土地整治項(xiàng)目管理存在問題及對(duì)策建議

□ 王希秀

（諸城市自然資源和規(guī)劃局，山東 濰坊 262200）

政府是土地整治項(xiàng)目工作開展的主要資金投資建設(shè)者，工作內(nèi)容涉及土地復(fù)墾、土地開發(fā)以及農(nóng)用地整治等，要求能夠?qū)λ⑻?、路、村、林進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，保障其達(dá)到可持續(xù)發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展和綠色發(fā)展的目的。但是我國(guó)有關(guān)土地整治項(xiàng)目管理工作還存在著相關(guān)的制度政策、法律法規(guī)不完善，工作協(xié)調(diào)機(jī)制有進(jìn)一步完善的空間，以及相應(yīng)的工程技術(shù)水平程度較低等各種問題，最終導(dǎo)致部分土地整治項(xiàng)目管理的效果相對(duì)較差。本文通過對(duì)土地整治項(xiàng)目管理工作中存在的問題提出具體的解決策略，以期能夠促進(jìn)項(xiàng)目開展過程更加標(biāo)準(zhǔn)化，增強(qiáng)效果和質(zhì)量，提高整個(gè)項(xiàng)目開展的有序性和規(guī)范性，提高土地整治帶來的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

一、相關(guān)概念概述

（一）土地整治

土地整治的主要目的是充分和可持續(xù)利用現(xiàn)有的土地資源，同時(shí)增強(qiáng)土地資源的活性，針對(duì)一些已經(jīng)開發(fā)和尚未開發(fā)的土地資源進(jìn)行整理和規(guī)劃，對(duì)部分已經(jīng)遭到破壞的土地資源走勢(shì)給予積極保護(hù)?？偠灾?，我國(guó)進(jìn)行土地資源整治是根據(jù)現(xiàn)下人類發(fā)展的實(shí)際情況，社會(huì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)以及未來可能的發(fā)展方向綜合治理和統(tǒng)籌規(guī)劃現(xiàn)有的土地資源。

（二）土地整治項(xiàng)目管理

土地整治項(xiàng)目管理主要是圍繞土地資源治理進(jìn)行，需要配備專業(yè)的組織機(jī)構(gòu)和部門，按照所申報(bào)的項(xiàng)目開展設(shè)計(jì)，根據(jù)未來的發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行合理的規(guī)劃；在設(shè)計(jì)和規(guī)劃之后，則是需要做好招標(biāo)監(jiān)理；已經(jīng)完成了土地整治項(xiàng)目還需要對(duì)其驗(yàn)收和審計(jì)，并將該項(xiàng)目移交管護(hù)給村委會(huì)及地方政府，通過運(yùn)用動(dòng)態(tài)管理和控制指導(dǎo)的方式來實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的目標(biāo)。

二、土地整治項(xiàng)目管理存在的問題

（一）工程設(shè)計(jì)變更頻繁

一是在征集資料和前期的準(zhǔn)備工作方面尚有較大的完善空間。在設(shè)計(jì)時(shí)，這些資料和前期準(zhǔn)備工作沒有發(fā)揮出較好的用處，導(dǎo)致后期相關(guān)項(xiàng)目在開展后需要對(duì)現(xiàn)有的設(shè)計(jì)進(jìn)行更改。

二是設(shè)計(jì)時(shí)并未積極收集群眾意見，導(dǎo)致后續(xù)設(shè)計(jì)并不符合群眾期望值而更改。在土地整治項(xiàng)目開展前期，需要由村委會(huì)征集群眾有關(guān)于土地整治設(shè)計(jì)方面的建議和意見，但實(shí)際上村委會(huì)這樣的作用并沒有完全發(fā)揮出來，對(duì)于所收集到的意見村委會(huì)也沒有很好地精煉和規(guī)整，導(dǎo)致這些建議送到相關(guān)部門時(shí)過于雜亂無章，無法充分將村民的意見建議傳達(dá)給相關(guān)部門。相關(guān)的設(shè)計(jì)人員并沒有到實(shí)際地區(qū)去征求該區(qū)域中群眾們的意見，沒有把群眾們的需求融入到設(shè)計(jì)中。

