教師法律責(zé)任的雙軌制缺陷與整合
——兼評《教師法（修訂草案）（征求意見稿）》教師法律責(zé)任條款

于一帆

（東南大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 211189）

近年來，教師暴力對待未成年學(xué)生、導(dǎo)師壓榨研究生等事件時有發(fā)生，喚起公眾對教師法律責(zé)任追究機制的思考。《中華人民共和國教師法》（以下簡稱《教師法》）修訂之際，教育部于2021年11月29日發(fā)布的《教師法（修訂草案）（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）意圖彌補教師法律條款的空置狀態(tài)。其第48 條新增了師德失范行為處理規(guī)定：“教師有違反法定義務(wù)和教師職業(yè)道德、行為準(zhǔn)則等行為的，所在學(xué)校或者其他教育機構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時制止、責(zé)令改正并進(jìn)行批評教育，并視情節(jié)，按照法律法規(guī)、國家有關(guān)規(guī)定或者合同約定分別給予調(diào)整崗位、暫停教學(xué)工作、降低職務(wù)等級、限制評獎評優(yōu)、解除聘用合同等處理或者依據(jù)事業(yè)單位人員管理相關(guān)規(guī)定給予處分。”此外，第52 條規(guī)定了教師在嚴(yán)重違法情形下的懲戒方式：“由所在學(xué)校、其他教育機構(gòu)或者教育行政部門給予開除處分或者予以解聘，并由主管教育行政部門撤銷教師資格，五年內(nèi)不得申請教師資格；情節(jié)嚴(yán)重，影響惡劣的，或有本法第十九條所列情形的，撤銷教師資格，終身不得申請教師資格，禁止從業(yè)；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。新增的條款雖然增加了更多的懲戒方式，但卻加劇了教師法律責(zé)任追究中的分化傾向。

在教師問責(zé)法律制度中，長期存在著兩個分化：第一個分化是不同教育階段的教師分類問責(zé)，第二個分化是公辦與民辦教師分類問責(zé)。尤其是在《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》提出將“分類施策”作為教師隊伍建設(shè)的一項基本原則①之后，分化傾向更甚。有學(xué)者指出，現(xiàn)行《教師法》中“管理權(quán)責(zé)規(guī)定未能契合教師隊伍分類規(guī)范與發(fā)展的需要”，一體化規(guī)范方式陷入困境，認(rèn)為應(yīng)在教師法律責(zé)任等方面重新進(jìn)行制度設(shè)計[1]。然而，分類施策并不意味著要分類問責(zé)?，F(xiàn)有的分化傾向?qū)е陆處熜袠I(yè)的法律責(zé)任被割裂，形成“條塊分離”的狀態(tài)，造成了教師法律責(zé)任整體上的凌亂與錯位，致使教師權(quán)益無法得到充分保障。同質(zhì)或同類的違法違規(guī)行為會因教師的身份屬性不同而得到差別化懲戒，類似于刑法中的“同罪不同罰”，這不僅是平等價值的匱乏，更是法治精神的缺失。

針對以上問題，筆者認(rèn)為，教師法律責(zé)任制度現(xiàn)狀亟須重新梳理，與此同時，原有的責(zé)任分類框定模式，也已經(jīng)不符合事業(yè)單位改革“管辦分離”的要義，亟待整合。本文以“內(nèi)外雙軌制”的視角重新剖析教師法律責(zé)任的分化現(xiàn)狀，探討現(xiàn)行教師法律責(zé)任制度的缺陷。同時，筆者嘗試以事業(yè)單位分類改革精神為指導(dǎo)，研究內(nèi)部責(zé)任的外部化整合，并促進(jìn)《征求意見稿》教師法律責(zé)任條款即第48條、第52條的修改完善。

一、我國教師法律責(zé)任的雙軌制現(xiàn)狀

為正確和有效地區(qū)分教師的法律責(zé)任，本文以法律責(zé)任的內(nèi)部性與外部性為判斷標(biāo)準(zhǔn)，將教師法律責(zé)任制度歸納為內(nèi)外“雙軌制”。內(nèi)部性與外部性法律責(zé)任的判斷標(biāo)準(zhǔn)是，追責(zé)主體將教師當(dāng)作內(nèi)部人員還是外部人員予以問責(zé)。在這樣的設(shè)定下，外部性法律責(zé)任包括教師的民事責(zé)任、刑事責(zé)任和行政責(zé)任中的外部責(zé)任，內(nèi)部性法律責(zé)任僅為行政責(zé)任中的內(nèi)部責(zé)任。毋庸置疑的是，在刑事責(zé)任和民事責(zé)任的追究上，教師都是作為外部人員被科以責(zé)任。而在行政責(zé)任的追究當(dāng)中，教師具有內(nèi)部人員與外部人員兩種身份，大部分法律責(zé)任呈現(xiàn)出內(nèi)部性特征。

（一）內(nèi)部性法律責(zé)任占據(jù)主導(dǎo)

