新時代電子檔案管理中的法律問題與對策

梁海云

（中國共產(chǎn)黨佛山市直屬機關(guān)工作委員會，廣東 佛山 528000）

隨著互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的迅速普及，電子檔案也開始融進了國家機關(guān)、企事業(yè)單位以及社會個人的日常生活中，各行業(yè)都展開了檔案管理的大數(shù)據(jù)化工作。由于電子檔案管理工作的廣泛開展，與之相關(guān)的一些法律問題也隨之浮出水面，諸如如何確保電子檔案信息的真實性與安全性？如何確保電子檔案的法律效力？如何處理電子檔案的信息公開與個人隱私的關(guān)系？這些問題亟待解決。

一、電子檔案管理的優(yōu)勢與缺陷

從技術(shù)層面來說，電子檔案是信息技術(shù)背景下的新興產(chǎn)物，是以數(shù)字符號信息為形式的一種虛擬檔案，不是客觀存在的實體檔案（如紙質(zhì)檔案）。從功用層面來說，根據(jù)《中華人民共和國國務(wù)院令》，“電子檔案是指具有憑證、查考和保存價值并歸檔保存的電子文件”［1］。

隨著信息技術(shù)的研發(fā)與應(yīng)用、進步與發(fā)展，電子檔案的收集、整理、保護和利用在形式上也隨之發(fā)生重大變化，檔案在我國的電子化熱潮，不僅順應(yīng)了時代的發(fā)展，還大大提升了檔案信息的收集、整理、保護和利用。傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案容易破損，查詢耗費時間較長，儲存條件苛刻，具有很大弊端。由于電子檔案的虛擬性，其立卷、歸檔和檢索查找快捷，節(jié)省了大量人力物力，具有提高服務(wù)質(zhì)量與滿足多樣化需求等優(yōu)勢。在可分享性、多樣性和經(jīng)濟環(huán)保等方面，電子檔案也優(yōu)于紙質(zhì)檔案。但電子檔案的缺陷也非常明顯，比如，數(shù)據(jù)容易遭到篡改、盜竊、偽造或泄露，而且不留痕跡，導(dǎo)致其真實性遭到質(zhì)疑；另外，病毒感染破壞計算機的操作系統(tǒng)，也會使文件殘缺不全。如何發(fā)揮電子檔案的優(yōu)勢，規(guī)避它的劣勢，如何處理由于使用過程中產(chǎn)生的安全問題以及次生的法律問題，是當(dāng)下電子檔案管理的重要任務(wù)。

二、電子檔案管理中的若干法律問題

計算機技術(shù)、數(shù)字化技術(shù)、信息化技術(shù)、多媒體技術(shù)的運用，讓傳統(tǒng)檔案管理走上電子化的道路，為檔案管理帶來了極大的便利，為用戶提供了高水平的服務(wù)，提高了檔案管理的效率。但新技術(shù)的使用也給檔案管理帶來了新的問題，其中涉及法律方面的問題尤為突出，表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）電子檔案的法律效力問題

與傳統(tǒng)檔案相比，互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下電子檔案的法律效力問題主要表現(xiàn)在于：第一，難以判斷檔案的初始性與原創(chuàng)性。將紙質(zhì)檔案轉(zhuǎn)化為電子檔案進入互聯(lián)網(wǎng)，檔案就轉(zhuǎn)化為虛擬態(tài)，至此網(wǎng)絡(luò)傳遞的僅僅是檔案信息，用戶得到的僅僅是復(fù)制品，而非原件。在互聯(lián)網(wǎng)上任何一件輸出品，可以被認為是原件也可以被認為是復(fù)制件。由于其易篡改、易偽造的特性，電子檔案的初始性與原創(chuàng)性難以確定。第二，難以判斷檔案的真實性。電子檔案在輸入、存儲及使用階段，信息有可能遭受干擾、遺失、污染、竊取，以致電子檔案徹底失真。第三，檔案由實體轉(zhuǎn)化為虛擬態(tài)的轉(zhuǎn)化過程中，如果因為錄入工作人員的失誤，或者網(wǎng)絡(luò)黑客等人為破壞，都會導(dǎo)致檔案信息的失真。如果電子檔案在信息的真實性、完整性、可用性和安全性方面受到質(zhì)疑，必然帶來檔案法律效力的喪失。

