公立醫(yī)院在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中簽署廉政承諾的實(shí)踐探索

□ 吳燕里 WU Yan-li 李淼 LI Miao 王曉芳 WANG Xiao-fang

當(dāng)前公立醫(yī)院對(duì)外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)事項(xiàng)日益增多，大到醫(yī)院基建改造項(xiàng)目小到辦公用品的采購，種類繁多，相關(guān)部門及人員也涉及方方面面。分析近年來國家衛(wèi)生健康委通報(bào)的醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)違紀(jì)違法案件特點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)案件多發(fā)生在采購領(lǐng)域，以賄賂案件為主，多集中在藥品、大型醫(yī)療器械及基建工程領(lǐng)域[1]。隨著公立醫(yī)院反腐倡廉工作的不斷深入，紀(jì)檢監(jiān)察部門如何做好重點(diǎn)部門、重點(diǎn)崗位、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控是一個(gè)重要課題。醫(yī)院在抓好內(nèi)部職工廉政教育與規(guī)范權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的同時(shí)，于2016年全面開始實(shí)施在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，甲乙雙方相關(guān)人員簽署經(jīng)濟(jì)合同的同時(shí)簽署廉政承諾。對(duì)經(jīng)濟(jì)利益博弈的雙方加以剛性要求，最大限度預(yù)防腐敗問題的發(fā)生，確保醫(yī)院的利益不受損失。

廉政承諾的內(nèi)涵與實(shí)施過程

1.公立醫(yī)院廉政承諾的內(nèi)涵。隨著黨風(fēng)廉政建設(shè)工作的不斷深入，對(duì)公立醫(yī)院經(jīng)濟(jì)活動(dòng)事項(xiàng)的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控尤為重要，廉政風(fēng)險(xiǎn)是指醫(yī)院各級(jí)管理干部、醫(yī)務(wù)人員在從政、從業(yè)過程中發(fā)生腐敗行為的可能性[2]。如何防控廉政風(fēng)險(xiǎn)對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察部門是難點(diǎn)也是挑戰(zhàn)，簽署廉政承諾是防范風(fēng)險(xiǎn)的有益實(shí)踐與探索。廉政承諾含義是指在醫(yī)院對(duì)外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)利益的甲乙雙方在廉潔自律方面所承擔(dān)的責(zé)任與違約條款。雙方自愿遵守，是經(jīng)濟(jì)合同的一部分，與經(jīng)濟(jì)合同具有同等法律效力[3]，廉政承諾一般要素包含具有獨(dú)立法人的甲乙雙方單位名稱、經(jīng)濟(jì)合同的名稱、合同的標(biāo)的金額、相關(guān)責(zé)任人(負(fù)責(zé)人、經(jīng)辦人)、聯(lián)系方式、簽署日期、單位法人簽章及單位公章。主體責(zé)任條款為：甲方人員不得以任何形式接受索要現(xiàn)金、有價(jià)證券、支付憑證和貴重禮品等，不得要求或者接受乙方為其房屋裝修、婚喪嫁娶活動(dòng)、配偶子女的工作安排以及出國出境、旅游等提供方便；乙方不得以回扣(現(xiàn)金、有價(jià)證券、支付憑證和貴重禮品等)、宴請(qǐng)旅游等方式干擾甲方工作人員合作中的選擇權(quán)。約定雙方遵守的底線和違約處罰依據(jù)。廉政承諾根據(jù)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)類別分為基建類、服務(wù)類、科研類、醫(yī)藥類、其他類、院內(nèi)承諾6種類別。