教師法律責(zé)任的規(guī)定呈現(xiàn)多位階、分散化的特點，其內(nèi)部性法律責(zé)任規(guī)定于多部法律法規(guī)以及行政規(guī)范性文件當(dāng)中。首先，在法律層面，原《教師法》第37 條總體性地規(guī)定了行政處分或者解聘作為追究教師法律責(zé)任的路徑，二者皆為教師內(nèi)部性法律責(zé)任的承擔(dān)方式。

其次，在行政規(guī)章層面，主要有兩項涉及教師的內(nèi)部性法律責(zé)任。其一，《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》規(guī)定了給予事業(yè)單位工作人員的處分種類（包括警告、記過、降低崗位等級或者撤職、開除）及其對應(yīng)的適用情形。由于上述處分與行政處分基本一致，加之缺乏外部救濟(jì)途徑，因此，事業(yè)編教師受處分也屬于承擔(dān)內(nèi)部性法律責(zé)任。其二，教育部規(guī)章《中小學(xué)教育懲戒規(guī)則（試行）》第15條規(guī)定：“教師違反本規(guī)則第十二條，情節(jié)輕微的，學(xué)校應(yīng)當(dāng)予以批評教育；情節(jié)嚴(yán)重的，應(yīng)當(dāng)暫停履行職業(yè)或者依法依規(guī)給予處分?！庇捎谶@幾項懲戒措施仍是學(xué)校實施的內(nèi)部行為，因此，該追責(zé)路徑所指向的教師法律責(zé)任也呈現(xiàn)內(nèi)部性特征。

最后，在行政規(guī)范性文件層面，較有代表性的是教育部制定的各教育階段教師師德失范行為處理規(guī)定，諸如《中小學(xué)教師違反職業(yè)道德行為處理辦法》《教育部關(guān)于高校教師師德失范行為處理的指導(dǎo)意見》《幼兒園教師違反職業(yè)道德行為處理辦法》等。這三個行政規(guī)范性文件除了設(shè)置了“處分”，還規(guī)定了“其他處理”的追責(zé)方式，具體包括“給予批評教育、誡勉談話、責(zé)令檢查、通報批評，以及取消在評獎評優(yōu)、職務(wù)晉升、職稱評定、崗位聘用、工資晉級、申報人才計劃等方面的資格”。其中值得注意的有以下兩個方面：第一，“處分”與“其他處理”所包含的各項懲戒措施，使教師承擔(dān)的是內(nèi)部性法律責(zé)任。原因在于，針對行政相對人的外部懲戒措施僅有行政處罰，而這些新型處理方式并非《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）規(guī)定的處罰種類，而行政規(guī)范性文件又由于位階較低而無法新設(shè)行政處罰種類，因此，以上的新型處理方式只能使教師承擔(dān)內(nèi)部性法律責(zé)任。在《征求意見稿》第48 條中，雖然前述規(guī)范性文件中規(guī)定的部分懲戒措施上升至《教師法》當(dāng)中，但其仍被定性為一種“處理”，而非行政處罰。換言之，《征求意見稿》僅將部分行政規(guī)定法律化，而沒有改變上述措施的內(nèi)部性本質(zhì)。依照《征求意見稿》的現(xiàn)有修法思路，內(nèi)部性法律責(zé)任仍占據(jù)主導(dǎo)地位。第二，三個行政規(guī)范性文件均明確強調(diào)了處理的對象包含民辦學(xué)校教師，《征求意見稿》第48條、第52 條也均適用于民辦學(xué)校教師，這就意味著民辦學(xué)校教師也被當(dāng)作內(nèi)部人而承擔(dān)內(nèi)部性法律責(zé)任。申言之，在處理違反師德的行為時，無論公辦還是民辦、事業(yè)編教師還是無編制教師，均需承擔(dān)內(nèi)部性法律責(zé)任。因此，教師法律責(zé)任的內(nèi)外雙軌制并不歸因于學(xué)校類型的公辦或民辦，也不取決于事業(yè)編或聘任制，而是一種應(yīng)予以獨立看待的法律責(zé)任區(qū)分方式。

