區(qū)域性組織設(shè)立的法治構(gòu)造：以長三角區(qū)域合作為視角

黃學(xué)賢 劉益滸

一、 區(qū)域性組織設(shè)立的內(nèi)涵辨析

在當(dāng)代中國，設(shè)立區(qū)域性組織是各地在改革進(jìn)程中合作推進(jìn)的改革舉措，旨在打破本地區(qū)的行政羈絆，主動(dòng)因應(yīng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)要素流動(dòng)，加快地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。(1)在中文里，“區(qū)域”具有多元而豐富的含義。本文所謂的“區(qū)域”，特指國家范圍內(nèi)橫跨兩個(gè)或兩個(gè)以上沒有行政隸屬關(guān)系的行政區(qū)劃或行政管轄層級的特定地區(qū)。近年來，長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)執(zhí)行委員會(huì)(以下簡稱“示范區(qū)執(zhí)委會(huì)”)、浙東經(jīng)濟(jì)合作區(qū)市長聯(lián)席會(huì)議辦公室(以下簡稱“浙東辦”)等諸多常設(shè)區(qū)域性組織，以及座談會(huì)、聯(lián)席會(huì)議、會(huì)商會(huì)議、理事會(huì)等會(huì)議類非常設(shè)區(qū)域性組織陸續(xù)設(shè)立并運(yùn)行。在學(xué)理上，所謂的區(qū)域性組織，是指公權(quán)力組織依據(jù)公法共同設(shè)立的專職處理區(qū)域性公共事務(wù)的跨轄區(qū)組織。本文討論的區(qū)域性組織主要是指行政組織。改革需要法治的引領(lǐng)與規(guī)制，“應(yīng)當(dāng)將行政改革視為法律、特別是行政法的任務(wù)，而行政改革的深入又會(huì)導(dǎo)致法律的變革”。(2)[德]漢斯·J.沃爾夫等：《行政法》(第三卷)，高家偉譯，商務(wù)印書館2007年版，第41頁。就此而言，區(qū)域性組織的設(shè)立不應(yīng)是行政主導(dǎo)的結(jié)果，而應(yīng)是法治構(gòu)造的結(jié)晶。

設(shè)立與設(shè)置有無區(qū)別？有德國學(xué)者指出，行政組織的設(shè)立與設(shè)置具有不同內(nèi)涵，設(shè)立是指將反復(fù)出現(xiàn)的行政組織類型化后，抽象出其中的一般特征和組織原則，構(gòu)筑具有共性的理論模型；設(shè)置是指依據(jù)特定組織法規(guī)范建立無法類型化的特定行政組織，或曰通過具體法律行為特定化規(guī)范的理論模型，因而撤銷是設(shè)置而非設(shè)立的對立面。(3)參見前引②，沃爾夫等書，第147-148頁。在我國行政組織法上，設(shè)立與設(shè)置的含義也不完全相同，但我國行政法學(xué)界并未嚴(yán)格區(qū)分二者，呈現(xiàn)出同義而混用的局面。在考察區(qū)域性組織生成和運(yùn)作機(jī)制時(shí)，筆者認(rèn)為無須嚴(yán)格區(qū)分區(qū)域性組織的設(shè)立與設(shè)置。

區(qū)域性組織的設(shè)立(設(shè)置)可分為狹義和廣義。狹義設(shè)立是指依據(jù)某類區(qū)域性組織的抽象化模式，成立規(guī)范性區(qū)域性組織的過程。這里的規(guī)范性區(qū)域性組織不是具體實(shí)踐形態(tài)，而是一種觀念性存在。廣義設(shè)立除包括狹義設(shè)立的內(nèi)容外，還指向通過法律行為或事實(shí)行為特定化規(guī)范性區(qū)域性組織的過程。這個(gè)過程是規(guī)范性區(qū)域性組織從觀念性存在向現(xiàn)實(shí)行政單位轉(zhuǎn)變的必經(jīng)環(huán)節(jié)。如杭州都市圈市長聯(lián)席會(huì)議的設(shè)立，既要考慮符合首腦機(jī)關(guān)的設(shè)立規(guī)范，又要考慮契合杭州都市圈區(qū)域合作的實(shí)際情況，從而實(shí)現(xiàn)從規(guī)范到具體的轉(zhuǎn)變。

區(qū)域性組織的設(shè)立不僅限于組織架構(gòu)的構(gòu)建，更應(yīng)涵蓋從區(qū)域性組織設(shè)立的發(fā)起，到組織機(jī)制的運(yùn)行，乃至運(yùn)行效果之考量的全過程，既有靜態(tài)行為又有動(dòng)態(tài)過程。依法成立一個(gè)區(qū)域性組織，需要確定其法律性質(zhì)、法律地位、設(shè)立主體、設(shè)立程序、內(nèi)部組成、與其他組織的關(guān)系、內(nèi)部機(jī)構(gòu)間的關(guān)系、該組織及其內(nèi)部機(jī)構(gòu)的權(quán)限等內(nèi)容。區(qū)域性組織的法律性質(zhì)、法律地位、區(qū)域性組織以及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)限等問題，擬另做討論，本文主要關(guān)注區(qū)域性組織設(shè)立的法治構(gòu)造問題。

二、 行政組織法定原則及其應(yīng)用

研究區(qū)域性組織設(shè)立的法治構(gòu)造，必須澄清以下理論問題：行政組織法定原則是否成立，區(qū)域性組織的設(shè)立是否適用行政組織法定原則？

我國大多數(shù)學(xué)者贊成行政組織法定原則，但是對該原則的稱謂不盡相同，有依法組織原則、行政組織法定原則、行政組織法律主義等提法。對于該原則中法的性質(zhì)、位階以及法定范圍，學(xué)者亦有不同見解。(4)參見應(yīng)松年、薛剛凌：《行政組織法基本原則之探討》，載《行政法學(xué)研究》2001年第2期；金國坤：《國家治理體系現(xiàn)代化視域下的行政組織立法》，載《行政法學(xué)研究》2014年第4期；薛剛凌：《我國行政主體理論之檢討——兼論全面研究行政組織法的必要性》，載《政法論壇》1998年第6期；石佑啟、陳詠梅：《論我國行政組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化的法治保障》，載《廣東社會(huì)科學(xué)》2012年第6期；姜明安、沈巋：《法治原則與公共行政組織》，載《行政法學(xué)研究》1998年第4期；章志遠(yuǎn)：《深化行政體制改革與行政組織法學(xué)研究的新課題》，載《江淮論壇》2017年第2期；錢寧峰：《重新認(rèn)識我國行政組織立法模式》，載《行政法學(xué)研究》2014年第4期。筆者認(rèn)為，包括區(qū)域性組織在內(nèi)的行政組織，其設(shè)立應(yīng)遵循行政組織法定原則。行政組織法定原則是指行政組織的設(shè)立、撤銷、合并、職權(quán)的確立與變更等組織行為必須有“法上的依據(jù)”?！胺ㄉ系囊罁?jù)”，包括直接法規(guī)范依據(jù)和沒有直接法規(guī)范依據(jù)時(shí)有可解釋的法規(guī)范依據(jù)，沒有“法上的依據(jù)”的組織行為即為違法。在區(qū)域性組織設(shè)立的法治構(gòu)造問題上引入并應(yīng)用行政組織法定原則，應(yīng)結(jié)合實(shí)際厘定法定范圍與法定位階，同時(shí)要廓清法律保留原則和行政保留原則，明晰法律保留原則的適用標(biāo)準(zhǔn)。

(一) 法定范圍

行政組織法定的范圍，旨在回答是否所有行政組織的組織行為無一例外皆適用法定原則，以及如果允許有例外，其邊界何在的問題。從行政組織法定原則的定義看，“法上的依據(jù)”不要求組織行為必須有法規(guī)范上的直接依據(jù)，沒有直接規(guī)范依據(jù)時(shí)，行政組織也可以在不違反法律的前提下以“自定規(guī)則”設(shè)立部分行政組織或作出一定組織行為。要求所有行政組織的設(shè)立或其他組織行為都必須有法規(guī)范上的直接依據(jù)，不給行政組織“自決”空間，無疑是苛刻、不合理的，原因主要有四點(diǎn)。第一，這會(huì)導(dǎo)致行政組織的自主性和適應(yīng)性不足，影響行政組織效能發(fā)揮，遲滯經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展；法調(diào)整密度的提高，也會(huì)增加行政組織的變動(dòng)成本。第二，部分行政組織法外“自決”行為不違反依法行政原則。有學(xué)者提出了行政法上的效能原則，認(rèn)為當(dāng)法律規(guī)范與效能原則沖突時(shí)，在堅(jiān)持依法行政原則的前提下，“嵌入靈活的、可適應(yīng)改革發(fā)展之需的授權(quán)或其他裝置，從而為效能原則的‘依法應(yīng)用’提供框架和空間”。(5)沈巋：《論行政法上的效能原則》，載《清華法學(xué)》2019年第4期。部分行政組織“自決”的前提是不違反法律，不是必須有直接法規(guī)范依據(jù)。第三，和行政法定原則一樣，行政組織法定原則也不要求組織行為均須有法規(guī)范上的直接依據(jù)。行政法定原則要求行政決定有“法上的依據(jù)”，但不要求全部行政行為法定。研究該原則的學(xué)者認(rèn)為，部分行政行為可不納入法定范圍，如保障性給付行為、無關(guān)自由權(quán)之內(nèi)部侵害行為、保障性內(nèi)部給付行為、內(nèi)部程序等。(6)參見楊登峰：《行政法定原則及其法定范圍》，載《中國法學(xué)》2014年第3期。行政組織法定原則同樣意味著，包括部分行政組織設(shè)立在內(nèi)的部分組織行為，無須法規(guī)范上的直接依據(jù)。第四，域外也允許在“法”外設(shè)立行政組織。德國地方代表團(tuán)體的專門委員會(huì)一般由代表團(tuán)體裁量設(shè)立；鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的下屬工作機(jī)構(gòu)，州法一般不做明確規(guī)定，“到底如何設(shè)置，原則上屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)理事會(huì)或者市委會(huì)的組織權(quán)”。(7)前引②，沃爾夫等書，第543頁。在嚴(yán)格奉行行政組織法律主義和條例主義的日本，總廳內(nèi)組織最小單位的系，是以局長甚至科長規(guī)定的內(nèi)部規(guī)則(通知)設(shè)置的。(8)參見[日]鹽野宏：《行政法》，楊建順譯，北京法律出版社1999年版，第534頁。

