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    村規(guī)民約服務(wù)鄉(xiāng)村治理的對(duì)策研究
    ——韶關(guān)湞江區(qū)十里亭鎮(zhèn)W村個(gè)案分析

    2022-11-27 14:59:28朱宇彬楊華山
    黑龍江糧食 2022年1期
    關(guān)鍵詞:三治外來(lái)人口村規(guī)民約

    □ 朱宇彬 楊華山

    (韶關(guān)學(xué)院歷史系,廣東 韶關(guān) 512005)

    村規(guī)民約作為鄉(xiāng)村治理的重要內(nèi)容,如今面臨著新的考驗(yàn)。廣東省韶關(guān)市湞江區(qū)十里亭鎮(zhèn)W村位于韶關(guān)市城郊,其最新的村規(guī)民約頒布于2021年3月27日,內(nèi)容主要涉及了五個(gè)方面。第一是制度秩序方面,規(guī)定了村委會(huì)、村民權(quán)利義務(wù)運(yùn)行程序;其次是衛(wèi)生環(huán)境方面,規(guī)定了個(gè)人衛(wèi)生行為要求,村民自覺(jué)維護(hù)村容村貌和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的義務(wù);第三是公共安全方面,規(guī)定了用火、用電安全;第四是村民關(guān)系方面,規(guī)定了贍養(yǎng)老人義務(wù)、家務(wù)與社會(huì)責(zé)任、村民調(diào)解等內(nèi)容;最后是福利保障方面,對(duì)低保戶、外嫁女、婦女、老人、孩童的福利保障做了說(shuō)明。通過(guò)實(shí)地走訪調(diào)研,我們發(fā)現(xiàn)該村村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中面臨一些問(wèn)題,如外來(lái)人口管理缺位、村委會(huì)與村民溝通不足、村民權(quán)利意識(shí)淡薄、村規(guī)民約服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展效能式微等。而造成這些問(wèn)題的原因是復(fù)雜多樣的,既有歷史的原因,也有現(xiàn)實(shí)的沖擊。針對(duì)這些問(wèn)題,結(jié)合該村的具體實(shí)際,應(yīng)該從加強(qiáng)對(duì)村規(guī)民約的認(rèn)識(shí)與宣傳、結(jié)合新時(shí)代發(fā)揮“三治”融合效用以及發(fā)揮監(jiān)督保障機(jī)制效能等三方面加以解決,以使村規(guī)民約能夠真正發(fā)揮其在鄉(xiāng)村治理體系中的作用。

    一、加強(qiáng)對(duì)村規(guī)民約的認(rèn)識(shí)與宣傳

    轉(zhuǎn)型發(fā)展的前提是村干部對(duì)于村規(guī)民約發(fā)展新形勢(shì)的重新評(píng)估,是村民對(duì)于村規(guī)民約的理解與配合,因此加強(qiáng)對(duì)村規(guī)民約的認(rèn)識(shí)與宣傳是轉(zhuǎn)型發(fā)展的首要任務(wù)。而由于改革開(kāi)放前期涌入的外來(lái)人口及其后期本地居民的空心化、低齡化和老齡化,W村村民政治素養(yǎng)總體上參差不齊且水平不高,阻礙了村規(guī)民約發(fā)揮效用。面對(duì)此現(xiàn)狀,W村的村干部未能充分認(rèn)識(shí)到制定外來(lái)人口相關(guān)管理辦法和逐步推進(jìn)村民素養(yǎng)提高的必要性。再者,雖然國(guó)家一再通過(guò)文件的形式強(qiáng)調(diào)村規(guī)民約的重要性,但缺乏后續(xù)措施的指導(dǎo),如沒(méi)有圍繞村規(guī)民約該如何因地制宜、如何科學(xué)有效執(zhí)行、如何對(duì)村干部進(jìn)行專業(yè)化培訓(xùn)等方面做出更深入的指導(dǎo)??v觀中外古今所有變革,無(wú)不是先撬開(kāi)思想的枷鎖,進(jìn)而求其現(xiàn)實(shí)影響。所以,W村的當(dāng)務(wù)之急是提高村民整體素養(yǎng),促進(jìn)村民對(duì)于村規(guī)民約的理解,加強(qiáng)村干部對(duì)如何科學(xué)宣傳和執(zhí)行村規(guī)民約的認(rèn)識(shí)。

