流域經(jīng)濟發(fā)展的階段性演變、規(guī)律性特征及政策啟示

文/鄭國楠（國家發(fā)展和改革委員會國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所）

流域發(fā)展為流域經(jīng)濟，是人類生產(chǎn)生活不斷進步的結(jié)果。流域經(jīng)濟是承載流域內(nèi)自然資源開發(fā)利用和經(jīng)濟社會活動的經(jīng)濟區(qū)域的總稱，是以江河為紐帶，以流域資源環(huán)境為基礎(chǔ)，以各級各類水陸交通線路為鏈接，以沿岸沿線城鎮(zhèn)為重要支撐點，上中下游緊密分工協(xié)作的經(jīng)濟區(qū)域。

一、流域經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律性特征

（一）流域經(jīng)濟發(fā)展具有明顯的發(fā)展階段性

流域經(jīng)濟發(fā)展既是人們對流域認(rèn)識不斷提高的過程，也是經(jīng)濟社會水平不斷提高的過程?？v觀國際典型流域開發(fā)和治理的歷史，大都經(jīng)歷了以下三個階段：一是生產(chǎn)生活高度依賴流域的單一粗放式發(fā)展階段。農(nóng)業(yè)文明時期，流域為人類生活提供了最基本的飲用、灌溉和交通運輸需求。工業(yè)文明時代隨著工業(yè)經(jīng)濟的不斷發(fā)展，水資源不僅僅是人類生活的必需品，更成為工業(yè)生產(chǎn)運輸?shù)淖罨疽?，人們對水資源的需求激增，流域資源環(huán)境超過承載能力。此時人們對流域的功能認(rèn)識單一，在西方國家工業(yè)化時期，流域大規(guī)模開發(fā)，取用水資源、開辟水運物流、大型水利水電大壩、臨港工業(yè)生產(chǎn)建設(shè)成為流域開發(fā)的重點。二是工業(yè)化后期以資源合理開發(fā)利用為核心的流域治理階段。20世紀(jì)30年代以后，西方主要發(fā)達(dá)國家進入工業(yè)化后期和后工業(yè)化時期。生態(tài)環(huán)境的重要性越來越受到重視，人們逐漸認(rèn)識到，水、土、大氣是相互聯(lián)系與影響的，流域中發(fā)展航運、水電、漁業(yè)、旅游和提供良好生態(tài)環(huán)境是相互聯(lián)系和相互作用的，它們共同構(gòu)成流域的整體功能。因此，為了治理水體污染、河道淤積、流域生態(tài)環(huán)境破壞等問題，各國開展了流域立法、制度設(shè)計、工程防范等手段開展流域治理，實現(xiàn)了流域水環(huán)境改善、水生態(tài)恢復(fù)水土保持、經(jīng)濟社會效益明顯等多方面的治理目標(biāo)。三是將流域開發(fā)與治理和城市發(fā)展、景觀建設(shè)等相融合的綜合治理階段。20世紀(jì)80年代開始，可持續(xù)發(fā)展的理念深入人心，流域資源應(yīng)該系統(tǒng)規(guī)劃和利用，應(yīng)把流域與人的生產(chǎn)生活視為有機整體，推動流域在更美的人居環(huán)境中發(fā)揮作用等流域發(fā)展理念在美國、歐洲等國家和地區(qū)廣泛興起，相繼出臺了“萊茵河2020”“琵琶湖綜合保全整備規(guī)劃”等重要戰(zhàn)略規(guī)劃，實現(xiàn)了開發(fā)流域資源價值到注重發(fā)揮流域生態(tài)價值的轉(zhuǎn)化，同時也逐步實現(xiàn)了流域經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

（二）以重要城鎮(zhèn)為點、以河為軸、以腹地為支撐是流域經(jīng)濟基本發(fā)展格局

流域自然地理特點孕育了獨特的城鎮(zhèn)空間分布和產(chǎn)業(yè)體系。世界上大多數(shù)重要流域都是以重要城市為點、以沿河產(chǎn)業(yè)帶為軸、以流域經(jīng)濟區(qū)為面，形成“點—軸—面”的流域經(jīng)濟布局。德國著名城市杜伊斯堡、埃森、杜瑟爾多夫、科隆等均在萊茵河沿岸，依托四通八達(dá)的航運和鐵路公路等交通運輸網(wǎng)絡(luò)，增強了城市的集聚能力，形成德國最大、最密集的城市帶。這些經(jīng)濟活動通過便捷的交通線路輻射到腹地地區(qū)，帶動了整個流域的發(fā)展。至此，流域經(jīng)濟的要素全面形成，流域經(jīng)濟不僅涉及水資源和水域岸線資源，還涉及港口、產(chǎn)業(yè)、交通、城鎮(zhèn)等諸多要素，促進流域經(jīng)濟發(fā)展需要系統(tǒng)的方法，統(tǒng)籌考慮，全局規(guī)劃，才能促進流域經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

