村支書“一肩挑”治理模式的創(chuàng)新及制度優(yōu)化

蔡文成,朱榮康

(蘭州大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,蘭州 730000)

“一肩挑”是指村黨組織書記(簡稱村支書)和村民委員會主任(簡稱村主任)由同一人擔(dān)任。黨的十九大后,黨中央明確要求大力推進(jìn)、全面推行“一肩挑”,并且“一肩挑”由過去的“一肩雙挑”演變?yōu)椤耙患缢奶簟?村支書不僅要兼任村主任還需要兼任村級集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織的負(fù)責(zé)人。新時(shí)代,實(shí)施“一肩挑”是國家權(quán)力在農(nóng)村創(chuàng)造一種有利于政治權(quán)力發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用,提升黨組織引領(lǐng)基層社會治理能力的治理模式。從最初的地方探索到國家全面推行,村支書“一肩挑”是黨和國家推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村全面發(fā)展,億萬農(nóng)民共同富裕,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略決策。村支書“一肩挑”后,形成以“一肩挑”書記為核心的村級領(lǐng)導(dǎo)體系,成為加強(qiáng)黨對農(nóng)村工作全面領(lǐng)導(dǎo),增強(qiáng)村級組織治理能力,全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的主導(dǎo)力量。

一、村支書“一肩挑”的治理創(chuàng)新

基層治理是國家治理的基石,是實(shí)現(xiàn)國家治理的基礎(chǔ)工程。新時(shí)代,全面推行村支書“一肩挑”,從治理主體角度看,有利于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo),鞏固基層黨組織核心地位;從治理內(nèi)容看,能夠有效化解“兩委”間的矛盾沖突,構(gòu)建和諧的“兩委”關(guān)系;從治理過程看,“一肩挑”書記通過群眾路線加強(qiáng)了與村民的聯(lián)系,密切了黨群干群之間的關(guān)系;從治理效果看,“一肩挑”后,村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)能力、整合能力,村級組織的決策能力、執(zhí)行能力得到有效提升。

(一)治理主體:鞏固基層黨組織的核心地位

鄉(xiāng)村治理,黨的領(lǐng)導(dǎo)是根本。黨對農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)主要依靠村黨組織來保證和實(shí)現(xiàn),村黨組織是黨開展農(nóng)村工作的戰(zhàn)斗堡壘。村民自治實(shí)施后,國家開始向農(nóng)村放權(quán),村民委員會成為鄉(xiāng)村治理的中心,“村黨組織出現(xiàn)影響力減弱、權(quán)威下降的狀況,二元權(quán)力結(jié)構(gòu)對村黨組織功能發(fā)揮提出挑戰(zhàn)。”[1]因此,堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)是新時(shí)代全面推行“一肩挑”的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。黨的十八大以來,國家政治生活最大的亮點(diǎn)就是全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo),明確“黨政軍民學(xué),東西南北中,黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”[2]。農(nóng)村是國家政權(quán)的基石,也是國家治理的短板。全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化,“要堅(jiān)持黨管農(nóng)村工作,確保黨在農(nóng)村工作中始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方,為鄉(xiāng)村振興提供堅(jiān)強(qiáng)有力的政治保障?！盵3]村級黨組織必須在村級治理中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用,成為“宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾、推動(dòng)改革發(fā)展的戰(zhàn)斗堡壘?！盵4]首先,全面推行“一肩挑”,用一種規(guī)范的、具有操作性和較強(qiáng)實(shí)用性的制度加強(qiáng)基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位,真正落實(shí)村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán),使黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)顯化、具體化,強(qiáng)化了村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用。其次,“一肩挑”后,村支書兼任村主任和村集體經(jīng)濟(jì)、合作經(jīng)濟(jì)組織的負(fù)責(zé)人,村支書可以依據(jù)“兼職”身份實(shí)現(xiàn)村黨組織對村級事務(wù)的全面介入和領(lǐng)導(dǎo),黨的領(lǐng)導(dǎo)覆蓋到鄉(xiāng)村的各方面,村黨組織真正成為落實(shí)黨的方針政策的核心,成為村內(nèi)各類組織的核心,成為團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民群眾實(shí)現(xiàn)美好生活的核心。