（二）電子檔案的知識產(chǎn)權(quán)問題

根據(jù)《關(guān)于加強知識產(chǎn)權(quán)檔案管理的意見》，“知識產(chǎn)權(quán)檔案是知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造、運用、保護和管理工作各個環(huán)節(jié)具體活動的真實記錄，是知識產(chǎn)權(quán)相關(guān)工作的重要依據(jù)”，“要逐步建立健全知識產(chǎn)權(quán)檔案的收集、整理、鑒定、統(tǒng)計、保管、利用等各項管理制度”，“做好知識產(chǎn)權(quán)形成和保護過程中文件資料的收集與管理”［2］。從這個意義上說，通過大數(shù)據(jù)整理、收藏、“復(fù)制”紙質(zhì)檔案，必然涉及知識產(chǎn)權(quán)的問題。根據(jù)《中華人民共和國知識產(chǎn)權(quán)法》“第五十二條”的相關(guān)規(guī)定：“本法所稱的復(fù)制，指以印刷、復(fù)印、臨摹、拓印、錄音、錄像、翻錄、翻拍等方式將作品制作一份或者多份的行為?！保?］因此，復(fù)制屬于出版方式的一種，是知識產(chǎn)權(quán)所規(guī)定的一項財產(chǎn)性權(quán)利，為知識產(chǎn)權(quán)人所獨有。一些紙質(zhì)檔案本身具有知識產(chǎn)權(quán)，檔案館在將這些紙質(zhì)檔案轉(zhuǎn)化為電子檔案資源的過程中，必須經(jīng)過知識產(chǎn)權(quán)人的許可，否則就可能侵犯知識產(chǎn)權(quán)人的“復(fù)制權(quán)”。近年來，由于人們法律意識的增強，這方面的侵權(quán)糾紛案件數(shù)量大幅上升。當(dāng)然，檔案館也不是無所作為，根據(jù)新版《知識產(chǎn)權(quán)法》第二十二條第八款，合理使用包括：“圖書館、檔案館、紀念館、博物館、美術(shù)館等為陳列或者保存版本的需要，復(fù)制本館收藏的作品。”［4］，電子檔案館也具有對作品的合理使用權(quán)，這種合理使用是嚴格控制在“陳列或者保存版本的需要”的范圍內(nèi)的，是為了建設(shè)電子檔案館，方便人們快捷查詢以及利用而制定的，倘若明顯超出了知識產(chǎn)權(quán)法所規(guī)定的“合理使用”范疇，且未經(jīng)知識產(chǎn)權(quán)人的授權(quán)，則很可能構(gòu)成知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)。如果有關(guān)部門和單位的重視程度不夠、管理工作機械被動、管理效率不高都有可能導(dǎo)致知識產(chǎn)權(quán)的問題。

（三）電子檔案的保密及隱私權(quán)問題

在電子檔案建設(shè)中，信息的傳遞比傳統(tǒng)檔案更加方便快捷，但檔案信息的隱私權(quán)保護問題也引起廣泛關(guān)注。電子檔案侵犯隱私權(quán)的情況包括強迫收集個人信息，導(dǎo)致對個人信息的非法占有、惡意利用、第三方進入數(shù)據(jù)庫進行偷窺、篡改、傳播個人隱私，導(dǎo)致個人隱私權(quán)受到非法侵犯。如果電子檔案未保護好個人隱私，就會產(chǎn)生矛盾，引發(fā)法律問題。目前針對這種類型的法律問題，往往只是行政處罰，還沒有形成有效的法律保護。

（四）電子檔案的信息安全問題

根據(jù)《國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于加強信息安全保障工作的意見》［5］中提出的“加強信息安全保障工作的總體要求和主要原則”“實行信息安全等級保護”“加強以密碼技術(shù)為基礎(chǔ)的信息保護和網(wǎng)絡(luò)信任體系建設(shè)”等十條意見，我國啟動了風(fēng)險評估的探索與實踐。電子檔案在對信息的保存、共享和利用等方面，比紙質(zhì)檔案具有更多的優(yōu)勢，更能得到用戶的認可，但電子檔案易篡改、易偽造，難以確保它的真實性。雖然在安全保護方面有很多成熟的技術(shù)可以防止來自外部的攻擊，如防火墻、安全代理等技術(shù)，但依然會有不法分子通過技術(shù)手段侵入、竊取電子檔案信息，以致知識產(chǎn)權(quán)受到侵犯、個人隱私被泄露。這些不法分子利用計算機的屬性與特點，復(fù)制、泄露、傳播甚至改動電子檔案的相關(guān)內(nèi)容。而電子檔案信息一旦被不法分子竊取、偽造或更改，將造成嚴重侵犯隱私權(quán)的法律后果，并且這種侵權(quán)行為不易被察覺，侵權(quán)主體也不易辨識。

