民生實事事前績效評估實踐探索
——以浙江省紹興市為例

●李永剛

為貫徹落實習(xí)近平總書記“保障和改善民生要抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，既盡力而為，又量力而行”重要論述精神，自2019年起，浙江省紹興市連續(xù)三年對全市十大民生實事開展事后績效評價，通過評價問題整改推動民生項目高質(zhì)量實施。在評價過程中也發(fā)現(xiàn)了一些問題，如縣市區(qū)實施標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、績效目標(biāo)質(zhì)量較差、財政承受能力風(fēng)險較高等，這些在事前決策階段就已經(jīng)固化了，因此，有必要將績效評價從事后轉(zhuǎn)向事前，嚴(yán)把民生實事“入口關(guān)”。

2020年，紹興市財政局組織行業(yè)專家小組對16個預(yù)選民生實事開展現(xiàn)場事前評估；2021年將民生實事事前評估由線下轉(zhuǎn)移至線上，并聯(lián)合縣（市、區(qū)）財政局開展評估。經(jīng)過兩年事前評估，共節(jié)省財政資金2.9億元，調(diào)整優(yōu)化績效目標(biāo)125個，有力提升了民生實事決策水平。

一、紹興市實施民生實事事前績效評估的主要做法

（一）搭建一個數(shù)字化評估平臺，利用數(shù)字賦能實現(xiàn)評估提質(zhì)增效

將打造全市域民生實事智能化績效評估平臺作為總龍頭來抓。一是評估流程在線化。打破邀請第三方機構(gòu)開展現(xiàn)場評估的慣例做法，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，制定全市域民生實事評估流程，實施“財政部門下達(dá)評估任務(wù)—部門提交評估報告—專家小組初審—部門補充評估資料—專家小組形成評估結(jié)論—各級財政部門實施結(jié)果應(yīng)用”全過程在線事前評估；二是評估專家推送智能化。構(gòu)建分類分檔專家?guī)?，根?jù)民生實事的內(nèi)容，從專家?guī)熘悄芡扑托袠I(yè)績效評估專家，提升評估結(jié)果的權(quán)威性和有效性；三是評估成果數(shù)字化。評估報告、評估佐證資料、專家評估過程、評估結(jié)論等通過視頻、文件等格式，實現(xiàn)在線數(shù)字化記錄。2021年成功實現(xiàn)評估模式由線下轉(zhuǎn)為線上迭代升級，評估時間由原先的2周縮短至1周，評估效率提升了1倍。

（二）抓好預(yù)評估和正式評估二次評估，久久為功全面提升評估質(zhì)量

1、圍繞資料完整開展預(yù)評估。評估專家小組對照評估報告和評估資料清單（事前評估報告、績效目標(biāo)申報表、立項依據(jù)文件、項目實施方案等），檢查部門提交的評估資料缺失情況，并要求其進(jìn)行在線補充，避免因資料缺失導(dǎo)致評估質(zhì)量下降問題。

2、圍繞結(jié)果精準(zhǔn)開展正式評估。評估專家小組根據(jù)采集的評估資料，就民生實事的立項必要性（結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)批示和民眾投票結(jié)果）、投入經(jīng)濟(jì)性（結(jié)合資金測算）、績效目標(biāo)合理性（結(jié)合績效目標(biāo)申報表）、實施方案可行性（結(jié)合項目實施方案）、籌資合規(guī)性（結(jié)合項目籌資方案）進(jìn)行全面論證，并形成評估結(jié)論。

（三）把好評估前準(zhǔn)備、評估實施和結(jié)果應(yīng)用三道環(huán)節(jié)，通過整體智治實現(xiàn)事前評估閉環(huán)管理