(二)治理內(nèi)容:化解“兩委”間的矛盾沖突

農(nóng)村“兩委”是村級治理中最重要的組織。“兩委”沖突主要來自三方面:國家行政授權(quán)與村民自治授權(quán)的沖突、“兩委”組織間分權(quán)的沖突、“兩委”負(fù)責(zé)人間的沖突?！皟晌泵芎軐?shí)際地反映了黨的領(lǐng)導(dǎo)與群眾當(dāng)家做主之間的關(guān)系[5]。實(shí)施“一肩挑”,首先,可以有效化解兩種權(quán)力間的沖突。鄉(xiāng)村二元權(quán)力的事實(shí)存在和權(quán)力主體間的權(quán)責(zé)模糊導(dǎo)致“兩委”爭權(quán)、內(nèi)耗?！耙患缣簟焙?村支書集自上而下的國家授權(quán)和自下而上的村民授權(quán)于一體,既是上級黨委政府在村莊中的代表,又是全體村民共同選舉的“當(dāng)家人”,避免了權(quán)力授予兩個(gè)組織導(dǎo)致的沖突。當(dāng)兩種權(quán)力發(fā)生矛盾時(shí),“一肩挑”村支書還能夠通過身份的轉(zhuǎn)換和自我調(diào)節(jié)化解國家行政權(quán)與村民自治權(quán)的沖突。其次,能夠有效化解“兩委”組織間的沖突?！皬膶?shí)際操作看,越到基層,黨政分開越困難?！盵6]村內(nèi)許多工作需要村支部與村委會、村支書與村主任協(xié)作完成?！耙患缣簟焙蟠逯Р砍蔀榇寮壥聞?wù)的領(lǐng)導(dǎo)核心,黨的領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)了,村支書可以依據(jù)具體情況處理“政務(wù)”與“村務(wù)”,把“村務(wù)”歸村委會,“政務(wù)”歸村支部,平衡二者間的關(guān)系,“政務(wù)”與“村務(wù)”通過不同的角色“扮演”,既相互分開又緊密配合,組織間的矛盾得到有效化解。最后,有效化解“兩委”負(fù)責(zé)人間的沖突?！耙患缣簟焙?村支書和村主任兩重身份“合二為一”,工作或個(gè)人間的沖突也自然消解。村支書還可以扮演“兩委”之間溝通的橋梁和紐帶,進(jìn)一步促進(jìn)“兩委”關(guān)系的和諧發(fā)展,保證村級工作的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

(三)治理過程:改善黨群干群關(guān)系

人民群眾是黨的執(zhí)政之基、力量之源。厚植黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ),必須不斷調(diào)整黨的適應(yīng)性和回應(yīng)性,加強(qiáng)黨同人民群眾的聯(lián)系?！耙患缣簟庇欣诿芮悬h同人民群眾之間的聯(lián)系。首先,“一肩挑”把黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治有效結(jié)合。“一肩挑”之前,普通村民對于村支書的人選缺少發(fā)言權(quán),村支書在工作中也會更多考慮和執(zhí)行上級意圖。實(shí)施“一肩挑”后,村支書想要順利兼任村主任,還需要在村民選舉中獲勝。要得到村民的擁護(hù)和支持,村支書必須傾聽村民呼聲,關(guān)心村民利益,滿足村民需求。村民在村支書的選舉中擁有了話語權(quán),參與基層民主的積極性、主動(dòng)性被調(diào)動(dòng)起來,對自己選出的村支書也會更加認(rèn)同和支持,很好地實(shí)現(xiàn)了組織意圖和村民意愿的有效結(jié)合。其次,“一肩挑”后,“兩委”交叉任職,黨群網(wǎng)絡(luò)與干群網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)“合體”。村支書既是黨員的“小家長”又是村里的“大家長”。過去在村里辦事同村主任聯(lián)系比較緊密,現(xiàn)在重要的事情需要找村支書,村支書在為群眾辦事中密切了與群眾的聯(lián)系,村民從中受益,村支書的公信力和群眾基礎(chǔ)也提高了,黨群干群間的關(guān)系得到改善,黨的執(zhí)政基礎(chǔ)更加牢固。最后,“一肩挑”后,村支書溝通上級組織與村民之間的橋梁作用更加突出。在工作中及時(shí)做到上情下達(dá)和下情上傳,上下之間的溝通順暢了,上級能及時(shí)了解和掌握基層信息,及時(shí)回應(yīng)村民需求,村民的需求有回應(yīng),必然會增強(qiáng)對黨和政府的認(rèn)同和支持。

(四)治理成效:增強(qiáng)村級組織治理能力

鄉(xiāng)村振興,治理有效是基礎(chǔ)。全面推行“一肩挑”后,黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)全面加強(qiáng),村“兩委”之間的矛盾沖突得到有效化解,村民對村黨組織領(lǐng)導(dǎo)地位的認(rèn)同增強(qiáng),村黨組織與其他組織的關(guān)系理順,在多方合力推動(dòng)下,村級組織的治理能力必然會有效提升。首先,村黨組織領(lǐng)導(dǎo)能力提升。“一肩挑”后,村支書通過兼職,集村級權(quán)力于一體,獲得雙重身份,得到雙重認(rèn)可,村黨組織的權(quán)威性、合法性增強(qiáng),更有利于黨組織把政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為基層治理的效能,成為構(gòu)建鄉(xiāng)村治理共同體的重要保障。其次,村黨組織整合能力提升。在我國國家治理中黨組織是一種特殊的力量,更能夠發(fā)揮“元治理”功能,成為連接國家、社會的紐帶。“一肩挑”后,黨的領(lǐng)導(dǎo)深入鄉(xiāng)村各方面,黨組織成為村級治理體系的真正核心。村黨組織以核心身份發(fā)揮整合功能,對村中的多元主體進(jìn)行統(tǒng)籌、引領(lǐng),發(fā)揮黨領(lǐng)導(dǎo)下多元主體共治鄉(xiāng)村的合力,使各治理主體能夠達(dá)成基本一致的行動(dòng)目標(biāo),在黨的領(lǐng)導(dǎo)下共同參與鄉(xiāng)村建設(shè)。再次,村級組織決策能力提升。“一肩挑”后,在村級重要工作、重大問題的協(xié)商中避免了村支書和村主任因意見分歧造成的拖而不決、相互扯皮的問題。村級組織的決策效率得到提升。最后,村級組織執(zhí)行能力提升。“一肩挑”后,村支書成為村級治理的“領(lǐng)頭雁”,對于上級組織的工作任務(wù)和村級組織決定的重要事項(xiàng),村支書避免了“掣肘”,既可以發(fā)揮頭雁效應(yīng),帶領(lǐng)村級組織認(rèn)真貫徹落實(shí);還可以發(fā)揮監(jiān)督作用,監(jiān)督和督促其他治理主體認(rèn)真落實(shí)和執(zhí)行。

