碳邊境調(diào)節(jié)機制下碳稅實施路徑與協(xié)調(diào)

文/涂智越（北京工商大學經(jīng)濟學院）

一、引言

2021年7月，歐盟委員會正式公布了碳邊境調(diào)節(jié)機制（Carbon Border Adjustment Mechanism ,CBAM)的草案細節(jié)，草案提出將對水泥、電力、鋼鐵、化肥和鋁業(yè)五個行業(yè)征收碳關(guān)稅，但同時也允許抵扣國外生產(chǎn)商已經(jīng)購買過的額度或繳納過的碳稅。盡管草案規(guī)定在2023-2025的過渡期之內(nèi)，進口商只負有報告碳排放信息的義務(wù)，但2021年11月的CBAM立法議案修正意見稿中提出將CBAM的過渡期縮短一年，這就意味著2024年之后進口商就必須就相應(yīng)產(chǎn)品的超額碳排放購買相應(yīng)的碳排放許可，各國建立相應(yīng)碳減排機制的時間也更為緊迫。

從短期來看，CBAM涉及的產(chǎn)品范圍僅占我國對歐出口的1.19%，其對我國出口貿(mào)易的影響并不大。但從長期來看，CBAM的實質(zhì)是對碳定價權(quán)的爭奪[1],國外出口商曾購買的配額與繳納的碳稅可以抵扣的前提是其獲得了歐盟的認可，而這就意味著歐盟具有最終的決定權(quán)，而在可預見的將來也不能否定歐盟又將更多領(lǐng)域的產(chǎn)品納入碳關(guān)稅的征收范圍的可能。在此背景下，盡快完善我國的顯性碳定價機制，建立與全球接軌的統(tǒng)一碳定價市場以應(yīng)對歐盟碳關(guān)稅并爭取碳定價權(quán)就顯得十分重要。

二、碳稅及碳排放權(quán)交易比較

碳稅及碳排放權(quán)交易是被國際上大多數(shù)國家所采用的兩種主流碳定價機制，分別從價格角度及總量控制的角度來達到碳減排的目的。我國目前主要采用碳排放權(quán)交易機制，盡管目前存在消費稅及環(huán)境保護稅等具有碳排放調(diào)節(jié)作用的稅種，但并沒有直接針對化石燃料的碳排放開征碳稅。

（一）作用機制

碳稅起源于庇古稅，其作用機制是通過稅收彌補私人成本與社會成本之間的差距，以解決市場失靈帶來的資源配置失效的問題。碳稅實施過程中主要由政府部門直接對碳排放的價格進行市場干預，通過相對的市場價格變動來引導企業(yè)減少碳排放，提高能源利用效率。碳排放權(quán)交易起源于科斯定理，主要是通過明確產(chǎn)權(quán)來體現(xiàn)碳排放權(quán)的稀缺性，并創(chuàng)造一個市場來體現(xiàn)碳排放權(quán)的經(jīng)濟價值[2]，即政府賦予企業(yè)一定的碳排放權(quán)，從而通過總量控制的方法來起到減排作用。

碳稅與碳排放權(quán)交易的主要區(qū)別在于碳稅控制了減排的邊際成本，但由于減排成本的不確定性，其減排效果也不能確定，而碳排放權(quán)交易在數(shù)量導向之下產(chǎn)生的減排效果是一定的。但由于企業(yè)的減排成果是與企業(yè)利益直接相關(guān)，由此產(chǎn)生的減排成果與減排成本的差異也導致了不同政策之間預期福利的差別[3]。

（二）覆蓋范圍

由于碳排放交易權(quán)需要確定每個排放主體的碳排放限額，因此碳排放交易權(quán)適用于較大的排放主體，否則其政策的實施成本就會很高。而碳稅是針對于企業(yè)二氧化碳排放量直接征收，理論上來說只要能夠確定相應(yīng)的碳轉(zhuǎn)化系數(shù)就能夠通過企業(yè)的燃料消耗等易得的數(shù)據(jù)直接計算出相應(yīng)的計稅基礎(chǔ)及稅額，故碳稅的適用范圍更廣，能夠覆蓋小規(guī)模的碳排放主體。