1、在評估前期準(zhǔn)備時主要做到“四個明確”。一是明確評估制度。出臺《紹興市事前績效評估管理辦法》，明確民生實事的評估流程、評估方法、評估程序和成果應(yīng)用，實現(xiàn)事前評估全過程閉環(huán)管理；二是明確專班運作機制。市局聯(lián)合各縣（市、區(qū)）績效處、預(yù)算局、相關(guān)業(yè)務(wù)處室，成立了績效處牽頭負(fù)責(zé)的民生實事評估專班，選派責(zé)任心強、熟悉民生項目的人員承擔(dān)評估工作，確保評估過程順利推進(jìn)；三是明確時間節(jié)點。根據(jù)每年人大對民生實事票決和預(yù)算編制時間安排，市局制定了全市民生實事評估時間計劃表，確保評估結(jié)果及時為人大代表票選和各級財政部門預(yù)算安排科學(xué)決策服務(wù)；四是明確職責(zé)分工。分市、縣（區(qū)）、業(yè)務(wù)處室三個層次進(jìn)行分解落實，市局績效處總牽頭，負(fù)責(zé)全市評估總體協(xié)調(diào)工作，總預(yù)算局負(fù)責(zé)財政承受能力和風(fēng)險評估，業(yè)務(wù)處室負(fù)責(zé)民生實事可行性評估，各縣（區(qū)）負(fù)責(zé)本地區(qū)民生實事財政承受能力評估。

2、在評估實施中力促“三個細(xì)化”。一是細(xì)化承受能力風(fēng)險。布置各部門在事前評估報告中明確各縣（市、區(qū)）財政資金需求（包括跨年度項目中期資金需求規(guī)劃），各縣（市、區(qū)）財政局據(jù)此對本地區(qū)的財政可承受能力進(jìn)行風(fēng)險評估，并通過在線會議進(jìn)行風(fēng)險評估結(jié)果反饋，確保民生實事全市層面同步實施的可行性。經(jīng)風(fēng)險評估，全市共有2個項目因財政可承受風(fēng)險調(diào)整資金需求。二是細(xì)化支出標(biāo)準(zhǔn)。對各部門的民生項目分縣（市、區(qū)）的支出標(biāo)準(zhǔn)和地區(qū)差異情況進(jìn)行統(tǒng)一評估，尤其對標(biāo)準(zhǔn)差異較大的加裝電梯、衛(wèi)生應(yīng)急指揮中心建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等項目，從全市層面統(tǒng)一支出標(biāo)準(zhǔn)上限，在確保民生項目質(zhì)量的前提下，盡最大可能節(jié)省財政資金。三是細(xì)化績效目標(biāo)?？缒甓让裆椖啃杓?xì)化整體目標(biāo)與分年度目標(biāo)，年度目標(biāo)需在產(chǎn)出目標(biāo)的基礎(chǔ)上增設(shè)質(zhì)量、成本和滿意度目標(biāo)，確保民生實事辦得好、辦得省。

3、評估結(jié)果應(yīng)用體現(xiàn)“三個服務(wù)”。一是為人大代表決策服務(wù)，立項與否意見分為“全部立項、部分立項和不予立項”三個選項，并注明專家意見，為人大票選全市十大民生實事科學(xué)決策服務(wù)；二是為財政部門預(yù)算安排服務(wù)，資金安排意見分為全市匯總和各區(qū)（縣、市）資金安排意見，為各級財政部門安排預(yù)算資金，防范支付風(fēng)險科學(xué)決策服務(wù)；三是為項目主管部門服務(wù)，績效目標(biāo)意見分為產(chǎn)出目標(biāo)、效益目標(biāo)和滿意度目標(biāo)三方面修改意見，為各主管部門設(shè)定民生實事中長期績效目標(biāo)科學(xué)決策服務(wù)。

（四）推進(jìn)財政部門與市人大、民生實事主管部門、縣（市、區(qū)）局、專家小組之間的四方聯(lián)動，通過高效協(xié)同構(gòu)建立體式評估網(wǎng)絡(luò)