教師雖不是國家公務(wù)員，但教師的內(nèi)部性法律責(zé)任追究符合內(nèi)部行政控制方式的特征，屬于內(nèi)部行政法范疇。內(nèi)部行政法規(guī)定行政系統(tǒng)或者行政機關(guān)的內(nèi)部事項，對行政機關(guān)及其工作人員形成“行政自我拘束”[2]，其目的在于從內(nèi)部控制行政權(quán)。一般情況下，內(nèi)部行政控制的方式主要有不利決定、科以義務(wù)和控制措施，其中的不利決定是指“行政機關(guān)基于層級制或職位制依法對下級行政機關(guān)或者所屬的行政機構(gòu)、行政機關(guān)工作人員作出減少、限制或者剝奪權(quán)益的行為”[3]。在教師內(nèi)部性法律責(zé)任中，無論是處分，還是其他內(nèi)部處理方式，都符合上述“不利決定”的特征。因此，從追責(zé)對象以外的要素進(jìn)行判斷，追究內(nèi)部性法律責(zé)任就是一種內(nèi)部行政控制方式。通常而言，內(nèi)部行政控制遵循的邏輯是，通過內(nèi)部規(guī)則的設(shè)定來規(guī)范內(nèi)部人員的行為，促進(jìn)依法行政的實施。同理，為教師設(shè)置內(nèi)部性法律責(zé)任的出發(fā)點也是發(fā)揮內(nèi)部規(guī)則的效用，以規(guī)范教師行為。然而，教師的行為并非可以被科層官僚體制的上級加以取代或控制，教師具有教學(xué)自主權(quán)，并不像公務(wù)員一樣受到嚴(yán)格的限制，“教師所以要擔(dān)負(fù)責(zé)任乃是因為他擁有可以自主決定之自由”[4]?？梢姡處焹?nèi)部性法律責(zé)任設(shè)置的邏輯起點就產(chǎn)生了偏差，追責(zé)方式也必然隨之錯位。

（二）外部性法律責(zé)任僅為補充

教師的外部性法律責(zé)任包括刑事責(zé)任、民事責(zé)任和行政責(zé)任中的外部責(zé)任。由于教師并不因職業(yè)特殊性而需要承擔(dān)額外的民事責(zé)任或刑事責(zé)任，并且教師承擔(dān)民事或刑事責(zé)任的情形原本就比較少，因此，教師外部性法律責(zé)任式微的關(guān)鍵就在于教師的外部行政責(zé)任。

縱觀現(xiàn)行教育行政法律體系，能使教師作為行政相對人承擔(dān)行政責(zé)任的，僅有行政處罰這一種方式。具體的規(guī)定如：《教育行政處罰暫行實施辦法》中，第18 條規(guī)定了“撤銷教師資格”的行政處罰種類，專門適用于教師；《征求意見稿》第52 條在其基礎(chǔ)上，也明確了從業(yè)禁止的處罰方式。然而，相較于種類豐富的內(nèi)部性法律責(zé)任追究方式，外部處罰的確種類稀少。

在教師法律責(zé)任的整體格局中，外部性法律責(zé)任的式微是由多方面原因造成的。第一，在責(zé)任設(shè)置上，外部性法律責(zé)任的設(shè)置門檻較高，責(zé)任追究方式的新設(shè)程序較為復(fù)雜。為相對人設(shè)置行政責(zé)任需要遵循法律保留原則，“對相對人而言可能是侵益或者是負(fù)擔(dān)的行政活動，都應(yīng)該有法律的明確授權(quán)”[5]。據(jù)此，當(dāng)法律法規(guī)規(guī)定的處罰方式無法適應(yīng)實踐時，教育行政部門受制于法律保留原則，只能新設(shè)“處理”而非“處罰”。第二，在適用范圍上，外部性法律責(zé)任的覆蓋面較為狹窄。教師輕微違法違規(guī)或違反師德規(guī)范的情形出現(xiàn)，難以達(dá)到行政處罰的條件，更是達(dá)不到追究刑事責(zé)任或者民事責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)，所以，外部性法律責(zé)任在適用范圍上存在天然的劣勢。第三，在救濟(jì)途徑上，外部性法律責(zé)任適用外部救濟(jì)渠道，使得教育行政部門需要承擔(dān)較大壓力。具言之，壓力主要來自兩個層面：一是應(yīng)對行政訴訟，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度、行政訴訟計入行政機關(guān)績效考核等，都是行政機關(guān)的應(yīng)訴壓力來源；二是處理行政復(fù)議，雖然行政復(fù)議由行政系統(tǒng)內(nèi)部處理，但《行政復(fù)議法》規(guī)定了較為嚴(yán)格的程序，使得行政機關(guān)在處理復(fù)議的流程和結(jié)果上都會受到約束。此外，由于“濫訴”等種種復(fù)雜因素，行政復(fù)議和行政訴訟中還會出現(xiàn)僅能“案結(jié)”卻無法“事了”的情形[6]，無法真正實現(xiàn)定分止?fàn)帲@都給教育行政機關(guān)造成了壓力。