    首先,加強(qiáng)村干部對(duì)村規(guī)民約重要性的認(rèn)識(shí)。針對(duì)于村干部的學(xué)習(xí),上級(jí)可以考慮將村規(guī)民約認(rèn)識(shí)水平高低作為考核干部候選人的重要條件,舉辦村干部學(xué)習(xí)村規(guī)民約的相關(guān)培訓(xùn),學(xué)習(xí)相關(guān)法規(guī)和文件,如《村民委員會(huì)組織法》、民政部等七部委《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》、廣東省民政廳等7部門聯(lián)合印發(fā)《做好村規(guī)民約和居民公約工作行動(dòng)方案》等等,讓村干部深刻理解村規(guī)民約及其對(duì)于鄉(xiāng)村治理的重要作用,并將村規(guī)民約落實(shí)情況作為考核村干部的重要內(nèi)容。

    其次,定期對(duì)村規(guī)民約進(jìn)行學(xué)習(xí)。凡是舉行村民活動(dòng)或會(huì)議,都可以安排有村規(guī)民約相關(guān)內(nèi)容的學(xué)習(xí)和教育。鑒于W村的村民公共活動(dòng)場(chǎng)所較多,村委會(huì)可以考慮定期召開(kāi)關(guān)于村規(guī)民約的學(xué)習(xí)會(huì),學(xué)習(xí)會(huì)也可以由各自然村分組進(jìn)行,將學(xué)習(xí)教育的對(duì)象范圍擴(kuò)大到整個(gè)村子,甚至可以將定期學(xué)習(xí)村規(guī)民約這一條款加入到本村村規(guī)民約中。選取媒體報(bào)道的相關(guān)案例和材料,結(jié)合本村的具體事例,通俗易懂,學(xué)習(xí)的形式可以豐富多采,如開(kāi)展以案說(shuō)法、問(wèn)題咨詢、案例問(wèn)答、答題比賽等,可以設(shè)置相關(guān)獎(jiǎng)品獎(jiǎng)金,以此提高村民積極性。

    再次,利用不同形式加強(qiáng)宣傳普及。W村留守的老人、婦女、小孩較多,如果僅僅只有一些比較正式的學(xué)習(xí)會(huì)和相關(guān)比賽,村規(guī)民約的學(xué)習(xí)活動(dòng)做不到對(duì)各年齡段進(jìn)行全覆蓋。針對(duì)此,村委會(huì)應(yīng)該全方位普及村規(guī)民約,宣傳解釋新的政策,針對(duì)不同的人群,采取不同的形式進(jìn)行宣傳普及。如針對(duì)低齡人群,村委會(huì)可以采取短視頻、社群媒體等形式進(jìn)行普及;針對(duì)老齡人群,村委會(huì)可以采取戲曲、壁畫、連環(huán)畫、歌謠等形式進(jìn)行普及。特別指出的是,針對(duì)W村部分外來(lái)人口,村委會(huì)應(yīng)該充分調(diào)研了解他們各自的習(xí)俗。例如潮汕外來(lái)人有燒香祭拜的習(xí)俗,而這有可能觸犯W村關(guān)于環(huán)境的村規(guī)民約(W村村規(guī)民約第10條規(guī)定:嚴(yán)禁帶火進(jìn)山,禁止一切野外用火),此時(shí)村委會(huì)應(yīng)該先耐心普及本村相關(guān)村規(guī)民約,再采取一些特殊處理方法,例如設(shè)置專門祭拜點(diǎn),處理好外來(lái)人口與當(dāng)?shù)厝丝谥g的矛盾、外來(lái)習(xí)俗與當(dāng)?shù)卮逡?guī)的矛盾。又例如W村的圩市與交通的矛盾問(wèn)題,村委會(huì)要尊重這項(xiàng)習(xí)俗再普及相關(guān)村規(guī)民約,可以設(shè)置一些小型的專業(yè)集市點(diǎn),最大程度緩和圩市與交通的矛盾。

    通過(guò)科學(xué)有效的學(xué)習(xí)及宣傳,從而加強(qiáng)村干部和村民對(duì)村規(guī)民約的認(rèn)識(shí),夯實(shí)村規(guī)民約發(fā)揮效用的基礎(chǔ)。

    二、結(jié)合新時(shí)代發(fā)揮“三治”融合效用

    2018年12月,民政部等七部委聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出:村規(guī)民約是“健全和創(chuàng)新黨組織領(lǐng)導(dǎo)下自治、法治、德治相結(jié)合的現(xiàn)代基層社會(huì)治理機(jī)制的重要形式。”[1]這意味著村規(guī)民約將在“三治”融合下的鄉(xiāng)村治理中扮演更重要的角色。要充分發(fā)揮好村規(guī)民約的“三治”融合效用,就要結(jié)合新時(shí)代條件與“三治”融合思路,對(duì)村規(guī)民約做出新定位,即在德治、自治、法治三個(gè)層面塑造未來(lái)公民。