(二) 法的位階

確立行政組織法定原則中“法”的位階，關(guān)鍵是界分法律保留和行政保留，進(jìn)而確定法律保留在行政組織設(shè)立中的適用范圍。法律保留既包括憲法保留、國會(huì)保留或絕對的法律保留，也包括相對的法律保留。保留密度也從行為法領(lǐng)域擴(kuò)展到組織法領(lǐng)域。行政組織設(shè)立適用法定原則，細(xì)分“法”的位階，有憲法保留、國會(huì)保留、相對的法律保留、法定行政保留、未納入法定的行政保留之別，其中重點(diǎn)是類分法律保留與行政保留，確定哪些行政組織的設(shè)立適用法律保留。筆者認(rèn)為，可建立如下適用標(biāo)準(zhǔn)。一是機(jī)關(guān)功能標(biāo)準(zhǔn)，即行政組織設(shè)立的決定應(yīng)由具備最優(yōu)功能的機(jī)關(guān)作出。包括行政組織設(shè)立在內(nèi)的組織權(quán)原本被視為“執(zhí)行部門的家主權(quán)”，隨著執(zhí)行權(quán)民主化的推進(jìn)，組織權(quán)不再為執(zhí)行部門獨(dú)享，立法機(jī)關(guān)也享有一定的組織權(quán)，有德國學(xué)者稱之為“議會(huì)的干預(yù)權(quán)”。(9)前引②，沃爾夫等書，第111頁。立法機(jī)關(guān)行使干預(yù)權(quán)應(yīng)契合其功能，立法機(jī)關(guān)的專長并不在于“個(gè)別專業(yè)或技術(shù)領(lǐng)域方面的知識，而是政治上的整合、協(xié)調(diào)與判斷能力”，(10)陳清秀：《依法行政與法律的適用》，載翁岳生編：《行政法》(上)，臺北元照出版有限公司2006年版，第155頁。更應(yīng)干預(yù)具有政治性的行政組織。干預(yù)的必要性，可進(jìn)一步細(xì)分為重要性標(biāo)準(zhǔn)、民主性控制標(biāo)準(zhǔn)、外部侵害標(biāo)準(zhǔn)等。二是重要性標(biāo)準(zhǔn)，即重要性行政組織的設(shè)立應(yīng)由法律保留。對維護(hù)全國性或區(qū)域性公共福祉具有重大影響的行政組織、在央地行政組織體系中居于重要地位的行政組織、事關(guān)國家主權(quán)或安全的行政組織、對維護(hù)全國或區(qū)域統(tǒng)一市場具有重要影響的行政組織、需要中央或地方財(cái)政重大支出的行政組織，皆可視為重要性行政組織，但不限于此。重要性標(biāo)準(zhǔn)的不確定性飽受學(xué)者詬病，但該標(biāo)準(zhǔn)仍有很強(qiáng)的理論和實(shí)踐價(jià)值?！皩⒄捌浣M成部門從行政組織中挑出來，以抓大放小”，(11)前引②，沃爾夫等書，第113頁。被德國學(xué)者視為組織權(quán)領(lǐng)域適用法律保留的一種有效方法，有學(xué)者甚至認(rèn)為“德國組織法律保留的適用基準(zhǔn)主要也是重要性標(biāo)準(zhǔn)”。(12)錢寧峰：《論法律保留原則在組織法領(lǐng)域中的適用》，載《現(xiàn)代法治研究》2016年第2期。三是民主性控制標(biāo)準(zhǔn)。國會(huì)或最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)具有最高層次的民主合法性，法律保留的實(shí)質(zhì)就是要解決哪些行政組織的設(shè)立需由最高層次的民主合法性機(jī)關(guān)進(jìn)行民主性控制。國會(huì)擁有的行政組織形成權(quán)，“主要的問題不是私人的自由及財(cái)產(chǎn)對國家權(quán)力特別是行政權(quán)的防御，而是行政組織的民主性控制問題”，日本學(xué)者認(rèn)為，“關(guān)于行政組織的基本構(gòu)造(府、省、廳、委員會(huì)的設(shè)置及其事務(wù)分工掌管的規(guī)定)和內(nèi)部部局的基本構(gòu)成單位(局、部、官房、科、室)，是應(yīng)該依據(jù)法律規(guī)定的”。(13)前引⑧，鹽野宏書，第536頁。四是外部侵害標(biāo)準(zhǔn)。能夠向外部表達(dá)組織意思并可能侵害外部公民自由權(quán)利或課予外部公民義務(wù)的行政組織，其設(shè)立應(yīng)納入法律保留范圍。在日本法上，行政廳是指決定地方公共團(tuán)體的意思并向外部表示的行政機(jī)關(guān)，具有對外行政權(quán)；具有行政廳地位的地方公共團(tuán)體中的執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)由法律設(shè)置，而審查會(huì)、審議會(huì)、調(diào)查會(huì)等附屬機(jī)關(guān)可由條例設(shè)置；附屬機(jī)關(guān)不是執(zhí)行機(jī)關(guān)，不向外部表示意思，但其如果被賦予行政廳地位，就需由法律設(shè)置。(14)參見前引⑧，鹽野宏書，第657頁。法國《1958年憲法》明確，具有法人地位的公立公益機(jī)構(gòu)的設(shè)置由法律規(guī)定。(15)參見[法]讓·里韋羅、讓·瓦利納：《法國行政法》，魯仁譯，商務(wù)印書館2008年版，第235頁。確立行政組織設(shè)立適用法律保留的標(biāo)準(zhǔn)，有助于構(gòu)造行政組織設(shè)立的法治體系，但對法律體系而言，標(biāo)準(zhǔn)并非唯一考量因素，還需考慮歷史、文化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素。

三、 區(qū)域性組織設(shè)立的現(xiàn)實(shí)問題

前文已述及，區(qū)域性組織的設(shè)立應(yīng)嚴(yán)格遵循行政組織法定原則，依據(jù)適用法律保留的標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建區(qū)域性組織設(shè)立的法律體系。但目前我國區(qū)域性組織的產(chǎn)生和運(yùn)行主要依賴行政權(quán)推動(dòng)，而不是依靠法治的內(nèi)生動(dòng)力。前文所述長三角區(qū)域合作進(jìn)程中設(shè)立的區(qū)域性組織，基本上都是滬蘇浙皖地方政府合作推動(dòng)的結(jié)果。行政權(quán)主導(dǎo)最大優(yōu)勢是“集中力量辦大事”，效率高、成事快，但最大缺點(diǎn)是“法律規(guī)制不在場或在場不足”。(16)孫莉：《論城鎮(zhèn)化政府主導(dǎo)推進(jìn)的程序規(guī)制》，載《法學(xué)》2015年第4期。具體而言，區(qū)域性組織設(shè)立主要存在以下問題。

(一) 缺乏整體性

區(qū)域性組織設(shè)立缺乏整體性，突出地表現(xiàn)為區(qū)域性組織的“多級運(yùn)作”機(jī)制設(shè)置不合理。以長三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)為決策層設(shè)置的三級區(qū)域合作機(jī)制為例，座談會(huì)決策不直接交由執(zhí)行層執(zhí)行，中間增設(shè)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)決策與執(zhí)行關(guān)系的協(xié)調(diào)層，即長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會(huì)議，以保證決策執(zhí)行。專設(shè)協(xié)調(diào)層的原因有多方面，或因決策過于原則、可執(zhí)行性不強(qiáng)，或因執(zhí)行層執(zhí)行力不足。如果座談會(huì)之類的區(qū)域性組織設(shè)立遵循法治原則，充分考慮整體性，其決策就會(huì)具有更強(qiáng)的民主性與法治權(quán)威性，參與合作的各級地方政府或其他執(zhí)行層也將更加有執(zhí)行力；如果執(zhí)行不能或執(zhí)行不到位，就應(yīng)承擔(dān)法律后果或其他不利責(zé)任。座談會(huì)以合議方式議決區(qū)域性重大事項(xiàng)，體現(xiàn)成員間的平等合作關(guān)系，彰顯民主，但長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會(huì)議、重點(diǎn)合作專題組也通過合議制方式協(xié)調(diào)或執(zhí)行決策，會(huì)影響執(zhí)行效率，增加公共成本。擁有長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會(huì)議辦公室、重點(diǎn)合作專題組、長三角地區(qū)城市經(jīng)濟(jì)合作組、長三角區(qū)域合作辦公室等眾多區(qū)域性組織的執(zhí)行層，呈現(xiàn)“多頭并進(jìn)”局面，可能會(huì)背離執(zhí)行快速高效的發(fā)展方向，造成公共資源的浪費(fèi)，還可能難以理順執(zhí)行層眾多區(qū)域性組織的關(guān)系。

