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    有關(guān)績效考核標準的討論

    2013-04-29 00:44:03董志超
    人事天地 2013年8期
    關(guān)鍵詞:績效考核標準政府

    董志超

    績效考核或評估標準可以分為:對組織和對個人的績效考核標準。兩者之間是密切相關(guān)的,組織績效標準是個人績效標準制訂的前提和方向,個人績效又是組織績效的基礎(chǔ)和保障。在ISO體系中就是機構(gòu)的標準和人員的標準。為了有約束性,一些行業(yè)還把機構(gòu)標準與資質(zhì)聯(lián)系起來,直接影響該組織的經(jīng)營范圍,最典型的就是建筑設(shè)計和施工企業(yè)了,現(xiàn)已進一步發(fā)展到軟件工程等領(lǐng)域。

    一、個人績效考核標準的制定

    在管理實踐當中,如何制定績效考核標準是頻率最高的咨詢之一,其次就是薪酬了?!肮芾黼y,難在管人;管人難,難在考核。”對于生產(chǎn)操作性工人的計時計件、勞動定員定額管理比較成熟,行業(yè)標準也是最多的,這類群體的管理問題更多集中在收入分配和勞動關(guān)系管理方面。而績效考核的難點更多集中于對管理和技術(shù)人員的考核,其工作特點是“工作難于量化、責任難于區(qū)分、過程難于控制”。本文運用標準化原理與方法,結(jié)合管理理論和工具進行一些探討,希望對管理實踐有所幫助。

    在績效考核標準制定中,我們發(fā)現(xiàn)缺乏的不是方法而是認知。這里不去贅述目標管理法、關(guān)鍵績效指標法、平衡記分卡、360度評估及如何量化等等這些老生常談的內(nèi)容,重點分析一下有關(guān)認知和如何提高有效性。

    (一)何謂績效考核標準

    標準是“為了在一定的范圍內(nèi)獲得最佳秩序,經(jīng)協(xié)商一致制定并由公認機構(gòu)批準,共同使用的和重復(fù)使用的一種規(guī)范性文件”,根據(jù)這一定義,很多我們稱之為績效考核標準的其實不是標準而是指標。它涉及目標任務(wù)的責任是否明確、目標任務(wù)責任人是否具備可以完成任務(wù)的必備條件(主觀、客觀),一般來說,只要任務(wù)明確到人,他(她)又具備完成該項目標任務(wù)的主客觀條件,再加以適時的提醒、檢查、幫助,這個目標任務(wù)是會按目標任務(wù)要求的時間、數(shù)量、質(zhì)量完成的。那么這個時間、數(shù)量、質(zhì)量是否構(gòu)成績效考核標準呢?當然是,因為這是輸出結(jié)果(產(chǎn)品或服務(wù))的質(zhì)量保證,這些是共同使用,重復(fù)使用的規(guī)范,無論你完成的指標如何變化,產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量標準應(yīng)當是相對穩(wěn)定和一致的。

    例如:企業(yè)生產(chǎn)多少汽車是市場經(jīng)營、盈虧平衡、利潤目標等綜合考量后的目標設(shè)定,與標準的概念共同使用、重復(fù)使用完全不是一回事,生產(chǎn)汽車需要有標準,但生產(chǎn)多少輛不是標準的問題;考核其實是一種管理手段,達到或達不到要有一定的約束激勵辦法,如目標完成與獎金掛鉤等。指標與標準不是一回事,指標設(shè)定部門和部門不同,人與人各異,何談標準?所以對“績效考核標準”這一概念需要理清。簡言之,目標任務(wù)是指標而不是標準,但目標任務(wù)的質(zhì)量是有標準的,甚至在有行業(yè)標桿情況下,產(chǎn)品或服務(wù)的成本、費用、滿意度等指標也具有標準的意義。定指標有定指標的方法,定標準有定標準的規(guī)則,兩者不一樣。不能把指標與標準混為一談,有指標卻實際上沒有標準,標準需要技術(shù)參數(shù)的支撐,也可以理解為技術(shù)指標,但它具有從屬的性質(zhì)。從管理實踐上說,績效考核標準包含了:績效(目標任務(wù)性質(zhì))、考核(管理性質(zhì))和標準(產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量及相應(yīng)的管理性質(zhì))三方面的內(nèi)容,而這三方面的內(nèi)容并不總是完全統(tǒng)一或一致的,比如:許多標準(尤其是工作標準,過程性標準)就不需要以考核方式落實,而是通過標準化工作機制落實。

    (二)何種情況下更加有效

    首先,符合標準化對象要求是制定有效標準的前提。簡言之,不具備共同使用、重復(fù)使用、沒有經(jīng)過或無法經(jīng)過協(xié)商一致的程序加以確定的都不宜制訂標準。