三是土地資源整治項(xiàng)目管理中各部門之間的協(xié)作力度相對(duì)較差，部分項(xiàng)目的責(zé)任存在著交疊的情況，這也是更改設(shè)計(jì)的主要一部分原因。而且整個(gè)項(xiàng)目的開展所需要的時(shí)間比較長(zhǎng)，而部分小、短、快的項(xiàng)目率先建設(shè)動(dòng)工，這也導(dǎo)致了和設(shè)計(jì)工程內(nèi)容產(chǎn)生了沖突，后續(xù)需要對(duì)這部分設(shè)計(jì)重新變更和改進(jìn)。

四是專家對(duì)設(shè)計(jì)方案把握不住，對(duì)現(xiàn)有的土地狀況掌握程度較低，無法針對(duì)設(shè)計(jì)方案給予合理科學(xué)的意見，導(dǎo)致設(shè)計(jì)方案的評(píng)審無法達(dá)到應(yīng)有的效果。

（二）缺乏完善化的管理機(jī)制

工作的開展需要有完善的機(jī)制作為其引導(dǎo)和規(guī)范。這也就決定了土地整治項(xiàng)目管理工作的開展和繼續(xù)都需要具體的制度作為約束和引導(dǎo)。但目前部分管理機(jī)制內(nèi)容有所缺失，導(dǎo)致相關(guān)工作在開展時(shí)存在著較大的阻礙。而管理機(jī)制不完善主要是因?yàn)橐韵聨讉€(gè)方面的原因：首先，相關(guān)部門在土地增值項(xiàng)目管理方面缺乏科學(xué)、有效、正確的認(rèn)知，沒有充分認(rèn)識(shí)到土地開發(fā)的具體框架，尚未建立起規(guī)范科學(xué)的理論體系，導(dǎo)致整個(gè)土地整治項(xiàng)目管理工作的開展進(jìn)度遲緩；其次，現(xiàn)當(dāng)下的土地整治項(xiàng)目管理沒有理論性、針對(duì)性和政策性的依據(jù)，對(duì)土地的預(yù)算、相關(guān)工程的研究和分析、預(yù)警機(jī)制以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等功能無法完全發(fā)揮出來，致使最終在利用土地資源方面存在著不合理不科學(xué)的情況，發(fā)揮不了土地資源的重要價(jià)值。

（三）土地整治項(xiàng)目管理的周期較長(zhǎng)

常見的土地整治項(xiàng)目管理周期相對(duì)較長(zhǎng)，且項(xiàng)目本身開展過程不可逆且不可重復(fù)，而且由于該項(xiàng)目的規(guī)模較大，因此，多以一次性開展為主。這就要求土地整治項(xiàng)目從開始到結(jié)束必須要分成不同的階段和部分，而且每一個(gè)階段所需要耗費(fèi)的時(shí)間和投入的資源較多。當(dāng)項(xiàng)目管理中出現(xiàn)類似于技術(shù)骨干流失、調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)班子等情況時(shí)，極容易導(dǎo)致項(xiàng)目周期延長(zhǎng)。而且部分中介機(jī)構(gòu)通過減少管理人員來節(jié)省經(jīng)濟(jì)費(fèi)用，導(dǎo)致土地整治項(xiàng)目的管理科學(xué)性和嚴(yán)格性不強(qiáng)；在設(shè)計(jì)工作方面專業(yè)度較差，致使整個(gè)土地整治效果不足，為后續(xù)的土地利用埋下了風(fēng)險(xiǎn)。

（四）資金來源單一化

當(dāng)下政府是土地整治資源項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的主要來源，很少會(huì)引入社會(huì)資金。這些項(xiàng)目的開展并不會(huì)尋找過多的資金來源，基本上是依賴于政府資金開展各項(xiàng)工作。當(dāng)出現(xiàn)政府資金無法延續(xù)時(shí)，就會(huì)對(duì)整個(gè)土地資源整治的效果、質(zhì)量以及效率產(chǎn)生較大的不利影響。

（五）耕地評(píng)價(jià)監(jiān)管機(jī)制尚待完善

在土地資源整治管理工作中，需要建立起高效化、科學(xué)化的評(píng)價(jià)耕地資源質(zhì)量機(jī)制。但我國(guó)現(xiàn)當(dāng)下在耕地評(píng)價(jià)監(jiān)管機(jī)制建立方面仍然有較大的空間。相關(guān)部門在實(shí)際開展工作過程中并沒有對(duì)現(xiàn)有的制度規(guī)范嚴(yán)格執(zhí)行，相關(guān)的農(nóng)業(yè)主管部門在土地整治管理工作中的參與度相對(duì)較差，對(duì)土地資源的質(zhì)量評(píng)價(jià)監(jiān)管影響不足，最終導(dǎo)致整治管理和耕地利用協(xié)調(diào)不足，失去平衡。