（三）處理好保護與開發(fā)的關(guān)系是發(fā)展流域經(jīng)濟的永恒主題

流域一般具有優(yōu)越的發(fā)展經(jīng)濟的自然條件，也能夠因水形成聯(lián)系緊密的生產(chǎn)生活空間，發(fā)展流域經(jīng)濟就是對沿線的水資源、水域岸線資源、土地資源、礦產(chǎn)資源進行合理開發(fā)和利用，但是一條流域發(fā)展經(jīng)濟的條件再好，如果沒有注重其統(tǒng)一性和完整性，其巨大的潛能也不可能充分發(fā)揮。但是，在開發(fā)過程中，要始終將流域作為一個整體進行發(fā)展規(guī)劃和設(shè)計，注重生態(tài)環(huán)境保護、沿岸景觀建設(shè)，以實現(xiàn)流域保護和流域發(fā)展的和諧共生局面。如，田納西流域致力于水電開發(fā)，為流域的生產(chǎn)生活提供廉價的電力，同時也統(tǒng)籌協(xié)調(diào)了河道沿岸生態(tài)環(huán)境的治理和保護，使得優(yōu)美的環(huán)境生態(tài)資源發(fā)揮了經(jīng)濟價值，促進了流域內(nèi)旅游業(yè)的發(fā)展。如萊茵河，也持續(xù)不斷地通過河道治理、流域岸線景觀恢復(fù)，打造沿河風(fēng)貌，吸引來眾多金融行業(yè)、設(shè)計等文化創(chuàng)意行業(yè)企業(yè)在沿岸布局的發(fā)展。國內(nèi)的湘江流域在沿江下大力氣搬遷騰退高污染企業(yè)，加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和高端服務(wù)業(yè)。株洲清水塘、湘潭竹埠港等老工業(yè)基地經(jīng)過全面治理，正在變身為集商貿(mào)物流、工業(yè)文化旅游、生態(tài)休閑、科技創(chuàng)新等業(yè)態(tài)于一體的產(chǎn)業(yè)新城、生態(tài)新城。

二、我國流域經(jīng)濟發(fā)展的歷程和經(jīng)驗

（一）我國流域經(jīng)濟經(jīng)歷了發(fā)展不充分—粗放擴張—綠色發(fā)展的階段

我國對流域經(jīng)濟的發(fā)展認(rèn)識，大致經(jīng)歷了萌芽期（中華人民共和國成立初期~1978年）、發(fā)展擴張期（改革開放以來~2012 年）和推動綠色發(fā)展期（十八大以來）三個階段。改革開放以來，由于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進，對流域開發(fā)和保護關(guān)系認(rèn)識不足，部分流域過度開發(fā)保護不足，沿岸工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)面源污染、居民生活污染負(fù)荷大幅超出流域承載能力。沿岸交通網(wǎng)絡(luò)體系尚不完善，交通聯(lián)系的局限性在一定程度上影響了中心城市的輻射功能，造成沿流域分布的城鎮(zhèn)體系發(fā)育不足。近十幾年來，綠色發(fā)展的理念貫徹到經(jīng)濟社會發(fā)展的方方面面，流域經(jīng)濟發(fā)展也進入到處理好流域開發(fā)與保護的關(guān)系的新階段。如湖南把湘江保護和治理作為省“一號重點工程”，共實施了三個三年行動計劃。2018年，國務(wù)院相繼批復(fù)《漢江生態(tài)經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃》《淮河生態(tài)經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃》，對流域經(jīng)濟的綠色發(fā)展提出了戰(zhàn)略性規(guī)劃。

（二）新時期我國流域治理取得了豐富的經(jīng)驗

一是正確處理開發(fā)和保護的關(guān)系，“共抓大保護”的流域發(fā)展理念已經(jīng)逐步形成。各地區(qū)把修復(fù)和保護流域生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置上，治理突出環(huán)境問題，科學(xué)利用水資源，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，統(tǒng)籌港口岸線資源，體現(xiàn)了生態(tài)效益是流域最大效益的價值取向。