    例:部門負責人的績效考核標準

    績效考核標準=目標任務(wù)指標+管理和工作標準+能力素質(zhì)標準

    目標任務(wù)指標的確定(非標準性質(zhì)):根據(jù)組織戰(zhàn)略和年度目標任務(wù)的分解,經(jīng)過上下溝通,以目標責任書方式確定,其中包括考核辦法。從管理實踐上看,目標任務(wù)的質(zhì)量等標準越明確、目標設(shè)定越符合組織當前和長遠發(fā)展要求、完成任務(wù)的條件越充分(人、財、物、激勵約束機制等)效果越好。

    管理和工作標準的確定(標準性質(zhì))①:根據(jù)PDCA(計劃、執(zhí)行、檢查、調(diào)整);對上對下、對左對右、對內(nèi)對外的工作性質(zhì);5W2H原則等確定標準:

    PDCA+5W2H:

    1.計劃(計劃管理,誰做?做什么?如何做?何時做?何地做?做到什么程度?)

    2.執(zhí)行(任務(wù)分解,誰做?做什么?如何做?何時做?何地做?做到什么程度?)

    3.檢查(過程管控,誰做?做什么?如何做?何時做?何地做?做到什么程度?)

    4.調(diào)整(閉環(huán)管理,誰做?做什么?如何做?何時做?何地做?做到什么程度?)

    上下左右內(nèi)外的責任+5W2H:

    1.對上(請示匯報、下情上達、上情下達)

    2.對下(團隊建設(shè)、規(guī)范管理、能力提升)

    3.對內(nèi)(部門協(xié)調(diào)合作、互相配合)

    4.對外(提供符合客戶需求的產(chǎn)品或服務(wù)及服務(wù)提供規(guī)范)

    從管理實踐上看,管理和工作標準更適合以標準化工作機制的方式加以落實,體現(xiàn)在辦文、辦事、辦會,體現(xiàn)在項目管理等規(guī)范管理的過程中實現(xiàn),所以,單位規(guī)范化、標準化管理程度高的,管理和工作標準就會執(zhí)行得更到位。

    能力素質(zhì)標準的確定(標準性質(zhì)):

    1.業(yè)務(wù)能力(相應(yīng)技術(shù)等級的要求,職業(yè)資格、職稱等或行政管理相應(yīng)的知識技能)

    2.管理能力(管控、溝通等)

    從管理實踐上看,能力素質(zhì)標準是依據(jù)崗位要求而制定,通過結(jié)果性評價、過程性評價和心理性評價而確定。結(jié)果性評價體現(xiàn)在從業(yè)經(jīng)歷、所作貢獻;過程性評價體現(xiàn)在做人做事的行為方式;心理性評價體現(xiàn)在考試、測評結(jié)果等方面。通過年度、聘期考核等方式做出評價,結(jié)果往往與人崗匹配掛鉤,如,崗位調(diào)整、晉升等等。對未來績效影響最大的莫過于“個性心理特征”了,“教豬上樹,不如選個猴子”,選對人更勝于后期的培訓(xùn)。

    其次,管理非常強調(diào)因人而異,因情景而異,這又是標準與多樣性的關(guān)系問題。基礎(chǔ)性的要求,即需要共同遵守的行為準則宜制定標準,而這些往往又是底線性標準,對于大多數(shù)人來說,調(diào)動積極性的本質(zhì)還在于因人而異和人崗匹配。給予適宜的任務(wù),明確任務(wù)的標準是基本要求。對于本可以做好而沒做好、拖拉延遲又沒有說得過去的客觀理由的,一般是要么對直接領(lǐng)導(dǎo)有意見,要么是對現(xiàn)行的管理制度有意見,又沒有有效的溝通解決問題機制而采取的消極行為,應(yīng)當說還是在組織的管理標準方面出了問題,直接領(lǐng)導(dǎo)的威信和領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)也往往起著關(guān)鍵作用,而后者是否也可以制定標準需要進一步的討論。我們也會用事后的360度評估來間接測量對領(lǐng)導(dǎo)的滿意度,但由于這是一種群體主觀判斷,加上沒有明確服務(wù)內(nèi)容的客觀評價標準,使得評估效果不高,被評價者如果得到了較高的評價,他會很高興,但如果評價不高他往往會找出各種客觀原因,甚至產(chǎn)生負面情緒,對于改善管理則幫助甚微。有人說:“人的管理很難制訂標準,微觀管理上,面對每一個不同的人,即使是相同的事情,處理方式也會不同,很難有個標準。”這種觀點有一定道理,不過從管理實踐出發(fā),“沒有規(guī)矩,不成方圓”,缺乏標準就難以管理。我們現(xiàn)在是“底線性標準有,也易于執(zhí)行,但規(guī)范管理的標準卻少且標準化機制存在很大問題,甚至從領(lǐng)導(dǎo)開始,就不愿意受約束,過于因人而異的結(jié)果就是人治,說到底,制度管人是基礎(chǔ),就是‘規(guī)矩面前,人人平等”。