我國現(xiàn)行碳排放權(quán)交易市場覆蓋范圍較窄。從行業(yè)來看，全國碳排放權(quán)交易市場只包括了電力行業(yè)，沒有包括其他碳排放量較大的工業(yè)企業(yè)。就企業(yè)規(guī)模而言，現(xiàn)行全國碳排放權(quán)交易市場僅包括了電力行業(yè)中，年度溫室氣體排放量達到2.6萬噸二氧化碳的大型企業(yè)，小型企業(yè)并沒有被納入交易范圍。盡管目前沒有開征碳稅，但從具有碳排放作用的環(huán)境保護稅及消費稅等稅種來看，其幾乎覆蓋了所有的碳排放企業(yè)。

（三）政策靈活性

碳排放權(quán)交易中碳交易的價格是由市場機制確定的，其受到了經(jīng)濟因素、市場預期等諸多因素的影響，能夠及時反應(yīng)市場的波動情況，為企業(yè)及時提供減排信號。但碳稅受到法律的限制，其稅率、計稅基礎(chǔ)等稅收要素不能及時隨著市場情況變動，相比起碳排放權(quán)交易靈活性較低，但這也意味著碳稅是一種更加穩(wěn)定的碳定價機制。

三、碳稅與碳排放權(quán)交易的協(xié)調(diào)

CBAM提案中對于碳價的定義可以理解為在避免重復計稅規(guī)則下可以抵扣的均為顯性碳定價機制下國外生產(chǎn)商所付出的減排成本，而鑒于我國現(xiàn)在顯性的碳定價機制只有碳配額及CCER等，這就意味著我國國內(nèi)生產(chǎn)商在環(huán)境保護稅等隱性碳減排機制下付出的減排成本有可能并不會被歐盟承認，國內(nèi)生產(chǎn)商可能面臨著國際雙重征稅的困境。

因此，無論是從實現(xiàn)碳中和的角度，還是從應(yīng)對歐盟CBAM，避免重復征稅的角度，建立碳稅與碳排放權(quán)交易機制同時存在的復合碳減排機制都十分必要。鑒于碳稅與碳排放權(quán)在調(diào)節(jié)范圍及政策靈活性上都存在不同程度的差異，建立復合碳減排機制，首先要在政策制訂上對碳稅與碳排放權(quán)交易進行協(xié)調(diào)，避免給企業(yè)帶來過重的減排負擔。

（一）覆蓋范圍的互補

在碳稅與碳排放權(quán)覆蓋范圍重合的情況下，碳稅會逐漸蠶食配額的價格，當碳稅稅率高于碳配額價格時碳配額將完全失效[4]。因此，碳稅及碳排放權(quán)的覆蓋范圍應(yīng)該有所互補，而不能完全重合。一方面，就企業(yè)規(guī)模而言，碳排放權(quán)交易更適合覆蓋大型碳排放企業(yè)，而碳稅則可以覆蓋更多的小規(guī)模及分散的碳排放企業(yè)。另一方面，從行業(yè)角度而言，碳排放權(quán)交易的實施需要有較為精準與翔實的行業(yè)數(shù)據(jù)作為支撐，而碳稅則可以覆蓋更多的行業(yè)。但無論是企業(yè)規(guī)模還是行業(yè)，都需要注意覆蓋范圍的互補，在征收碳稅時對于已經(jīng)納入碳排放權(quán)交易的行業(yè)予以適當?shù)亩愂諆?yōu)惠及減免，避免給企業(yè)帶來過重的減排負擔，從而增加政策推行的阻力。

（二）碳價協(xié)調(diào)機制

由于碳排放權(quán)交易中碳價實質(zhì)上是由市場機制決定的，其受到了多種因素的影響，因此會產(chǎn)生碳價波動較大的情況，而碳稅與碳交易的組合模式則可以維持碳價的相對穩(wěn)定。一般而言，碳稅稅率既可以充當最高限價也可以充當最低限價。當碳排放權(quán)交易市場持續(xù)低迷時，其減排效果也將無法實現(xiàn)，此時碳稅可以將碳價維持在一個相對穩(wěn)定的水平從而避免碳排放交易體系失效。而當碳配額價格過高時，企業(yè)可以選擇繳納碳稅而不是購買碳配額，此時碳稅稅率就是碳配額交易價格的最高限價。