一是與人大聯(lián)動，解決民生實事法定問題。建立人大財經(jīng)工委深度參與民生實事事前評估機制，將評估計劃、評估方案和評估報告征求人大意見，市人大財經(jīng)工委全程參與在線評估，提升評估結(jié)果的權(quán)威性和可應(yīng)用性；二是與部門聯(lián)動，解決結(jié)果應(yīng)用難的問題。召開部門事前評估報告撰寫專題培訓(xùn)會，著重就立項依據(jù)、資金測算、績效目標(biāo)編報等難點問題進(jìn)行輔導(dǎo)，提升部門編制事前評估報告的水平；召開事前評估總結(jié)應(yīng)用會議，總結(jié)事前評估經(jīng)驗，并布置各部門對專家小組評估結(jié)果進(jìn)行落實；三是與縣（市、區(qū)）局聯(lián)動，解決資金落實難問題。全市統(tǒng)籌實施事前評估，將縣（市、區(qū)）局納入評估流程，召開統(tǒng)籌布置會議對民生實事評估進(jìn)行統(tǒng)一布置，通過市縣評估結(jié)果應(yīng)用，確保民生實事全市資金統(tǒng)一落實；四是與專家小組聯(lián)動，解決評估結(jié)果權(quán)威性問題。構(gòu)建專家?guī)?，精選民生實事行業(yè)專家和績效專家，采取資料預(yù)審、在線與部門面對面評審、出具專家意見的方式，形成評估結(jié)論。

二、民生實事事前績效評估存在的主要問題

紹興市民生實事事前績效評估經(jīng)過兩年的運行，評估體系持續(xù)完善，評估指標(biāo)不斷優(yōu)化，評價方法逐漸成熟，有力推動了民生實事高質(zhì)量實施，但隨著改革深入，事前評估在戰(zhàn)略導(dǎo)向、全過程績效管理、數(shù)字化改革等方面也暴露出了一些問題。

（一）從戰(zhàn)略導(dǎo)向看，個別民生項目與“十四五”時期國家戰(zhàn)略導(dǎo)向銜接度不高

“十四五”規(guī)劃綱要提出，“加強普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，完善共建共治共享的社會治理制度，制定促進(jìn)共同富裕行動綱要?！币虼耍?dāng)前民生實事選擇要圍繞“共同富?！边@一目標(biāo)，從普惠性、基礎(chǔ)性和兜底性三方面評估民生實事入圍事項，但目前紹興市個別民生實事與國家戰(zhàn)略的銜接度不高，主要表現(xiàn)為：一是部門選擇備選民生實事未能從解決老百姓所急所盼的實事出發(fā)，往往僅從部門履職角度出發(fā)，導(dǎo)致民生實事基礎(chǔ)性不足；二是部門在選擇備選民生實事時，未充分考慮國家戰(zhàn)略一致性和受益面窄的情況，導(dǎo)致民生項目普惠性不足；三是部門將設(shè)備購買類項目、資金量很?。?00萬以下）的項目、來源渠道不合規(guī)的項目列入民生項目備選范圍，該類民生項目明顯不屬于兜底性項目。

（二）從全過程績效管理“五有”要求看，民生實事全生命周期績效管理有待加強

項目全過程績效管理“五有”要求：事前有目標(biāo)、事中有監(jiān)控、事后有評價、結(jié)果有應(yīng)用、應(yīng)用有反饋。從目前看，民生實事項目離“五有”要求尚有較大差距。一是事前績效目標(biāo)不夠精準(zhǔn)。各部門在編制年度績效目標(biāo)時，往往根據(jù)上級部門下達(dá)工作計劃制定目標(biāo)，且為確保完成全年目標(biāo)，績效指標(biāo)值有一定的下浮，導(dǎo)致績效目標(biāo)實際完成率異常高；二是民生實事日常監(jiān)控不夠深入。監(jiān)控分散到各縣（市、區(qū)）主管部門和財政局，市級主管部門缺乏對縣（市、區(qū)）主管部門民生實事執(zhí)行進(jìn)度的監(jiān)控，市級財政部門缺乏對縣（市、區(qū)）財政部門資金執(zhí)行進(jìn)度的監(jiān)督。監(jiān)控局限于監(jiān)控報表的上報匯總，缺乏監(jiān)控數(shù)據(jù)的自動獲取，缺乏自動預(yù)警功能；三是事后評價滿意度評測不夠精準(zhǔn)。統(tǒng)計局對十大民生實事開展?jié)M意度測評，是通過隨機電話采訪，采訪對象對十大民生實事熟悉程度不一、采訪對象與民生實事享受對象不一致，導(dǎo)致評測結(jié)果分化較大；四是評價結(jié)果應(yīng)用力度不夠。因民生實事大多屬于一次性項目，無法直接和預(yù)算資金安排相掛鉤，導(dǎo)致結(jié)果應(yīng)用難。民生實事項目問題涉及各縣（市、區(qū)），其問題整改由市級主管部門牽頭并督查落實也存在一定難度；五是尚未形成全過程閉環(huán)反饋。民生實事每年的項目均不同，每年實施的民生項目各部門重視當(dāng)年度實施進(jìn)度和項目效果，但后續(xù)年度缺乏跟蹤問效，導(dǎo)致個別民生實事出現(xiàn)“曇花一現(xiàn)”的現(xiàn)象。