三、土地整治項(xiàng)目管理存在問題的應(yīng)對(duì)策略

（一）建立完善的項(xiàng)目管理機(jī)制

1.要完善現(xiàn)有的管理框架

各方所涉及到的權(quán)責(zé)利益關(guān)系要明確。土地整治項(xiàng)目的開展是由政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，需要農(nóng)、國(guó)土、水、林等多個(gè)部門共同參與。該項(xiàng)目的實(shí)施需要有完善的管理框架、順暢的工作機(jī)制和明確的工作職能。因此，可以通過設(shè)置土地整治領(lǐng)導(dǎo)小組。電力、國(guó)土、監(jiān)察、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、審計(jì)、水利、交通等各個(gè)部門都需要有相關(guān)的負(fù)責(zé)人在該項(xiàng)目中進(jìn)行協(xié)調(diào)組織工作，對(duì)于一些重大的事項(xiàng)則共同做出決策，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

（1）建立監(jiān)察機(jī)制。首先聘請(qǐng)相關(guān)的專家對(duì)土地整治項(xiàng)目的情況進(jìn)行檢查和評(píng)價(jià)，其主要的考核指標(biāo)囊括該項(xiàng)目的具體質(zhì)量、能否順利開展以及規(guī)劃設(shè)計(jì)合理性。對(duì)于未通過考核的土地整治項(xiàng)目，要根據(jù)考核情況和具體評(píng)價(jià)來追究單位和具體工作人員責(zé)任。

（2）建立公眾參與機(jī)制。在項(xiàng)目選址時(shí)，需要征集當(dāng)?shù)厝罕姷木唧w意見，只有在當(dāng)?shù)厝罕?/3以上的人員共同通過并簽字的情況下，才能立項(xiàng)申報(bào)。同時(shí)要對(duì)土地整治方面的知識(shí)內(nèi)容加大宣傳，讓群眾能夠更加了解和明白土地整治的價(jià)值和意義。村委會(huì)要根據(jù)實(shí)際情況選出既具備土地整治相關(guān)知識(shí)，又能夠反映群眾心聲和想法的群眾代表，對(duì)于項(xiàng)目的開展情況和具體質(zhì)量也可以及時(shí)監(jiān)督。

（3）要完善現(xiàn)有的會(huì)議制度。根據(jù)項(xiàng)目的推動(dòng)情況定期召開相應(yīng)的會(huì)議，匯報(bào)已經(jīng)開展的工作和未來即將要開展的工程內(nèi)容，對(duì)當(dāng)下已經(jīng)存在的問題要在會(huì)議上及時(shí)提出，并研究具體的解決方案。土地整治辦需要做好縱向和橫向的溝通，并定期開展協(xié)調(diào)工作會(huì)議。相關(guān)的專家需要定期對(duì)已經(jīng)進(jìn)行的工程進(jìn)行質(zhì)量方面的監(jiān)督，而且要處理存在的質(zhì)量問題。在整個(gè)施工過程中，監(jiān)理要發(fā)揮出自己的監(jiān)督作用和價(jià)值。當(dāng)發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題時(shí)需要及時(shí)糾正，確保工藝流程、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及材料可以符合規(guī)定。審計(jì)部門也需要在整個(gè)項(xiàng)目全程發(fā)揮出重要的監(jiān)管作用，跟蹤項(xiàng)目的進(jìn)度、質(zhì)量以及工程款的撥付，確保整個(gè)資金的使用更加規(guī)范，工程能夠按照計(jì)劃推進(jìn)進(jìn)度。

（4）加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的綜合管理。管理人員需要不斷的對(duì)現(xiàn)有的管理層次進(jìn)行規(guī)劃，按照項(xiàng)目開展的實(shí)際情況綜合分析與研究，增強(qiáng)項(xiàng)目管理的水平，保障項(xiàng)目可以按照計(jì)劃順利實(shí)施。