區(qū)域性組織設(shè)立缺乏整體性，還表現(xiàn)為區(qū)域性組織間的疏離。疏離既發(fā)生在由決策層、協(xié)調(diào)層、執(zhí)行層等眾多區(qū)域性組織構(gòu)成的“多級運(yùn)作”機(jī)制內(nèi)，又發(fā)生在“多級運(yùn)作”機(jī)制形成的區(qū)域性組織體系間。就前者而言，以長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)理事會(huì)(以下簡稱“示范區(qū)理事會(huì)”)為決策層的示范區(qū)合作機(jī)制為例，作為決策層的示范區(qū)理事會(huì)和作為執(zhí)行層的示范區(qū)執(zhí)委會(huì)設(shè)立主體主要是滬蘇浙兩省一市，設(shè)立過程彼此分離、相互獨(dú)立，不符合決策層、執(zhí)行層應(yīng)構(gòu)筑有機(jī)整體的要求。就后者而言，如以長三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)為決策層的區(qū)域性組織體系、以示范區(qū)理事會(huì)為決策層的區(qū)域性組織體系、以長三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)市長聯(lián)席會(huì)議為決策層的區(qū)域性組織體系，三者是長三角區(qū)域內(nèi)有重要關(guān)聯(lián)的區(qū)域合作成果，三者的設(shè)立本應(yīng)互相影響，符合長三角區(qū)域一體化發(fā)展的戰(zhàn)略要求，但實(shí)際設(shè)立過程卻相對分離，沒有建立有機(jī)聯(lián)系。

(二) 法定依據(jù)不足

區(qū)域性組織設(shè)立的法定依據(jù)不足，首先表現(xiàn)為可作為區(qū)域性組織設(shè)立依據(jù)的法律文件較少，且文件規(guī)定籠統(tǒng)不具體。以長三角區(qū)域合作為例，目前關(guān)于長三角區(qū)域性組織設(shè)立依據(jù)的法律文件主要有地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、法規(guī)性文件三類，前兩類特別少，法規(guī)性文件相對多一些，至于本應(yīng)成為區(qū)域性組織設(shè)立主要依據(jù)的法律、行政法規(guī)，則難覓蹤影。上述少量法律文件根本無法滿足日趨龐大、日益復(fù)雜的區(qū)域性組織體系法治發(fā)展的需求。從法律文件規(guī)定內(nèi)容看，關(guān)于區(qū)域性組織的設(shè)立，有的沒有直接規(guī)定；有的規(guī)定“蜻蜓點(diǎn)水”，只提及區(qū)域性組織的名稱；有的規(guī)定內(nèi)容零星散亂，系統(tǒng)性不強(qiáng)。其次表現(xiàn)為區(qū)域性組織或區(qū)域性組織體系的設(shè)立主體、設(shè)立目的、設(shè)立程序、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、成員代表或代理人的選任方式、執(zhí)行機(jī)關(guān)人員的產(chǎn)生辦法、章程或規(guī)約、職責(zé)權(quán)限等沒有直接的法規(guī)范依據(jù)(法上的依據(jù))。盡管區(qū)域性組織的產(chǎn)生和運(yùn)行具有開創(chuàng)性、漸進(jìn)性、試驗(yàn)性的特點(diǎn)，但改革開放以來我國區(qū)域性組織立法幾乎沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。追根溯源，一是行政權(quán)主導(dǎo)區(qū)域合作進(jìn)程，導(dǎo)致區(qū)域合作重行政手段輕法治建設(shè)；二是基于區(qū)域合作“不破行政隸屬、不增編制、不另設(shè)專職人員和常設(shè)機(jī)構(gòu)”的美好愿景，合作成員傾向設(shè)立松散的紐帶式“平臺”，大量非常設(shè)、效率不高、人員流動(dòng)性大的“平臺”遲滯了區(qū)域性組織體系的發(fā)展，影響了立法進(jìn)程。

(三) 設(shè)立主體不明

確定區(qū)域性組織的設(shè)立主體，是設(shè)立區(qū)域性組織必須優(yōu)先解決的問題。隨著區(qū)域性組織的出現(xiàn)，其設(shè)立主體本應(yīng)一目了然，但因區(qū)域合作由行政主導(dǎo)，區(qū)域性組織的設(shè)立具有臨時(shí)性、隨意性、多變性等特點(diǎn)，設(shè)立主體往往隱而不彰。區(qū)域性組織有黨政融合組織和行政機(jī)關(guān)合設(shè)組織之分。黨政融合組織的設(shè)立主體是合作的地方政府、地方黨組織還是地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)，抑或是包括地方人民代表大會(huì)在內(nèi)的地方政權(quán)，難有明確答案。以長三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)為例。從最初發(fā)起人員來看，2005年12月25日首次召開的兩省一市主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)，由時(shí)任浙江省委書記和其他參與合作的地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)發(fā)起；從參會(huì)領(lǐng)導(dǎo)身份來看，既然參會(huì)的地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)代表的是三省一市黨委和政府，設(shè)立主體似乎應(yīng)該是三省一市黨委和政府；從議事決策內(nèi)容來看，座談會(huì)議決內(nèi)容主要是涉及長三角全域的重大區(qū)域性公共事務(wù)，關(guān)乎長三角全域范圍內(nèi)人民的公共利益，三省一市人大常委會(huì)協(xié)同制定的《關(guān)于支持和保障長三角地區(qū)更高質(zhì)量一體化發(fā)展的決定》強(qiáng)調(diào)該決定是落實(shí)座談會(huì)部署或精神的具體體現(xiàn)，也印證了座談會(huì)精神和部署的全局性，據(jù)此似可認(rèn)為參加座談會(huì)的主要領(lǐng)導(dǎo)代表的是滬蘇浙皖地方政權(quán)或全體人民，座談會(huì)的設(shè)立主體似應(yīng)為三省一市地方政權(quán)或全體人民。行政機(jī)關(guān)合設(shè)組織，有合議制和獨(dú)任制之分。由地方人民政府行政首長參加的合議制區(qū)域性組織，設(shè)立主體一般為參加區(qū)域合作的地方政府。由地方政府職能部門負(fù)責(zé)人參加的合議制區(qū)域性組織，設(shè)立主體是地方政府職能部門還是地方政府，在實(shí)踐中存在爭議。(17)長三角重點(diǎn)合作專題組座談會(huì)由三省一市政府職能部門負(fù)責(zé)人參加，設(shè)立主體似為三省一市政府(根據(jù)蘇政辦發(fā)〔2009〕94號文件，江蘇省政府成立了專門負(fù)責(zé)重點(diǎn)合作專題的10個(gè)專題組，組長為各職能部門負(fù)責(zé)人)。長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)行政復(fù)議委員會(huì)的設(shè)立主體為三省一市司法廳(局)。獨(dú)任制區(qū)域性組織的設(shè)立主體同樣難以明晰。以長三角區(qū)域合作辦公室、示范區(qū)執(zhí)委會(huì)為例?！蛾P(guān)于支持和保障長三角地區(qū)更高質(zhì)量一體化發(fā)展的決定》要求三省一市共同組建長三角區(qū)域合作辦公室，但該辦公室的設(shè)立主體是滬蘇浙皖地方政權(quán)還是人民政府，是否包括長三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)乃至國務(wù)院；(18)這并非沒有可能。據(jù)報(bào)道，“2018年1月12日，由江蘇輪值召開的長三角主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)上，提出組建長三角區(qū)域合作辦公室(簡稱‘長三角辦’)”。參見顧巍鐘：《為高質(zhì)量一體化貢獻(xiàn)“江蘇力量”》，載《浙江日報(bào)》2019年5月22日。此外，中共中央國務(wù)院印發(fā)的《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》規(guī)定，“要完善三級運(yùn)作、統(tǒng)分結(jié)合的長三角區(qū)域合作機(jī)制”。示范區(qū)執(zhí)委會(huì)的設(shè)立主體是滬蘇浙地方政權(quán)還是人民政府，是否包括國務(wù)院？(19)國務(wù)院批復(fù)的《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》規(guī)定，“支持兩省一市設(shè)立一體化示范區(qū)執(zhí)行委員會(huì)”；兩省一市人大常委會(huì)通過的《關(guān)于促進(jìn)和保障長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問題的決定》規(guī)定，兩省一市共同設(shè)立示范區(qū)執(zhí)行委員會(huì)。這些都是懸而未決的問題。設(shè)立主體的不確定，是行政主導(dǎo)的產(chǎn)物，也反映了區(qū)域性組織設(shè)立的法治程度。