    (一)發(fā)揮德治效用,培養(yǎng)村民道德

    由于改革開(kāi)放前期外來(lái)人口涌入W村,后期本地青壯年勞動(dòng)力流失,所以W村呈現(xiàn)一種獨(dú)特的人口結(jié)構(gòu),即外來(lái)人口較多且全體村民呈現(xiàn)老齡化、低齡化態(tài)勢(shì),而外來(lái)人口多正是城鎮(zhèn)化的一大特征。W村前期外來(lái)人口的發(fā)展模式也正是我國(guó)城鎮(zhèn)一體化的典型代表。城鎮(zhèn)一體化最顯著的表現(xiàn)就是以熟人社會(huì)為特征的村落開(kāi)始向以陌生人社會(huì)為特征的城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型。城鎮(zhèn)一體化目標(biāo)最終一定能實(shí)現(xiàn),也就是說(shuō)我國(guó)的村落最終也會(huì)融入到城市中,我國(guó)的村民最終也會(huì)變成城市居民,關(guān)于村規(guī)民約在這個(gè)階段就該起什么樣的作用,有學(xué)者指出:“與其將注意力更多地放在‘鄉(xiāng)(村)規(guī)民約’上,不如更多地放在如何培育和建設(shè)公民道德上?;蛘哒f(shuō),著眼于社會(huì)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型,村規(guī)民約本身應(yīng)該連通并納入公民道德”。[2]其實(shí),現(xiàn)階段的村規(guī)民約確實(shí)具有轉(zhuǎn)型時(shí)期的過(guò)渡性意義,應(yīng)該有意識(shí)地添加一些具有城市特征的道德規(guī)范,如W村就應(yīng)該增加本地人口與外來(lái)人口相處的道德法則、外來(lái)人口居住于本地應(yīng)具有的道德要求等。只有逐步地推行適應(yīng)城鎮(zhèn)化大背景要求下的相關(guān)規(guī)范,才能使W村的村民和諧相處,并逐步適應(yīng)城市化發(fā)展的趨勢(shì)。

    (二)發(fā)揮自治、法治效用,塑造未來(lái)公民。

    村規(guī)民約一般須包含規(guī)范日常行為、維護(hù)公共秩序、保障群眾權(quán)益、調(diào)解群眾糾紛以及引導(dǎo)民風(fēng)民俗五個(gè)方面的內(nèi)容。其中對(duì)村民道德的要求權(quán)重較大,但村規(guī)民約中自治與法治的權(quán)重同樣重要。為了適應(yīng)社會(huì)結(jié)構(gòu)變革與達(dá)成城鎮(zhèn)一體化目標(biāo),治理的目的是培養(yǎng)出有公民道德意識(shí)、公民權(quán)利意識(shí)、公民法治意識(shí)的未來(lái)公民。而村規(guī)民約本身就帶有自治性且兼具一定的法治色彩,應(yīng)該充分釋放其內(nèi)在的自治、法治效用,培育“三治”融合下的未來(lái)公民。

    通過(guò)實(shí)地走訪調(diào)研,發(fā)現(xiàn)W村在選舉中存在涉嫌賄選的情況。這在一定程度上必然會(huì)打擊村民的自治積極性,無(wú)法發(fā)揮村規(guī)民約培育未來(lái)公民的自治效用。這種情況下,村規(guī)民約應(yīng)該對(duì)村干部候選人起到監(jiān)督作用,給予村民行使權(quán)利的空間。而W村的村規(guī)民約關(guān)于監(jiān)督的內(nèi)容只有簡(jiǎn)單的一句話,即“村‘兩委’班子成員帶頭履行,以身作則,接受全體村民監(jiān)督”,沒(méi)有具體如何監(jiān)督的措施,這大大影響了村規(guī)民約承載的自治育民的效用,所以要充分發(fā)揮“三治”融合培育未來(lái)公民的效用,首先要制定出權(quán)力運(yùn)行機(jī)制完善的村規(guī)民約,讓村民擁有行使權(quán)利的空間,使他們充分感受自己作為鄉(xiāng)村主人的地位。通過(guò)完善村規(guī)民約,利用村規(guī)民約解決好鄉(xiāng)村治理問(wèn)題,不至于導(dǎo)致村民有苦難訴、舉報(bào)無(wú)門的局面,村民也會(huì)逐漸意識(shí)到遵守并且合理運(yùn)用村規(guī)民約維護(hù)自己權(quán)益的重要性和必要性,這樣自治、法治思想及行為就可以逐漸自然而然播撒開(kāi)來(lái)。

