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    法律監(jiān)督視野下檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)的配置與運(yùn)行

    2022-11-26 15:51:34程志遠(yuǎn)徐本鑫
    關(guān)鍵詞:調(diào)查核實(shí)辦案檢察

    程志遠(yuǎn),徐本鑫

    (安徽師范大學(xué) 法學(xué)院,安徽 蕪湖 241002)

    檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán),是指檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件過(guò)程中,向其他主體調(diào)查取證、核實(shí)情況的權(quán)力,是檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟的重要保障。2018年修改的《人民檢察院組織法》第21條賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)①《人民檢察院組織法》第21條:“人民檢察院行使本法第20條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán),可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí),并依法提出抗訴、糾正意見(jiàn)、檢察建議?!钡?0條:“人民檢察院行使下列職權(quán):……(四)依照法律規(guī)定提起公益訴訟;(五)對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督;(六)對(duì)判決、裁定等生效法律文書(shū)的執(zhí)行工作實(shí)行法律監(jiān)督……”,但并未賦予其檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)[1]。而最高法、最高檢(以下簡(jiǎn)稱“兩高”)2018年頒布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《檢察公益訴訟解釋》)第6條②《檢察公益訴訟解釋》第6條:“人民檢察院辦理公益訴訟案件,可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民調(diào)查收集證據(jù)材料;有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民應(yīng)當(dāng)配合;需要采取證據(jù)保全措施的,依照民事訴訟法、行政訴訟法相關(guān)規(guī)定辦理?!睂?duì)《人民檢察院組織法》調(diào)查核實(shí)權(quán)的范圍進(jìn)行擴(kuò)張[2],規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中可以調(diào)查收集證據(jù),但未明確調(diào)查核實(shí)的手段、內(nèi)容及程序。一方面,“兩高”以司法解釋突破法律條文的原意無(wú)異于自我授權(quán),以下位法擴(kuò)張上位法,造成權(quán)力架構(gòu)倒懸的問(wèn)題,亟需在立法方面解決[3]。另一方面,法律與司法解釋的粗疏性,使檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)的配置與運(yùn)行只能依靠效力層級(jí)偏低的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》(最高檢2021年7月頒布施行,以下簡(jiǎn)稱《辦案規(guī)則》)。《辦案規(guī)則》內(nèi)容大體上承襲了《檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟案件辦案指南》《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南》(以下統(tǒng)稱《辦案指南》),依舊難以解決檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)配置不完善、運(yùn)行不規(guī)范的問(wèn)題。檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)的配置與運(yùn)行問(wèn)題,亟待在法律監(jiān)督框架下,從權(quán)力目標(biāo)、邊界和功能的角度分析其產(chǎn)生原因,并從制度方面予以解決,以規(guī)范檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)的配置與運(yùn)行。

    一、檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行中的問(wèn)題

    調(diào)查核實(shí)權(quán)是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的非強(qiáng)制性權(quán)力,是檢察公益訴訟工作有序推進(jìn)的基礎(chǔ)性保障,其規(guī)范運(yùn)行直接影響著檢察權(quán)行使的合法性和檢察監(jiān)督的有效性。然而,實(shí)踐中檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行依然存在邊界模糊、功能失準(zhǔn)、目標(biāo)不清等問(wèn)題。

    1.調(diào)查重于核實(shí),超越法律監(jiān)督邊界

    檢察公益訴訟中的“調(diào)查核實(shí)權(quán)”不同于“調(diào)查權(quán)”,不是“調(diào)查權(quán)”與“核實(shí)權(quán)”的簡(jiǎn)單組合。調(diào)查權(quán)中的“調(diào)查”主要針對(duì)未知事實(shí),通過(guò)收集相關(guān)證據(jù)線索,確定研究、判斷的事實(shí)基礎(chǔ)。而調(diào)查核實(shí)權(quán)中的“調(diào)查”服務(wù)于“核實(shí)”,“調(diào)查”與“核實(shí)”是手段與目的的關(guān)系。調(diào)查核實(shí)權(quán)中的調(diào)查行為,意在印證需要監(jiān)督的法定情形,調(diào)取證據(jù)后還需對(duì)證據(jù)進(jìn)行分析與核實(shí);核實(shí)則主要側(cè)重于采取相應(yīng)措施鑒別已知事實(shí)和證據(jù)[4]。