(四) 民主內(nèi)核弱化

民主性是區(qū)域性組織設(shè)立法治化程度的重要指標(biāo)。與地方政權(quán)的設(shè)立不同，由于合作治理的特殊性，區(qū)域性組織的設(shè)立在民主合法性保障方面天然存在“阿喀琉斯之踵”，(20)前引②，沃爾夫等書，第563頁。即居于區(qū)域性組織體系最高民主合法性保障地位的區(qū)域性組織，一般不由區(qū)域居民直接選舉或間接選舉代表組成，而是由參與合作的地方行政區(qū)選任代表或代理人組成，區(qū)域性組織設(shè)立的民主內(nèi)核遂可能因行政主導(dǎo)而被削弱。從區(qū)域性組織設(shè)立主體來看，區(qū)域性組織的設(shè)立過程，無論是合作成員簽訂合作協(xié)議，還是制定區(qū)域性組織章程或規(guī)約，抑或是決定增減合作成員的數(shù)量，鮮見地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)參與其中。雖然長三角區(qū)域有關(guān)省市人大常委會(huì)先后協(xié)同制定《關(guān)于支持和保障長三角地區(qū)更高質(zhì)量一體化發(fā)展的決定》和《關(guān)于促進(jìn)和保障長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問題的決定》，賦予長三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)、長三角區(qū)域合作辦公室、示范區(qū)理事會(huì)和示范區(qū)執(zhí)委會(huì)等區(qū)域性組織合法地位，但無法說明上述區(qū)域性組織系經(jīng)由地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)議決后設(shè)立。從合作成員代表或代理人的產(chǎn)生看，有的是地方政府的行政首長或副職領(lǐng)導(dǎo)，有的是地方政府職能部門負(fù)責(zé)人，有的是地方黨委負(fù)責(zé)人，有的由地方黨委或地方政府選派。地方政府行政首長、副職領(lǐng)導(dǎo)、職能部門負(fù)責(zé)人雖經(jīng)地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)選舉或任命產(chǎn)生，但因區(qū)域性公共事務(wù)大多屬于應(yīng)由地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)議決的重大事項(xiàng)，未經(jīng)地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)，其無權(quán)決策區(qū)域性公共事務(wù)。地方黨委負(fù)責(zé)人、地方黨委或地方政府選派的人員未獲地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)時(shí)，同樣無權(quán)決策區(qū)域性公共事務(wù)。從合作成員代表或代理人與合作成員的關(guān)系來看，合作成員代表或代理人應(yīng)受合作成員指令的約束，反映和代表合作成員的意志。合作成員的指令或意志主要來自合作成員的代議性機(jī)關(guān)，在合作成員代表或代理人非由成員地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)選任時(shí)，其很難受地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)指令的約束，成員代表或代理人也很難真正代表成員人民的利益。從公眾參與程度來看，當(dāng)前區(qū)域性組織設(shè)立具有內(nèi)部行政行為特點(diǎn)，表現(xiàn)為行政主導(dǎo)、設(shè)立文件不公開、設(shè)立過程不透明、設(shè)立程序較隨意，公眾無法對不公開的設(shè)立文件、不了解的設(shè)立過程表達(dá)意見，公權(quán)力組織也很少在設(shè)立過程中主動(dòng)征求公眾意見。

(五) 運(yùn)行機(jī)制不備

因區(qū)域性組織在體系運(yùn)行過程中的功能與定位不同，區(qū)域性組織的運(yùn)行機(jī)制可分為決策、協(xié)調(diào)、執(zhí)行等機(jī)制。區(qū)域性組織運(yùn)行機(jī)制不健全，主要表現(xiàn)為：首腦機(jī)關(guān)事權(quán)不清、提案程序缺陷導(dǎo)致決策內(nèi)容比較原則和抽象，具體性、針對性不強(qiáng)；區(qū)域性組織的人財(cái)物受制于合作成員，使其難以在運(yùn)行機(jī)制中唱主角；區(qū)域性組織普遍采取成員協(xié)商制，表決機(jī)制不明，且協(xié)商次數(shù)少，影響決策和執(zhí)行效率；區(qū)域性組織權(quán)責(zé)不明，決策的權(quán)威性和執(zhí)行的強(qiáng)制性無法得到保證。以杭州都市圈合作發(fā)展協(xié)調(diào)會(huì)為例。截至目前的11次市長聯(lián)席會(huì)議討論的主要是都市圈發(fā)展規(guī)劃、年度工作計(jì)劃、年度工作報(bào)告等宏觀內(nèi)容，很少針對成員利益沖突問題、都市圈民眾關(guān)切問題提出具體解決措施。追根溯源，《杭州都市圈合作發(fā)展協(xié)調(diào)會(huì)章程》規(guī)定，市長聯(lián)席會(huì)議主要研究都市圈合作發(fā)展的“重大方針、政策、原則”，協(xié)調(diào)解決“重大問題”的職責(zé)，但是并沒有明確界定何為“重大”。該章程還規(guī)定，市長聯(lián)席會(huì)議提案主要由“協(xié)調(diào)會(huì)辦公室會(huì)同執(zhí)行主席方提出，政府秘書長工作會(huì)議審議，成員市長審定”，這樣的程序設(shè)計(jì)在廣泛性、民主性、公開性上還有待加強(qiáng)。該章程另規(guī)定，市長聯(lián)席會(huì)議每年或每兩年召開一次，這樣的會(huì)議頻率無法充分保證討論解決經(jīng)常性的區(qū)域性公共事務(wù)。再以浙東經(jīng)濟(jì)合作區(qū)為例。根據(jù)《浙東經(jīng)濟(jì)合作區(qū)章程》第7條、第9條、第14條、第17條、第18條、第19條的規(guī)定，作為首腦機(jī)關(guān)的市長聯(lián)席會(huì)議沒有實(shí)質(zhì)性人事決定權(quán)；由合作區(qū)成員政府秘書長擔(dān)任的秘書長聯(lián)席會(huì)議代表，以及由合作區(qū)成員政府發(fā)改部門主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任的合作區(qū)工作會(huì)議代表和聯(lián)絡(luò)員等，均實(shí)行繼任制，首腦機(jī)關(guān)的聘任徒留形式；浙東辦主任、副主任也由寧波市政府或其他成員政府委派；除浙東辦具備有限獨(dú)立經(jīng)費(fèi)外，市長聯(lián)席會(huì)議、秘書長聯(lián)席會(huì)議、合作區(qū)工作會(huì)議、專業(yè)組等其他區(qū)域性組織的經(jīng)費(fèi)一律由成員城市承擔(dān)；浙東辦工作人員的工資、福利待遇等也由作為派出方的合作成員承擔(dān)。無論是杭州都市圈合作發(fā)展協(xié)調(diào)會(huì)，還是浙東經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，除常設(shè)的協(xié)調(diào)會(huì)辦公室和浙東辦外，其他決策層、協(xié)調(diào)層、執(zhí)行層的區(qū)域性組織基本采取成員協(xié)商的會(huì)議制度，會(huì)議采取何種票決制沒有確定的制度規(guī)范。這意味著會(huì)議很難對成員意見不一致的問題表決出結(jié)果，而且會(huì)議每年召開1～2次，無法對大量的區(qū)域性公共事務(wù)作出快速有效的處理。

(六) 運(yùn)行效果不佳

區(qū)域性組織運(yùn)行效果不佳的問題，首先，表現(xiàn)在區(qū)域性組織或區(qū)域性組織體系的設(shè)立目標(biāo)有待實(shí)現(xiàn)。以合肥都市圈為例。《合肥經(jīng)濟(jì)圈城市合作共建框架協(xié)議》第3條規(guī)定，合肥都市圈區(qū)域性組織體系的設(shè)立目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局、要素市場、環(huán)境保護(hù)等方面一體化發(fā)展”和“經(jīng)濟(jì)圈城市同城化”。在實(shí)踐運(yùn)行中，合肥都市圈城市多以簽訂區(qū)域性協(xié)議或“協(xié)商、協(xié)調(diào)”的會(huì)議方式進(jìn)行滿足“共同需求”的合作。至于那些有助于打破地區(qū)行政羈絆、維護(hù)區(qū)域民眾利益，但需要以成員競爭的方式推進(jìn)，或者說與成員利益相矛盾的區(qū)域性公共事務(wù)，很難被納入?yún)^(qū)域性組織的視野。在地方政府政績考量驅(qū)動(dòng)下，合肥都市圈一體化更多是經(jīng)濟(jì)合作，而不是法治保障的區(qū)域一體化。其次，從成本效益角度看，區(qū)域性組織體系整體性不強(qiáng)，眾多區(qū)域性組織缺乏有機(jī)聯(lián)系，合作成員成分復(fù)雜，成員間頻繁的“協(xié)商、協(xié)調(diào)”產(chǎn)生了大量會(huì)議型組織。但是會(huì)議成果不豐、成效不顯著，簽訂的區(qū)域性協(xié)議內(nèi)容原則、抽象，操作性不強(qiáng)，同時(shí)組織成本不低，有限的制度化經(jīng)費(fèi)又不能保障區(qū)域性組織的正常運(yùn)行。以杭州都市圈為例，在四級工作機(jī)制中，除協(xié)調(diào)會(huì)辦公室由各成員繳納會(huì)費(fèi)保障日常運(yùn)行外，其他市長聯(lián)席會(huì)議、政府秘書長工作會(huì)議、專業(yè)委員會(huì)、部門聯(lián)席會(huì)議等區(qū)域性組織的會(huì)議費(fèi)或工作經(jīng)費(fèi)都由會(huì)議牽頭城市或承辦城市承擔(dān)。再次，受制于法治精神不彰、民主內(nèi)核弱化等因素，區(qū)域性組織在運(yùn)行過程還會(huì)出現(xiàn)規(guī)范體系不夠完備、監(jiān)督機(jī)制不夠健全、內(nèi)容程序不夠公開、人民群眾參與有限、各層級權(quán)責(zé)不明等問題。