三、電子檔案管理法律問題的對策

2020 年新版《中華人民共和國檔案法》（全國人大常委會第19 次會議修訂公布）［6］是我國檔案法制建設(shè)新的里程碑。該法增設(shè)“檔案信息化建設(shè)”“監(jiān)督檢查”兩章，確定了檔案工作的政治定位、人民立場和安全底線，既有力保障了電子檔案的安全保存和有效利用，也為電子檔案管理過程中產(chǎn)生的諸多法律問題提供了法律依據(jù)。

（一）通過檔案管理法制化建設(shè)，保護和提高電子檔案的法律效力

要解決電子檔案的法律效力問題，首先必須確保有法可依。針對法律效力的問題，新版《檔案法》明確規(guī)定了“電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力”，其中第三十七條對電子檔案的法律效力進行了明確規(guī)定：“電子檔案應(yīng)當(dāng)來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)。電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用。電子檔案管理辦法由國家檔案主管部門會同有關(guān)部門制定。［6］”這是我國首次以法律條文的形式，明確了電子檔案的法律地位，認可了電子檔案中的法律憑證作用，為電子檔案的法律效力的實現(xiàn)掃清了障礙，也為電子檔案規(guī)范化管理提供了法律依據(jù)和保障。

其次，必須解決實際工作中的一些技術(shù)問題?？梢酝ㄟ^技術(shù)手段，確保其真實性、完整性、可用性和安全性。例如，使用電子印章或者電子簽名，利用辦公自動網(wǎng)絡(luò)功能，讓每頁電子檔案的錄入和傳輸都能留下相應(yīng)的痕跡，以密碼形式存儲并防止刪改。當(dāng)前已有許多國家采取這種方式保證電子檔案的法律效力?！半娮雍灻夹g(shù)及其法律能有效解決電子文件、電子檔案法律認可”［7］，因為它可以解決電子檔案容易被人為修改的隱患，防止電子檔案遭到非法攻擊和修改。

第三，電子檔案的法律效力，取決于它的穩(wěn)定性、電子檔案加密、認證、簽署等信息安全機制的建立、電子檔案形成過程的信息記錄以及科學(xué)合理的電子檔案管理體系和管理制度。只有強化安全管理、制度管理的每一個環(huán)節(jié)，維護電子檔案的法律證據(jù)，才能發(fā)揮其法律效力。

（二）行使合理使用權(quán)，保護電子檔案的知識產(chǎn)權(quán)

針對電子檔案的知識產(chǎn)權(quán)問題，可以從以下方面入手：首先，提高對電子檔案的知識產(chǎn)權(quán)保護的認識，明確電子檔案管理與知識產(chǎn)權(quán)之間的關(guān)系。新《檔案法》第二十八條明確規(guī)定：“涉及知識產(chǎn)權(quán)、個人信息的，應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定”。［6］《檔案法》頒布實施以來，各級政府、企事業(yè)單位和法律機構(gòu)，都在加大對知識產(chǎn)權(quán)的保護力度，規(guī)范電子檔案的權(quán)利歸屬及保護期限，劃定合理利用的檔案范圍，規(guī)范檔案利用許可手續(xù)，進一步規(guī)范電子檔案的利用行為。站在數(shù)字化時代高度，使知識產(chǎn)權(quán)在電子網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下得到應(yīng)有的保護，建立檔案建設(shè)、檔案公布、檔案利用、檔案交流等每一個環(huán)節(jié)中的知識產(chǎn)業(yè)保護策略，明晰檔案部門的職責(zé)和義務(wù)，把保護知識產(chǎn)權(quán)人的合法權(quán)益放在第一位，這對于當(dāng)前電子管理來說，尤其具有積極的現(xiàn)實意義。

其次，加強電子檔案館管理中的知識產(chǎn)權(quán)保護，必須加強對電子檔案資源權(quán)利人的知識產(chǎn)權(quán)保護，以及對電子檔案館建設(shè)中自身形成的知識產(chǎn)權(quán)的保護。關(guān)于電子檔案的知識產(chǎn)權(quán)問題，部分電子檔案有知識產(chǎn)權(quán)，部分沒有，因此要根據(jù)它的來源確定是否具有知識產(chǎn)權(quán)。對于具有知識產(chǎn)權(quán)的，應(yīng)積極與檔案知識產(chǎn)權(quán)人協(xié)商，獲得許可。同時檔案信息在開發(fā)利用、編研出版過程中也會涉及知識產(chǎn)權(quán)問題，因此我們必須對電子檔案的作品復(fù)制權(quán)、電子檔案資源網(wǎng)絡(luò)利用所引發(fā)的信息傳輸權(quán)加以保護。關(guān)于電子檔案館建設(shè)中自身形成的知識產(chǎn)權(quán)的保護，主要是加強對網(wǎng)站網(wǎng)頁、數(shù)據(jù)庫以及域名的保護。這方面已為學(xué)術(shù)界所注意［8］，這里就不贅述了。