    檢察公益訴訟實(shí)踐中,相對(duì)于“核實(shí)”,檢察機(jī)關(guān)更重視“調(diào)查”,甚至充分發(fā)揮“主觀能動(dòng)性”去調(diào)查取證,往往造成檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)行使超越法律監(jiān)督權(quán)力邊界。例如,在??谑行阌^(qū)檢察院訴某公司運(yùn)泥船傾倒建筑垃圾一案中[5],檢察人員長(zhǎng)期蹲守、暗訪,“調(diào)查核實(shí)搞得像記者暗訪一樣”[6]。這不僅損耗檢察機(jī)關(guān)司法威嚴(yán)、矮化法律監(jiān)督地位,而且不符合程序規(guī)定——尚未立案便進(jìn)行全面調(diào)查,已然超出職權(quán)范圍①根據(jù)《辦案規(guī)則》章節(jié)順序可以看出,應(yīng)當(dāng)先立案,再開(kāi)展訴前程序中的調(diào)查。。檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)的邊界在于權(quán)力行使不應(yīng)超出法律監(jiān)督需要。換言之,檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)的行使足以證實(shí)違法行為存在,以便督促糾正違法行為即可。但檢察機(jī)關(guān)在檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行中,普遍采用在民事行政檢察監(jiān)督中基本不會(huì)運(yùn)用的勘察現(xiàn)場(chǎng)、委托鑒定等調(diào)查手段[7],使得調(diào)查重于核實(shí)并處于主導(dǎo)地位;且檢察機(jī)關(guān)所持立場(chǎng)更具有“進(jìn)攻”性[8],并可能超越法律監(jiān)督邊界。例如,在山東省萊西市檢察院訴該市水利局一案中[9],檢察院對(duì)某公司違法所得1 200余萬(wàn)元,本可以依據(jù)既有證據(jù)材料進(jìn)行核實(shí),確認(rèn)某公司違法并通過(guò)刑事附帶民事訴訟追繳違法所得,但該院卻以水利局作出的已生效行政處罰為調(diào)查內(nèi)容提起行政公益訴訟,要求行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為,直接侵入行政權(quán),造成檢察權(quán)與行政權(quán)的對(duì)峙局面[10]。由于案件證據(jù)充分,足以證實(shí)該公司存在違法行為并督促其糾正,難以充分證明檢察院繼續(xù)調(diào)查是為“核實(shí)其違法行為”這一需要服務(wù)。繼續(xù)調(diào)查不僅對(duì)保護(hù)公益毫無(wú)增益,而且超出了法律監(jiān)督的需要,即超越了法律監(jiān)督的邊界。在行政公益訴訟中,檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)需要行政機(jī)關(guān)配合與支持,調(diào)查越頻繁,則行政機(jī)關(guān)工作壓力越大。如果檢察機(jī)關(guān)以調(diào)查干預(yù)行政工作運(yùn)轉(zhuǎn),會(huì)使檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)越界而侵入行政權(quán),浪費(fèi)檢察資源與行政資源。

    2.聚焦公益損失,弱化法律監(jiān)督功能

    檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)應(yīng)體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)保障法律正確統(tǒng)一實(shí)施的法律監(jiān)督功能[11]。法律監(jiān)督關(guān)鍵在“法律”上,即審查、監(jiān)督被監(jiān)督對(duì)象的行為合法性,以保障法律的正確統(tǒng)一實(shí)施②法律實(shí)施是指國(guó)家法律在社會(huì)生活中被實(shí)際運(yùn)用施行,包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律,國(guó)家司法機(jī)關(guān)適用法律,公民、社會(huì)組織、國(guó)家機(jī)關(guān)等社會(huì)全體成員遵守法律的活動(dòng)。。申言之,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聚焦違法行為,主要審查被調(diào)查對(duì)象的行為違法與否,其應(yīng)被定位為“程序正義守護(hù)者”,而非“公益損失鑒定者”。檢察機(jī)關(guān)在訴前程序階段行使調(diào)查核實(shí)權(quán),應(yīng)遵循必要性原則而不應(yīng)全面、深度調(diào)查[12],對(duì)于公益損失只需初步了解、證明損失存在即可③《檢察公益訴訟解釋》第14、22條規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)起訴只需提交“行為已經(jīng)損害社會(huì)公共利益的初步證明材料”。,具體損害數(shù)額應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)調(diào)查,若案件進(jìn)入訴訟程序則由法院負(fù)責(zé)查明事實(shí)。

