然”和“實然”兩個層面的考量?！皩嵢弧睂用嬷傅氖峭ㄟ^實施法律，實際上達到了什么樣的效果。“應然”層面指的是根據(jù)法律自身的效力屬性，通過實施法律應當達到什么樣的效果。理想情況下，法律實效和法律效力是一致的，但現(xiàn)實中往往存在差距。差距的形成顯然至少受制于三方面因素：一是法律制度本身；二是對這種法律制度展開實施的具體活動；三是執(zhí)行和遵守這種法律制度的主體相應的法律意識。因而，對于環(huán)境資源保護地方立法后評估來說，就需要把前述三個要素作為展開測評工作的重要維度。

根據(jù)學者張琪的研究，對法律實施的效果評價標準至少有三個視角：一是針對某一特定法律規(guī)范的微觀評價；二是針對某一特定法律或法規(guī)的中觀評價；三是針對某個國家法律整體的宏觀評價[9]?？紤]到環(huán)境資源保護地方立法涵蓋的具體事項內(nèi)容繁雜，而且立法后評估在此是作為一種方法論意義上的探討，因而我們就能選擇以污染防治法律為例，就評價標準進行簡要分析。綜合理論與實踐方面的經(jīng)驗可以看到，評價標準主要包括：首先是人們的行為選擇，符合污染防治法律規(guī)定的行為模式的程度；其次是對污染防治法律規(guī)定的違反或者權利侵害能否得到及時、公正的處理和救濟；再次是考察污染防治法律法規(guī)在地方上的宣傳、普及和與之相應的全社會對法律的了解及滿意程度；復次是與環(huán)境污染防治相關的刑事案件、民事案件的發(fā)案率及其解決的基本情況；最后是實施污染防治法律規(guī)法規(guī)作為一項治理活動，地方政府在其中所投入的成本與最終收益的比率，具體涉及在立法、執(zhí)法、司法活動中所耗費的人力、財力、時間等資源性投入，與從污染防治法律治理中獲得的社會綜合收益比較[10]22-24。

據(jù)此，從理論化層面對上述實踐操作依據(jù)進行抽象化，就可以形成環(huán)境資源保護地方立法后評估標準的一般性學術定義，即指衡量該領域地方立法質(zhì)量或?qū)嵤┬Ч木唧w準則，是評估內(nèi)容的規(guī)范性要求或理想狀態(tài)[11]。概括起來主要有四項：一是合法性標準；二是合理性標準；三是技術性標準；四是實效性標準[12]194-196。所謂合法性標準，包括形式合法性和實質(zhì)合法性，前者是指作為下位法的地方立法，不得與上位法的憲法、法律等相抵觸，后者是說要符合社會的主導性意識形態(tài)和價值觀念。合理性標準，包括三方面要求，即邏輯性一致的要求，比例性和經(jīng)濟效益的要求。技術性標準，針對的是立法技術問題，即依照一定體例，遵循一定格式、詞語，使立法意志落實為具體條文的活動，對體例結構、法條格式和立法語言都提出了明確要求。實效性標準，針對的是法的實效性問題，即具有法律效力的制定法在社會生活中被執(zhí)行、使用和遵守的狀況[13]，要求關注預期立法效果與實際效果之間的符合性問題?？傊M管環(huán)境資源保護領域的立法后評估是一項復雜的活動，但有了這些基本標準的幫助，衡量效益的工作將變得有確定性、科學性和正當性。

（四）陜西省環(huán)境資源保護地方立法測評思路：從大氣污染防治領域觀察

隨著我國的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設進入新的快速發(fā)展階段，能源消耗急劇增長帶來了城市大氣污染的嚴峻問題。由于我國冬春季節(jié)受規(guī)律性季風氣候影響，導致這一時期在汽車尾氣、生產(chǎn)生活污染性氣體不能及時擴散，形成霧霾等嚴重的大氣污染問題，對人民群眾的生命健康產(chǎn)生嚴重影響。各地區(qū)政府部門通過不斷落實中央節(jié)能減排政策，加大優(yōu)化能源消耗結構力度，嚴格落實環(huán)境保護法律法規(guī)，試圖著力解決這一突出的環(huán)境問題，打響藍天保衛(wèi)戰(zhàn)。就陜西省來看，關中平原上以西安為中心的關中城市群地區(qū)，在冬春季節(jié)容易出現(xiàn)霧霾等嚴重大氣污染現(xiàn)象，成為近年來困擾地方政府的重大發(fā)展問題。因而，切實評估陜西省及關中平原城市群在這一領域的地方立法實施效果，不僅是當?shù)卮髿馕廴痉ㄖ谓ㄔO的需要，也能更好地服務于各地立法機關下一步的法規(guī)修訂工作。

就大氣污染防治的陜西省地方立法來看，2013年陜西省制定省級地方大氣污染防治條例，分別于2017年和2019年進行了修訂。西安市則在2005年制定市級大氣污染防治條例，分別于2010年、2018年和2021年進行了修訂。寶雞市在2020年制定市級大氣污染防治條例。值得注意的是，2014年寶雞市政府就印發(fā)了大氣污染防治工作考核辦法和工作責任追究辦法。檢索“北大法寶”數(shù)據(jù)庫發(fā)現(xiàn)，暫無渭南市在該領域的立法信息。據(jù)此，對這一領域立法實施效果的評估，基本目標是摸排主要的環(huán)境管理制度和措施是不是真正發(fā)揮著立法所期待的作用和效果，在實施中存在什么問題，原因是什么，改進的路徑可能是怎樣的，同時對于立法自身的質(zhì)量給予反思性評價。具體來說，評估需要對這些大氣污染防治條例中的主要原則、重要法律制度和基本措施的落實情況進行考察、評估；同時，還要對這些法規(guī)主要的義務主體，即公司企業(yè)的守法情況進行調(diào)查，對各級政府部門及有關負責單位等宣傳貫徹地方法規(guī)的情況進行總結、分析。這些方面的活動，顯然重點覆蓋的是執(zhí)法和守法環(huán)節(jié)，對司法環(huán)節(jié)則可以針對環(huán)境資源保護的公益訴訟規(guī)定的落實予以展開[10]89-90。

就進行上述立法評估活動的主要方法來說，從總體上看不外乎兩大類型：定性評估方法和定量評估方法。所謂定性評估，是指立法者依照自身的學識和實踐，使用辯證思維對評估客體作出抽象判斷；所謂定量評估，是指評估者依據(jù)實證調(diào)查獲得的信息與數(shù)據(jù)，運用相關統(tǒng)計與計算工具處理后得出結論。對法治狀態(tài)的定量評價，可以為法治建設提供方向和技術指引。這是因為法治評估中所運用的量化方法科學與否，將直接影響評估結果的客觀性、執(zhí)行力及社會效果[14]。在這個宏觀分類指導之下，具體主要有以下評估方法，即內(nèi)容與文本分析方法、問卷調(diào)查方法、與利益相關人召開座談會方法、專家論證分析會方法、個別走訪方法和匿名反饋函詢方法等[12]197-198。就陜西省大氣污染防治地方立法的評估來說，一方面可以通過對上述方法的運用得到第一手調(diào)研數(shù)據(jù)和信息，另一方面可以通過梳理立法成果、研究文獻等，在法的效力和法的實效兩端來回打量思考、比較，通過專項研究和綜合把握相融合，從而完成對地方大氣污染防治立法成果高質(zhì)量的整體分析和科學診斷。