二、村支書“一肩挑”的治理模式

我國地域廣闊,鄉(xiāng)村之間文化習(xí)俗、區(qū)位條件、資源稟賦、發(fā)展程度各不相同,村級組織在黨的建設(shè)、組織設(shè)置、人員素質(zhì)等方面也存在較大差異。因此,實(shí)施村支書“一肩挑”過程中,村級治理的領(lǐng)導(dǎo)班子設(shè)置應(yīng)該保持“同中有異”的差異化而不是“一刀切”的同質(zhì)化,必須結(jié)合各村實(shí)際,因地制宜,按需設(shè)置村領(lǐng)導(dǎo)班子。從“一肩挑”的實(shí)踐看,村支書“一肩挑”后,村級領(lǐng)導(dǎo)班子主要形成以“一肩挑”村支書為核心的三種模式。三種模式針對三種不同的村莊情況,既能有效發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo),又有利于村內(nèi)各項(xiàng)工作的順利開展。

(一)“一肩挑”村支書+副書記+副主任+其他成員

村支書“一肩挑”后,村級領(lǐng)導(dǎo)班子人數(shù)按照《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》和《中華人民共和國村民委員會組織法》(以下簡稱《村民委員會組織法》)應(yīng)該是3～7人。最規(guī)范的設(shè)置是,領(lǐng)導(dǎo)班子中包括“一肩挑”村支書1人,至少1位村支部副書記、1位村委會副主任以及其他成員(主要是指村文書等人員),共同組成村級治理的領(lǐng)導(dǎo)班子。2021年6月,甘肅省村黨組織書記和村委會主任“一肩挑”的比例已經(jīng)達(dá)到91.2%[7]。在對甘肅省委組織部人員、駐村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、“一肩挑”人員的調(diào)研訪談中筆者了解到全省村支書“一肩挑”后村委班子組成大部分是“一肩挑”村支書+副書記+副主任+其他成員的模式。甘肅省古浪縣黃花灘生態(tài)移民區(qū)富民新村屬于異地搬遷扶貧后將原來的幾個(gè)自然村合并建成的新村,村莊規(guī)模大、人口多,治理的任務(wù)重,“一肩挑”中形成“一肩挑”村支書+1位副書記+2位副主任+1位村文書的治理模式。

“一肩挑”村支書+副書記+副主任+其他成員的制度安排優(yōu)勢在村支書和村主任由村支書一人擔(dān)任,既能夠代表和執(zhí)行上級組織的意圖又能夠代表全體村民的利益,從根本上實(shí)現(xiàn)了“政務(wù)”和“村務(wù)”一統(tǒng)。村支書一手抓“政務(wù)”和“村務(wù)”,工作中做到“政務(wù)”“村務(wù)”相互協(xié)調(diào)、齊頭并進(jìn);一手負(fù)責(zé)為村莊發(fā)展把方向、謀大局、做決策。班子中為“一肩挑”村支書配備村支部和村委會副職,其中村支部副書記作為“一肩挑”村支書的副手,協(xié)助村支書處理黨務(wù)工作,抓好村級黨建。村委會副主任作為“一肩挑”村主任的副手,主要協(xié)助村主任處理好“村務(wù)”,抓好鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村發(fā)展等工作。一把手負(fù)總責(zé),副職具體執(zhí)行,村級工作有合作又有分工,形成明確的分工與合作關(guān)系,既能夠有效應(yīng)對一些村莊規(guī)模較大、人口較多、村級事務(wù)多、任務(wù)重的問題,“一肩挑”村書記也能夠從繁瑣、具體的事務(wù)中解脫出來,有更多的機(jī)會重點(diǎn)思考鄉(xiāng)村發(fā)展的重大問題,著手解決上級組織交辦的重要工作。

(二)“一肩挑”村支書+副書記+其他成員

村支書“一肩挑”后,村級領(lǐng)導(dǎo)班子的第二種組成模式是村級領(lǐng)導(dǎo)班子中不設(shè)置村委會副主任的職位,而是為“一肩挑”村支書選配至少1名村支部副書記和1名村文書,共同組成村級治理的領(lǐng)導(dǎo)班子。這種班子模式是“一肩挑”后的一種特殊模式,其主要特點(diǎn)是村支書“一肩挑”,村級領(lǐng)導(dǎo)主要成員以村支部成員為主。這種模式可以將其視為“一肩挑”后村級組織的主要工作偏向于“黨務(wù)”,旨在加強(qiáng)村級黨建工作,做好管黨治黨強(qiáng)黨的任務(wù)。甘肅省古浪縣黃羊川鎮(zhèn)一棵樹村,過去村黨組織存在虛化、弱化、軟化的問題,在村莊中難以發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。此次“一肩挑”中針對村黨組織存在的問題進(jìn)行針對性治理,形成“一肩挑”村支書+1位副書記+1位村文書的班子模式。