對于行政機關(guān)而言，追究教師的內(nèi)部性法律責(zé)任更加便利，但對于教師群體而言，外部責(zé)任則更有利于權(quán)利保障。原因有二：一是處罰主體方面的原因。行政處罰的作出機關(guān)為行政機關(guān)，內(nèi)部處分與處理的作出機關(guān)大多為學(xué)?；蚱渌逃龣C構(gòu)。行政機關(guān)受制于依法行政原則和比例原則，做出行政處罰決定往往較為慎重，也更加關(guān)注外部效果和政府權(quán)威。學(xué)校對教師做出的處分或處理僅為內(nèi)部行為，所受的法律規(guī)制較少。從這個角度來說，行政處罰有利于教師得到更加公平合理的懲戒。二是權(quán)利救濟(jì)方面的原因。雖然《征求意見稿》第49 條、第50 條完善了教師權(quán)利救濟(jì)途徑，但校內(nèi)申訴、外部申訴仍然是行政復(fù)議的前置環(huán)節(jié)。換言之，這樣的改變只是對救濟(jì)環(huán)節(jié)的延長，即使最終實施了復(fù)議救濟(jì)，卻也增加了時間、精力等成本。而教師受到行政處罰則可以直接進(jìn)行復(fù)議救濟(jì)，即省略了前置的兩個環(huán)節(jié)，可以有效節(jié)約權(quán)利救濟(jì)成本。此外，《行政復(fù)議法》正處于修訂期，新法將對復(fù)議程序進(jìn)行進(jìn)一步完善，相對于內(nèi)部申訴程序缺乏透明性、參與性，行政復(fù)議程序顯然更有利于教師的權(quán)利救濟(jì)。總之，教師被追究外部行政責(zé)任的情況下，救濟(jì)環(huán)節(jié)更加簡明，救濟(jì)成本更低，救濟(jì)程序更完善。

二、教師法律責(zé)任雙軌制存在的缺陷

（一）背離了事業(yè)單位分類改革方向

2011年出臺的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》指出，要將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)三個類別。對于從事公益服務(wù)的事業(yè)單位的管理體制改革，《意見》中明確強調(diào)要實行“政事分開”，行政主管部門要減少對事業(yè)單位的微觀管理和直接管理，深入落實事業(yè)單位法人的自主權(quán)。易言之，就是將事業(yè)單位從行政機關(guān)體系中剝離出來，要求行政主管部門改變以往既管又辦的“家長”模式，推動政府管理由內(nèi)部性思維向外部性思維轉(zhuǎn)變。

然而，教師法律責(zé)任雙軌制之中，內(nèi)部性法律責(zé)任顯著背離了事業(yè)單位分類改革方向，具體體現(xiàn)在內(nèi)部性法律責(zé)任的追究方式上。以限制評獎評優(yōu)為例，它所指向的其實是內(nèi)部人員的工作成果或者工作行為。評獎評優(yōu)被廣泛應(yīng)用于職工激勵，是一種內(nèi)部行為。教師的評獎評優(yōu)，是教育系統(tǒng)內(nèi)部對于教師教育教學(xué)成果的肯定，或者是對教師日常工作的認(rèn)可。限制評獎評優(yōu)，意味著限制了教師在某一時間段內(nèi)接受認(rèn)可或榮譽的權(quán)利，也就是說，這是一種來自教育系統(tǒng)內(nèi)部的評價。而教師違法違規(guī)，往往是侵犯了學(xué)生的合法權(quán)益，或者是影響了社會管理秩序，甚至傷害了社會對于教師群體的信任。此時，教師不應(yīng)當(dāng)只接受內(nèi)部評價，也應(yīng)當(dāng)接受外部的評價和譴責(zé)；教育行政主管部門的角色不應(yīng)再是內(nèi)部系統(tǒng)中的“上級”，而應(yīng)該作為執(zhí)法機關(guān)，代表國家和社會對其進(jìn)行追責(zé)和處罰。追責(zé)主體在角色上的轉(zhuǎn)變，恰恰與事業(yè)單位分類改革的政府職能轉(zhuǎn)變方向重合。但遺憾的是，內(nèi)部性為主、外部性為輔的教師法律責(zé)任背后，仍然是舊有的“家長式”管理模式，這顯然偏離了事業(yè)單位分類改革的方向。

（二）忽視了平等對待原則

《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》（以下簡稱《民辦教育促進(jìn)法》）規(guī)定，民辦學(xué)校的教師與公辦學(xué)校的教師具有同等的法律地位，這在行政法上體現(xiàn)為教育行政機關(guān)應(yīng)遵循教師之間的平等對待原則。平等對待原則是行政均衡原則的子原則之一，“同等情況同等對待”“不同情況區(qū)別對待”“比例對待”是平等對待原則的三重表現(xiàn)形式[7]。“同等情況同等對待”要求教育行政部門在追責(zé)時，對民辦學(xué)校教師與公辦學(xué)校教師一視同仁、公平公正；“不同情況區(qū)別對待”要求教育行政部門追責(zé)時應(yīng)當(dāng)區(qū)別教師的具體情況；“比例對待”要求教育行政部門在設(shè)定教師的權(quán)利義務(wù)時，將公辦學(xué)校與民辦學(xué)校教師之間的不同情況作為參考依據(jù)。只有做到以上三點，才是教育行政機關(guān)真正地尊重了民辦學(xué)校教師與公辦學(xué)校教師同等的法律地位。