    在實(shí)踐中,檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)的行使往往“舍本逐末”,過(guò)多關(guān)注公益損失情況而非行為合法性,阻礙了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督功能的實(shí)現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)致力于法律秩序的修復(fù)與整合,其對(duì)公益的救濟(jì)應(yīng)如同“亡羊補(bǔ)牢”一般。但在公益訴訟中,調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)用往往定著在流失的“羊”身上,過(guò)度關(guān)注公益損失,而忽視了“補(bǔ)牢”[10]。檢察機(jī)關(guān)將精力置于公益損失調(diào)查上,不僅有礙于及時(shí)糾正違法行為及保障法律的正確統(tǒng)一實(shí)施,而且會(huì)產(chǎn)生一定的消極作用。首先,公益損失調(diào)查專業(yè)性強(qiáng)、周期長(zhǎng)。以常見(jiàn)的環(huán)境損害司法鑒定為例,其屬于成本高、難度大、專業(yè)性極強(qiáng)的新興業(yè)務(wù)。由于“術(shù)業(yè)有專攻”,相較于檢察機(jī)關(guān),政府部門往往在公益損失調(diào)查方面更加專業(yè)(如環(huán)保部門對(duì)有關(guān)環(huán)境損害的調(diào)查更加專業(yè))。其次,目前有資歷、有權(quán)威的鑒定機(jī)構(gòu)數(shù)量稀少,且鑒定價(jià)格昂貴,導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)公益損失投入成本較大,甚至出現(xiàn)取證成本與所維護(hù)的社會(huì)公共利益比例不合理的情形。例如,在陜西省某檢察院起訴某政府部門不履職的行政公益訴訟案件中,該檢察院委托西北農(nóng)林科技大學(xué)專家鑒定某處耕地被違法占用受到破壞的程度,僅10畝地竟花費(fèi)9 000元[13]。受限于高昂的鑒定費(fèi)用,經(jīng)費(fèi)不足的檢察院可能放棄辦理有鑒定必要的案件,甚至退而求其次,尋找其他替代方式[8]。陜西省某檢察院在一起民事公益訴訟中,計(jì)劃對(duì)一片被污染的土地進(jìn)行酸污染鑒定。在得知僅對(duì)土地酸污染程度進(jìn)行鑒定就需花費(fèi)6個(gè)月和120萬(wàn)元后,其放棄了對(duì)酸污染程度的鑒定,轉(zhuǎn)而委托某環(huán)境檢測(cè)中心僅對(duì)土地酸污染進(jìn)行定性鑒定,仍然花費(fèi)了3萬(wàn)元[13]。可見(jiàn),檢察機(jī)關(guān)聚焦公益損失調(diào)查,不僅會(huì)帶來(lái)司法資源浪費(fèi)、效益低下、公益保護(hù)不及時(shí)等消極后果,而且難以發(fā)揮及時(shí)糾正違法行為以及保障法律正確統(tǒng)一實(shí)施的積極作用。

    3.強(qiáng)調(diào)保障勝訴,偏離法律監(jiān)督目標(biāo)

    檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)作為檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的手段,其行使應(yīng)追求法律監(jiān)督目標(biāo)之實(shí)現(xiàn),即糾正違法行為、化解法律爭(zhēng)議[11]。而實(shí)踐中,檢察機(jī)關(guān)因推行初創(chuàng)制度的政策性偏好以及追求勝訴業(yè)績(jī)的實(shí)踐性傾向,普遍關(guān)注案件是否勝訴、訴求是否得到支持[14],在調(diào)查核實(shí)工作中自我加壓,提高證明標(biāo)準(zhǔn)或采用法律并未授權(quán)的方式進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。然而,法律監(jiān)督目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與案件是否勝訴并無(wú)必然關(guān)聯(lián)。一方面,案件勝訴與否應(yīng)當(dāng)交由法院審判。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)著眼于被監(jiān)督對(duì)象的行為合法性,并督促其糾正違法行為,應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注法律爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解,以保護(hù)公共利益。檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)是在法律規(guī)定的權(quán)力范圍內(nèi)調(diào)查取證、行使職權(quán),而非追求勝訴。另一方面,應(yīng)當(dāng)發(fā)揮檢察建議對(duì)糾正違法行為及案件解決的重要作用。很多違法行為的糾正和公共利益保護(hù),可以通過(guò)訴前階段的檢察建議予以解決。