（三）從績效管理手段看，民生實事績效管理數(shù)字化改革亟待加強

《浙江省數(shù)字化改革總體方案》提到：“將以數(shù)字化改革撬動各領(lǐng)域各方面改革，運用數(shù)字化技術(shù)、數(shù)字化思維、數(shù)字化認(rèn)知對省域治理的體制機制、組織架構(gòu)、方式流程、手段工具進(jìn)行全方位系統(tǒng)性重塑，推動各地各部門流程再造、數(shù)字賦能、高效協(xié)同、整體智治，整體推動質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，高水平推進(jìn)省域治理體系和治理能力現(xiàn)代化，爭創(chuàng)社會主義現(xiàn)代化先行省。”

對照上述要求，民生領(lǐng)域績效管理數(shù)字化短板突出，主要表現(xiàn)為：一是從數(shù)字化技術(shù)看，尚未全面應(yīng)用地理信息系統(tǒng)和移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，形成移動端的民生實事項目事前評估應(yīng)用場景，即通過項目進(jìn)度榜、民生實事圖、專項監(jiān)督臺、代表滿意票、實事檔案館等應(yīng)用模塊，能夠即時了解項目進(jìn)展情況、開展在線監(jiān)督、提出監(jiān)督意見、與部門互動，實現(xiàn)一圖展示全市各級民生實事項目、歷年民生實事檔案、市人大代表滿意度測評、市民留言等功能；二是從數(shù)字化思維看，尚未形成全流程績效數(shù)字化管控。即尚未實現(xiàn)民生實事項目從征集、篩選、征求意見、審議、票決、評價等全流程數(shù)字化，民生實事滿意度評測尚未引入“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，局限于統(tǒng)計局的自動電話、第三方機構(gòu)現(xiàn)場評價等傳統(tǒng)方式，未將微信、抖音等最新社交平臺技術(shù)考慮在內(nèi)；三是在數(shù)字化認(rèn)知方面，部門間數(shù)據(jù)共享有待進(jìn)一步加強。民生項目事前績效評估尚未引入大數(shù)據(jù)對民生實事的成本進(jìn)行全面估算，財政資金安排經(jīng)濟(jì)性有待提升；上下級財政部門的民生項目績效信息未能有效貫通，主管部門的業(yè)務(wù)信息未能有效共享。

三、提升民生實事事前績效評估質(zhì)效的對策建議

立足“十四五”時期預(yù)算績效管理提質(zhì)增效理念，圍繞“共同富裕示范區(qū)建設(shè)”目標(biāo)，以數(shù)字化改革為牽引，以整體智治、數(shù)據(jù)賦能為方法，持續(xù)提升民生實事事前績效評估質(zhì)量和效果，全面推動公共服務(wù)均等化。

（一）立足國家戰(zhàn)略和風(fēng)險評估，全面優(yōu)化民生實事事前評估指標(biāo)體系

一是全面優(yōu)化事前評估指標(biāo)體系，將事前評估指標(biāo)體系分為一票否決和修改完善兩大類，對于不符合國家戰(zhàn)略和財政承受能力出現(xiàn)重大風(fēng)險的項目，不予支持；二是全面評估民生實事的公共服務(wù)均等化能力，將民生實事的普惠性、兜底性、基礎(chǔ)性納入評估范圍，對于不屬于“幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”范圍的民生實事進(jìn)行嚴(yán)格控制；三是全面開展財政承受能力和風(fēng)險評估，利用大數(shù)據(jù)模型，結(jié)合當(dāng)期和中長期財政收支增長情況，全面深入分析民生項目對財政支出的當(dāng)期和長遠(yuǎn)影響，對于評估認(rèn)定不具備實施條件或存在風(fēng)險隱患的項目，一律不得實施；四是全面征求各方意見，設(shè)置征求意見廣泛性評估指標(biāo)，重點評估項目確定階段是否向廣大人民和縣（市、區(qū)）政府等利益相關(guān)方公開征求意見。