然而，民辦學(xué)校教師與公辦學(xué)校教師適用同等的師德要求，貌似彰顯了教師職業(yè)的共同倫理和義務(wù)要求，卻忽視了兩者之間的權(quán)利平等，違背了平等對待原則。一方面，民辦學(xué)校教師沒有公立學(xué)校教師所享有的“準(zhǔn)公務(wù)員”性質(zhì)的社會保障和福利待遇，在職進(jìn)修和培訓(xùn)的機會也相對較少，同時缺乏參與民主管理的渠道[8]，與公立學(xué)校教師相比，在多方面存在實質(zhì)上的權(quán)利不平等。將內(nèi)部性責(zé)任適用于本就缺乏保障的民辦學(xué)校教師，不僅僅是一種責(zé)任設(shè)置上的內(nèi)外錯位，還會造成規(guī)范結(jié)構(gòu)的不平衡——責(zé)任性規(guī)范已遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于權(quán)利性規(guī)范。另一方面，民辦學(xué)校與教育行政部門的關(guān)系是監(jiān)管與被監(jiān)管的關(guān)系，而非隸屬關(guān)系。雖然民辦學(xué)校同樣具有公益性，但《民辦教育促進(jìn)法》賦予了其辦學(xué)自主權(quán)。這就表明，民辦學(xué)校對教師的管理應(yīng)當(dāng)依據(jù)勞動合同的約定和學(xué)校規(guī)章制度，是否設(shè)置通報批評、責(zé)令檢查等追責(zé)方式應(yīng)屬于其內(nèi)部管理的范疇，將民辦學(xué)校教師納入內(nèi)部性責(zé)任的適用范圍是對民辦學(xué)校內(nèi)部運作的干涉。以往，受到較少的行政干預(yù)是民辦學(xué)校的優(yōu)勢所在，也是部分教師選擇加入民辦學(xué)校的初衷之一，而內(nèi)部性法律責(zé)任的設(shè)置體現(xiàn)出民辦學(xué)校教師仍處于強行政干預(yù)的籠罩之下，不僅損害了民辦學(xué)校教師的信賴?yán)妫布又亓似湫睦碡?fù)擔(dān)。

（三）違背了我國基本問責(zé)制度

追究教師內(nèi)部性法律責(zé)任的兩種方式——處分與其他處理，存在名實不副的現(xiàn)象，即以內(nèi)部處理為名，行政處罰為實。2021年修訂的《行政處罰法》新增了行政處罰的概念條款：“行政處罰是指行政機關(guān)依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為?！备鶕?jù)這一概念，作為內(nèi)部性法律責(zé)任追究方式的處分與其他處理卻完全符合行政處罰的構(gòu)成要件。首先，處分與其他處理的適用前提是，教師違反了法律法規(guī)以及行政規(guī)范性文件的規(guī)定，亦即教師違反了教育行政管理秩序。其次，處分與其他處理的結(jié)果是，減損了教師的權(quán)益或者增加了教師的義務(wù)。最后，處分與其他處理的目的是對教師進(jìn)行懲戒。此外，在學(xué)理上，行政處罰的判斷標(biāo)準(zhǔn)是“制裁性”“應(yīng)受行政處罰的行為”與“基于威懾目的”[9]，處分與其他處理也都一一符合。由此，用于追究內(nèi)部性法律責(zé)任的處分與其他處理，實質(zhì)上是以內(nèi)部處理為名的行政處罰措施。

此外，《征求意見稿》第13條賦予了公辦中小學(xué)教師“國家公職人員”的特別身份，從追責(zé)的視角來看，公辦中小學(xué)教師在被追究行政責(zé)任時，理應(yīng)作為內(nèi)部人員被追究內(nèi)部責(zé)任。然而，《征求意見稿》第52條中所規(guī)定的“撤銷教師資格”的行政處罰卻未將其排除在外。換言之，公辦中小學(xué)教師盡管具有內(nèi)部人員身份，卻也可能承擔(dān)外部責(zé)任。這種主體與責(zé)任的不匹配，不僅體現(xiàn)出教師責(zé)任制度體系的“內(nèi)外模糊”，亦違背了我國基本問責(zé)制度。

（四）割裂了教師職業(yè)共同體

教師被追究法律責(zé)任，其前提是教師對其義務(wù)的違反，而教師的義務(wù)來源于其職業(yè)責(zé)任——“作為責(zé)任倫理的職業(yè)責(zé)任，是倫理原則和道德規(guī)范的統(tǒng)一，既是職業(yè)行為的規(guī)范，也是職業(yè)行為應(yīng)不應(yīng)當(dāng)受制裁（其反面是受表彰）的依據(jù)”[10]。由此可見，職業(yè)責(zé)任規(guī)范職業(yè)行為，其作用范圍在于職業(yè)共同體整體，任何職業(yè)責(zé)任都是對該職業(yè)所有從業(yè)者的共同約束。職業(yè)群體恪守作為責(zé)任倫理的職業(yè)責(zé)任，也會反過來促進(jìn)職業(yè)群體良善發(fā)展。原因在于，“職業(yè)倫理越發(fā)達(dá)，它們的作用越先進(jìn)，職業(yè)群體自身的組織就越穩(wěn)定、越合理”[11]。因此，職業(yè)責(zé)任約束職業(yè)共同體，也推動職業(yè)共同體的發(fā)展進(jìn)步。相應(yīng)地，教師職業(yè)責(zé)任是對教師職業(yè)共同體的約束，也推動教師群體結(jié)構(gòu)的合理化發(fā)展，而這也意味著，教師是作為一個職業(yè)共同體而存在的，并不因其法律地位、學(xué)校的性質(zhì)、工作合同的性質(zhì)或是其學(xué)生的教育階段而發(fā)生改變。教師受其職業(yè)責(zé)任的約束，僅僅因為其承擔(dān)的是教書育人的工作。因此，教師法律責(zé)任也應(yīng)當(dāng)維護(hù)教師職業(yè)共同體，而非將其割裂。有反對者可能會提出，公辦學(xué)校教師是“吃財政飯”的人員，理應(yīng)與民辦學(xué)校教師分類問責(zé)，其責(zé)任也應(yīng)重于民辦學(xué)校教師。這一觀點恰恰是對教師職業(yè)責(zé)任的誤解，教師從始至終都是對學(xué)生和社會負(fù)責(zé)，而非對政府或納稅人負(fù)責(zé)。