四、 區(qū)域性組織設(shè)立的法治進(jìn)路

正視區(qū)域性組織設(shè)立中的問題，有助于有的放矢地推進(jìn)區(qū)域性組織設(shè)立的法治化進(jìn)程。區(qū)域合作治理具有很強(qiáng)的開創(chuàng)性，區(qū)域性組織的設(shè)立也需通過試驗(yàn)逐步完善，但在以社會(huì)主義法治國家為目標(biāo)的我國法治建設(shè)進(jìn)程中，區(qū)域性組織的設(shè)立應(yīng)遵循行政組織法定原則，符合法治國家建設(shè)要求，彰顯法治精神，強(qiáng)化民主內(nèi)核，及時(shí)糾正片面依靠行政權(quán)推動(dòng)產(chǎn)生的諸多現(xiàn)實(shí)問題，使區(qū)域性組織的設(shè)立日臻完善，在法治化的道路上行穩(wěn)致遠(yuǎn)。具體而言，有如下進(jìn)路。

(一) 構(gòu)筑整體性組織體系

基于對新公共管理實(shí)踐發(fā)展的反思，整體性治理觀強(qiáng)調(diào)社會(huì)公共事務(wù)治理的整體性，主張建設(shè)整體性政府。(21)參見竺乾威：《從新公共管理到整體性治理》，載《中國行政管理》2008年第10期。與整體性政府建設(shè)類似，區(qū)域性組織功能也應(yīng)優(yōu)化整合，更好地服務(wù)區(qū)域民眾。為此，區(qū)域性組織設(shè)立應(yīng)當(dāng)秉持整體性思維，符合整體性治理的發(fā)展方向，以構(gòu)建整體性區(qū)域性組織體系為目標(biāo)。

一是運(yùn)用行政主體理論統(tǒng)合區(qū)域性組織。法、德、日等國的絕大多數(shù)區(qū)域性組織都具有行政主體地位，內(nèi)設(shè)負(fù)責(zé)決策的代表團(tuán)體和負(fù)責(zé)執(zhí)行決策的機(jī)關(guān)。我國大多數(shù)區(qū)域性組織隸屬區(qū)域合作“多級運(yùn)作”機(jī)制，分別居于決策層、協(xié)調(diào)層或執(zhí)行層。為了整合各層功能、密切彼此關(guān)系，應(yīng)賦予“多級運(yùn)作”的區(qū)域性組織體系行政主體地位，如明確杭州都市圈合作發(fā)展協(xié)調(diào)會(huì)為行政主體。如此能將多層區(qū)域性組織統(tǒng)合于一個(gè)行政主體之內(nèi)，統(tǒng)一設(shè)立目的和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。各級區(qū)域性組織雖然功能與地位不同，但能實(shí)現(xiàn)既相互獨(dú)立又緊密配合，共同服務(wù)于相同區(qū)域性公共事務(wù)的治理。二是精簡行政主體內(nèi)的區(qū)域性組織。法、德、日等國具有行政主體地位的區(qū)域性組織內(nèi)設(shè)機(jī)關(guān)簡潔，主要有首腦機(jī)關(guān)、執(zhí)行性機(jī)關(guān)兩種類型，執(zhí)行性機(jī)關(guān)為少數(shù)人合議模式或獨(dú)任模式?！岸嗉夁\(yùn)作”的區(qū)域性組織體系有繁雜冗余之嫌，可去除協(xié)調(diào)層或整合協(xié)調(diào)層、執(zhí)行層為行政主體下設(shè)的執(zhí)行性機(jī)關(guān)；糾正決策層、協(xié)調(diào)層出現(xiàn)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)不統(tǒng)一、不集中等現(xiàn)象，確保領(lǐng)導(dǎo)權(quán)統(tǒng)一于首腦機(jī)關(guān)；數(shù)量眾多的執(zhí)行層應(yīng)合并簡化，明確責(zé)任，提高執(zhí)行效率；執(zhí)行層普遍存在的合議模式可簡化為獨(dú)任模式；按照整體性政府的發(fā)展要求，改變執(zhí)行層由政府職能部門挑大梁的做法，將成員政府作為責(zé)任主體，一體執(zhí)行首腦機(jī)關(guān)的決策。例如，以長三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)為決策層的區(qū)域性組織體系，可保留決策層，去除協(xié)調(diào)層，合并簡化執(zhí)行層。三是密切首腦機(jī)關(guān)與執(zhí)行性機(jī)關(guān)的關(guān)系。法、德、日等國區(qū)域性組織內(nèi)執(zhí)行性機(jī)關(guān)的設(shè)立主要有兩種方式：執(zhí)行性機(jī)關(guān)由首腦機(jī)關(guān)選任或指派人員組成的法德模式；執(zhí)行性機(jī)關(guān)由參與合作的地方公共團(tuán)體或特別區(qū)選舉或任命人員組成的日本模式。(22)參見日本《地方自治法》第287條之三第3款和第291條之五。法德模式更能密切首腦機(jī)關(guān)與執(zhí)行性機(jī)關(guān)的關(guān)系，保證首腦機(jī)關(guān)決策的執(zhí)行；日本模式雖不利于密切首腦機(jī)關(guān)與執(zhí)行性機(jī)關(guān)的關(guān)系，但在法定主義盛行的日本，首腦機(jī)關(guān)和執(zhí)行性機(jī)關(guān)的關(guān)系可通過詳盡的法律規(guī)定加以彌補(bǔ)。我國區(qū)域性組織體系中執(zhí)行性機(jī)關(guān)的設(shè)立宜采取法德模式，因?yàn)閰^(qū)域性組織設(shè)立的法定依據(jù)不足，且執(zhí)行性機(jī)關(guān)的設(shè)立實(shí)踐已經(jīng)證明了這種模式的可行性。如長三角區(qū)域合作辦公室由長三角主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)決定設(shè)立，浙東辦由浙東經(jīng)濟(jì)合作區(qū)市長聯(lián)席會(huì)議決定設(shè)立。這種模式也符合我國行政機(jī)關(guān)由國家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生的體制。四是執(zhí)行性機(jī)關(guān)應(yīng)以常設(shè)和獨(dú)立運(yùn)行為主。形式合設(shè)、實(shí)質(zhì)單設(shè)的區(qū)域性組織，依附成員政府職能部門運(yùn)行，設(shè)立的局限性制約了該組織對執(zhí)行區(qū)域性公共事務(wù)的專注度和效率。常設(shè)的相對獨(dú)立運(yùn)行的專職處理區(qū)域性公共事務(wù)的機(jī)關(guān)，應(yīng)成為執(zhí)行性機(jī)關(guān)的發(fā)展方向，如示范區(qū)執(zhí)委會(huì)、長三角區(qū)域合作辦公室等。五是以整體性思維布局區(qū)域性組織體系。法、德、日等國區(qū)域性組織多類并存，具有行政主體地位或不具有行政主體地位的區(qū)域性組織基于不同區(qū)域、合作成員、事務(wù)范圍、功能或目的等有序設(shè)置。我國區(qū)域性組織體系的設(shè)置、區(qū)域性組織體系間的關(guān)系，應(yīng)貫徹整體性思維，以最小投入實(shí)現(xiàn)最大效益，實(shí)現(xiàn)區(qū)域性組織體系因區(qū)域、成員、任務(wù)等要素的不同錯(cuò)落布局、有序設(shè)立、高效運(yùn)轉(zhuǎn)，防止重復(fù)設(shè)置、功能重疊、浪費(fèi)成本等現(xiàn)象。

(二) 厘定法律保留范圍

根據(jù)行政組織法定原則，區(qū)域性組織的設(shè)立必須有“法上的依據(jù)”。由于區(qū)域性組織設(shè)立的法定依據(jù)明顯不足，行政組織立法也面臨“內(nèi)容欠缺”(23)應(yīng)松年、薛剛凌：《行政組織法研究》，法律出版社2002年版，第81頁。的問題，單純依靠解釋不可能建構(gòu)區(qū)域性組織設(shè)立的法治體系，加強(qiáng)立法是因應(yīng)之道。健全區(qū)域性組織設(shè)立的法律法規(guī)體系，首先需確定法律保留在區(qū)域性組織設(shè)立中的適用范圍。鏡鑒法、德、日區(qū)域性組織設(shè)立的法治經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)重要性標(biāo)準(zhǔn)、民主性控制標(biāo)準(zhǔn)、外部侵害標(biāo)準(zhǔn)等，可以確定我國區(qū)域性組織設(shè)立適用法律保留的范圍。下列區(qū)域性組織的設(shè)立可適用法律保留：一是具有行政主體地位的區(qū)域性組織，如被賦予行政主體地位的“多級運(yùn)作”的區(qū)域性組織體系，亦即長江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)、杭州都市圈合作發(fā)展協(xié)調(diào)會(huì)等；二是對具有行政主體地位的區(qū)域性組織體系的運(yùn)行有重大影響的首腦機(jī)關(guān)和執(zhí)行性機(jī)關(guān)，如在“多級運(yùn)作”的區(qū)域性組織體系中負(fù)責(zé)重大區(qū)域性公共事務(wù)決策的區(qū)域性組織和負(fù)責(zé)決策執(zhí)行的常設(shè)區(qū)域性組織，亦即長三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)、長三角區(qū)域合作辦公室等；三是具有“行政官署”地位，能夠?qū)ν庑惺箼?quán)力的執(zhí)行性機(jī)關(guān)，如被賦予對外權(quán)限的示范區(qū)執(zhí)委會(huì)等常設(shè)區(qū)域性組織；四是可類型化的不具有行政主體地位的區(qū)域性組織，如主體中的首腦機(jī)關(guān)、執(zhí)行性機(jī)關(guān)；五是對國家利益或社會(huì)公共利益有重大影響的區(qū)域性組織，如南京都市圈的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會(huì)議、市長聯(lián)席會(huì)議等。區(qū)域性組織的下列設(shè)立事項(xiàng)可納入法律保留范圍：區(qū)域性組織體系的設(shè)立目的、設(shè)立程序、章程或規(guī)約、區(qū)域性公共事務(wù)的范圍、經(jīng)費(fèi)的保障，首腦機(jī)關(guān)代表或代理人的產(chǎn)生辦法、產(chǎn)生程序、合議方式，執(zhí)行性機(jī)關(guān)行政首長的產(chǎn)生辦法、產(chǎn)生程序，首腦機(jī)關(guān)與執(zhí)行性機(jī)關(guān)的關(guān)系以及權(quán)限等。