四、國際經(jīng)驗借鑒

歐洲各國早在20世紀末期就開始了征收碳稅，在2005年歐盟碳排放權(quán)交易體系開始運行之后，許多發(fā)達國家開始同時采用碳稅與碳排放權(quán)權(quán)交易體系以完成《京都議定書》要求的減排目標，其中比較典型的是芬蘭、英國、挪威等國家，其對于碳稅與碳排放權(quán)不同的協(xié)調(diào)機制及其產(chǎn)生的減排結(jié)果也為我國進行碳減排復合機制構(gòu)建提供了國際經(jīng)驗。

芬蘭是世界上第一個征收碳稅的國家。2005年，芬蘭加入歐盟建立的碳排放權(quán)交易體系，該體系主要覆蓋以電力及供熱為主的能源生產(chǎn)行業(yè)及能源密集型行業(yè)。芬蘭對涉及這些行業(yè)的企業(yè)進行了碳稅的減免。

英國于2001年10月開征氣候變化稅，其主要針對工業(yè)部門的能源產(chǎn)品征收，盡管英國并沒有將其命名為碳稅，但其發(fā)揮的作用相當于碳稅。2002年，英國開始實施溫室氣體排放貿(mào)易制度，是世界上第一個實行碳排放權(quán)交易的國家。英國的在碳減排復合制度之中值得借鑒之處在于其在2013年引入的最低碳價機制。其規(guī)定，如果碳排放權(quán)交易的碳成交價格低于政府規(guī)定的最低碳價，政府通過加征排放價格支持機制稅來彌補差額，從而穩(wěn)定碳價，彌補了碳排放交易權(quán)機制可能市場失靈的缺陷。

法國在 2014 年開征碳稅，在碳稅征收范圍上，主要是針對化石燃料征收，與歐盟碳排放權(quán)交易體系的覆蓋范圍沒有交叉，即碳排放權(quán)交易覆蓋的排放主體如發(fā)電行業(yè)并不需要繳納碳稅。

挪威在1991年開征碳稅，2005年加入歐盟碳排放權(quán)交易體系。油氣、造紙、航空等部門同時受到碳稅和碳排放權(quán)交易的雙重管制，加重了企業(yè)負擔。并且減排效果也并不盡如人意，2008-2018 年碳排放量年均增長率為 -0.4%。

從上述國家的經(jīng)驗中可以看出，避免碳稅與碳排放權(quán)交易調(diào)控范圍的重合是十分必要的，挪威缺乏協(xié)調(diào)的雙重管制就使得政策的碳減排效果喪失。因此，一方面實行碳減排復合機制要注意避免碳稅的征稅范圍與碳排放權(quán)交易機制的覆蓋范圍的重合，對碳排放權(quán)交易機制中包含的企業(yè)應(yīng)當給予適當?shù)亩愂諆?yōu)惠或減免，避免給企業(yè)造成過重的減排負擔。另一方面，由于碳排放權(quán)交易機制是依靠市場及價格機制進行調(diào)控的，難免會存在市場失靈的問題，因此，同英國一樣在碳稅中引入最低碳價機制以維護碳價的穩(wěn)定十分有必要。

五、碳稅制度設(shè)計及建議

在考慮碳減排及碳排放權(quán)交易協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，碳稅的具體實施路徑的確定需要結(jié)合稅率、征稅范圍和征稅環(huán)節(jié)等征稅過程中的具體要素進行考慮，以確定最適合我國國情的稅收制度。