2.廉政承諾防范風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)探索

2.1 簽署廉政承諾是風(fēng)險(xiǎn)防控由內(nèi)部向外部環(huán)境的延伸。其首要目的是規(guī)范經(jīng)濟(jì)合作雙方的行為。公立醫(yī)院的招標(biāo)采購涉及面廣、項(xiàng)目繁雜且數(shù)量多，經(jīng)2016年到2020年統(tǒng)計(jì)，醫(yī)院簽署1761份經(jīng)濟(jì)合同，涉及眾多廠商，以往對(duì)廠商的集體廉政教育在時(shí)間上較滯后、有效針對(duì)性差，單靠紀(jì)檢監(jiān)察部門難以做到全面防控。通過簽署廉政承諾可實(shí)時(shí)把發(fā)生經(jīng)濟(jì)合作的雙方人員聯(lián)系在一起，對(duì)廠商人員因受利益驅(qū)使的潛在違規(guī)行為加以警示，及時(shí)對(duì)院方人員在思想上提高對(duì)腐敗行為的認(rèn)識(shí)，對(duì)甲乙雙方亮明了底線。只有在經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)中明確須自覺履行和相互監(jiān)督執(zhí)行的條款，才能建立起利益雙方的“防火墻”，做到警鐘長(zhǎng)鳴。

2.2 簽署廉政承諾是對(duì)規(guī)范權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的具體落實(shí)。現(xiàn)公立醫(yī)院多以規(guī)范權(quán)力運(yùn)行為目標(biāo)，建立健全覆蓋醫(yī)院所有權(quán)力和權(quán)力運(yùn)行過程的廉政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控機(jī)制。醫(yī)院權(quán)力明晰和權(quán)力運(yùn)行流程是防范風(fēng)險(xiǎn)的整體管理框架，是各個(gè)部門完成自我監(jiān)督需要遵循的，以確保權(quán)力正確行使并提高行政效能。我院簽署廉政承諾，是對(duì)權(quán)力運(yùn)行制約監(jiān)督的補(bǔ)充，以實(shí)現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察部門的再監(jiān)督職能，只有在每個(gè)經(jīng)濟(jì)行為活動(dòng)中與相關(guān)部門人員形成合力，才能有效防范廉政風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到權(quán)力運(yùn)行相互制約、相互協(xié)調(diào)的目的。

2.3 簽署廉政承諾是熟悉了解公立醫(yī)院對(duì)外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的窗口。通過建立廉政承諾簽署情況數(shù)據(jù)庫和加強(qiáng)臺(tái)賬管理，紀(jì)檢監(jiān)察部門能全面熟悉醫(yī)院對(duì)外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的類型特點(diǎn)、數(shù)量、部門分布，盤清底數(shù)與框架，為紀(jì)檢監(jiān)察部門的有效監(jiān)督提供方向，為醫(yī)院廉政建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)防控的精準(zhǔn)施策提供切入點(diǎn)。

3.簽署廉政承諾實(shí)施過程的PDCA管理

3.1 “類別”劃分過于籠統(tǒng)，實(shí)施簽署工作針對(duì)性不強(qiáng)。制定之初的《廉政合同》(后更名為《廉政承諾》)，共分為醫(yī)藥類、科研項(xiàng)目類、基建工程類、其他類4個(gè)類別。在實(shí)施過程中，“其他”類別包含的項(xiàng)目眾多，如設(shè)備維保、軟件開發(fā)、醫(yī)療耗材、儀器設(shè)備等交織在一起，占比高達(dá)62.6%。個(gè)別部門甚至隨意更改廉政承諾名稱，因此依據(jù)實(shí)際情況適時(shí)增加服務(wù)、院內(nèi)承諾及增加服務(wù)類的三方承諾類別，使相關(guān)部門在OA系統(tǒng)選擇上更明確，使廉政承諾覆蓋所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

3.2 廉政承諾簽署過程與經(jīng)濟(jì)合同不同步。在實(shí)施初期，常出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)合同已轉(zhuǎn)簽半程，才想起要簽署廉政承諾，造成時(shí)間落后，影響力與震懾力減弱，同時(shí)也給相關(guān)部門增加了時(shí)間成本，通過在經(jīng)濟(jì)合同審批轉(zhuǎn)簽表中添加入簽署廉政承諾的項(xiàng)目欄，與經(jīng)濟(jì)合同簽署工作一并進(jìn)行，及時(shí)發(fā)揮警示作用。