總之，教師不僅是職業(yè)共同體，也是責(zé)任共同體，教師法律責(zé)任的內(nèi)外雙軌制卻人為地將這種共同體割裂開來。使之改善的有效途徑就是教師法律責(zé)任的外部化整合，統(tǒng)一的教師職業(yè)共同體就應(yīng)該構(gòu)建統(tǒng)一的法律責(zé)任形式。教師法律責(zé)任的外部化意味著，在追究教師行政責(zé)任時擱置責(zé)任主體身份上的內(nèi)外之別，將教師普遍性地視為行政相對人，依據(jù)其行為的性質(zhì)和程度對其追責(zé)，使其最終承擔(dān)外部性法律責(zé)任。

三、我國教師法律責(zé)任的外部化整合

由于民事責(zé)任、刑事責(zé)任原本就是外部性法律責(zé)任，教師法律責(zé)任的外部化整合，實質(zhì)上就是教師的內(nèi)部行政責(zé)任轉(zhuǎn)向外部行政責(zé)任的過程。由此，有必要理順教育行政部門與學(xué)校、教師之間的行政法律關(guān)系，以此作為內(nèi)部行政法律關(guān)系外部化的前提與基礎(chǔ)。

（一）教育行政部門、學(xué)校與教師之間的關(guān)系重構(gòu)

首先，教育行政部門與學(xué)校應(yīng)構(gòu)建一種外部行政法律關(guān)系。新中國成立初期，“在單位體制下，所有的基層單位都表現(xiàn)為國家行政組織的延伸……在這種結(jié)構(gòu)中，單位也成為行政機構(gòu)的內(nèi)部組織形式”[12]。作為全民所有制事業(yè)單位，公立學(xué)校成為隸屬于國家或者地方政府的單位。改革開放后，事業(yè)單位法人概念興起，《中華人民共和國教育法》賦予了學(xué)校以法人資格，此即意味著教育行政部門與學(xué)校之間在法律上的平等地位，二者是外部行政法律關(guān)系而非內(nèi)部行政法律關(guān)系[13]。由此可見，公立學(xué)校與民辦學(xué)校的法律地位都是獨立于行政機關(guān)之外的法人與行政相對人，對二者可以整體性地看待，法律責(zé)任的外部化也具有了共性的整合條件。然而，目前以行政命令為主的直接管理仍較為普遍，教育行政部門與學(xué)校的行政法律關(guān)系外部化亟待從形式走向?qū)嵸|(zhì)。具言之，教育行政部門對學(xué)校應(yīng)秉持監(jiān)督指導(dǎo)的外部行政法律關(guān)系，從制定政策法規(guī)、行業(yè)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等方面入手，以常態(tài)化監(jiān)督代替命令式干預(yù)，充分尊重學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。

其次，教育行政部門與教師的關(guān)系應(yīng)完成實質(zhì)性重構(gòu)。以往教育行政部門與教師的關(guān)系屬于特別權(quán)力關(guān)系，具有如下特點：當(dāng)事人地位不對等；相對人在特別權(quán)力關(guān)系中的義務(wù)皆由公行政裁量和確定；公行政無須法律的授權(quán)，可以制定所需的行政規(guī)則以限制相對人的自由和權(quán)利；公行政對處于特別權(quán)力關(guān)系中的相對人具有特殊的懲戒權(quán)；特別權(quán)力關(guān)系中的相對人的權(quán)益不受司法保障，既不得提起民事訴訟，亦不能以行政訴訟為救濟(jì)手段[14]。在特別權(quán)力關(guān)系理論的指導(dǎo)下，教育行政部門以往對于教師的管理呈現(xiàn)內(nèi)部性、壓制性的特征。隨著特別權(quán)力關(guān)系理論在世界范圍內(nèi)的式微，我國也在制度上有意識地作出改變。然而，這一改變卻沒能從形式走向?qū)嵸|(zhì)。內(nèi)部性法律責(zé)任的不斷增多，表明特別權(quán)力關(guān)系的色彩仍然存在，這與行政法律關(guān)系的一般特征嚴(yán)重不相符。行政法律關(guān)系具有一種“平等下的不對等”特征，即為了實現(xiàn)公共利益，法律賦予處于優(yōu)勢地位的行政主體與其權(quán)力相稱的義務(wù)，同時出于保護(hù)處于弱勢地位的行政相對人的目的，賦予其更多的、行政主體所不具有的權(quán)利，尤其是程序上的權(quán)利和救濟(jì)權(quán)利[15]?，F(xiàn)階段，無論在責(zé)任追究程序方面還是在權(quán)利救濟(jì)方面，教育行政部門與教師間的行政法律關(guān)系都沒能達(dá)到“平等下的不對等”狀態(tài)。由此可見，教育行政部門與教師之間的關(guān)系需要實質(zhì)性地轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠啃姓申P(guān)系。