“一肩挑”村支書+副書記+其他成員為核心的村級領(lǐng)導(dǎo)班子設(shè)置主要是為應(yīng)對部分村級黨組織虛化、弱化、邊緣化問題。基層黨組織“三化”問題是黨的十九大報(bào)告中明確指出需要解決的重點(diǎn)問題。十九大以來針對“三化”問題進(jìn)行了相關(guān)治理,農(nóng)村黨組織“三化”問題已經(jīng)發(fā)生根本轉(zhuǎn)變,但個(gè)別地方并未完全治理好,依舊出現(xiàn)反復(fù)。農(nóng)村基層黨組織是黨在農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)核心,如果黨組織的組織力不夠,黨員干部能力不足,就難以在執(zhí)行黨的方針政策、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化過程中起到引領(lǐng)和帶動(dòng)作用。面對“三化”問題,加強(qiáng)基層黨建,提升村級黨組織的組織力成為村級治理工作中的主要矛盾和需要解決的重點(diǎn)問題。因此,這類村莊“一肩挑”班子的設(shè)置,才會更加突出黨的領(lǐng)導(dǎo)作用,在職務(wù)設(shè)置時(shí)偏向于村支部成員,重點(diǎn)設(shè)置村支部副書記的職務(wù)作為“一肩挑”村支書的副手,協(xié)助村支書重點(diǎn)抓基層黨建,以提升村黨組織的組織力和黨員干部的能力素質(zhì),使村黨組織真正成為村級治理的領(lǐng)導(dǎo)核心。

(三)“一肩挑”村支書+副主任+其他成員

村支書“一肩挑”后,村級領(lǐng)導(dǎo)班子的第三種組成模式是村黨支部不單獨(dú)設(shè)置村支部副書記的職位,村黨支部工作由村支書統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和處理。村級領(lǐng)導(dǎo)班子中為“一肩挑”村支書配備至少1名村委會副主任和1名村文書,共同組成村級治理的領(lǐng)導(dǎo)核心。它的最大特點(diǎn)在于村級領(lǐng)導(dǎo)班子中除正職之外,主要的村干部人員以村委會成員為主,村“兩委”工作更多的偏向關(guān)注“村務(wù)”。甘肅省玉門市六墩鎮(zhèn)屬于移民鄉(xiāng)鎮(zhèn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件較差,主要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)發(fā)展。此次村支書“一肩挑”中,六墩鎮(zhèn)下轄的5個(gè)行政村,除安康村配置黨支部副書記外,其余4個(gè)行政村安和村、昌盛村、柳北村、昌和村“一肩挑”中均形成“一肩挑”村支書+2位副主任+1名村文書的治理模式。

“一肩挑”村支書+副主任+其他成員的村級領(lǐng)導(dǎo)班子也是一種特殊的“一肩挑”模式。這樣配置村領(lǐng)導(dǎo)班子的主要原因是這類村莊黨建工作存在的問題少,黨組織的各項(xiàng)工作開展順利。但是村莊發(fā)展的先天條件較弱,發(fā)展中后勁不足,甚至存在“四無”(無村級集體經(jīng)濟(jì)、無縣鄉(xiāng)落戶項(xiàng)目、無大戶帶動(dòng)、無回鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè))的情況。村莊發(fā)展的任務(wù)重,村莊的中心工作和重點(diǎn)任務(wù)是如何實(shí)現(xiàn)村莊發(fā)展。尤其是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)后,需要在鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的基礎(chǔ)上全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！盵8]的總要求。發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)基層民主、實(shí)施村民自治、興辦公共事業(yè)、維護(hù)社會治安等具體工作更多需要在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下依靠村委會帶領(lǐng)村民來辦理。因此,村領(lǐng)導(dǎo)班子設(shè)置按照村莊發(fā)展需求,領(lǐng)導(dǎo)班子的成員向村委會傾斜,主要設(shè)置村委會副主任職務(wù),協(xié)助“一肩挑”村支書抓好村莊發(fā)展工作,促進(jìn)村莊“產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興 、生態(tài)振興、組織振興”[8],實(shí)現(xiàn)村莊發(fā)展進(jìn)步,村民生活富裕。

以上三種村支書“一肩挑”的治理模式各有特點(diǎn),并無優(yōu)劣之分,都是針對基層治理的具體問題所做的制度安排。第一種“一肩挑”治理模式組織設(shè)置規(guī)范,人員安排齊全,在工作中能夠兼顧到方方面面,是大部分村莊所采用的模式。第二、第三種“一肩挑”模式針對性強(qiáng),突出重點(diǎn)工作,工作中具有很強(qiáng)的指向性和目標(biāo)性,主要針對有特殊情況的村莊。對于如何選擇“一肩挑”的治理模式,各村需要結(jié)合實(shí)際,因地制宜,科學(xué)施策。

