協(xié)同治理視角下農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)狀研究
——以無(wú)錫市H村為例

□ 延佳星 楊元萍

（江南大學(xué)，江蘇 無(wú)錫 214000）

隨著社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷推進(jìn)，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)得到了飛速發(fā)展，政治生活更加民主，人民生活水平、生活質(zhì)量都得到了大幅度提升。第七次全國(guó)人口普查結(jié)果顯示，我國(guó)是一個(gè)擁有超14.1億人口的農(nóng)業(yè)大國(guó)，其中城鎮(zhèn)人口占比為63.89%，農(nóng)村人口占比為36.11%。［1］新型工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策落實(shí)落地，都促成了我國(guó)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得歷史性成就。但是，城市鄉(xiāng)村之間長(zhǎng)期受制于重工業(yè)輕農(nóng)業(yè)、重城市輕農(nóng)村的傳統(tǒng)思想和城鄉(xiāng)二元體制，這一系列原因都使得農(nóng)村相對(duì)城市而言發(fā)展緩慢，從而進(jìn)一步造成農(nóng)村社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人居環(huán)境治理、公共服務(wù)體系等方面的水平都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市，造成城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步加大的后果。因此，當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)治理中呈現(xiàn)出的各種矛盾和問(wèn)題，不僅嚴(yán)重影響了農(nóng)村社區(qū)居民的生活質(zhì)量體驗(yàn)，同時(shí)也對(duì)我國(guó)基層政府在社會(huì)管理和社區(qū)治理方面提出了新的難點(diǎn)和要求。

因此，確定不同治理主體在農(nóng)村社區(qū)治理過(guò)程中的角色定位，厘清農(nóng)村社區(qū)各治理主體的職責(zé)范圍，協(xié)調(diào)好各治理主體關(guān)系，是促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)代化的必然選擇。農(nóng)村社區(qū)治理主體能夠各司其職、權(quán)責(zé)共擔(dān)，從微觀角度來(lái)看，關(guān)系到以“人”為核心的城鎮(zhèn)化能否實(shí)現(xiàn)；從宏觀角度來(lái)說(shuō)，甚至關(guān)乎整個(gè)城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略能否有效實(shí)施。

一、無(wú)錫市H村社區(qū)治理現(xiàn)狀

H村位于無(wú)錫市洛社鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)中部，屬于典型的混合型社區(qū)，轄區(qū)內(nèi)尚存12個(gè)自然村，保有大量修筑于20世紀(jì)80年代的民房。自然村居民對(duì)公共環(huán)境的關(guān)注度低，對(duì)社區(qū)治理的參與度低，致使轄區(qū)公共區(qū)域內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生死角多、違章搭建多，拆改難度大、運(yùn)營(yíng)維護(hù)壓力大、治理成果維持時(shí)效短。經(jīng)村兩委的深度思考，造成上述情況的核心原因是：當(dāng)?shù)鼐用耖L(zhǎng)期抱有“小家思想”，對(duì)于公共治理環(huán)境工作的參與意識(shí)沒(méi)有得到有效的改善與提升。

一直以來(lái)，H村對(duì)轄區(qū)內(nèi)公共空間治理積極關(guān)注、大力投入，但是由于環(huán)境復(fù)雜、居民組織與動(dòng)員難度大，村民配合度不高，眼里只有“小我”，沒(méi)有“大我”，環(huán)境整治成果得不到鞏固，使得公共空間治理成效一直難以實(shí)現(xiàn)跨越式提升。

因此，為了有效喚醒農(nóng)村社區(qū)居民對(duì)于社區(qū)治理的關(guān)注度和參與意識(shí)，探索“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的居民參與社區(qū)治理路徑，H村制定了“一領(lǐng)、三參、雙循環(huán)”——H村自然村治理過(guò)程中農(nóng)村社區(qū)居民參與意識(shí)喚醒計(jì)劃。一方面助力社區(qū)治理工作的有效落實(shí)，另一方面對(duì)取得的社區(qū)治理成果進(jìn)行長(zhǎng)效保障，讓村民從更多維度參與到社區(qū)治理工作中，成為該項(xiàng)目的核心要點(diǎn)。