（二）提高土地整治項(xiàng)目管理人員的職業(yè)能力

1.對(duì)村委會(huì)和相關(guān)的管理人員的思想建設(shè)不斷強(qiáng)化

在土地整治項(xiàng)目工作中，管理人員和工作人員個(gè)體的職業(yè)能力和素養(yǎng)會(huì)對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的管理質(zhì)量產(chǎn)生重大影響。因此，需要增強(qiáng)管理人員的個(gè)體素質(zhì)，進(jìn)一步推動(dòng)整個(gè)項(xiàng)目的管理水準(zhǔn)。土地整治項(xiàng)目需要定期開展培訓(xùn)和教育，促使管理人員能夠?qū)ν恋卣喂ぷ鞯恼J(rèn)識(shí)程度和重視程度不斷提高，保持高度的責(zé)任感和責(zé)任意識(shí)，投入到土地整治項(xiàng)目管理之中。

2.發(fā)揮村委會(huì)的作用

村委會(huì)的管理者需要積極組織村委會(huì)成員和聘請(qǐng)其他的工作人員在開展土地整治前清點(diǎn)需要開展青苗補(bǔ)償?shù)膶?shí)際情況，并且組織相關(guān)人員搬走草跺，伐樹，做好相關(guān)的清理工作。對(duì)現(xiàn)有的晉升機(jī)制加以完善，通過建立起完善的晉升通道，管理人員根據(jù)自己的實(shí)際情況和未來的發(fā)展方向，積極投入到項(xiàng)目管理中，保證項(xiàng)目能夠朝著正確的方向不斷發(fā)展。管理人員不僅需要具備完善的理論知識(shí)體系，而且還需要有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，這樣才能保證土地整治項(xiàng)目能夠按照正常的計(jì)劃和順序開展。

（三）增強(qiáng)設(shè)計(jì)變更的管理能力

1.及時(shí)管理設(shè)計(jì)變更

土地整治項(xiàng)目的開展離不開設(shè)計(jì)方案在其中發(fā)揮的作用，對(duì)于項(xiàng)目來說，存在著根據(jù)其他因素而調(diào)整變更設(shè)計(jì)方案的情況。因此，必須要增強(qiáng)設(shè)計(jì)變更的管理能力，盡可能減少設(shè)計(jì)變更的因素。上級(jí)相關(guān)部門批準(zhǔn)土地整治設(shè)計(jì)方案后才能開展該項(xiàng)目，絕對(duì)不能對(duì)土地整治項(xiàng)目的區(qū)域和范圍隨意調(diào)整，也不能不根據(jù)設(shè)計(jì)方案和實(shí)際情況改變現(xiàn)有的實(shí)施規(guī)模。

2.制度化項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更

要把項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更進(jìn)行制度化，要求上級(jí)主管部門進(jìn)行審批、同意，并對(duì)其進(jìn)行備案，這樣才能對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更。村委會(huì)也要發(fā)揮出自己的作用，及時(shí)征集村民對(duì)于土地整治方面的意見，并對(duì)其中意見最集中的部分進(jìn)行精簡(jiǎn)和細(xì)化，能夠讓設(shè)計(jì)者及時(shí)根據(jù)意見來調(diào)整設(shè)計(jì)。而對(duì)于部分具有較強(qiáng)特殊性的工程，為了能夠保證工程的有效性和順利開展，需要定期組織技術(shù)人員和專家對(duì)工程設(shè)計(jì)方案深入分析和討論，在經(jīng)過上級(jí)部門的審批，得到批準(zhǔn)之后，才能實(shí)行該方案。

（四）引進(jìn)投資和加強(qiáng)監(jiān)管

1.提高引入社會(huì)資金的力度

由于土地整治項(xiàng)目本身具有整體回報(bào)周期長(zhǎng)、回報(bào)率低等多種特點(diǎn)，導(dǎo)致社會(huì)上針對(duì)土地整治項(xiàng)目的投資主動(dòng)性和積極性相對(duì)較差，這是由于資本本身具有著趨利性的特征。政府應(yīng)當(dāng)積極拓寬現(xiàn)有的土地整治項(xiàng)目資金渠道，通過發(fā)布一些稅收優(yōu)惠政策來引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入項(xiàng)目。部分投資回報(bào)率相對(duì)較高的土地資源整治項(xiàng)目則以投標(biāo)的方式來選擇土地承包商；還需應(yīng)用優(yōu)惠承包價(jià)格和優(yōu)先土地承包等多項(xiàng)措施，帶動(dòng)社會(huì)資金積極主動(dòng)參與進(jìn)來。