三、村支書“一肩挑”的實(shí)踐難題

村支書“一肩挑”有利于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、提高鄉(xiāng)村治理的效能。但實(shí)施中也存在一些現(xiàn)實(shí)問題:黨的“一肩挑”政策與現(xiàn)行《村民委員會組織法》之間存在張力,“一肩挑”推行中退出人員因利益受損引發(fā)矛盾沖突,村莊中黨員的數(shù)量和質(zhì)量難以滿足“一肩挑”的選人要求,“一肩挑”村支書權(quán)力集中造成監(jiān)督難等,需要我們在推進(jìn)過程中厘清問題、化解難題。

(一)黨的政策與村民自治之間的張力

黨和國家的相關(guān)政策對“一肩挑”的要求是村支書通過法定程序擔(dān)任村委會主任,同時(shí)也擔(dān)任村級集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人。由村支書兼任村主任和集體經(jīng)濟(jì)、合作經(jīng)濟(jì)的負(fù)責(zé)人,這種人事安排在人員選擇上具有很強(qiáng)的“先定性”原則。但是,現(xiàn)行《村民委員會組織法》對村委會成員的選舉采取程序中立和選舉民主的原則。對候選人的資格只在年齡、是否本村人員和政治權(quán)利方面有限制,并且為了提升基層選舉的民主性,落實(shí)村民的民主選舉權(quán),村民委員會候選人還可以由選民直接提名或者經(jīng)過“海選”直接投票選舉。從村民自治和依法選舉的角度看,村委會主任候選人資格遵循普遍性原則。相關(guān)法律不限制非黨員村民競選村主任,只要符合條件且有競選意愿的村民都可以參與村委會競選。而且村民自治實(shí)施30多年來,村委會選舉的普遍性原則和相關(guān)選舉程序已經(jīng)深入村民內(nèi)心,關(guān)注選舉的民主性以及候選人的能力、人品已經(jīng)成為村民的一種習(xí)慣性價(jià)值取向和政治態(tài)度。如果硬性規(guī)定必須由村支書來兼任村委會主任,那么“一肩挑”的選人范圍與村民自治的選舉規(guī)則以及村民長期形成的選舉觀念之間存在張力。但是如果開放和擴(kuò)大選人的范圍,村支書能否順利實(shí)現(xiàn)“一肩挑”的不確定性會增大。一些地方為了順利實(shí)現(xiàn)村支書“一肩挑”,對非黨員村民禁止其競選村委會主任職務(wù),這種做法缺少法律依據(jù),甚至與《中華人民共和國村民委員會選舉法》相背離。單純地依靠政治權(quán)威推行“一肩挑”的行為,非但不能得到村民的認(rèn)同與支持,而且會透支和侵蝕黨和政府政治權(quán)威,從長遠(yuǎn)看必定會損害黨和政府在基層的形象和權(quán)威。

(二)退出人員的利益損失與補(bǔ)償

實(shí)施“一肩挑”,不論是村支書還是村主任必有一人要退出村級權(quán)力中心,在村莊中失去往日因職位帶來的權(quán)力和權(quán)威。這種因黨和國家政策變化而導(dǎo)致的利益受損,會使當(dāng)事人感覺自己的能力尚可,并且沒有犯明顯的錯(cuò)誤卻被組織“拋棄”,容易在心理上產(chǎn)生很大落差,“引發(fā)‘利益受損者’的抗?fàn)帯盵9]。這些在村中有影響、有“能量”的人一旦產(chǎn)生不滿情緒,可能會成為“一肩挑”實(shí)施的阻礙,還有可能導(dǎo)致其他的不穩(wěn)定因素,給基層維穩(wěn)工作造成負(fù)擔(dān)。因此,建立合理的退出人員安置機(jī)制,安排好“一肩挑”過程中退選或者落選的村干部(主要是村主任或村支書),也是“一肩挑”穩(wěn)定實(shí)施的重要環(huán)節(jié)。在“一肩挑”過程中,有三種情況需要對當(dāng)事人進(jìn)行相關(guān)的安置和補(bǔ)償:第一種情況,村支書留任實(shí)現(xiàn)“一肩挑”,村主任競選村委會副主任或者直接退出村級權(quán)力體系,需要對原村主任作出相關(guān)補(bǔ)償。第二種情況,村主任留任,并由村主任兼任村支書實(shí)現(xiàn)“一肩挑”,村支書競選村支部副書記或者直接退出村級權(quán)力體系,需要對原村支書作出相關(guān)補(bǔ)償。第三種情況,村支書和村主任兩人都競選副職或者都退出村級權(quán)力體系,“一肩挑”村支書另選新人,需要對原村支書和村主任兩人作出相關(guān)的補(bǔ)償和安置。退出或落選人員的安置屬于非正式的制度安排,只是一種應(yīng)急準(zhǔn)備措施。但是從基層選舉的經(jīng)驗(yàn)看,它的存在對化解退出人員的不滿情緒、防止選舉中意外事端的發(fā)生十分必要。