該項(xiàng)目基于以黨建為引領(lǐng)、多元參與為支撐，以成熟的協(xié)商民主機(jī)制為基礎(chǔ)，通過(guò)“一領(lǐng)三參雙循環(huán)”機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)自然村村民參與公共環(huán)境治理意識(shí)的有效喚醒。其中，“一領(lǐng)、三參、雙循環(huán)”具體是指：“一領(lǐng)”——以優(yōu)化黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的本土化創(chuàng)新實(shí)踐為基點(diǎn)，構(gòu)建H村村民煥彩工作組引領(lǐng)拓寬村民參與通道，逐步建立引領(lǐng)機(jī)制；“三參”——通過(guò)“參與體驗(yàn)、參與賦權(quán)、參與賦能”三個(gè)維度的持續(xù)引導(dǎo)，讓村民將參與行為逐漸內(nèi)化為自主意識(shí)；“雙循環(huán)”——通過(guò)構(gòu)建長(zhǎng)效治理“內(nèi)循環(huán)”與長(zhǎng)效支持“外循環(huán)”機(jī)制，在持續(xù)的治理過(guò)程中，長(zhǎng)效發(fā)揮村民的參與意識(shí)的積極作用。項(xiàng)目通過(guò)小組賦能的方式，對(duì)居民參與機(jī)制進(jìn)行固化；通過(guò)規(guī)則的建立，對(duì)運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行固化；通過(guò)宣傳與傳播工作的常態(tài)化，對(duì)居民動(dòng)員機(jī)制進(jìn)行擴(kuò)大化。最終，借助具有儀式感與獲得感的主題活動(dòng)的開展，固化居民的參與意識(shí)。

二、當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)的治理困境

第一，農(nóng)村社區(qū)工作者的整體力量較弱。社區(qū)工作者利用便捷高效的服務(wù)手段，能夠從多方面引導(dǎo)和帶動(dòng)社區(qū)治理中的其他主體參與其中來(lái)，尤其是可以挖掘出社區(qū)居民和社區(qū)內(nèi)部社會(huì)組織的潛能，并使其得到有效發(fā)揮，協(xié)調(diào)和調(diào)配各種可利用的社會(huì)資源，幫助居民在社區(qū)生活中自行組織并開展相關(guān)活動(dòng)。從總體上看，H村雖然擁有幾名專業(yè)社區(qū)工作者，但這些社區(qū)工作者創(chuàng)新力不足、工作效率較低，缺乏專業(yè)系統(tǒng)的學(xué)習(xí)和有效的監(jiān)管。而且，當(dāng)前社區(qū)的大部分工作是靠招募一些社區(qū)志愿者來(lái)完成的，其他社區(qū)治理主體的參與度并不高，社區(qū)工作者引導(dǎo)其他社區(qū)治理主體參與社區(qū)治理的效果并不明顯。