（三）狠抓立法、執(zhí)法環(huán)節(jié)，保護電子檔案的保密及隱私權(quán)

要想解決電子檔案的保密及隱私權(quán)問題，首先必須建立相應(yīng)的法律法規(guī)，特別是國家級別的法律法規(guī)。同時，相關(guān)部門也必須制定相應(yīng)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，從立法、執(zhí)法層面維護公民信息隱私權(quán)。目前，《檔案法》也有信息隱私權(quán)保護相配套的內(nèi)容。而公民的電子信息隱私權(quán)，屬于網(wǎng)絡(luò)安全與公共信息安全范疇，我們個人也可以利用國家關(guān)于《檔案法》、網(wǎng)絡(luò)安全與公共信息安全方面的法律、法規(guī)，保護自己的合法隱私權(quán)利。

其次，要加強電子檔案的日常管理，以及電子專業(yè)技術(shù)的開發(fā)利用。樹立數(shù)字化節(jié)制觀念，利用信息安全技術(shù)，嚴格控制電子檔案的隱私共享與外泄，未經(jīng)知識產(chǎn)權(quán)權(quán)利人的認可，不得公開檔案信息?；跈n案的保密性，各種“等級不同的電子檔案只能在合適的條件下錄入、傳輸和利用。鑒于互聯(lián)網(wǎng)特有的公開性容易導(dǎo)致檔案信息隱私的泄露，檔案信息也會由于受到黑客病毒的入侵而發(fā)生泄密”［9］，只有采取相關(guān)措施，嚴防死守，才能促進檔案事業(yè)的不斷進步。

對于電子檔案的保密和隱私問題，在開發(fā)利用檔案信息的同時做好保密工作，做到利用檔案和保護檔案二者的相互統(tǒng)一。一方面，把館藏紙質(zhì)檔案轉(zhuǎn)化為電子檔案時，必須征得檔案所有者的同意，否則不得轉(zhuǎn)化傳輸；另一方面，電子檔案在管理過程中應(yīng)加強諸如數(shù)據(jù)加密、邊界防護、主機加固、信息確認、身份認證與識別、訪問控制、安全審計、信息追蹤、檢測監(jiān)控與報警等技術(shù)的防范，嚴防網(wǎng)絡(luò)犯罪嫌疑分子對檔案信息的竊取及惡意傳播。加強法律保護意識，才能保護好公民隱私，遏制電子檔案管理過程中的泄密問題。

（四）構(gòu)建安全技術(shù)體系，強化電子檔案的信息安全

針對互聯(lián)網(wǎng)本身的開放性特點，電子檔案上網(wǎng)后必須從進口、傳輸和使用三方面采取安全保密措施；健全安全保密基礎(chǔ)設(shè)施，提升電子檔案的技術(shù)防護措施，完善安全技術(shù)運行系統(tǒng)，包括安全測試評估技術(shù)、安全存儲系統(tǒng)技術(shù)、主動實時防護模型與技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)安全事件監(jiān)控技術(shù)、入侵檢測技術(shù)等，防止技術(shù)漏洞與黑客入侵，一旦發(fā)現(xiàn)技術(shù)漏洞應(yīng)及時予以糾正與維護。加強計算機防火墻的牢固性，并及時對電子檔案信息進行備份，防止出現(xiàn)信息丟失、干擾、污染、竊取等情況。一旦發(fā)現(xiàn)這些情況，要立即通過數(shù)據(jù)恢復(fù)技術(shù)，找回丟失的數(shù)據(jù)，防止內(nèi)部成員泄露與泄密。同時也要培訓(xùn)并配置專業(yè)技術(shù)人員，設(shè)立技術(shù)追蹤系統(tǒng)，迅速對犯罪嫌疑人定位，從而對不法行為起到威懾作用。

結(jié)語

新檔案法的頒布實施，為檔案管理開創(chuàng)了一個新時代，為解決發(fā)展檔案管理過程中產(chǎn)生的諸多法律問題提供了法律依據(jù)。在電子檔案管理過程中出現(xiàn)的法律問題，相關(guān)人員應(yīng)該遵循電子檔案的法律，協(xié)調(diào)電子檔案的知識產(chǎn)權(quán)問題，妥善解決電子檔案保密及隱私問題；分析法律問題形成的原因及造成的影響，有利于減少管理過程產(chǎn)生的法律糾紛。為了完成上述工作，除了法律、制度、技術(shù)層面的手段外，人的因素也是第一位的，加強電子檔案管理中的相關(guān)隊伍建設(shè)也是必需的，這方面不再贅述，可以另辟專題研究。