(三)“一肩挑”的選人要求與人才不足

“一肩挑”從“倡導(dǎo)實(shí)施”到“全面推行”,已成為一項(xiàng)硬性的政治任務(wù)。為保證“一肩挑”挑的順利,離不開鄉(xiāng)村人才資源的支撐。“一肩挑”的雙重角色決定了候選人在黨內(nèi)和群眾中間都必須有良好的基礎(chǔ),最終才有資格當(dāng)選。因此,“一肩挑”對鄉(xiāng)村的黨員數(shù)量和質(zhì)量提出了較高要求。尤其是改革開放以來,農(nóng)村人口加速外流,許多人離土離鄉(xiāng)進(jìn)城務(wù)工,一些地方農(nóng)村黨員的數(shù)量和質(zhì)量都難以滿足全面推行“一肩挑”的要求。從黨員的數(shù)量來看,一些村子黨員發(fā)展工作成效甚微,部分黨組織每年發(fā)展的黨員屈指可數(shù),一些黨組織甚至多年來都沒有發(fā)展新黨員。通過對P鎮(zhèn)的調(diào)研發(fā)現(xiàn),5年來P鎮(zhèn)42個(gè)行政村總共發(fā)展黨員43人,各村每年平均只發(fā)展1名黨員。其中有19個(gè)村黨支部未發(fā)展新黨員,有個(gè)別村甚至17年來未發(fā)展一名黨員[10]。黨員數(shù)量過少使“一肩挑”選人受限,甚至出現(xiàn)沒有符合“一肩挑”人選條件的村莊。從黨員的質(zhì)量來看,黨員結(jié)構(gòu)沒有形成梯次配置。許多年輕人外出上學(xué)、務(wù)工,留在農(nóng)村的老黨員居多,大多數(shù)年齡偏高,文化層次相對較低,適合擔(dān)任村干部的黨員人數(shù)少。而且老黨員由于年齡和文化的雙重限制,缺乏干勁和闖勁,工作創(chuàng)新力不足。因此,要實(shí)現(xiàn)村支書 “一肩挑”的預(yù)期目標(biāo),必須加強(qiáng)鄉(xiāng)村黨員隊(duì)伍建設(shè),在質(zhì)量和數(shù)量上雙管齊下,才能保證村民在選舉時(shí)有廣泛對比和選擇空間,保證“一肩挑”順利實(shí)施。

(四)權(quán)力集中與有效監(jiān)督的難題

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”[11]?！皟晌狈衷O(shè)時(shí)形成村級治理的二元結(jié)構(gòu),在工作中既相互配合又相互制衡,同級之間能夠相互監(jiān)督防止權(quán)力濫用?！耙患缣簟备淖兞舜寮墮?quán)力的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行規(guī)則?！耙患缣簟焙?當(dāng)選人權(quán)力更加集中,導(dǎo)致“一把手”擁有了更大行動(dòng)空間,副職、下級由于職位和權(quán)力受限,難以形成對正職的有效制約,很難起到有力的監(jiān)督作用?！耙患缣簟睍泴?shí)際掌握的“絕對權(quán)力”很容易助長“一言堂”和“家長制”,導(dǎo)致專權(quán)和腐敗等問題。村監(jiān)委會主任由于是村黨組織委員擔(dān)任,本質(zhì)上從屬于村黨組織,很難實(shí)現(xiàn)獨(dú)立監(jiān)督。村莊又是血緣、姻緣、地緣等構(gòu)成的熟人社會,彼此之間有著千絲萬縷的關(guān)系,導(dǎo)致村民代表在行使監(jiān)督權(quán)方面存在軟弱性和消極性,在不涉及自己根本利益的情況下,村民秉承著不得罪人的原則,普遍都懷有“搭便車”心理,希望有人帶頭監(jiān)督,自己坐享成果,最終導(dǎo)致集體行動(dòng)困境,致使村民代表會議的監(jiān)督失靈,形同虛設(shè)。上級政府雖會成立巡查小組定期對各村展開巡查,但是這種巡查有開始重視但逐步放寬、放松的趨勢,巡查中巡查小組的時(shí)間緊、任務(wù)重,工作很容易流于形式。上級政府對“一肩挑”干部考核監(jiān)管也過松,考核細(xì)則的落實(shí)很多流于形式,不敢動(dòng)真碰硬,造成“上級監(jiān)督太遠(yuǎn),同級監(jiān)督太軟,下級監(jiān)督太難”的局面?？傊?權(quán)力疊加帶來的監(jiān)督難是全面推行“一肩挑”的重要難題。

四、村支書“一肩挑”的制度優(yōu)化

全面推行“一肩挑”是黨和國家的政策要求,是各級政府必須完成的一項(xiàng)政治任務(wù)。因此,為保證“一肩挑”順利實(shí)施,必須在實(shí)踐中不斷完善“一肩挑”制度?；狻耙患缣簟迸c現(xiàn)有法律之間的張力,妥善安置退出人員,創(chuàng)新人才選拔機(jī)制,為“一肩挑”選人提供充足的人才資源,構(gòu)建權(quán)力制約體系,加強(qiáng)對“一肩挑”書記的監(jiān)督。