    實(shí)踐中,檢察機(jī)關(guān)為保障勝訴,取證超出證據(jù)規(guī)則規(guī)定的限度,甚至采用不符合法律監(jiān)督性質(zhì)的調(diào)查核實(shí)手段,背離了法律監(jiān)督的目標(biāo)?!掇k案規(guī)則》規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)可以采取的六項(xiàng)調(diào)查方式都需要被調(diào)查主體的配合與協(xié)助①《辦案規(guī)則》主要內(nèi)容節(jié)選:“人民檢察院辦理公益訴訟案件,可以采取以下方式開(kāi)展調(diào)查和收集證據(jù):查閱、調(diào)取、復(fù)制有關(guān)執(zhí)法、訴訟卷宗材料等;詢問(wèn)行政機(jī)關(guān)工作人員、違法行為人以及行政相對(duì)人、利害關(guān)系人、證人等;向有關(guān)單位和個(gè)人收集書(shū)證、物證、視聽(tīng)資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù);咨詢專業(yè)人員、相關(guān)部門或者行業(yè)協(xié)會(huì)等對(duì)專門問(wèn)題的意見(jiàn);委托鑒定、評(píng)估、審計(jì)、檢驗(yàn)、檢測(cè)、翻譯;勘驗(yàn)物證、現(xiàn)場(chǎng);其他必要的調(diào)查方式?!保蚨?guī)范意義上的檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)并未獲得法律授權(quán)的直接強(qiáng)制性②所謂直接強(qiáng)制調(diào)查,是指允許調(diào)查主體采取直接的物理強(qiáng)制手段,以公權(quán)機(jī)關(guān)的實(shí)力強(qiáng)制相對(duì)方配合調(diào)查。參見(jiàn)曹建軍.論檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)的強(qiáng)制性[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào),2020,28(2):53-70。。民事公益訴訟案件主要以刑事附帶民事公益訴訟為主[15],從公布的數(shù)據(jù)看,試點(diǎn)以來(lái)通過(guò)刑事附帶方式提起訴訟的就占77.82%[16]。檢察機(jī)關(guān)常借用刑事偵查強(qiáng)制手段獲取證據(jù),證明附帶民事公益訴訟的待證事實(shí),以方便訴訟。例如,在廣州市某檢察院訴某公司生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)食品刑事附帶民事公益訴訟案中[17],該檢察院在辦理刑事案件過(guò)程中,提醒公安機(jī)關(guān)著重調(diào)查張某某等兩名犯罪嫌疑人的進(jìn)貨方法、進(jìn)貨價(jià)格等11個(gè)關(guān)鍵細(xì)節(jié),系借用刑事偵查手段有意識(shí)地收集補(bǔ)強(qiáng)公益訴訟案件證據(jù)。“法無(wú)授權(quán)不可為”,檢察機(jī)關(guān)借用強(qiáng)制性刑偵手段進(jìn)行公益訴訟調(diào)查是違法行為[14]。此外,實(shí)務(wù)中有檢察機(jī)關(guān)選擇與行政機(jī)關(guān)合力調(diào)查,借行政機(jī)關(guān)的調(diào)查職權(quán)克服檢察公益調(diào)查核實(shí)職權(quán)的柔性。例如,在安徽省池州市某檢察院訴某工業(yè)園固廢污染刑事附帶民事訴訟案中[17],該檢察院在公安機(jī)關(guān)偵查階段提前介入,將公益訴訟中需要補(bǔ)充調(diào)取的證據(jù)列出調(diào)查清單,由公安機(jī)關(guān)據(jù)此補(bǔ)充調(diào)取有關(guān)證據(jù)。該種調(diào)查核實(shí)的主體應(yīng)為公安機(jī)關(guān)而非檢察院,通過(guò)引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)調(diào)查為公益訴訟案件收集證據(jù),是具有變相“直接強(qiáng)制性”的調(diào)查核實(shí)方式。檢察機(jī)關(guān)采用強(qiáng)制性手段進(jìn)行調(diào)查核實(shí)不符合比例原則[18],公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)為勝訴而采用法律規(guī)范并未規(guī)定的手段進(jìn)行調(diào)查核實(shí),會(huì)造成法律監(jiān)督機(jī)關(guān)帶頭違法的尷尬局面。