第二，農(nóng)村社區(qū)居民參加治理的積極性并不高。農(nóng)村社會(huì)協(xié)同發(fā)展管理體系構(gòu)建，既需要村兩委領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)也要求鄉(xiāng)村社會(huì)居民的普遍參與性，而當(dāng)前大部分鄉(xiāng)村社會(huì)協(xié)同管理均面臨社會(huì)居民參與性欠缺問(wèn)題。主要體現(xiàn)為：其一，農(nóng)村社區(qū)居民活動(dòng)的群體范圍相對(duì)較小，因?yàn)檗r(nóng)村社區(qū)中不少中青年都在城市上班，平時(shí)的工作任務(wù)較重，很少有機(jī)會(huì)參與到社區(qū)治理之中，而留在社區(qū)的更多是老人和孩子，由于中青年的缺失，導(dǎo)致社社區(qū)活動(dòng)發(fā)展的廣度和活力都還不能取得理想成效。其二，當(dāng)前不少農(nóng)村社區(qū)居民對(duì)自己的社會(huì)主體地位了解程度還不高，認(rèn)為農(nóng)村社會(huì)管理應(yīng)該是以地方政府有關(guān)機(jī)關(guān)、社區(qū)居委會(huì)和物業(yè)為首，而自己參不參加農(nóng)村社會(huì)管理活動(dòng)對(duì)社區(qū)影響也不大。其三，當(dāng)前，不少鄉(xiāng)村社區(qū)居民仍然抱有“自私自利”的心態(tài)，認(rèn)為絕不能讓自己利益受損，社區(qū)整體利益尤其是環(huán)境整治等與自己無(wú)關(guān)，也不能從中獲得什么好處［2］。

第三，社區(qū)社會(huì)組織參與度較低。社區(qū)社會(huì)組織是指社區(qū)居民或社區(qū)組織單獨(dú)或聯(lián)合舉辦的、滿足居民共同利益需求的、在社區(qū)內(nèi)活動(dòng)的民間自發(fā)組織，［3］它能夠整合協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)或者社區(qū)外各種可利用的資源為社區(qū)治理所用，例如捐款捐物幫助社區(qū)內(nèi)部困難成員解決燃眉之急，與外部企業(yè)溝通合作為農(nóng)村居民解決就業(yè)問(wèn)題等。同時(shí)，社區(qū)社會(huì)組織在開展多樣化活動(dòng)，提高居民的協(xié)調(diào)性和對(duì)社區(qū)的歸屬感也具有重要意義，對(duì)社區(qū)的治理存在極大的影響力。此外，社區(qū)社會(huì)組織作為相對(duì)獨(dú)立的第三方力量，因其自身存在的非政府性、非營(yíng)利性和自主獨(dú)立性，［4］代表著社區(qū)中普通民眾甚至殘疾人和貧困戶等特殊群體的權(quán)益。這些社會(huì)組織為社區(qū)居民參與到社區(qū)治理中提供了有效渠道，從而使得社區(qū)居民能夠?qū)ι鐓^(qū)建立起更深層次的情感意識(shí)，讓居民在遇到困難時(shí)能夠在第一時(shí)間想到向?qū)で笊鐓^(qū)的幫助。但目前，農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部自生的社會(huì)組織本身就很少，從社區(qū)外部介入社區(qū)內(nèi)的社會(huì)組織更是寥寥無(wú)幾。

社區(qū)管理的不規(guī)范、農(nóng)村社區(qū)居民素質(zhì)有待提高、社區(qū)社會(huì)組織參與機(jī)制不健全等原因，都造成了當(dāng)下農(nóng)村社區(qū)治理所面臨的困境。農(nóng)村社會(huì)管理作為社會(huì)治理的主要部分，在我國(guó)管理體制與管理能力現(xiàn)代化構(gòu)建過(guò)程中占據(jù)關(guān)鍵地位，有效解決當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)治理困境，是亟需考慮的問(wèn)題。

三、協(xié)同治理視角下優(yōu)化農(nóng)村社區(qū)治理的對(duì)策和建議

新型農(nóng)村社會(huì)管理的創(chuàng)新，多元主體的協(xié)調(diào)管理，即以基層人民政府為主體、以村民自治為主力、以社區(qū)社會(huì)團(tuán)體為主要參與者和受益人的民主協(xié)商、互助共治的新型農(nóng)村社會(huì)機(jī)制。協(xié)調(diào)管理是健全社區(qū)基礎(chǔ)管理體制和提高管理能力的有效方法。根據(jù)當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)管理狀況所反映出來(lái)的問(wèn)題，可以從協(xié)調(diào)管理角度入手，對(duì)如何優(yōu)化鄉(xiāng)村社會(huì)管理給出以下意見：