最后，學(xué)校對教師的自主管理權(quán)限相應(yīng)增加，形成事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)下的教師管理體制。學(xué)校與教師之間的關(guān)系既有基于聘任合同或勞動合同這一非權(quán)力手段所確立的私法關(guān)系，也有基于管理這一權(quán)力手段所確立的公法關(guān)系[16]。在事業(yè)單位分類改革的背景下，其中的公法關(guān)系應(yīng)當(dāng)相應(yīng)地優(yōu)化，即應(yīng)完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)。國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》明確提出落實事業(yè)單位法人自主權(quán)，“建立和完善以決策層及其領(lǐng)導(dǎo)下的管理層為主要構(gòu)架的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)”。在法人治理結(jié)構(gòu)之下，不僅學(xué)校的權(quán)力結(jié)構(gòu)更加精簡，管理體制更加高效，教師參與民主管理的渠道也更為暢通。此外，學(xué)校增加教師自主管理權(quán)的另一個目的，就是在教師的內(nèi)部性法律責(zé)任外部化之后，學(xué)校能夠通過制定紀(jì)律、章程等方式建立起內(nèi)部管理制度，使之與外部性法律責(zé)任相銜接，形成完整的教師責(zé)任體系。

（二）教師法律責(zé)任的清理與整合

如前所述，追究內(nèi)部性法律責(zé)任的路徑——處分與其他處理，其實質(zhì)就是行政處罰，只是因教師行業(yè)的特殊性而成了內(nèi)部追責(zé)方式。由此，進(jìn)行教師法律責(zé)任的外部化整合，首先應(yīng)進(jìn)行內(nèi)部性法律責(zé)任的清理。

清理內(nèi)部性法律責(zé)任的方法是阻斷內(nèi)部性法律責(zé)任的追責(zé)路徑。《征求意見稿》第52條主要針對的是教師的嚴(yán)重違法行為，而第48條主要針對的是教師的輕微違法違規(guī)行為，目的在于豐富當(dāng)前追責(zé)制度中所稀缺的追責(zé)路徑，形成完整的、階梯式的追責(zé)路徑體系。教師法律責(zé)任外部化之后，豐富的行政處罰種類依然能夠構(gòu)建階梯式的追責(zé)路徑體系。因此，《征求意見稿》第48 條中的處理措施、第52 條中的開除處分與解聘，以及各規(guī)章、規(guī)范性文件中的內(nèi)部追責(zé)方式，均屬于被清理的范疇。對于具有事業(yè)編制的教師，應(yīng)在事業(yè)單位改革目標(biāo)基本達(dá)成之時，通過特殊規(guī)定的方式明確不再適用“處分”進(jìn)行追責(zé)。

清理過內(nèi)部性法律責(zé)任之后，接下來需要進(jìn)行外部追責(zé)方式的完善。針對《教師法》中教師法律責(zé)任追究方式的單一性，有學(xué)者指出，“實踐中僅依靠由上級行政機關(guān)掌握的‘應(yīng)責(zé)令改正’‘行政處分’等方式，最終對被處分人可能缺乏威懾力，難以起到有效的遏制作用”[17]。變更為行政處罰這一外部責(zé)任追究方式之后，由于行政處罰決定由行政機關(guān)作出且有被公開的可能性，對于被處罰人而言其威懾力更大。將行政處罰確立為追究教師責(zé)任的主要途徑，其具體做法是將《行政處罰法》中規(guī)定的處罰種類遷移至《教師法》當(dāng)中。如前所述，《征求意見稿》第48條針對的是教師的輕微違法違規(guī)行為，因此，行政處罰中的輕微方式可以遷移適用于教師。具體而言，警告、通報批評、沒收違法所得、沒收非法財物、暫扣許可證件、降低資質(zhì)等級等都是可以用于懲戒教師輕微違法違規(guī)行為的處罰種類。其中，“暫扣許可證件”可以在《教師法》中轉(zhuǎn)換表述為“暫停履行職業(yè)”②，“降低資質(zhì)等級”可以在《教師法》中表述為“降低職稱等級”。將上述兩者轉(zhuǎn)變表述，皆是從處罰種類的目的進(jìn)行考量：暫扣許可證件與暫停履行職業(yè)的目的皆為在一定時期內(nèi)停止受處罰的行政相對人的工作；降低資質(zhì)等級與降低職稱等級的目的皆為降低行政機關(guān)對于該行政相對人職業(yè)能力的認(rèn)可程度，亦是降低對該行政相對人的職業(yè)評級。