3.3 廉政承諾的關(guān)鍵詞與經(jīng)濟(jì)合同的不一致。在簽署核對(duì)工作中發(fā)現(xiàn)，在填寫合同名稱時(shí)少數(shù)人比較隨意，未與經(jīng)濟(jì)合同名稱保持一致，金額的描述也不規(guī)范，通過連續(xù)兩年請(qǐng)律師對(duì)《廉政承諾》進(jìn)行審議把關(guān)。將“合同”名稱修改為“采購合同名稱”、“服務(wù)合同名稱”等、“金額”修改為“服務(wù)合同標(biāo)的額”、采購合同標(biāo)的額”等，進(jìn)一步完善了廉政承諾內(nèi)涵，與經(jīng)濟(jì)合同的內(nèi)容保持一致。

3.4 廉政承諾責(zé)任人未與權(quán)力運(yùn)行流程保持一致。在簽署過程中，落實(shí)簽字的經(jīng)辦人大都是研究生、普通的辦事人員，未能體現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行過程中項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的權(quán)力與責(zé)任，層層壓實(shí)責(zé)任不夠，通過對(duì)廉政承諾及時(shí)修改，在內(nèi)容中明確了必須寫明項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及落款增加了項(xiàng)目負(fù)責(zé)人簽字等事項(xiàng)，強(qiáng)化承諾雙方相關(guān)人員的責(zé)任意識(shí)，層層落實(shí)責(zé)任，做到廉政警示的經(jīng)常性、針對(duì)性。

3.5 廉政承諾與經(jīng)濟(jì)合同的歸檔管理不一致。廉政承諾大多是一式三份，項(xiàng)目部門、乙方及醫(yī)院各執(zhí)一份。醫(yī)院備案在紀(jì)檢監(jiān)察部門，造成主經(jīng)濟(jì)合同與廉政承諾分別歸檔，不利于日后的管理與查詢，現(xiàn)由院辦進(jìn)行經(jīng)濟(jì)合同與廉政承諾一并統(tǒng)一歸檔管理，紀(jì)檢監(jiān)察部門進(jìn)行核查廉政承諾的簽署情況，進(jìn)行電子臺(tái)賬的管理。

4.簽署廉政承諾的初步成效

4.1 促進(jìn)醫(yī)院經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)范運(yùn)行。簽署廉政承諾在經(jīng)濟(jì)合作的利益雙方建立起“防火墻”，從監(jiān)督的角度對(duì)醫(yī)院的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)逐步實(shí)現(xiàn)全面防控，從而對(duì)營(yíng)造公平交易誠實(shí)守信的購銷與合作環(huán)境起到積極的推進(jìn)作用，同時(shí)筆者認(rèn)為只有多項(xiàng)舉措同時(shí)發(fā)力，做到制度、流程、監(jiān)督相互搭臺(tái)發(fā)揮“組合拳”的合力作用，才能有效防控廉政風(fēng)險(xiǎn)。

4.2 成為履行監(jiān)督職責(zé)的切入點(diǎn)。在范圍上，以簽署廉政承諾為抓手，及時(shí)對(duì)醫(yī)院每項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的雙方加以廉政警示，杜絕死角。在醫(yī)院職工廉政思想教育上，加之具體事項(xiàng)雙方的靶向警示起到疊加效果。在方法上，是紀(jì)檢監(jiān)察部門落實(shí)“三轉(zhuǎn)”工作后履職的重要舉措。在公立醫(yī)院的紀(jì)檢監(jiān)察部門首要監(jiān)督職責(zé)其目的是以預(yù)防為主，最大限度遏制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。紀(jì)檢監(jiān)察部門是公立醫(yī)院內(nèi)部職能部門之一，廉政警示教育要抓經(jīng)常，經(jīng)常抓。

