新時(shí)代農(nóng)村民主治理的繼承、發(fā)展與超越

□ 劉小花

（中共清水縣委黨校，甘肅 天水 741400）

鄉(xiāng)村振興是國家投入大量資源推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展的過程，為農(nóng)村基層民主治理轉(zhuǎn)型提供了制度空間，使得民主化村級治理的范圍擴(kuò)大且作用日益凸顯?；鶎诱ㄟ^村民自治制度創(chuàng)新激活民主機(jī)制，推動(dòng)民主參與向權(quán)力行使和監(jiān)督環(huán)節(jié)深入。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)在很大程度上依賴于國家資源的使用效率，農(nóng)村基層民主治理的重要價(jià)值在于能夠促進(jìn)資源供需均衡、降低資源使用成本和提高監(jiān)督成效。

一、新時(shí)代農(nóng)村民主治理的繼承

新時(shí)代下，基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的影響，使得大量的資源被運(yùn)用到農(nóng)村建設(shè)當(dāng)中，包括人才、設(shè)備以及資金等，對于農(nóng)村基層治理產(chǎn)生巨大的促進(jìn)作用。一方面大量資源的投入有效緩解了農(nóng)村基層治理工作中各類資源匱乏的嚴(yán)峻形勢，提升了農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施水平，讓基層治理體系更加的健全和完善；另一方面由于大量的資源融入，也給農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展帶來諸多的挑戰(zhàn)。為了有效克服和解決農(nóng)村基層治理工作開展中存在的各類挑戰(zhàn)、困難，各級政府通過監(jiān)督入村、技術(shù)入村、規(guī)范入村等方式，實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村基層治理的高效管理，強(qiáng)化了對于資源的利用可靠性和安全性，但是也導(dǎo)致出現(xiàn)了新型的問題，即農(nóng)村自主治理弱化、治理形式化嚴(yán)重等。面對資源入村所造成的一系列困境和調(diào)整，農(nóng)村社會(huì)開展了相應(yīng)的自主創(chuàng)新和完善，形成了形式多樣的民主治理方式，一方面將國家資源投入與基層民主建設(shè)相融合，在提升資源利用成效的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化了農(nóng)村基層治理的民主化和規(guī)范化，另一方面也有效避免農(nóng)村基層治理形式主義作風(fēng)的形成，全面高效地提升了治理水平和能力。

二、新時(shí)代農(nóng)村民主治理發(fā)展

（一）發(fā)展現(xiàn)狀

就目前而言，我國新時(shí)代農(nóng)村民主治理成效顯著，有效推動(dòng)了農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化的快速發(fā)展，具體體現(xiàn)如下：第一，民主治理范圍不斷擴(kuò)大。新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，為農(nóng)村基層建設(shè)和發(fā)展提供了大量的資源，為農(nóng)村基層治理工作的開展創(chuàng)造便利的同時(shí)，也使得基層治理的內(nèi)容和要求發(fā)生了本質(zhì)性的改變，而基層民主治理重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)資源的規(guī)范化、合理化運(yùn)用，即實(shí)現(xiàn)資源使用的公開化、透明化。在此背景下，農(nóng)村居民自主治理也必然圍繞資源的合理運(yùn)用開展工作，讓民主參與到權(quán)力的行使以及監(jiān)督當(dāng)中。由此可見，新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，拓寬了農(nóng)村基層民主治理的范圍，讓民主治理由傳統(tǒng)的選舉向其它治理環(huán)節(jié)延伸，基于民主治理下的基層治理體系，村民不僅可以直接進(jìn)行干部選舉，并且在日常的其他治理工作中也將行使參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等；第二，民主治理效果顯著提升。相對比資源汲取背景下的動(dòng)員型民主管理方式不同，新時(shí)代下的農(nóng)村基層民主治理強(qiáng)調(diào)的是資源的優(yōu)化分配，即分配型民主，因此實(shí)際當(dāng)中可以發(fā)揮出理想的作用效果。正是如此，新時(shí)代農(nóng)村基層民主治理活動(dòng)可以高效開展，并且將發(fā)揮出理想的作用效果。