(一)“一肩挑”的前提:完善相關(guān)程序

解決好“一肩挑”與現(xiàn)有法律之間的張力必須從組織程序和選舉程序兩方面入手,不斷健全相關(guān)制度。首先,做好“一肩挑”的前期宣傳?？h鄉(xiāng)政府要提前動(dòng)員,通過干部入村串戶講解、發(fā)放宣傳單、張貼海報(bào)、掛橫幅等手段做好“一肩挑”的相關(guān)政策宣傳。主要從政治高度、國家政策、“一肩挑”的優(yōu)勢等方面做宣講,村民了解到是國家要求,并且政府十分重視,無形中會增加他們選舉中支持“一肩挑”的意愿。其次,嚴(yán)把入選關(guān)。對“一肩挑”的提名,上級黨委和政府應(yīng)該嚴(yán)格政治把關(guān)和素質(zhì)把關(guān),明確必備條件和否決條件,事前要經(jīng)過摸排調(diào)查、黨組織提名、黨內(nèi)外民主測評、組織審查,充分了解情況后再確定候選人選。要保證把政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、群眾基礎(chǔ)好的黨員推上來,保證在村委會主任選舉中,黨組織推出的人選能夠“拿得出,選得上”。再次,優(yōu)化提名程序。對于非黨員不能將他們拒之門外,但對他們參選的標(biāo)準(zhǔn)要更加嚴(yán)格。如要求能力突出、群眾基礎(chǔ)好、有奉獻(xiàn)精神、有責(zé)任心、年輕有知識,無違法犯罪行為等,還必須經(jīng)過個(gè)人申請,組織審查和批準(zhǔn)。這樣既能使部分非黨員望而卻步,也能把有能力真正想?yún)⑦x的人員篩選出來,可謂一舉兩得。最后,差異化選舉流程。在選舉程序上應(yīng)依據(jù)各村黨建情況,分村分類設(shè)計(jì)“一肩挑”選舉流程。黨建基礎(chǔ)好的村,可以采用從村支書到村主任“一肩挑”的路徑。黨建基礎(chǔ)薄弱的村,則可采取從村主任到村支書的流程,先選出村主任,村主任再兼任村支書。若村主任為非黨員,可在選舉后經(jīng)組織考察發(fā)展為黨員,正式任命為村支書。對于難以實(shí)現(xiàn)“一肩挑”的村莊,可以由上級黨組織選派優(yōu)秀干部臨時(shí)擔(dān)任村支部書記,并不斷充實(shí)黨建力量,等時(shí)機(jī)成熟,再進(jìn)行選舉。

(二)“一肩挑”的關(guān)鍵:妥善安置退出人員

全面推行“一肩挑”會導(dǎo)致退出人員的利益損失,使他們成為“利益受損者”。這部分在村莊中有能量、會運(yùn)作的人,如果他們從中阻撓必定使“一肩挑”無法順利進(jìn)行。因此,要建立安置措施,保障他們的合理利益,促使他們合作。主要措施是結(jié)合實(shí)際情況,給予精神撫慰、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、權(quán)力補(bǔ)償。首先,由原來正職轉(zhuǎn)任副職但未退出村級權(quán)力體系的人員。一方面要保持他們原來職位的待遇不變,做到降職不降待遇;另一方面,在新的村委班子分工中,“一肩挑”書記在掌握領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的同時(shí)可以在工作中向副職做些職權(quán)方面的讓渡,使副職在接受工作的同時(shí)獲得較大的權(quán)力,這樣“一肩挑”書記也能減輕工作壓力,實(shí)現(xiàn)雙贏。其次,因年齡問題或者個(gè)人不愿意擔(dān)任副職想要提前退出的人員。一方面,上級部門要做好談心談話工作,講政策講方法做好心理安撫,把他們的思想包袱降到最低,還可以給予這些人村級榮譽(yù),聘請他們擔(dān)任村莊發(fā)展顧問,繼續(xù)為村莊發(fā)展建言獻(xiàn)策,盡量降低他們的心理落差;另一方面,按照政策落實(shí)“退休”待遇,最好保持原職位待遇不變或者略有降低。最后,對于退出村級權(quán)力體系,但是還未到退休年齡希望繼續(xù)工作的人員。上級黨委和政府可以結(jié)合實(shí)際進(jìn)行再安置,將他們安置在鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門或事業(yè)單位中。這種情況在經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較好能夠提供充足就業(yè)崗位的地區(qū)較容易落實(shí),經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的地區(qū)則難以實(shí)行?？傊?對于“一肩挑”中退出的人員進(jìn)行柔性安置是一種必要的措施,做好這項(xiàng)工作對順利推行“一肩挑”至關(guān)重要。