4.3 成為對(duì)權(quán)力運(yùn)行制約監(jiān)督的重要補(bǔ)充。醫(yī)院權(quán)力明晰和權(quán)力運(yùn)行流程是防范風(fēng)險(xiǎn)的整體管理框架，它是由醫(yī)院的各個(gè)部門根據(jù)自身的工作特點(diǎn)與職責(zé)起草確立而成，是部門內(nèi)部完成自我監(jiān)督所遵循的，自我監(jiān)督是否到位需要外部力量的提醒與督促，廉政承諾與現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督都是外在監(jiān)督手段。只有內(nèi)外監(jiān)督形成合力，才能把完善制度規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的工作做細(xì)做實(shí)，落實(shí)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的目標(biāo)，從而進(jìn)一步落實(shí)十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)對(duì)黨員干部的日常管理監(jiān)督。”抓早抓小、防微杜漸。

4.4 成為紀(jì)檢監(jiān)察干部提高履職能力的課堂。通過簽署工作，建立完善醫(yī)院黨風(fēng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控日常監(jiān)督的數(shù)據(jù)庫，使紀(jì)檢監(jiān)察干部盡快學(xué)習(xí)熟悉醫(yī)院對(duì)外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的類型分布與特點(diǎn)。彌補(bǔ)了監(jiān)督部門不能掌握全院采購整體情況，對(duì)具體監(jiān)督項(xiàng)目的監(jiān)督處于被動(dòng)等通知的狀態(tài)[4]。有針對(duì)性歸類學(xué)習(xí)掌握不同類型經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的工作流程與風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，運(yùn)用到現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督中，對(duì)每項(xiàng)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督做到事先了解相關(guān)部門準(zhǔn)備工作、事中監(jiān)督工作流程執(zhí)行情況、事后監(jiān)督統(tǒng)計(jì)環(huán)節(jié)，做到現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督有的放矢，履行再監(jiān)督的職能。另，在監(jiān)督現(xiàn)場(chǎng)能體會(huì)到評(píng)委們幾番議價(jià)擠壓水分為醫(yī)院節(jié)省資金所做的努力，是監(jiān)督也是學(xué)習(xí)的過程。紀(jì)檢監(jiān)察干部只有在干中學(xué)、學(xué)中干才能熟悉相關(guān)知識(shí)與工作流程，同時(shí)及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)止損。在監(jiān)督過程中與相關(guān)部門做到相互理解與支持，做到不缺位、不越位，做一個(gè)有溫度的監(jiān)督者，提高廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的效能。

廉政承諾數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析

1.存在的主要問題

1.1 在廉政承諾類別數(shù)量占比統(tǒng)計(jì)中，“其他”占比47.3%依然很高，不利于精細(xì)化管理，分類需進(jìn)一步細(xì)化；同時(shí)缺少部門、經(jīng)費(fèi)來源等關(guān)鍵詞，未能實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算管理的監(jiān)督作用。

1.2 廉政承諾統(tǒng)計(jì)金額描述占比中，“據(jù)實(shí)結(jié)算”共計(jì)476份，其中“其他”類別占77.9%，多集中在長(zhǎng)期供貨廠商方面，提示相關(guān)部門對(duì)長(zhǎng)期供貨商的經(jīng)濟(jì)框架管理存在薄弱環(huán)節(jié)。需對(duì)“據(jù)實(shí)結(jié)算類”、以及金額為“無”的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)重點(diǎn)歸類分析，并對(duì)此類經(jīng)濟(jì)合同執(zhí)行的情況重點(diǎn)關(guān)注與監(jiān)控。

2.對(duì)策

2.1 完善公立醫(yī)院內(nèi)控制度建設(shè)。根據(jù)國家衛(wèi)健委《公立醫(yī)院內(nèi)控制度管理辦法》及時(shí)查缺補(bǔ)漏，建立完善公立醫(yī)院內(nèi)部廉政風(fēng)險(xiǎn)各類信息的收集與評(píng)估機(jī)制，形成相互制衡的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防范與監(jiān)控體系，降低運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，從而達(dá)到高效可持續(xù)性的發(fā)展。