（二）發(fā)展策略

1.民主決策與實(shí)現(xiàn)資源供需均衡

新時(shí)代下農(nóng)村基層民主治理工作的發(fā)展過程中，國家層面對于資源的投入需要充分考慮村民的自身需求，將二者進(jìn)行有效對接，建立符合村民需求方式的決策機(jī)制。我國幅員遼闊，地域環(huán)境存在明顯差異，由于農(nóng)村自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、文化等諸多方面的差異，使得各地域的村民需求和偏好不盡相同。與此同時(shí)，很多農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模不大，且村民居住呈現(xiàn)分散式的特征，他們實(shí)際所需要的公共服務(wù)規(guī)模較小，在這種背景條件下，基層政府往往很難結(jié)合情況明確實(shí)際需求，導(dǎo)致公共服務(wù)供給與農(nóng)村建設(shè)出現(xiàn)供需錯(cuò)位問題。因此，新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的農(nóng)村基層民主治理，要求基層政府充分肯定民主決策的重要功能和作用，讓當(dāng)?shù)卮迕窨梢宰灾鳑Q策國家資源的實(shí)際使用以及公共服務(wù)供給情況。在實(shí)際當(dāng)中，村級組織通過村民提議的方式征求他們的個(gè)人意見，然后將表達(dá)需求進(jìn)行匯總，然后直觀地了解到民眾的實(shí)際需求，以此開展基層治理成效顯著。在此過程中，農(nóng)村居民不僅可以直接參與村民議事會(huì)，而且也可以通過填寫公共資金使用意見征集表、滿意度測評等方式進(jìn)行客觀需求表達(dá)，從而有效展現(xiàn)民主治理的功能效果。新時(shí)代農(nóng)村基層民主治理方式的創(chuàng)新，讓民主決策效果更加高效，同時(shí)成本投入大幅降低。構(gòu)建農(nóng)村基層民主治理單元，形成小范圍內(nèi)的熟人社會(huì)形式，即農(nóng)村范圍內(nèi)經(jīng)常在一起生活、休閑，相互之間彼此比較熟悉的規(guī)模團(tuán)體。該治理單元的建立，讓民主治理規(guī)模減少、信息更加對稱，同時(shí)農(nóng)村居民相互之間的溝通交流更加便捷，這種小規(guī)模的公共服務(wù)模式，相對而言更加容易達(dá)到?jīng)Q策共識。除此之外，由于農(nóng)村基層民主決策可以直觀反映出范圍內(nèi)大多數(shù)居民的客觀需求，防止公共決策中少數(shù)人干預(yù)的問題發(fā)生，如此的民主治理方式可以顯著提升資源的利用效率，從而實(shí)現(xiàn)資源供需均衡。

2.民主管理與降低資源使用成本

當(dāng)資源投入到相對復(fù)雜繁瑣的農(nóng)村社會(huì)關(guān)系當(dāng)中時(shí)，要想資源投入發(fā)揮理想的成效，就需要形成與農(nóng)村社會(huì)相適配的管理機(jī)制，指導(dǎo)民主治理工作的高效開展。就實(shí)際而言，我國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)具備不規(guī)則性特征，實(shí)際開展治理工作時(shí)需要考慮諸多外部和內(nèi)外因素的干擾，包括復(fù)雜情感、地域文化以及利益等等，還需要結(jié)合當(dāng)?shù)卮迕竦男愿裉攸c(diǎn)、社會(huì)關(guān)系等，所以治理難度極大。不僅如此，傳統(tǒng)的以政府為主導(dǎo)的基層治理方式在缺乏村民參與的條件下，政府直接參與治理的成本投入較高，且成效較低，治理不當(dāng)往往會(huì)引發(fā)糾紛，嚴(yán)重制約農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)。因此，新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中，需要政府部門高度重視民主管理的功能作用，通過農(nóng)村居民自主協(xié)商等方式制定資源的使用情況，這種自主治理成效更加顯著，并且成本投入相對較低。政府主導(dǎo)，村民自主協(xié)商方式的運(yùn)用，可以嚴(yán)格按照民主管理規(guī)范制定標(biāo)準(zhǔn)的公共規(guī)則，包括公共利益分配等，如此一來可以充分化解因公共設(shè)施建設(shè)所造成的土地占用、建筑拆除等引發(fā)的矛盾糾紛。在此過程中，政府方面可以轉(zhuǎn)變思維和服務(wù)方式，引導(dǎo)制定科學(xué)合理的精細(xì)化收益分配方案，為村民自主決策和管理提供一定的借鑒及幫助，防止村民之間相互博弈及糾紛等問題的出現(xiàn)。不僅如此，通過引導(dǎo)自主管理和決策的方式，可以直接將國家分配的資源更好地為村民的公共利益服務(wù)，不僅會(huì)保障村民的合法權(quán)益，而且還可以化解村民和政府部門的隔膜，提升政府的公信力。