(三)“一肩挑”的核心:創(chuàng)新人才選拔機(jī)制

鄉(xiāng)村振興,人才先行?！皩?shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的根本在政策支持,出路在制度創(chuàng)新,要害在人才支撐。”[12]人才是全面推行“一肩挑”的核心要素,必須不斷發(fā)展壯大農(nóng)村人才隊(duì)伍,尤其是優(yōu)化黨員隊(duì)伍。首先,改善現(xiàn)有黨員干部能力素質(zhì)提升機(jī)制?！耙患缣簟币舻煤?關(guān)鍵在黨員干部的能力素質(zhì)。必須加強(qiáng)對現(xiàn)有黨員干部各方面能力的培養(yǎng),加強(qiáng)黨性教育,堅(jiān)定其為村民服務(wù)的信念,確保其政治素質(zhì)過硬。還要不斷提高黨員干部發(fā)展村莊經(jīng)濟(jì)、帶頭致富和帶領(lǐng)致富的能力和本領(lǐng),只有這樣才能贏得群眾信任,獲得群眾支持。其次,創(chuàng)新人才引進(jìn)機(jī)制。要打破地域、身份、職業(yè)界限,不拘一格選拔人才。不管是致富能手、退伍軍人、鄉(xiāng)村教師、鄉(xiāng)村醫(yī)生、退休返鄉(xiāng)人員、下鄉(xiāng)服務(wù)人員等,只要是真正為農(nóng)村發(fā)展著想、對農(nóng)村發(fā)展有利的人員都可以作為人才加以優(yōu)待。再次,創(chuàng)新人才培養(yǎng)機(jī)制。調(diào)整黨員發(fā)展標(biāo)準(zhǔn),堅(jiān)持德才兼?zhèn)洹⒆⒅貙?shí)績和群眾認(rèn)可。要把有群眾基礎(chǔ)、有凝聚力、有影響力尤其是能夠促進(jìn)村莊經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、帶領(lǐng)村民致富的“能人”作為黨員發(fā)展的主要培養(yǎng)對象。重點(diǎn)關(guān)注本鄉(xiāng)本土的大學(xué)畢業(yè)生、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員、外出務(wù)工青年、退役軍人等,將他們中的優(yōu)秀人員作為重點(diǎn)對象培養(yǎng),為黨組織“輸血”,不斷優(yōu)化黨員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。最后,創(chuàng)新人才持續(xù)發(fā)展機(jī)制。要破除制度壁壘,為返鄉(xiāng)人員在各方面提供便利。落實(shí)從優(yōu)秀村黨組織書記中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部、考錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員、招聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員的制度。從制度上提高保障,吸引青年人參與到鄉(xiāng)村事務(wù)中來,鼓勵(lì)有志青年?duì)幃?dāng)職業(yè)村支書。加強(qiáng)榮譽(yù)激勵(lì),表彰先進(jìn)典型,為青年人才樹立榜樣。

(四)“一肩挑”的發(fā)展:構(gòu)建權(quán)力制約體系

“要防止濫用權(quán)力,就必須以權(quán)力約束權(quán)力”[11]。“一肩挑”使權(quán)力過度集中于村支書之手,若無行之有效的監(jiān)督,必然會引發(fā)權(quán)力濫用和腐敗,必須建立規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的相關(guān)制度,用制度管權(quán)、管人、管事。首先,完善外部監(jiān)督機(jī)制。上級監(jiān)督要常態(tài)化,細(xì)化監(jiān)督責(zé)任,明確監(jiān)督分工。建立以上級黨組織為領(lǐng)導(dǎo),紀(jì)檢監(jiān)察、民政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多部門共同參與的監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)問題、收集線索的能力,增強(qiáng)調(diào)查和懲處的力度。加強(qiáng)不定期黨紀(jì)巡查,充分運(yùn)用函詢約談、誡勉談話等手段對“一肩挑”負(fù)責(zé)人形成警示。加強(qiáng)民政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門本領(lǐng)域的監(jiān)督職責(zé)。加強(qiáng)對村干部任期、離任的審計(jì)制度,做到發(fā)現(xiàn)問題,終生追責(zé),形成對“微腐敗”的震懾。嚴(yán)格落實(shí)上級部門對“一肩挑”干部任期內(nèi)的考核、考察,建立“一肩挑”干部定期工作匯報(bào)制度,嚴(yán)格落實(shí)考核規(guī)定。此外,還應(yīng)發(fā)揮媒體的監(jiān)督優(yōu)勢,讓媒體深度參與鄉(xiāng)村事務(wù),及時(shí)關(guān)注和報(bào)道鄉(xiāng)村發(fā)展中的重大問題,發(fā)揮輿論監(jiān)督作用。其次,健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。落實(shí)村級工作集體討論決策機(jī)制,村級重大事項(xiàng)、重要工作嚴(yán)格落實(shí)“‘四議’‘兩公開’”,讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。村級班子內(nèi)實(shí)行工作分工,村級工作雖難以做到明確分工,還是要盡量明確內(nèi)部成員的權(quán)力邊界與職責(zé)權(quán)限,做到相互協(xié)作、互相監(jiān)督,防止村支書大權(quán)獨(dú)攬、獨(dú)斷專行。規(guī)范村務(wù)監(jiān)督委員會運(yùn)行機(jī)制,完善村務(wù)監(jiān)督制度,規(guī)范監(jiān)督程序,明確監(jiān)督權(quán)限,提升村務(wù)監(jiān)督委員會的權(quán)威,重點(diǎn)解決村務(wù)監(jiān)督委員會不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督、監(jiān)督不了的問題,充分發(fā)揮其村級組織內(nèi)部監(jiān)督功能。要激活村民的權(quán)利意識,充分發(fā)揮村民代表會議擁有罷免權(quán)的監(jiān)督功能,使“一肩挑”負(fù)責(zé)人警鐘長鳴。