健全區(qū)域性組織設(shè)立的法律法規(guī)體系，關(guān)鍵是加強(qiáng)立法。從立法途徑看，可由上一級人民代表大會(huì)或上一級人民政府統(tǒng)一行使立法權(quán)，以加強(qiáng)立法干預(yù)；也可由成員單位人民代表大會(huì)或人民政府通過立法合作，協(xié)調(diào)協(xié)同彼此立法工作，建立落實(shí)“松散型區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)模式”或“緊密型區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)模式”。(24)陳?。骸秴^(qū)域一體化背景下的地方立法協(xié)調(diào)初探》，載《暨南學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2012年第5期。筆者認(rèn)為，上級立法干預(yù)模式優(yōu)于立法合作模式，因?yàn)樯霞壷贫ǖ姆煞ㄒ?guī)具有更高權(quán)威，統(tǒng)一適用于區(qū)域合作成員、區(qū)域性組織；立法干預(yù)模式更符合我國國情，更有利于節(jié)約立法成本、促進(jìn)法治統(tǒng)一，這也類似法、德、日區(qū)域性組織的立法模式。德國地方政府合作設(shè)立的區(qū)域性組織主要由州法規(guī)制，法國、日本地方政府設(shè)立的區(qū)域性組織主要由國會(huì)制定法律規(guī)制。至于立法合作模式，成員單位各方立法囿于地域限制，無法適用其他成員單位和區(qū)域性組織，合作各方雖可制定內(nèi)容基本相同的規(guī)范性法律文件，但同樣無法適用于區(qū)域性組織，而且因位階的局限也難以解決與上級法律規(guī)范的沖突，分別立法也浪費(fèi)了立法成本。從法律淵源看，可賦予具有行政主體地位的區(qū)域性組織體系一定的立法權(quán)。德國的目的聯(lián)合體、行政共同體經(jīng)州法授權(quán)，即有發(fā)布規(guī)章和命令的權(quán)力。(25)參見前引②，沃爾夫等書，第577、580、583頁?！堕L三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》也規(guī)定，國務(wù)院可以作出決定授權(quán)示范區(qū)執(zhí)委會(huì)制定與行政法規(guī)、國務(wù)院文件或國務(wù)院批準(zhǔn)的部門規(guī)章相抵觸的規(guī)定。筆者認(rèn)為，全國人大或全國人大常委會(huì)可制定法律授權(quán)具有行政主體地位的區(qū)域性組織體系規(guī)章制定權(quán)，區(qū)域性組織規(guī)章適用區(qū)域性組織和所有合作成員，效力高于成員單位的地方政府規(guī)章，低于成員單位的地方性法規(guī)，這類規(guī)章主要由負(fù)責(zé)行政主體重大決策的首腦機(jī)關(guān)制定，而不是執(zhí)行性機(jī)關(guān)。即使特定區(qū)域性公共事務(wù)的治理與法律、法規(guī)或上級規(guī)章相抵觸，需有權(quán)機(jī)關(guān)專門授權(quán)時(shí)，授權(quán)對象也應(yīng)為首腦機(jī)關(guān)而非執(zhí)行性機(jī)關(guān)，如示范區(qū)理事會(huì)。

(三) 依法明晰設(shè)立主體

納入法律保留的區(qū)域性組織，設(shè)立主體由法律確定；歸入法定行政保留的區(qū)域性組織，設(shè)立主體也應(yīng)堅(jiān)持法定。設(shè)立主體是區(qū)域性組織的發(fā)起者，確定設(shè)立主體是設(shè)立區(qū)域性組織的第一步。對具有行政主體地位的區(qū)域性組織體系而言，內(nèi)有四種區(qū)域性組織需明晰設(shè)立主體，分別是行政主體、首腦機(jī)關(guān)、執(zhí)行性機(jī)關(guān)、首腦機(jī)關(guān)或執(zhí)行性機(jī)關(guān)的附屬機(jī)關(guān)。若以長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)內(nèi)的區(qū)域性組織體系為行政主體，就需確定行政主體、首腦機(jī)關(guān)理事會(huì)、執(zhí)行性機(jī)關(guān)執(zhí)行委員會(huì)、理事會(huì)或執(zhí)行委員會(huì)附屬的咨詢機(jī)構(gòu)或其他機(jī)構(gòu)的設(shè)立主體。

法、德、日等國區(qū)域性組織設(shè)立主體多元，主要規(guī)定在國法和州法之中。設(shè)立主體因區(qū)域性組織種類、設(shè)立方式的不同而有所區(qū)別。通過借鑒吸收，我國可以依法明晰區(qū)域性組織的設(shè)立主體。我國區(qū)域性組織體系，目前沒有被整體性地賦予行政主體地位，體系中的區(qū)域性組織分散、獨(dú)立，實(shí)踐中會(huì)出現(xiàn)區(qū)域性組織有設(shè)立主體而區(qū)域性組織體系沒有設(shè)立主體的情況。依法賦予區(qū)域性組織體系行政主體地位后，就需要確定區(qū)域性組織體系的設(shè)立主體，如確定長江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)的設(shè)立主體。區(qū)域性組織體系的設(shè)立主體一般包括發(fā)起者、初步議決者、附議者等。區(qū)域性組織是地方行政區(qū)自主開展區(qū)域合作的產(chǎn)物，發(fā)起者通常為參與區(qū)域合作的沒有行政隸屬關(guān)系的地方政府，初步議決者應(yīng)為參與區(qū)域合作的地方政府所在地的人民代表大會(huì)。區(qū)域性組織體系的設(shè)立是合作成員本地區(qū)的重大事項(xiàng)，地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)是由地方人民選舉代表組成的代表性團(tuán)體，是具有民主合法性證明的原始主體，有權(quán)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)。附議者主要有對設(shè)立決策提出意見的專家學(xué)者和社會(huì)公眾、對設(shè)立有審批權(quán)或監(jiān)督權(quán)的合作成員共同的上級政府或上一級人民代表大會(huì)。以長三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)為決策層的區(qū)域性組織體系為例，發(fā)起者應(yīng)為滬蘇浙皖省級人民政府，初步議決者應(yīng)為滬蘇浙皖省級人大或人大常委會(huì)，附議者主要為國務(wù)院或全國人民代表大會(huì)。

區(qū)域性組織體系中具有首腦機(jī)關(guān)地位的區(qū)域性組織，應(yīng)為實(shí)行合議制的代表團(tuán)體，團(tuán)體中的代表或代理人應(yīng)由合作成員的人民代表大會(huì)選任，沒有獨(dú)立地位，須按成員指令行事。在理論上，長三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)等首腦機(jī)關(guān)中的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)，代表的不是地方黨委或行政機(jī)關(guān)的利益，而是合作成員的利益，其代表或代理人身份應(yīng)經(jīng)地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)選任或確認(rèn)，決策時(shí)需向地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)事先請示或事后報(bào)告，地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)享有撤銷權(quán)和最終決定權(quán)。區(qū)域性組織體系中具有執(zhí)行性機(jī)關(guān)地位的區(qū)域性組織，一般應(yīng)實(shí)行行政首長獨(dú)任制，特殊情況下可以采取人數(shù)較少的委員或理事合議制。無論是行政首長還是委員或理事，都應(yīng)由首腦機(jī)關(guān)選任，選任結(jié)果可報(bào)經(jīng)上一級具有行政主體地位的區(qū)域性組織體系或合作成員共同的上級政府或上一級人民代表大會(huì)批準(zhǔn)或周知。如示范區(qū)執(zhí)行委員會(huì)的主任應(yīng)由示范區(qū)理事會(huì)選任，選任結(jié)果可通知以長三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)為決策層的行政主體，還可以通知國務(wù)院或全國人大常委會(huì)。首腦機(jī)關(guān)的附屬機(jī)關(guān)設(shè)立應(yīng)遵循“反映性”原則，(26)“反映性”原則要求下設(shè)機(jī)關(guān)或附屬機(jī)關(guān)的設(shè)立遵循與主體性機(jī)關(guān)或代議性機(jī)關(guān)相同的結(jié)構(gòu)原則。參見前引②，沃爾夫等書，第123-124頁。由首腦機(jī)關(guān)代表或代理人組成的委員會(huì)議決；執(zhí)行性機(jī)關(guān)的附屬機(jī)關(guān)，由執(zhí)行性機(jī)關(guān)的行政首長或委員會(huì)設(shè)立。