    二、檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)的制度不足

    檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行中出現(xiàn)的問(wèn)題,固然有檢察人員思想認(rèn)識(shí)偏差、辦案經(jīng)驗(yàn)不足等原因,但究其根本還在于對(duì)該項(xiàng)權(quán)力的制度設(shè)計(jì)存在一定缺陷。

    1.權(quán)力性質(zhì)模糊

    檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)是法律監(jiān)督權(quán)還是訴訟權(quán)利(力),法律規(guī)定暫付闕如。實(shí)踐中,檢察機(jī)關(guān)對(duì)檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)的性質(zhì)把握不準(zhǔn),會(huì)導(dǎo)致對(duì)調(diào)查核實(shí)目的認(rèn)識(shí)偏差,影響權(quán)力正確行使[19]。

    有觀點(diǎn)認(rèn)為,檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)屬于“訴權(quán)”,行政公益訴訟中的檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)屬于行政公訴權(quán)的附屬權(quán)力[20];而在民事訴訟中,當(dāng)事人不僅具有向法院提起訴訟的權(quán)利,還有在訴訟中證明案件事實(shí)的證明權(quán),包含在訴訟中運(yùn)用、收集證據(jù)的權(quán)利。該觀點(diǎn)認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中承擔(dān)當(dāng)事人角色,因而其從當(dāng)事人證明權(quán)中獲取公益訴訟調(diào)查取證權(quán),但該觀點(diǎn)并不周延。首先,若調(diào)查核實(shí)權(quán)屬于“訴權(quán)”,則其著眼點(diǎn)應(yīng)是“訴”,以“訴”為導(dǎo)向,則屬于一種“訴前調(diào)查權(quán)”。但調(diào)查核實(shí)之后不一定會(huì)發(fā)展至提起公益訴訟的情形③如行政公益訴訟前,檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查核實(shí)后可能有不予立案、提出檢察建議、提起行政公訴等情形。,不能以后續(xù)可能的訴訟權(quán)利來(lái)“套用”和反推前期的調(diào)查活動(dòng),判斷其性質(zhì)來(lái)源與依據(jù)[20]。其次,檢察機(jī)關(guān)若只將其理解為訴權(quán),則會(huì)將調(diào)查核實(shí)權(quán)誤為“方便訴訟”的工具,加重其追求勝訴率的問(wèn)題,不利于發(fā)揮檢察建議等手段的作用。

    本文認(rèn)為,檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)屬于法律監(jiān)督權(quán)。首先,檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)產(chǎn)生于法律監(jiān)督環(huán)節(jié)。我國(guó)《憲法》將檢察機(jī)關(guān)定位為“專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”①《中華人民共和國(guó)憲法》第134條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?!保@一憲法地位決定其提起公益訴訟是履行法律監(jiān)督職責(zé)的方式,即“提起公益訴訟”屬于“法律監(jiān)督職權(quán)”。《檢察公益訴訟解釋》第2條,印證了“兩高”也秉持這一觀點(diǎn)②《檢察公益訴訟解釋》第2條規(guī)定:“人民法院、人民檢察院辦理公益訴訟案件主要任務(wù)是充分發(fā)揮司法審判、法律監(jiān)督職能作用……”?!度嗣駲z察院組織法》明確,檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)起源于法律監(jiān)督職權(quán),在法律監(jiān)督環(huán)節(jié)均可運(yùn)用這種調(diào)查核實(shí)權(quán)。因而根據(jù)體系解釋,可得出檢察機(jī)關(guān)可在需要法律監(jiān)督的公益訴訟案件中進(jìn)行調(diào)查核實(shí)之結(jié)論,這是由《憲法》和《人民檢察院組織法》的內(nèi)涵得來(lái)的。從這個(gè)角度看,檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)起源于法律監(jiān)督權(quán),屬于附屬法律監(jiān)督權(quán)。其次,檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督權(quán)的必要手段。檢察機(jī)關(guān)為提起公益訴訟、履行法律監(jiān)督職能,必須對(duì)監(jiān)督事項(xiàng)進(jìn)行必要的調(diào)查核實(shí)。只有發(fā)現(xiàn)線索并展開(kāi)調(diào)查、核實(shí)案情,才能在確認(rèn)被監(jiān)督方違法情形的同時(shí),及時(shí)采取有針對(duì)性的監(jiān)督手段和方法。可見(jiàn),檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)是檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督的一項(xiàng)手段性權(quán)力,是法律監(jiān)督權(quán)框架下的一項(xiàng)具體權(quán)力。申言之,檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)歸屬于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)這一“權(quán)力群(束)”之中。