2.增強(qiáng)耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)監(jiān)管力度

一是水利、農(nóng)業(yè)等各個(gè)部門都需要按照現(xiàn)實(shí)情況對(duì)目前的耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)機(jī)制進(jìn)行不斷完善，針對(duì)勘測(cè)轄區(qū)范圍內(nèi)的土地資源全面勘測(cè)，把所收集到的數(shù)據(jù)記錄在了數(shù)據(jù)庫(kù)之中，運(yùn)用相關(guān)的大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)這些數(shù)據(jù)進(jìn)行有效分析，能夠在后續(xù)的管理工作中提供較強(qiáng)的數(shù)據(jù)支持。

二是項(xiàng)目實(shí)施單位在開展土地整治管理工作時(shí)，必須要按照相應(yīng)的制度規(guī)范針對(duì)規(guī)劃情況實(shí)行報(bào)備、監(jiān)督和管理，避免出現(xiàn)手續(xù)不完善的情況。

三是農(nóng)業(yè)管理部門在土地整治規(guī)劃過程中需要作出全面的監(jiān)察整治，同時(shí)還要應(yīng)用先進(jìn)、科學(xué)以及合理的質(zhì)量驗(yàn)收評(píng)定方法，保障耕地的整治管理質(zhì)量。

（五）完善工程移交和后期管護(hù)制度

1.完善工程移交制度

在建成土地整治工程之后，需要及時(shí)將該項(xiàng)目移交給當(dāng)?shù)氐恼徒?jīng)濟(jì)組織，簽訂后續(xù)到管護(hù)合同，并辦理相應(yīng)的移交手續(xù)，并要求明確管護(hù)主體責(zé)任，對(duì)項(xiàng)目的后續(xù)管護(hù)措施不斷強(qiáng)化，確保土地項(xiàng)目在建成之后能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)，同時(shí)也能發(fā)揮出具體的效益。在移交特殊工程時(shí)，需要有專業(yè)的工作人員和單位參與到現(xiàn)場(chǎng)勘查試驗(yàn)中。在移交固定資產(chǎn)時(shí)，必須要核對(duì)其質(zhì)量、價(jià)格和數(shù)量，整個(gè)移交過程需要留有相應(yīng)的紙質(zhì)材料作為檔案保存。

2.積極開展后期管護(hù)

在整個(gè)土地項(xiàng)目整治結(jié)束后，需要村委會(huì)接受后期的管護(hù)工作，發(fā)揮出村委會(huì)的主觀能動(dòng)作用，積極對(duì)土地整治項(xiàng)目的可持續(xù)做好保障，對(duì)于存在的難以解決的問題及時(shí)上報(bào)并解決。村委會(huì)還需要以專人來負(fù)責(zé)土地整治項(xiàng)目的后續(xù)工作，以保證土地整治項(xiàng)目的作用持續(xù)發(fā)揮。政府有關(guān)職能部門還需要制定后續(xù)的管護(hù)方案，對(duì)管護(hù)的責(zé)任、目標(biāo)、原則、組織形式、內(nèi)容以及后續(xù)的資金來源、要求等進(jìn)行明確。

四、結(jié)語

通過有效管理土地整治項(xiàng)目，能夠?qū)ν恋刭Y源的管理開發(fā)與保護(hù)產(chǎn)生積極影響。但當(dāng)下，土地整治項(xiàng)目管理中存在著許多的問題，例如缺乏完善的管理機(jī)制、項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更頻繁、資金來源單一、管理周期時(shí)間長(zhǎng)以及缺乏健全和完善的耕地評(píng)價(jià)監(jiān)管機(jī)制等。針對(duì)以上情況，筆者提出了要對(duì)現(xiàn)有的項(xiàng)目管理機(jī)制不斷的完善、增強(qiáng)相關(guān)管理人員的職業(yè)能力、引進(jìn)社會(huì)資金、提高設(shè)計(jì)變更的管理能力、完善工程移交和后期管護(hù)制度以及增強(qiáng)耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)監(jiān)管的力度等多種措施，以期能夠提高土地整治項(xiàng)目管理效果，保障土地資源能夠得到合理的應(yīng)用。