(四) 確保程序正當(dāng)民主

我國臺灣地區(qū)學(xué)者湯德宗認(rèn)為，正當(dāng)行政程序有五項(xiàng)要素：公正作為義務(wù)、受告知權(quán)、聽證權(quán)、說明理由義務(wù)和行政資訊公開，其中公正作為義務(wù)包含回避制度、組織適法、片面接觸之禁止。組織適法意味著“行政機(jī)關(guān)之組織不合法……其所為決策即不免遭人質(zhì)疑，有違‘公正作為’之義務(wù)”。(27)參見湯德宗：《行政程序法論》，臺北元照出版有限公司2005年版，第9-31頁。在區(qū)域性組織的設(shè)立中貫徹正當(dāng)行政程序理念，既要求區(qū)域性組織設(shè)立的動(dòng)態(tài)全過程合法，即從區(qū)域合作成員簽訂設(shè)立區(qū)域性組織的協(xié)議到成員城市人民代表大會(huì)議決設(shè)立事項(xiàng)，再到區(qū)域性組織運(yùn)行機(jī)制的生成等諸多設(shè)立程序環(huán)節(jié)合法；又強(qiáng)調(diào)區(qū)域性組織的設(shè)立符合民主和公正要求，尤其是區(qū)域性組織的設(shè)立程序應(yīng)彰顯民主和公正，保證區(qū)域性組織設(shè)立過程合民意、順民心，公正維護(hù)每個(gè)合作成員的利益，平等對待所有合作成員，確保社會(huì)公眾的知情請求權(quán)，賦予社會(huì)公眾受告知權(quán)。

首先，設(shè)立過程應(yīng)充分發(fā)揮地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用。地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)由人民選舉代表組成，相比其他公權(quán)力機(jī)關(guān)具有更高的民主合法性。在區(qū)域性組織設(shè)立過程中彰顯民主，就是要充分發(fā)揮地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)對區(qū)域性組織設(shè)立過程的決策把關(guān)作用。首腦機(jī)關(guān)中的成員代理人或代表，應(yīng)由地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)選任或確認(rèn)。如南京都市圈黨政主要領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會(huì)議中，成員城市的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)代表成員城市利益議決都市圈公共事務(wù)，需經(jīng)成員城市人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)的選任或確認(rèn)。區(qū)域性組織設(shè)立過程中的其他重要設(shè)立事項(xiàng)，也應(yīng)由地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)議決。如合作成員設(shè)立區(qū)域性組織的協(xié)議、具有行政主體地位的區(qū)域性組織體系或區(qū)域性組織的章程或規(guī)約、首腦機(jī)關(guān)的決策方式、執(zhí)行性機(jī)關(guān)的組織辦法、區(qū)域性組織合作成員的增減、區(qū)域性組織財(cái)政來源的途徑等。

其次，設(shè)立過程應(yīng)公正維護(hù)合作成員的利益。區(qū)域治理的實(shí)質(zhì)是處置區(qū)域性公共利益與合作成員利益的關(guān)系問題，區(qū)域性公共利益與合作成員利益并不始終保持正向一致，有時(shí)也會(huì)反向?qū)αⅰ．?dāng)設(shè)立事項(xiàng)反映的二者利益保持正向一致時(shí)，合作成員對設(shè)立事項(xiàng)的表決或協(xié)商就能獲得一致通過；當(dāng)設(shè)立事項(xiàng)反映的二者利益反向?qū)αr(shí)，合作成員在表決或協(xié)商時(shí)就會(huì)發(fā)出反對聲音。因此有必要建立合作成員對區(qū)域性組織設(shè)立事項(xiàng)的表決機(jī)制，對關(guān)乎每個(gè)合作成員核心利益的事項(xiàng)，如是否簽訂成立杭州都市圈合作發(fā)展協(xié)調(diào)會(huì)的協(xié)議，可以實(shí)行一成員一票的平均票決模式。至于不涉及合作成員核心利益的事項(xiàng)，如浙東辦、長三角區(qū)域合作辦公室等執(zhí)行性機(jī)關(guān)的組織辦法，可以實(shí)行成員多數(shù)票決模式。

再次，保障公眾對區(qū)域性組織設(shè)立過程的參與權(quán)。域外區(qū)域性組織的設(shè)立過程，就是以法治手段保障公眾參與決策、發(fā)表意見、監(jiān)督公權(quán)力的過程，有很多具體制度保證公眾的參與權(quán)。如日本要求向社會(huì)公布區(qū)域性組織的設(shè)立協(xié)議、章程，監(jiān)督機(jī)關(guān)對區(qū)域性組織設(shè)立的批準(zhǔn)決定等；區(qū)域居民有權(quán)選舉廣域聯(lián)合的議會(huì)議員和行政首長，享有向區(qū)域性組織提出直接請求的權(quán)利。(28)參見日本《地方自治法》第252條之二第2款和第4款，第252條之二第2款，第285條之二第2款和第3款，第291條之三第5款和第6款，第291條之五，第291條之六。我國區(qū)域性組織設(shè)立制度中有一些反映和保證公眾參與的機(jī)制，如知名企業(yè)家和智庫專家擔(dān)任示范區(qū)理事會(huì)的特邀理事，專家學(xué)者擔(dān)任長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)行政復(fù)議委員會(huì)的非常任委員等，但這些機(jī)制并未被納入法規(guī)范，且缺乏體系化設(shè)計(jì)。保障公眾對區(qū)域性組織設(shè)立的參與權(quán)，一方面需總結(jié)實(shí)踐成果，加快相關(guān)立法；另一方面要加強(qiáng)體系化制度設(shè)計(jì)。設(shè)立區(qū)域性組織前，可就必要性、可行性廣泛征求專家學(xué)者和區(qū)域公眾的意見；首腦機(jī)關(guān)內(nèi)可設(shè)置決策委員會(huì)或咨詢委員會(huì)，聘請專家學(xué)者擔(dān)任委員，保證決策的民主性和科學(xué)性；及時(shí)向社會(huì)公眾公開區(qū)域性組織體系或區(qū)域性組織的設(shè)立協(xié)議、設(shè)立章程、運(yùn)行機(jī)制等，做到公開、透明。

(五) 健全組織運(yùn)行機(jī)制

區(qū)域性組織的運(yùn)行機(jī)制是區(qū)域性設(shè)立的重要內(nèi)容和動(dòng)態(tài)體現(xiàn)。依法健全區(qū)域性組織的運(yùn)行機(jī)制是區(qū)域性組織設(shè)立遵循行政組織法定原則的必然要求。

首先，要確保首腦機(jī)關(guān)提案的廣泛性、科學(xué)性和民主性。例如，有權(quán)向長三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)等首腦機(jī)關(guān)提出議案的機(jī)關(guān)或人員不能僅局限于長三角區(qū)域合作辦公室、長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會(huì)議等執(zhí)行性機(jī)關(guān)，還應(yīng)包括成員人大及其常委會(huì)、成員政府、首腦機(jī)關(guān)的附屬機(jī)關(guān)、首腦機(jī)關(guān)的代表或代理人、所有執(zhí)行性機(jī)關(guān)、一定數(shù)量的區(qū)域民眾等，以此保證提案來源的廣泛性、民主性，使首腦機(jī)關(guān)能夠及時(shí)對區(qū)域民眾、合作成員關(guān)切的區(qū)域性公共事務(wù)作出決策。首腦機(jī)關(guān)應(yīng)下設(shè)專業(yè)性咨詢機(jī)構(gòu)或其他附屬機(jī)構(gòu)，確保提案內(nèi)容的科學(xué)性、專業(yè)性；交諸首腦機(jī)關(guān)審議的提案，應(yīng)該公開，接受區(qū)域民眾的監(jiān)督。