二是改變單一水環(huán)境治理模式，進入流域綜合治理階段。流域治理不限于對流域水資源、水生態(tài)的管理，還包括對流域人口、產(chǎn)業(yè)和城市規(guī)劃建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，構(gòu)建人與流域和諧發(fā)展的新格局。當(dāng)前各流域的治理改變了過去側(cè)重流域水環(huán)境污染治理的做法，注重流域生態(tài)環(huán)境保護、經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展等協(xié)同推進，實現(xiàn)綜合治理。與此同時，在治理體制上，也逐步探索出市場化多元化的治理機制，形成了政府、企業(yè)、社會組織等多方緊密合作，協(xié)同推進流域治理的關(guān)系。

三是不斷優(yōu)化流域沿線產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)發(fā)展的質(zhì)量，致力于促進水產(chǎn)城的融合發(fā)展，更加重視流域規(guī)劃的引導(dǎo)作用，規(guī)范沿岸產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)布局，嚴(yán)控城鎮(zhèn)規(guī)模過度擴張，通過完善交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)增強城鎮(zhèn)聯(lián)系。采取負(fù)面清單制度，騰退置換對水體有污染的工業(yè)園區(qū)和企業(yè)，支持發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和清潔能源及相關(guān)產(chǎn)業(yè)。特別是在城鎮(zhèn)空間推動生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)，提升流域生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量及其穩(wěn)定性，建設(shè)具有休閑游憩、水土保持、水源涵養(yǎng)等復(fù)合功能的流域生態(tài)景觀，實現(xiàn)流域水資源利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展方面成績更是卓越。

三、推動我國流域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的政策啟示

流域既是一個完整的涵蓋山水林、田湖、草沙的自然空間單元；也是一個系統(tǒng)的經(jīng)濟社會發(fā)展單元，既是我國生態(tài)文明建設(shè)的重要陣地，也是經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的主要依托。黃河、長江都是我們中華民族的母親河，長江經(jīng)濟帶建設(shè)和黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展上升為國家重大區(qū)域戰(zhàn)略，習(xí)近平總書記對長江、黃河流域發(fā)展的部署體現(xiàn)了對流域發(fā)展的戰(zhàn)略思維，更可以體現(xiàn)新時代流域經(jīng)濟發(fā)展的趨勢。

（一）在發(fā)展理念上，應(yīng)更加堅持保護優(yōu)先

2016年1月，習(xí)近平總書記召開了推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會，提出推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展必須從中華民族的長遠(yuǎn)利益考慮，共抓大保護，不搞大開發(fā)，走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路。2019年9月，習(xí)近平總書記主持召開黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會，強調(diào)要堅持綠水青山就是金山銀山的理念，共同抓好大保護，協(xié)同推進大治理。流域作為我國重要的生態(tài)單元，物種資源豐富、生態(tài)系統(tǒng)多樣，在生態(tài)文明理念指導(dǎo)下，流域經(jīng)濟發(fā)展應(yīng)更加強調(diào)保護優(yōu)先、生態(tài)優(yōu)先。新時期發(fā)展流域經(jīng)濟，應(yīng)該不限于對流域水資源、水生態(tài)的管理，還包括對流域人口、產(chǎn)業(yè)和城市規(guī)劃建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，構(gòu)建人與流域和諧發(fā)展的新格局，要把流域開發(fā)與治理和城市發(fā)展、景觀建設(shè)等相融合，把傳統(tǒng)的資源開發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展納入流域人口、城市、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的框架內(nèi)，與沿岸城市規(guī)劃、景觀規(guī)劃等相互依托，更重要的是要以“大保護”理念為引領(lǐng)，加強流域內(nèi)山水林田湖草沙系統(tǒng)保護、綜合治理，走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展的新路子。