第一，進(jìn)行對(duì)多元主體在思想理念層面的突破和創(chuàng)造。首先，建立多元主體間協(xié)作觀念。以協(xié)同治理視角，協(xié)作本身就意味著在各個(gè)子系統(tǒng)的共同作用下，建立一種和諧有序的整合的管理流程。功能上不同的各主體相互促進(jìn)，建立起共同合作管理觀念，以實(shí)現(xiàn)良好管理局面的共同目標(biāo)，并積極地整合合作管理流程，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。其次，建立農(nóng)民社會(huì)共同體意識(shí)。它是農(nóng)業(yè)社會(huì)共同體的核心內(nèi)容，可以真正讓社會(huì)共同體成員感覺到彼此之間的合作關(guān)系和休戚與共的相互依賴關(guān)系?？赏ㄟ^(guò)思想傳播，如共同的農(nóng)業(yè)集體榮譽(yù)感，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)社會(huì)居民形成社會(huì)共同體意識(shí);也可以組織開展社區(qū)活動(dòng)，包括在社會(huì)內(nèi)宣傳和社會(huì)間的交流活動(dòng)，以提高鄉(xiāng)村社會(huì)居民對(duì)社會(huì)利益共同體的了解。最后，確立民主法制的社會(huì)治理理念。民主可以充分調(diào)動(dòng)農(nóng)村社會(huì)居民的參與積極性，積極反映切實(shí)問(wèn)題，以促進(jìn)社會(huì)管理的民主化和科學(xué)化。法制是各社會(huì)管理主體的參與和職能的有效行使的體制機(jī)制保證，可以促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)的安定。民主法制保障了各市場(chǎng)主體的基本權(quán)利和社會(huì)公正的法制地位，為民主創(chuàng)造了必要條件［5］。

第二，健全新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)同管理架構(gòu)。農(nóng)村基層組織就是在新型的農(nóng)村社區(qū)協(xié)同管理架構(gòu)中，領(lǐng)導(dǎo)多元服務(wù)主體協(xié)同活動(dòng)，把控社會(huì)往正確方向發(fā)展;新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)同管理的有效來(lái)自于自治組織內(nèi)部合理決定的實(shí)現(xiàn)，村民委員會(huì)要綜合各服務(wù)主體的建議，采取意見收集，村民代表大會(huì)等方法傾聽真實(shí)意愿，認(rèn)識(shí)現(xiàn)有問(wèn)題，合理決定；而非營(yíng)利性的社區(qū)組織則促進(jìn)了協(xié)調(diào)管理的有效進(jìn)行，并在建議表現(xiàn)與監(jiān)督方面具有新活力。社區(qū)黨組織則在創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)管理流程中意義深遠(yuǎn)，協(xié)同推進(jìn)社會(huì)事務(wù)管理；農(nóng)村社區(qū)居民生于斯、長(zhǎng)于斯，是真正意義上息息相關(guān)的社會(huì)權(quán)益共同體。因此，一方面，要進(jìn)行對(duì)農(nóng)村社區(qū)居民思想觀念等層面的突破和革新；另一方面，還必須提升綜合素養(yǎng)和政治素質(zhì)［5］。

第三，促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)的民主積極參與意識(shí)。它是推動(dòng)農(nóng)村各類市場(chǎng)主體建立平等有序參與關(guān)系的主要手段。對(duì)于民主參加制度的形成，首先，要求農(nóng)村社會(huì)組織合理地發(fā)揮主導(dǎo)功能，明確協(xié)調(diào)全局和農(nóng)村各類市場(chǎng)主體的職責(zé)定位；其次，要求基層人民政府理解和宣傳“共同參與、和諧善治”的社會(huì)治理理念，并給予農(nóng)村社區(qū)村委會(huì)社區(qū)事務(wù)的自主管理選擇權(quán);最后，還需要對(duì)農(nóng)村社區(qū)居民加以培育和指導(dǎo)，有助于其自我素養(yǎng)的提升。通過(guò)民主參與制度的形成，促進(jìn)社會(huì)事項(xiàng)管理的公平透明，為多元市場(chǎng)主體創(chuàng)造民主活動(dòng)平臺(tái)和途徑，營(yíng)造社會(huì)安定祥和的良好民主氛圍。