    可以看出,村規(guī)民約應(yīng)該結(jié)合新時(shí)代的要求,在“三治”融合的思路下,為當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理服務(wù),為培育未來(lái)公民奠基,這是村規(guī)民約現(xiàn)階段新的歷史使命與定位。改革開(kāi)放后,隨著城市化進(jìn)程的加快,許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)始轉(zhuǎn)型,經(jīng)濟(jì)迅速騰飛。但是,社會(huì)道德素養(yǎng)卻沒(méi)有相應(yīng)提高,個(gè)人政治權(quán)利意識(shí)、法制意識(shí)也十分淡薄??梢哉f(shuō),很多村民成為城市居民都是在歷史的大環(huán)境下被動(dòng)地推著走,村規(guī)民約沒(méi)有很好地起到一個(gè)緩沖的作用,沒(méi)有成為村民與居民兩種身份轉(zhuǎn)換間的橋梁。所以,村規(guī)民約新時(shí)代背景下的定位應(yīng)該是為我國(guó)塑造未來(lái)城市居民。位于城郊的W村的村規(guī)民約即應(yīng)該考慮如何符合新定位的發(fā)展要求。

    三、發(fā)揮監(jiān)督保障機(jī)制效能

    提高了總體認(rèn)知水平,明確了總的轉(zhuǎn)型發(fā)展方向,制定了較為科學(xué)有效的村規(guī)民約,只是第一步,更重要的第二步是村規(guī)民約的實(shí)施。要把紙上的、墻上的村規(guī)民約真正執(zhí)行到實(shí)處,須充分利用好輿論壓力機(jī)制、懲罰機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制三大保障機(jī)制,這樣才能為村規(guī)民約的實(shí)施保駕護(hù)航。

    (一)重建輿論壓力機(jī)制

    在城郊結(jié)合部和城中村,由于人口流動(dòng)速度加快,鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型,熟人社會(huì)逐漸瓦解,傳統(tǒng)形態(tài)的輿論壓力松綁,傳統(tǒng)熟人村落的輿論壓力機(jī)制漸趨崩塌。這對(duì)村規(guī)民約的落實(shí)有較大的消極作用,須重建輿論壓力機(jī)制。一般情況下,無(wú)論傳統(tǒng)媒體還是新媒體,新聞?shì)浾摵苌偕婕暗洁l(xiāng)村基層,因此執(zhí)行村規(guī)民約的輿論壓力仍然需要鄉(xiāng)村本身的力量?,F(xiàn)代信息技術(shù)在此方面可以發(fā)揮重要作用。W村村委會(huì)可以設(shè)立W村官方公眾號(hào)或者開(kāi)通微博、貼吧等,將每位村民在網(wǎng)絡(luò)上緊緊聯(lián)系在一起,及時(shí)更新村內(nèi)動(dòng)態(tài),并利用網(wǎng)絡(luò)途徑塑造模范榜樣或者對(duì)村內(nèi)一些不道德不文明的事件適當(dāng)進(jìn)行通報(bào)和點(diǎn)評(píng),以此在一定程度上重建輿論壓力機(jī)制[3]。而有了輿論壓力機(jī)制的重建,懲罰機(jī)制更能有效發(fā)揮作用。

    (二)發(fā)揮懲罰機(jī)制效用

    明代王陽(yáng)明任職江西時(shí)頒布的《南贛鄉(xiāng)約》問(wèn)世之前,鄉(xiāng)規(guī)民約大體上多重勸導(dǎo)教化,《南贛鄉(xiāng)約》以降,鄉(xiāng)規(guī)民約中的懲罰機(jī)制開(kāi)始發(fā)揮更大的作用。[4]也正是由于有效的懲罰機(jī)制,鄉(xiāng)規(guī)民約在明末達(dá)到了一個(gè)治理效果的高峰。按照規(guī)制性制度要素理論學(xué)者的觀點(diǎn),懲戒性是制度所以存在的根本,也只有懲戒性條款的規(guī)定,才能形成一個(gè)有效而穩(wěn)定的制度[5]。可見(jiàn),懲罰制度是成功鄉(xiāng)約的必不可少的條件之一。但村規(guī)民約的懲罰制度如今面臨著合法合理性的質(zhì)疑。一方面因?yàn)榇逡?guī)民約在法律意義上并不是國(guó)家法規(guī),它更傾向于一個(gè)契約;[6]另一方面,由于一些村子制定村規(guī)民約的懲罰條目缺乏科學(xué)性,所以導(dǎo)致了部分村落的村民對(duì)于懲罰的不滿與拒不執(zhí)行。要解決這個(gè)難題,發(fā)揮懲罰機(jī)制效用,首先需要國(guó)家明確法律地位,給予懲罰的合法性,給予村干部設(shè)立懲罰機(jī)制的空間。其次需要村干部制定科學(xué)有效的懲罰措施。制定科學(xué)有效的懲罰措施,最基礎(chǔ)的前提便是前文所提的加強(qiáng)認(rèn)識(shí),村規(guī)民約的內(nèi)容必須合法合情合理,踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀,懲罰條款清晰,懲罰手段合適。