（二）在發(fā)展內(nèi)涵上，應(yīng)更加強調(diào)高質(zhì)量發(fā)展

習(xí)近平總書記指出，生態(tài)環(huán)境保護的成敗歸根到底取決于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟發(fā)展的方式。水是流域經(jīng)濟中最基本、最有決定性的資源，這也是流域經(jīng)濟有別于區(qū)域經(jīng)濟、城市經(jīng)濟的一個顯著特征。依托流域豐富的水資源，可以沿線布局需水量大、排放量大的企業(yè)，這也造成了大多數(shù)流域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重型化，以資源開采、原材料加工等產(chǎn)業(yè)為主，造成增長方式粗放—資源消耗和環(huán)境污染—發(fā)展動力不足的惡性循環(huán)。因此，應(yīng)該主動作為，推動流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提檔升級，實現(xiàn)從傳統(tǒng)的資源要素驅(qū)動向創(chuàng)新科技要素的驅(qū)動轉(zhuǎn)變，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造升級，特別是對環(huán)境污染嚴(yán)重的資源加工企業(yè)要開展技術(shù)改造，建設(shè)污染和排放。推動數(shù)字經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相融合，積極培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建更加綠色可持續(xù)的流域經(jīng)濟現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。制訂流域內(nèi)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入目錄和環(huán)保排放達(dá)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，通過嚴(yán)格的目錄和標(biāo)準(zhǔn)倒逼企業(yè)開展技術(shù)改造和轉(zhuǎn)型發(fā)展，進而實現(xiàn)流域產(chǎn)業(yè)的升級，加強環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)管，提高企業(yè)的違法成本。此外，加快培育新興產(chǎn)業(yè)，支持和引導(dǎo)綠色產(chǎn)業(yè)的加快發(fā)展，提高綠色產(chǎn)業(yè)對流域經(jīng)濟的支撐作用。在推動流域內(nèi)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展方面，應(yīng)借鑒“點—軸—面”的流域城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，對于流域內(nèi)發(fā)展條件和基礎(chǔ)較好的高能級城市，應(yīng)進一步增強其極點的帶動作用，輻射聯(lián)動流域上下游一體化的發(fā)展。同時，針對流域各地存在同質(zhì)化發(fā)展和布局分散等問題，也需要進一步促進各類要素的合理流動和高效集聚，構(gòu)建“點上開發(fā)、面上保護”的發(fā)展局面。

（三）在發(fā)展路徑上，應(yīng)更加注重因水制宜

2019年9月，習(xí)近平總書記在鄭州主持召開黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上強調(diào)，要以水而定、量水而行，因地制宜、分類施策，上下游、干支流、左右岸統(tǒng)籌謀劃。水資源是流域核心要素，但是不同流域、流域內(nèi)不同支流的水資源條件是不同的，要“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”，水資源不僅是一個區(qū)域最基本的自然要素，決定著區(qū)域內(nèi)的氣候狀況等基本情況，也是一個區(qū)域最基本的生產(chǎn)要素，決定著一個區(qū)域的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)模結(jié)構(gòu)。“有多少湯泡多少饃”。要重視流域內(nèi)以水資源為主要的資源環(huán)境承載能力，科學(xué)合理規(guī)劃城鎮(zhèn)體系、種植結(jié)構(gòu)、引導(dǎo)人口集聚和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化發(fā)展，應(yīng)突出不同流域特色，發(fā)揮不同流域優(yōu)勢，實現(xiàn)不同流域經(jīng)濟的特色化發(fā)展。

（四）在發(fā)展機制上，應(yīng)更加體現(xiàn)協(xié)同合作

流域具有特殊的經(jīng)濟地理特征，上、中、下游之間緊密相連，經(jīng)濟中心、經(jīng)濟腹地和經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)縱橫交錯流域，大多數(shù)流域橫跨多個行政區(qū)域單元。從流域地理特征看，上游由于生態(tài)保護和水源保護的需要，應(yīng)多發(fā)展旅游等生態(tài)產(chǎn)業(yè)。中下游地勢漸趨平坦，人口密集，交通便利，綠色農(nóng)業(yè)、制造業(yè)發(fā)達(dá)，由此流域經(jīng)濟開發(fā)程度呈梯級分布。上、中、下游各地區(qū)的經(jīng)濟開發(fā)程度具有不平衡性。過去一個時期以來，受傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展觀念影響，流域內(nèi)部經(jīng)常出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)重復(fù)布局、區(qū)域惡性競爭等問題。今后，應(yīng)全流域一盤棋，統(tǒng)籌生產(chǎn)力布局，破除阻礙流域一體化發(fā)展的機制障礙，疏密有致地引導(dǎo)發(fā)展要素配置，更加注重不同產(chǎn)業(yè)園區(qū)、城市之間的分工協(xié)作，實現(xiàn)上中下游的協(xié)調(diào)聯(lián)動發(fā)展，既要保障綠水青山的價值轉(zhuǎn)化，也要引導(dǎo)經(jīng)濟要素向中心城市高效集聚，從而形成流域經(jīng)濟發(fā)展的整體競爭力。