（一）碳稅實施路徑

碳稅的實施路徑有兩種方式，第一條路徑是單獨設(shè)立針對化石燃料碳排放征收的稅種或稅目，第二條路徑是在現(xiàn)有稅種的基礎(chǔ)上征收附加稅。考慮到新設(shè)稅種的阻力較大，政策完善所需時間較長，加之CBAM立法時間以及過渡期的提前，在現(xiàn)有稅種基礎(chǔ)上設(shè)立附加稅可能是更為可行的方案。

許文[5]指出，可以采用在現(xiàn)行煤資源稅和成品油消費稅的基礎(chǔ)上以二氧化碳排放量為依據(jù)加征碳稅。但其缺點是在現(xiàn)行稅種下設(shè)置附加征收可能不利于稅收優(yōu)惠的設(shè)置，且受到電力價格管制的限制，煤炭資源稅可能難以向下傳導。

（二）征收范圍與稅率

我國目前如果開征碳稅，是在全國碳排放交易權(quán)市場在逐步完善的背景之下嵌入碳稅制度，因此在征收范圍以及稅率的設(shè)置上需要考慮與碳排放交易制度的協(xié)調(diào)。

在征收范圍的設(shè)置上，需要避免與碳排放交易權(quán)的重合，對納入碳排放交易權(quán)的行業(yè)給予適當?shù)亩愂諆?yōu)惠或稅收減免。另一方面，由于現(xiàn)行碳排放配額分配實行無償分配制度，與傳統(tǒng)的“污染者付費”原則不符，因此可以對小規(guī)模納稅人給予相應(yīng)的稅收優(yōu)惠，以彌補因大企業(yè)無償獲得碳排放配額而只需就超額的碳排放付費的不公平效應(yīng)。

在稅率的設(shè)置上，考慮到政策實施可能會面臨的阻力，碳稅稅率的初始設(shè)置不宜過高，應(yīng)采用循序漸進的方式逐步提高。同時，考慮到不同部門的碳排放量及能源需求存在差異，因此碳稅的設(shè)置不宜采用單一稅率，根據(jù)能源的污染程度及需求程度實行差別稅率可能是更好的選擇。

（三）碳稅收入歸屬及使用

碳稅收入的歸屬目前有兩條可能路徑，一條是將碳稅劃分為中央稅，其收入直接歸屬于中央，另外一條路徑則是將碳稅劃分為中央地方共享稅，中央按照一定的比例與地方分享。而之所以不考慮將碳稅作為地方稅，主要原因是碳稅與地方碳排放量直接相關(guān)，如果碳稅收入全部歸地方政府所有，地方政府可能出于財政收入的考慮縱容地方企業(yè)的碳排放行為，從而削弱碳稅的調(diào)節(jié)作用。另一方面，由于在財政分權(quán)之后地方政府一直存在財權(quán)與事權(quán)不匹配的問題，因此給予地方政府一定的稅收分成以彌補抵償政府的稅收執(zhí)法成本以及地方減排成本可能是更為恰當?shù)倪x擇，蘇明（2009）指出7:3可能是較為合理的分成比例。在改造現(xiàn)行稅種的路徑之下，盡管碳稅是作為附加稅征收，但在印花稅的實踐中不同稅目分別歸屬于地方與中央也早已為碳稅的分成提供了成功的實踐經(jīng)驗。

就碳稅收入的使用而言，出于資金的合理利用以及財政統(tǒng)一預算管理，將碳稅收入納入財政統(tǒng)一預算管理可能是更為合適的選項。而專項財政資金可能導致資金的沉積，資金難以得到合理的配置[6]。

六、結(jié)語

目前我國已經(jīng)開始逐步完善全國碳排放權(quán)交易市場，在此基礎(chǔ)上建立碳稅制度則是應(yīng)對CBAM，實現(xiàn)碳中目標的必要舉措。建立碳稅制度最為重要的是其應(yīng)該與現(xiàn)存的碳排放權(quán)交易機制在覆蓋范圍以及價格機制上進行協(xié)調(diào)，以保證我國碳減排復合制度能夠順利地實現(xiàn)減排目標，碳稅政策的設(shè)計也應(yīng)該在合理借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上進行符合我國國情的考量，避免產(chǎn)生水土不服的政策效果。