其次，首腦機(jī)關(guān)決策既應(yīng)體現(xiàn)民主又應(yīng)兼顧效率。長江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)市長聯(lián)席會(huì)議、示范區(qū)理事會(huì)等首腦機(jī)關(guān)，市長之間、理事長或理事之間的協(xié)商制在成員意見一致時(shí)無可厚非，但成員意見相左時(shí)，會(huì)議難有實(shí)質(zhì)性結(jié)果，因此有必要確立票決合議模式。西方區(qū)域性組織首腦機(jī)關(guān)的表決模式主要有兩種：平均票決、多數(shù)票決。前者如美國東北地區(qū)乳業(yè)協(xié)定委員會(huì)，“委員會(huì)之所以能有效工作，部分可歸因?yàn)椴捎昧吮Ｗo(hù)各州主權(quán)的每州一票原則，以此來代替常見的委員會(huì)成員多數(shù)決的決策方式”。(29)[美]約瑟夫·F.齊默爾曼：《州際合作：協(xié)定與行政協(xié)議》，王誠譯，法律出版社2013年版，第121頁。后者如法國城市共同體，“委員會(huì)的決議以及對這些決議的監(jiān)督，原則上受適用于市鎮(zhèn)議會(huì)的各項(xiàng)規(guī)則的約束”，(30)前引，里韋羅、瓦利納書，第277頁。市鎮(zhèn)議會(huì)開會(huì)，“一般情況下，則是以多數(shù)票通過決議”。(31)前引，里韋羅、瓦利納書，第147頁。在長三角區(qū)域，寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化黨政聯(lián)席會(huì)議等首腦機(jī)關(guān)決策時(shí)表決人數(shù)少且議決重要區(qū)域性公共事務(wù)時(shí)，可采用表決人一人一票的平均票決模式；而表決人數(shù)多的長江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)市長聯(lián)席會(huì)議(有41個(gè)成員)等首腦機(jī)關(guān)或表決人數(shù)少的首腦機(jī)關(guān)議決非重要區(qū)域性公共事務(wù)時(shí)，平均票決模式會(huì)導(dǎo)致決策效率低下，此時(shí)必須選擇多數(shù)票決模式。表決人成分復(fù)雜的首腦機(jī)關(guān)表決模式亦需厘清。例如，示范區(qū)理事會(huì)理事成分復(fù)雜，有滬蘇浙兩省一市常務(wù)副省(市)長、兩省一市職能部門負(fù)責(zé)人、蘇州嘉興上海青浦區(qū)人民政府的負(fù)責(zé)人，還有部分特邀理事，無法實(shí)行理事一人一票的平均票決模式。因示范區(qū)理事會(huì)由滬蘇浙兩省一市決定設(shè)立，理事長會(huì)議可實(shí)行兩省一市一成員一票的平均票決模式；也可實(shí)行多重表決模式，即理事會(huì)理事間實(shí)行多數(shù)票決，代表兩省一市的理事長會(huì)議實(shí)行平均票決，前者決策為后者決策參考的依據(jù)，后者決策為理事會(huì)最終決策。

再次，行政主體應(yīng)享有對下設(shè)區(qū)域性組織人財(cái)物相對獨(dú)立的決定權(quán)。杭州都市圈合作發(fā)展協(xié)調(diào)會(huì)等行政主體，其下設(shè)的執(zhí)行性機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人或委員會(huì)委員，如協(xié)調(diào)會(huì)辦公室主任、專業(yè)委員會(huì)的委員，首腦機(jī)關(guān)附屬機(jī)構(gòu)的組成人員等，都應(yīng)由首腦機(jī)關(guān)選任，為首腦機(jī)關(guān)決策服務(wù)，摒棄由成員公職人員兼任而確立的繼任制，形成執(zhí)行性機(jī)關(guān)、附屬機(jī)關(guān)向首腦機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告的制度；協(xié)調(diào)會(huì)辦公室等執(zhí)行性機(jī)關(guān)的人員由辦公室主任負(fù)責(zé)決定，確保執(zhí)行性機(jī)關(guān)獨(dú)任制實(shí)施；協(xié)調(diào)會(huì)下設(shè)的市長聯(lián)席會(huì)議、專業(yè)委員會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)辦公室等首腦機(jī)關(guān)、執(zhí)行性機(jī)關(guān)、附屬機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)一律由首腦機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)預(yù)決算，經(jīng)費(fèi)可由合作成員按比例繳納，也可賦予協(xié)調(diào)會(huì)等行政主體一定的征稅權(quán)、收費(fèi)權(quán)。

最后，權(quán)責(zé)明晰，確保決策科學(xué)、執(zhí)行高效。行政主體和下設(shè)的首腦機(jī)關(guān)、執(zhí)行性機(jī)關(guān)、附屬機(jī)關(guān)以及執(zhí)行區(qū)域性公共事務(wù)的合作成員之間的事權(quán)應(yīng)有明確界分，長江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)等行政主體事權(quán)由合作成員賦予，其負(fù)責(zé)處理的區(qū)域性公共事務(wù)范圍確定，沒有賦予主體的區(qū)域性公共事務(wù)歸屬合作成員；協(xié)調(diào)會(huì)市長聯(lián)席會(huì)議等首腦機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)主體內(nèi)區(qū)域性公共事務(wù)的決策，協(xié)調(diào)會(huì)辦公室等執(zhí)行性機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)首腦機(jī)關(guān)決策的執(zhí)行，合作成員有義務(wù)配合執(zhí)行主體內(nèi)區(qū)域性公共事務(wù)。前述組織各司其職、密切配合、責(zé)任明確，構(gòu)建起配套的問責(zé)制度。可依法賦予示范區(qū)執(zhí)行委員會(huì)等執(zhí)行性機(jī)關(guān)一定的行政權(quán)，確保執(zhí)行的高效快捷。

(六) 評估組織運(yùn)行效果

區(qū)域性組織設(shè)立后，應(yīng)適時(shí)評估區(qū)域性組織的運(yùn)行效果，根據(jù)評估結(jié)果不斷修正區(qū)域性組織的設(shè)立機(jī)制。從評估目的看，應(yīng)通過對不同時(shí)期區(qū)域性組織運(yùn)行狀況的評估，實(shí)現(xiàn)區(qū)域性組織由行政主導(dǎo)推進(jìn)向法治構(gòu)造的轉(zhuǎn)變，真正建構(gòu)起符合中國國情和區(qū)域特色的依托法治保障運(yùn)行的區(qū)域性組織。從評估主體看，區(qū)域性組織運(yùn)行效果的評估，可以是政府、人大或區(qū)域性組織，也可以是它們委托的高等院?；蚱渌麢C(jī)構(gòu)，還可以是完全獨(dú)立的第三方組織。由于當(dāng)前區(qū)域性組織設(shè)立文件和運(yùn)行狀況數(shù)據(jù)基本不公開，沒有政府、人大或區(qū)域性組織主導(dǎo)，評估數(shù)據(jù)難以收集，而公權(quán)力組織主導(dǎo)的評估，公正性往往會(huì)因公權(quán)力干預(yù)而遭受質(zhì)疑，因此評估應(yīng)由政府、人大或區(qū)域性組織主導(dǎo)逐漸過渡到第三方中立機(jī)構(gòu)獨(dú)立評估。從評估方法看，區(qū)域性組織以處理區(qū)域性公共事務(wù)、服務(wù)區(qū)域民眾利益為設(shè)立目標(biāo)，區(qū)域民眾對區(qū)域性組織運(yùn)行的滿意度應(yīng)成為評估主要調(diào)查的對象。從評估指標(biāo)的建構(gòu)看，區(qū)域性組織評估應(yīng)實(shí)行價(jià)值性進(jìn)路和體制性進(jìn)路兩種不同的方式設(shè)計(jì)評估指標(biāo)。價(jià)值性評估指標(biāo)側(cè)重評估對象全局性構(gòu)建，包括區(qū)域性組織的設(shè)立是否符合整體性要求，是否貫徹法治理念，是否體現(xiàn)民主合法性等指標(biāo)；體制性評估指標(biāo)“擴(kuò)展”與“驗(yàn)證”價(jià)值性評估指標(biāo)，(32)參見張德淼、李朝：《中國法治評估進(jìn)路之選擇》，載《法商研究》2014年第4期。包括區(qū)域性組織體系內(nèi)機(jī)關(guān)的配置是否合理、區(qū)域性組織的法律規(guī)范體系是否完備、區(qū)域性組織的設(shè)立是否遵循行政組織法定原則、區(qū)域性組織的設(shè)立文件是否公開、區(qū)域性組織的設(shè)立是否充分體現(xiàn)了民眾意愿、區(qū)域性組織的運(yùn)行機(jī)制是否完備順暢等。

綜上所述，隨著區(qū)域合作治理的深入，長三角區(qū)域出現(xiàn)了很多常設(shè)與非常設(shè)的區(qū)域性組織。在推進(jìn)社會(huì)主義法治建設(shè)進(jìn)程中，我們需要考慮的是如何把區(qū)域性組織建設(shè)納入法治框架。區(qū)域性組織的設(shè)立不僅是行政任務(wù)，更是法治問題，區(qū)域性組織的設(shè)立不能停留在行政主導(dǎo)，更應(yīng)是法治構(gòu)造的結(jié)晶。本文第一部分研究和辨析了區(qū)域性組織設(shè)立的內(nèi)涵，認(rèn)為區(qū)域性組織設(shè)立有狹義與廣義之分，區(qū)域性組織設(shè)立既指組織架構(gòu)的構(gòu)建，又指區(qū)域性組織從發(fā)起設(shè)立到組織機(jī)制運(yùn)行，乃至運(yùn)行效果之考量的全過程。第二部分強(qiáng)調(diào)確立行政組織法定原則，區(qū)域性組織也是行政組織，區(qū)域性組織的設(shè)立應(yīng)遵循行政組織法定原則。第三部分剖析了我國區(qū)域性組織設(shè)立中存在的缺乏整體性等問題。第四部分針對現(xiàn)實(shí)問題，提出了完善我國區(qū)域性組織設(shè)立的法治對策，主張構(gòu)筑整體性的區(qū)域性組織體系，在厘定法律保留范圍的基礎(chǔ)上加強(qiáng)相關(guān)立法，進(jìn)而依法明晰設(shè)立主體，確保設(shè)立程序正當(dāng)，充分貫徹民主精神，健全組織運(yùn)行機(jī)制，評估組織運(yùn)行效果。