3.民主監(jiān)督與提升監(jiān)督成效

眾所周知，農(nóng)村基層治理工作具備不規(guī)則性的特征，加之地域環(huán)境相對復(fù)雜惡劣，所以治理工作開展難度往往較大。通常情況下，在實(shí)際開展農(nóng)村基層治理工作時(shí)，不僅會(huì)受到地域因素的干擾，同時(shí)還面臨村級權(quán)力的濫用，導(dǎo)致公共服務(wù)供給與實(shí)際需求不相適應(yīng)，最終不僅達(dá)不到理想的治理效果，而且會(huì)消耗更多的成本及資源。由于傳統(tǒng)的基層治理過程中，缺乏村民的自主監(jiān)督和管理，單純的實(shí)施自上而下的權(quán)利監(jiān)督機(jī)制，這種方式監(jiān)督成本較大，而且效果不佳，可能受到形式主義等因素的影響而徹底喪失作用。因此，基于新時(shí)代下的農(nóng)村基層民主治理要求重點(diǎn)提升民主監(jiān)督功能效果，強(qiáng)調(diào)村民對于資源投入的合理監(jiān)督和管理，如此的監(jiān)督方式不僅大幅降低了成本及資源投入力度，而且成效顯著。例如，我國四川成都針對于鄉(xiāng)村建設(shè)制定了相對健全完善的民主監(jiān)督管理機(jī)制，并且要求地域村民的滿意度要達(dá)到90%以上，該機(jī)制賦予了村民直接參與民主管理和監(jiān)督的權(quán)利，如此一來他們可以直接參與民主管理工作，對于資金、資源等投入使用情況進(jìn)行有效監(jiān)督，全面調(diào)動(dòng)了村民參與民主治理的積極性和主動(dòng)性，提升了自主治理水平。

三、新時(shí)代農(nóng)村民主治理的超越

（一）治理理念對管理理念的超越

新時(shí)代農(nóng)村民主治理體系的構(gòu)建，不僅體現(xiàn)了基層治理體系的創(chuàng)新和優(yōu)化，同時(shí)也有效激發(fā)了民主治理中多元主體活力。民主治理與民主管理同樣是社會(huì)管理的先進(jìn)理念，但是實(shí)際當(dāng)中治理理念更加貼切現(xiàn)代化社會(huì)管理需求。相對比民主管理，民治治理中治理理念包含了以下幾種特點(diǎn)：第一，治理不單單是一套規(guī)則或活動(dòng)，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是一個(gè)治理的過程；第二，治理的基礎(chǔ)不在于對過程的控制，更多的是對過程的協(xié)調(diào)；第三，治理所涉及的部門不單純只有公共管理機(jī)構(gòu)，還包括私人部門在內(nèi)的個(gè)體機(jī)構(gòu)；第四，治理不局限于一種正式的規(guī)章制度，而是一種持續(xù)性的互動(dòng)方式。從治理理念的這幾大特征來看，新時(shí)代下的農(nóng)村基層民主治理真正意義上實(shí)現(xiàn)了治理向管理的超越，具體分析如下：一是基層管理側(cè)重于政府機(jī)構(gòu)，而治理理念中強(qiáng)調(diào)多元主體，改變了政府的主導(dǎo)干預(yù)地位，創(chuàng)新了新型的治理理念；二是管理工作的開展容易形成不良的局面，而治理側(cè)重于相互協(xié)調(diào)，要求行為主體之間關(guān)系密切，比較容易形成良好融洽的社會(huì)關(guān)系；三是管理工作開展中權(quán)力運(yùn)用一般都是自上而下，例如監(jiān)督工作的落實(shí)等等，而治理的權(quán)力運(yùn)行可以是雙向的，即農(nóng)村民主治理中突出村民的民主監(jiān)督地位；四是管理權(quán)威基礎(chǔ)是公共機(jī)關(guān)的法令或規(guī)章，具備明顯的強(qiáng)制性；而治理一般以達(dá)到某種社會(huì)共識為目標(biāo)，所以具備良好的規(guī)范性。就目前而言，新時(shí)代下農(nóng)村民主治理工作發(fā)展呈現(xiàn)良好的態(tài)勢，加之國家制度化、規(guī)范化的落實(shí)，使得民主參與度廣泛提升，成效十分顯著，但是在實(shí)際開展工作中受到傳統(tǒng)管理理念的限制，基層民主治理工作落實(shí)當(dāng)中，依然會(huì)受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級行政單位不同程度的干擾，導(dǎo)致民主政治參與成效有所降低，治理效果大打折扣。為了有效克服這一困境的限制和影響，當(dāng)前迫切需要加強(qiáng)基層民主治理理念對管理理念的超越，真正擺脫“公共權(quán)力本體”的思維限制，將單一主體轉(zhuǎn)化為多元主體，強(qiáng)化村民民主政治參與成效，從根本上激發(fā)民主治理組織內(nèi)在活力。