    第三,將規(guī)范管理的標準固化下來,這是解決平時考核難于操作的有效途徑之一。程序性標準和質(zhì)量性標準其實是有項目階段性的,這些往往并不是以年度為節(jié)點而實際發(fā)生的。這就需要在辦事、做事的過程中加以標準化的約束,即不這樣做,事情就辦不下去,而不需要考核,這其實是考核想要達到的根本目的之一:規(guī)范管理、改變行為方式?,F(xiàn)在有些單位通過OA系統(tǒng)初步實現(xiàn)了上述目標,一些經(jīng)驗值得借鑒。

    二、組織的績效考核標準的制定

    “2004年,我國發(fā)布了《卓越績效評價準則》(GB/T19580-2004)國家標準和《卓越績效評價準則實施指南》(GB/Z19579-2004)國家標準化指導(dǎo)性技術(shù)文件,并于2012年進行了修訂(GB/Z19579-2012)。這兩項標準的發(fā)布與修訂,為企業(yè)追求卓越提供了一個經(jīng)營模式框架,使企業(yè)可以通過自我評價來不斷提升各方面的質(zhì)量與績效。同時,這兩個標準為國家和地方質(zhì)量獎的評審提供了評價依據(jù)”②。上述標準實際上是美國國家標準研究院ANSI卓越績效準則(PEC)的翻版,歐盟則推出了公共評估框架(CAF)以更好地對公共部門進行績效評估。

    (一)公共部門的績效標準

    公共部門包括政府、事業(yè)單位等運用“公共資源、提供公共服務(wù)”等部門。如何評價一個政府部門或醫(yī)院、學(xué)校等的績效是ISO、各國政府、SA8000等國際組織以及專家學(xué)者十分關(guān)注的問題。

    GB/Z19579-2012卓越績效評價準則內(nèi)容和分值見表1。

    表1 卓越績效評價表

    [條款號\&條款名稱\&條款分值\&4.1\&領(lǐng)導(dǎo)\&110\&4.2\&戰(zhàn)略\&90\&4.3\&顧客與市場\&90\&4.4\&資源\&130\&4.5\&過程管理\&100\&4.6\&測量、分析與改進\&80\&4.7\&結(jié)果\&400\&合計\&\&1000\&]

    而歐盟的公共評估框架(CAF)與GB/Z19579-2012大同小異,只是更加關(guān)注公共部門的特點而已。深圳龍崗區(qū)政府就在此方面進行了有益的探索。深龍府〔2009〕75號關(guān)于印發(fā)《龍崗區(qū)區(qū)長公共服務(wù)質(zhì)量獎評定管理辦法》的通知,龍崗區(qū)把形成的《公共服務(wù)卓越績效評價準則》作為公共服務(wù)質(zhì)量獎的評定標準,并在區(qū)科技局、質(zhì)監(jiān)局等6個單位進行試點?!耙郧拔覀冏龉ぷ鳎劬投涠际窍蛏峡吹?,上面布置了,我們就做,不布置我們就不怎么主動,同時對于工作完成后的結(jié)果,也不去考究,往往是做了就做了?!薄岸鴮?dǎo)入CAF之后,這套模型便主動地促使我們要去關(guān)注工作成效,關(guān)心客戶滿意度,同時也要把下面的意見與上面的精神主動融合?!饼垗弲^(qū)走到今天,引進卓越績效管理體制,一定程度講是逼出來的?,F(xiàn)在我們的政府部門很多,一些事情存在交叉管理現(xiàn)象,有一些事情又沒有人管,這就說明政府監(jiān)管體制和機制還存在漏洞。

    教育部2013年6月印發(fā)了《關(guān)于推進中小學(xué)教育質(zhì)量綜合評價改革的意見》,中小學(xué)教育質(zhì)量綜合評價改革啟動。我國將用一套全新的“綠色評價體系”為中小學(xué)?!叭骟w檢”。具體內(nèi)容和指標包括學(xué)生品德發(fā)展水平、學(xué)業(yè)發(fā)展水平、身心發(fā)展水平、興趣特長養(yǎng)成、學(xué)業(yè)負擔狀況等5個方面20個關(guān)鍵性指標。顯然,與過去乃至現(xiàn)在“升學(xué)率”是硬道理的趨勢(驅(qū)使)下,這個“綠色”評價標準是符合今后教育發(fā)展方向的。新一屆政府開始了向改革要紅利的舉措,在政府職能轉(zhuǎn)變方面下了很大的力氣,“公平正義、公共服務(wù)、公平競爭、綠色發(fā)展”是總的發(fā)展趨勢,也是制定政府績效標準的基礎(chǔ)。