2.2 加強(qiáng)職能部門之間的協(xié)作。聯(lián)合審計(jì)、財(cái)務(wù)等部門對(duì)簽署廉政承諾中金額描述為“據(jù)實(shí)結(jié)算”、“無”的經(jīng)濟(jì)合同開展專項(xiàng)檢查，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)庫的“哨兵”作用。多部門的聯(lián)合檢查能有效發(fā)揮各部門的技術(shù)專長(zhǎng)，使各自監(jiān)督職能形成合力，共同分析存在問題與原因，協(xié)助有關(guān)部門改進(jìn)工作流程，以點(diǎn)帶面，不斷規(guī)范權(quán)力運(yùn)行流程，提高監(jiān)督的能效。在醫(yī)院的內(nèi)控建設(shè)中，中層干部是內(nèi)控制度建設(shè)和落實(shí)的主體，中層干部執(zhí)行力的強(qiáng)弱，直接影響醫(yī)院內(nèi)控建設(shè)的水平，紀(jì)檢監(jiān)察部門是眾職能部門之一，聯(lián)合檢查既是相互補(bǔ)充也是相互溝通的過程，以有效促進(jìn)醫(yī)院各個(gè)部門工作流程的改進(jìn)，使部門的自我監(jiān)督與外部再監(jiān)督形成合力，做好經(jīng)濟(jì)合同執(zhí)行的下半程管理，強(qiáng)化內(nèi)部控制的成效。

2.3 不斷完善數(shù)據(jù)的監(jiān)督手段。在當(dāng)前黨風(fēng)廉政建設(shè)形勢(shì)下，要使廉政承諾不流于形式，其一需發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)解決，建立年度數(shù)據(jù)分析制度，細(xì)化“分類”管理，增加部門、資金來源等關(guān)鍵點(diǎn)，從而對(duì)醫(yī)院的全面預(yù)算管理加以監(jiān)督，增強(qiáng)廉政承諾的監(jiān)督手段。其二要以廉政承諾的簽署為抓手，找準(zhǔn)監(jiān)督的切入點(diǎn)，從參加現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督不缺位；發(fā)展到建立起動(dòng)態(tài)監(jiān)督模式，落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)防控監(jiān)督的連續(xù)性，最終建立起多部門相互協(xié)作的監(jiān)督機(jī)制。

2.4 開展多角度職工思想教育路徑。通過完善教育與警示全方位體系，如每月線上線下的學(xué)習(xí)制度、重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)的教育與提醒、知識(shí)問答活動(dòng)、警示教育短片、外出參觀教育活動(dòng)等，做到有學(xué)習(xí)、有落實(shí)、有考核。使職工在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中守住底線，做到內(nèi)化于心、外化于行，實(shí)現(xiàn)自我監(jiān)督。

小結(jié)

公立醫(yī)院探索在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中簽署廉政承諾，在實(shí)施的過程中運(yùn)用PDCA管理理論不斷的改進(jìn)與提高，使簽署工作運(yùn)行流暢。在簽署過程中是不斷的強(qiáng)化廉政教育與警示過程，它所注重的是腐敗行為事前預(yù)防，做到監(jiān)督工作關(guān)口前移，起到實(shí)時(shí)對(duì)職工知法守則教育，提高預(yù)防腐敗的能力，是廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的重要舉措。簽署廉政承諾與形式多樣的廉政教育、不斷完善制度與流程及監(jiān)督等工作一體推進(jìn)，發(fā)揮組合拳的效力，才能讓黨風(fēng)廉政建設(shè)與風(fēng)險(xiǎn)防控與醫(yī)教研工作做到同部署、同落實(shí)，強(qiáng)化“一崗雙責(zé)”。