綜合上述清理與整合措施，《征求意見稿》第52條應(yīng)刪除解聘等內(nèi)部懲戒；第48 條應(yīng)進(jìn)行如下修改，以完成教師內(nèi)部法律責(zé)任的外部化：“教師有違反法定義務(wù)和教師職業(yè)道德、行為準(zhǔn)則等行為的，所在學(xué)校或者其他教育機構(gòu)應(yīng)如實上報至教育行政部門。教育行政部門應(yīng)視情節(jié)，依法分別給予警告、通報批評、暫停履行職業(yè)、沒收違法所得、沒收非法財物、降低職稱等級等處罰?！?/p>

教師法律責(zé)任的清理與整合的結(jié)果應(yīng)是：形成統(tǒng)籌導(dǎo)向下的教師法律責(zé)任差序格局，推進(jìn)教師法律責(zé)任設(shè)置的科學(xué)化和法治化?！督處煼ā肥且豁椚藛T立法或職業(yè)立法的成功先例，確立了教師隊伍統(tǒng)一優(yōu)惠和管理的法律統(tǒng)一原則，“既解決待遇問題，又解決隊伍建設(shè)管理問題”[18]，是建設(shè)教師職業(yè)共同體的法律紐帶。因此，有必要堅持《教師法》的統(tǒng)籌導(dǎo)向，即在教師法律責(zé)任的追究上，不區(qū)分教師所處的教育階段，也不區(qū)分教師的工作單位是公辦學(xué)校還是民辦學(xué)校，而是依據(jù)教師違法違規(guī)行為的定性與情節(jié)輕重，科學(xué)合理地確定其責(zé)任，類似于刑法中的“同罪同罰”。形成教師法律責(zé)任的差序格局，意味著實現(xiàn)法律責(zé)任程度與法律效力上的層次多樣化。同時，適用《行政處罰法》中的處罰種類之后，種類的設(shè)置更加科學(xué)，更加有利于法律責(zé)任程度設(shè)置的多樣化。此外，實現(xiàn)法律責(zé)任的差序格局，還需要推動相關(guān)裁量基準(zhǔn)的配套與跟進(jìn)。行政裁量基準(zhǔn)的核心是規(guī)則[19]。顯而易見的是，在針對教師的行政處罰上，以往規(guī)范性文件的重點放在了增加內(nèi)部追責(zé)方式上，卻缺乏裁量基準(zhǔn)的制定?；诖?，教育行政處罰裁量基準(zhǔn)的完善亟須提上日程，使適用于教師的行政處罰追責(zé)方式可操作性更強，從而真正發(fā)揮《教師法》修訂的作用。

四、結(jié)語

“教育法律責(zé)任在保障教育關(guān)系主體的合法權(quán)益、維護(hù)教育法治秩序、促進(jìn)教育事業(yè)的改革與發(fā)展等方面發(fā)揮著積極的作用?！盵20]教師法律責(zé)任是《教師法》的重要組成部分，亦是教育法律責(zé)任的分支。無論是從教師的權(quán)利保障，還是從教育法治和教育事業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展的角度看，讓教師法律責(zé)任的設(shè)置和適用具備更高程度的法治化水平都具有重要意義。因此，彌補教師法律責(zé)任的雙軌制缺陷，進(jìn)行內(nèi)部法律責(zé)任的外部化整合，是提升該領(lǐng)域法治化水平的關(guān)鍵一步，而修訂《教師法》恰恰是進(jìn)行這一整合的良機。在當(dāng)前修法之際，需要重點審視《征求意見稿》教師法律責(zé)任條款存在的弊端與缺陷，注入教師法律責(zé)任外部化整合理念，提升教師法律責(zé)任條款的平等價值和應(yīng)用價值。這既是保障教師權(quán)利的必然要求，也是新時代追究教師法律責(zé)任的理性選擇。

注釋

①《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》提出教師隊伍建設(shè)的基本原則之一為“分類施策”，即：“立足我國國情，借鑒國際經(jīng)驗，根據(jù)各級各類教師的不同特點和發(fā)展實際，考慮區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際差異，采取有針對性的政策舉措，定向發(fā)力，重視專業(yè)發(fā)展，培養(yǎng)一批教師；加大資源供給，補充一批教師；創(chuàng)新體制機制，激活一批教師；優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)，調(diào)配一批教師?！庇纱丝梢?，“分類施策”并不必然要求為教師分類設(shè)定法律責(zé)任。

②此處的“暫停履行職業(yè)”系借鑒《中小學(xué)教育懲戒規(guī)則（試行）》中的說法，但將內(nèi)部處理進(jìn)行了外部化。