    (二)何種情況下更加有效

    首先,政府和公共部門的績效標準是政府職能的體現(xiàn),是人民代表大會以對政府工作報告的審議方式加以確定的,這就與政府職能轉(zhuǎn)變、機構(gòu)改革等等密不可分?!罢蔽?、越位”的情況,正在通過下放政府審批權(quán),加強宏觀調(diào)控和監(jiān)管、政府機構(gòu)改革、職能優(yōu)化等途徑有所改變,但是,政府越陷越深,全能政府的情況還是十分嚴重,經(jīng)濟社會活力在政府權(quán)力越來越大的今天,受到了很大的制約,而在社會力量參與還沒有取代過去完全由政府包辦的事項方面,政府還不得不做:做不了做不好還挨罵的事情!顯然,政治體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變、壟斷權(quán)益的打破是政府績效標準有效的前提。要理順政府與市場、社會、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會之間的相互關(guān)系,真正落實2004年頒布的《中華人民共和國行政許可法》,要培育市場和社會參與管理,凡是不需要政府參與就可以解決的事情,堅決徹底地放開,同時加強社會監(jiān)督,加強公共服務(wù),維護社會公平正義。

    其次,提高標準執(zhí)行的法律地位,“政府績效法案的制定和政府績效委員會的建立”是標準化工作機制的保證?!懊绹鴩鴷?010年12月21日通過了《2010年政府績效與結(jié)果法案修正案》(Government Performance and Results Modernization Act of 2010,GPRA Modernization Act of 2010),2011年1月4日,奧巴馬總統(tǒng)簽署了該法案,該法案正式生效,從而完成對1993年通過的《政府績效與結(jié)果法案》(Government Performance and Results Act of 1993)的首次顯著修訂。法案要求聯(lián)邦政府部門設(shè)定可以衡量的績效目標,加強部門間協(xié)調(diào)以避免重復(fù)性計劃的出臺,并將績效進展在網(wǎng)站上公開和更新。法案還要求各部門指派一名首席運營官(chief operating officer)和一名績效改進官(performance improvement officer),負責監(jiān)督所在部門和整個政府改進行政、管理、采購等職能的情況 ”③。

    雖然我國政府開始進行目標管理的事件已經(jīng)有幾十年的歷史,但還是應(yīng)該借鑒一下西方發(fā)達國家所采用的一些先進的手段和做法。通過完善政策和立法使我國政府績效評估走上制度化、規(guī)范化和經(jīng)?;牡缆?。要先從立法上確立績效評估的地位,保證績效評估成為公共部門公共管理的基本環(huán)節(jié),促使公共管理部門開展評估工作,以提高公共管理水平。其次樹立以公眾為本的績效觀。隨著政府職能進一步由“管理”轉(zhuǎn)向“服務(wù)”,評價政府績效的參照系不應(yīng)僅僅是政府及其工作人員,而應(yīng)該是公眾。而且政府管理所追求的經(jīng)濟、效率、效益、服務(wù)質(zhì)量、公眾滿意程度等,都是從公眾的立場和角度來看待政府績效的④。

    總之,目標管理、績效考核正在向績效管理轉(zhuǎn)變。新公共管理、后新公共管理的理念、法制化、質(zhì)量標準體系是公共部門績效管理的基礎(chǔ),“公民”、“顧客”為核心的公共服務(wù)體系建立需要系統(tǒng)的、科學(xué)的績效標準,通過標準化工作機制促進標準發(fā)揮效益,這是標準的保證“資源配置有效性”決定的,同時,基本公共服務(wù)均等化的要求需要通過標準的制定和實施體現(xiàn)“資源配置的公平性”,我國已經(jīng)頒布基本公共服務(wù)“十二五”規(guī)劃,其中設(shè)定了九大領(lǐng)域基本公共服務(wù)的標準來保證這種公平性的落實。

    注釋:

    ①GB/T15498—2003《企業(yè)標準體系管理標準體系和工作標準體系》。

    ②2012版《卓越績效評價準則》國家標準理解與實施 國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局質(zhì)量管理司、中國標準化研究院編著 中國質(zhì)量出版社、中國標準出版社。

    ③《美國通過〈政府績效與結(jié)果法案〉修正案》http://blog.sciencenet.cn。

    ④戚翠蓮《我國政府績效評估的現(xiàn)狀及對策研究》天津行政學(xué)院,2009年11月3日。

    (作者系中國人事科學(xué)研究院人力資源開發(fā)標準化研究室主任、研究員)

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