（二）績效正義對程序正義的超越

程序正義是英美法系國家的法律文化傳統(tǒng)，但在新時(shí)代農(nóng)村基層民主治理上，需要我們以“績效正義”超越西方的“程度正義”。在實(shí)際當(dāng)中，針對于一些農(nóng)村來說，不管其民主表現(xiàn)是好是壞，要想滿足民主程序正義并不困難，只需要將臺(tái)賬做好、會(huì)議開好、村民的嘴管好，那么就會(huì)形成一個(gè)民主表現(xiàn)優(yōu)秀的村莊，可見“程序正義”在新時(shí)代農(nóng)村民主治理中就會(huì)水土不服，迫切需要通過“績效正義”進(jìn)行替代和超越。新時(shí)代基層民主治理理念的形成，在保留“程序公正”的基礎(chǔ)之上，追求“績效正義”，即強(qiáng)調(diào)民主治理要有成效，實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村的善治管理。

（三）服務(wù)理念對維持平穩(wěn)理念的超越

對于我國而言，農(nóng)村基層是社會(huì)發(fā)展的穩(wěn)定器。隨著農(nóng)業(yè)稅收制度的不斷改革，農(nóng)村基層治理體系也發(fā)生了本質(zhì)的改變，體現(xiàn)如下：改革前，基層政府為了征稅需要經(jīng)常和村民打交道，但是改革后由于村級政府就不再過多干預(yù)村民的生產(chǎn)及生活，導(dǎo)致對于基層的治理能力和水平有所降低。不僅如此，受到相關(guān)機(jī)制及政策的影響，很多農(nóng)村基層組織面對繁重的考評壓力，往往開展的治理工作過于形式化，認(rèn)為只要滿足上級要求即可，這種“維持穩(wěn)定”的被動(dòng)心理，很大程度上限制了治理能力和水平的提升，不利于農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展。與此同時(shí)，深受“維持平穩(wěn)理念”的影響，農(nóng)村地區(qū)村民接受公共服務(wù)的水平較低，不利于營造一種和諧美好的鄉(xiāng)村生活環(huán)境。因此，從農(nóng)村善治的角度出發(fā)，迫切需要實(shí)現(xiàn)“服務(wù)理念”向“維持平穩(wěn)理念”的超越，真正認(rèn)識到開展基層民主治理工作的重要意義，更好的關(guān)注農(nóng)村社會(huì)公共安全及公共服務(wù)，切實(shí)提升農(nóng)村地區(qū)村民的生活品質(zhì)，讓他們感受到新時(shí)代下鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施所帶來的成效，降低社會(huì)糾紛問題出現(xiàn)的概率。上述理念的轉(zhuǎn)變，不僅是國家對于基層組織角色的客觀要求，更是符合新時(shí)代農(nóng)村基層民主治理的本質(zhì)需求，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層管理者向服務(wù)者層面轉(zhuǎn)變，是“服務(wù)理念”對“維持平穩(wěn)理念”的一種超越和完善，一方面讓農(nóng)村村民對于公共服務(wù)得到真正的滿足，另一方面也能有效強(qiáng)化基層政權(quán)的穩(wěn)定性，提升政府在村民心中的威信力。

四、結(jié)語

綜上所述，新時(shí)代鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村基層治理工作強(qiáng)調(diào)民主治理理念的融入，這種新型治理理念要求村民實(shí)施民主決策、管理以及監(jiān)督等工作，一方面確保國家資源投入使用情況的公開化、透明化，另一方面也能真正提升村民參與基層治理的主動(dòng)性和積極性，為推動(dòng)農(nóng)村治理水平的提升貢獻(xiàn)智慧和力量。不僅如此，民主治理是對傳統(tǒng)治理方式的一種升級和優(yōu)化，在保留傳統(tǒng)治理體系優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，消除了基層政府過度干預(yù)的缺陷和短板，讓村民可以真正的參與到農(nóng)村生態(tài)、環(huán)境等多領(lǐng)域治理工作中，為推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)奠定基礎(chǔ)。