（二）對標(biāo)“五有”要求，建立民生實事績效全過程管控機制

一是事前評估定目標(biāo)。事前績效目標(biāo)評估重點圍繞指標(biāo)來源是否權(quán)威、指標(biāo)值是否科學(xué)，并將指標(biāo)值異常情況納入評分細(xì)則，對于異常波動的指標(biāo)進(jìn)行扣分；二是事中項目分級監(jiān)控。依托全省預(yù)算管理一體化信息系統(tǒng)，實行民生項目分級績效監(jiān)控，按照市級財政監(jiān)控總體目標(biāo)、縣級財政監(jiān)控分解目標(biāo)、主管部門監(jiān)控項目實施進(jìn)度的分工，對三季度末資金使用進(jìn)度、績效目標(biāo)未達(dá)到預(yù)期50%的項目，逐項進(jìn)行績效分析，實施“紅黃藍(lán)”預(yù)警，并提出項目改進(jìn)、壓減、取消等建議，積極打造在線雙監(jiān)控的信息化系統(tǒng)，逐步形成民生項目分級智慧監(jiān)控體系；三是事后在線評價。民生實事滿意度評測逐步由電話轉(zhuǎn)為互聯(lián)網(wǎng)，實事求是反映民生實事享受對象的滿意情況；民生實事問題在線反饋，由網(wǎng)民將民生實事發(fā)現(xiàn)問題在線提交，推動民生實事邊實施邊整改；四是強化激勵考核，將民生實事評估結(jié)果與部門和下級政府年終績效考核掛鉤，對民生實事評估通過的項目在部門預(yù)算安排中予以重點支持，在縣（市、區(qū)）下級轉(zhuǎn)移支付方面給予適當(dāng)傾斜，提升各參與部門和下級政府的主動性。

（三）借助數(shù)字賦能，全面打造民生實事“智慧績效”平臺

一是管理平臺數(shù)字化。綜合集成各部門的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、財政部門的支出數(shù)據(jù)和績效數(shù)據(jù)、老百姓滿意度數(shù)據(jù)、人大政協(xié)代表督查數(shù)據(jù)等，搭建民生項目預(yù)算績效管理數(shù)字化平臺，使績效數(shù)據(jù)從“碎片化”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙惑w化”；二是工作流程數(shù)字化。將人大、各級財政、第三方評價機構(gòu)、民生項目主管部門、統(tǒng)計局等部門參與民生實事全過程在網(wǎng)上實現(xiàn)，提升評價效率，便于人大監(jiān)督，提升第三方工作質(zhì)量；三是成本測算數(shù)字化。通過大數(shù)據(jù)，對全省層面同類型民生實事實施標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測算并形成分類分檔支出標(biāo)準(zhǔn)，以此為依據(jù)科學(xué)安排財政資金并實現(xiàn)支出標(biāo)準(zhǔn)的滾動更新；四是風(fēng)險評估數(shù)字化。利用人工智能、云計算等數(shù)字技術(shù)，將數(shù)據(jù)模型引入財政承受能力風(fēng)險評估，結(jié)合各級財政部門的收支情況，開展短期和中長期風(fēng)險評估，并對預(yù)算資金進(jìn)行科學(xué)安排，推動構(gòu)建民生實事長效機制；五是監(jiān)督平臺移動化。利用手機APP，構(gòu)建民生實事移動監(jiān)督平臺，通過民生實事實施進(jìn)度實時展示督查部門項目執(zhí)行進(jìn)度；民生實事項目資金執(zhí)行情況實時顯示督查財政資金落實情況；民生實事項目老百姓現(xiàn)場照片督查項目滿意度，通過移動端隨時掌握民生實事進(jìn)展情況、滿意度情況、問題及整改情況、歷年的民生實事項目進(jìn)展情況等，實現(xiàn)對民生實事全生命周期的績效監(jiān)控。