    根據(jù)實(shí)地調(diào)研,W村村規(guī)民約第14條規(guī)定:“講文明樹(shù)新風(fēng),不亂堆放雜物,不亂倒垃圾,不亂排污水,不在墻上亂寫亂畫,保證村容整潔,環(huán)境優(yōu)美。垃圾必須集中放置在村里指定的垃圾桶里?!边@條村規(guī)民約就沒(méi)有規(guī)定違犯后的具體懲罰措施,僅僅只是勸導(dǎo),這樣的村規(guī)民約就顯得蒼白無(wú)力。而W村若要針對(duì)此條村規(guī)民約制定懲罰措施,懲罰思路不一定要囿于罰錢,可以采取當(dāng)衛(wèi)生志愿者做義工等懲罰手段??傊瑧土P手段不宜拘泥于罰錢,而應(yīng)致力于建設(shè)綜合性的懲罰機(jī)制,也可以類比于營(yíng)造村規(guī)民約的儀式感,讓人們由內(nèi)而外地重視村規(guī)民約,遵守村規(guī)民約,使之更具威懾性和約束性。

    (三)完善監(jiān)督機(jī)制

    監(jiān)督機(jī)制在整個(gè)運(yùn)行系統(tǒng)中處于十分重要的地位。對(duì)于村規(guī)民約的落實(shí),監(jiān)督機(jī)制應(yīng)該充分發(fā)揮好村內(nèi)調(diào)解功能和村內(nèi)調(diào)解成本的配置效率。上級(jí)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等外部監(jiān)督雖然難以及時(shí),但也十分重要,必須高度重視,這里討論內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制問(wèn)題。

    W村第8條村規(guī)民約提到:“村組干部及村民不得以任何理由侵占集體及他人財(cái)物,如有發(fā)生者,由村‘兩委’干部責(zé)令其立即停止侵占行為,并承認(rèn)錯(cuò)誤,作出檢討,如已造成財(cái)務(wù)損壞,按原價(jià)賠償;觸犯法律者,依法承擔(dān)法律責(zé)任?!贝藯l村規(guī)民約有較完善的懲罰措施,但對(duì)錯(cuò)誤或違法的認(rèn)定、懲罰過(guò)程及結(jié)果沒(méi)有監(jiān)督的規(guī)定,可能使村民難以維護(hù)自己的正當(dāng)利益,導(dǎo)致村規(guī)民約會(huì)因此失去其作為基層自治和自我管理的意義,村規(guī)民約也無(wú)法更有效推進(jìn)“三治”融合。為此可以建立鄉(xiāng)村內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制,設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)。以W村為例,該村有4個(gè)自然村,每個(gè)自然村推薦1人,加上村兩委中1人,設(shè)立由5人組成的監(jiān)督機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)監(jiān)督村規(guī)民約的執(zhí)行、評(píng)估和反饋,從而形成村規(guī)民約的制定——執(zhí)行——監(jiān)督——反饋的閉環(huán),有效發(fā)揮村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理體系中的積極作用。

    總之,面對(duì)新時(shí)代的到來(lái),村規(guī)民約走到了新的歷史節(jié)點(diǎn),對(duì)于地理位置比較特殊的W村來(lái)說(shuō),為轉(zhuǎn)型時(shí)期的城鎮(zhèn)一體化、塑造未來(lái)城市居民服務(wù),是其村規(guī)民約當(dāng)前的重要使命。而要完成這一歷史使命,需要提高村民對(duì)于村規(guī)民約的認(rèn)知水平,結(jié)合村鎮(zhèn)實(shí)際發(fā)揮“三治”融合效用以及發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督保障機(jī)制的效能。W村及其村規(guī)民約在運(yùn)行過(guò)程中的問(wèn)題與解決對(duì)策誠(chéng)然有其特殊性,但在當(dāng)前情況下,對(duì)其他鄉(xiāng)村村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理體系中發(fā)揮積極作用也有所啟示。

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