第四，加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)監(jiān)督管理。監(jiān)督管理機(jī)制構(gòu)建的過(guò)程也可以看作是主體間協(xié)同合作的過(guò)程。首先，即黨組織監(jiān)督的表率，黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督的結(jié)合對(duì)于自身政治職能有效發(fā)揮具有重要影響；其次，農(nóng)村社區(qū)居民的民主監(jiān)督具有更為廣泛、更為具體的特點(diǎn)，給予社區(qū)居民監(jiān)督意見和詢問(wèn)意見的一定話語(yǔ)權(quán)；再次，社區(qū)自治組織與社區(qū)社會(huì)組織的自我監(jiān)督對(duì)監(jiān)督管理平臺(tái)的公開透明具有推動(dòng)性作用；最后，社區(qū)監(jiān)督管理機(jī)制需要多元主體相互之間監(jiān)督的推動(dòng)。為了保障社區(qū)治理項(xiàng)目的有效實(shí)施，H村也提出了一些措施來(lái)為社區(qū)治理項(xiàng)目服務(wù)，以確保社區(qū)協(xié)同治理的順利推進(jìn)。H村將定期舉行例會(huì)，匯報(bào)工作進(jìn)展，商討工作規(guī)劃以及面臨的問(wèn)題，分享工作成果和心得，對(duì)積極分子進(jìn)行表?yè)P(yáng)，并指出不足之處，保證所有工作人員了解項(xiàng)目的進(jìn)展情況和發(fā)展方向。在項(xiàng)目資金保障方面，村委經(jīng)費(fèi)自籌可以保障項(xiàng)目的基本運(yùn)行，后期也將通過(guò)發(fā)動(dòng)愛心企業(yè)、鄉(xiāng)賢或其他部門的支持與贊助，盡可能利用已有資源以保障項(xiàng)目實(shí)施。引入社會(huì)組織，進(jìn)行村級(jí)自發(fā)組織的培育孵化，細(xì)化工作流程，形成標(biāo)準(zhǔn)型規(guī)范，指導(dǎo)工作人員按照標(biāo)準(zhǔn)化流程開展工作。定期對(duì)項(xiàng)目人員的需求和困難進(jìn)行了解和整理，除做好督導(dǎo)工作外，定期參加培訓(xùn)，提升工作服務(wù)人員的專業(yè)性，保障機(jī)構(gòu)的發(fā)展和項(xiàng)目的運(yùn)行。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著中國(guó)改革開放不斷深入，社會(huì)各界對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)的管理工作也提出了更高的要求。農(nóng)村社會(huì)管理現(xiàn)代化作為社區(qū)治理的主要部分，在我國(guó)社會(huì)治理體制和治理能力的現(xiàn)代化構(gòu)建過(guò)程中占據(jù)著關(guān)鍵地位，因此，完成農(nóng)村社會(huì)管理現(xiàn)代化就是完成我國(guó)社會(huì)治理體制和治理能力現(xiàn)代化的重要基石。在農(nóng)村社會(huì)協(xié)調(diào)管理過(guò)程中，首先必須做到多層次的主體管理協(xié)同活動(dòng)，同時(shí)也必須著眼于基層社會(huì)管理體制變革與制度改革，逐步建立上下互動(dòng)的工作機(jī)制，如此才可以更好地推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)協(xié)調(diào)管理體制，進(jìn)一步提高農(nóng)村社會(huì)管理有效性，從而筑牢了我國(guó)管理能力現(xiàn)代化的基層管理基礎(chǔ)［6］。