    2.運(yùn)行規(guī)范欠缺

    檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)作為一種法律監(jiān)督權(quán),是否在立法上得以確立仍有爭(zhēng)議,且相關(guān)規(guī)定原則性和概括性較強(qiáng)。檢察機(jī)關(guān)在行使公益調(diào)查核實(shí)權(quán)的實(shí)踐中,過(guò)度關(guān)注公益損失,采取如“記者暗訪”甚至違反法律秩序的調(diào)查核實(shí)行為,可歸因于該權(quán)力運(yùn)行規(guī)范不完善、不合理。

    法律與司法解釋對(duì)調(diào)查核實(shí)具體內(nèi)容的規(guī)定具有概括性,也不盡合理。目前《辦案規(guī)則》第86條承襲《辦案指南》,規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的“調(diào)查事項(xiàng)”包括“公共利益受損的具體數(shù)額”③《辦案規(guī)則》第4章(民事公益訴訟)第86條:“人民檢察院立案以后應(yīng)當(dāng)調(diào)查以下事項(xiàng):……(三)社會(huì)公共利益受到損害的類型、具體數(shù)額或修復(fù)費(fèi)用等?!?,繼續(xù)為實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)過(guò)多關(guān)注公益損失量的行為提供依據(jù);《辦案規(guī)則》規(guī)定的行政公益訴訟調(diào)查事項(xiàng)較為模糊,但其兜底性條款也為調(diào)查公益損失提供了解釋空間④《辦案規(guī)則》第3章(行政公益訴訟)第71條:“人民檢察院辦理行政公益訴訟案件,圍繞以下事實(shí)進(jìn)行調(diào)查:……(五)其他需要查明的事項(xiàng)。”。檢察公益訴訟是具有法律監(jiān)督性質(zhì)的客觀訴訟,其功能旨在維護(hù)法律秩序、保護(hù)國(guó)家及社會(huì)公益,與救濟(jì)私主體利益并無(wú)太大關(guān)聯(lián)。因而從訴訟的性質(zhì)和功能來(lái)看,公益訴訟對(duì)事實(shí)確鑿的證明要求遠(yuǎn)不必達(dá)到刑事訴訟中需要調(diào)查具體損失的程度[13]。因而,《辦案規(guī)則》等為“調(diào)查損害具體數(shù)額”提供依據(jù)的規(guī)定需要修改或解釋,以明確檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)的“程序正義守護(hù)”功能。

    現(xiàn)有法律與司法解釋均未明確實(shí)現(xiàn)檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)的手段。雖然《辦案指南》與《辦案規(guī)則》規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的調(diào)查手段,但其規(guī)定較為單一,和訴訟監(jiān)督調(diào)查核實(shí)方式并無(wú)二致,不利于檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行公益訴訟調(diào)查核實(shí)。而且《辦案規(guī)則》等作為規(guī)范性文件并無(wú)法律適用效力[21],由于目前沒(méi)有較高位階的法律規(guī)范來(lái)約束調(diào)查核實(shí)權(quán),明確其手段,導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)“蹲點(diǎn)”、秘密調(diào)查等調(diào)查核實(shí)行為,甚至出現(xiàn)具有變相強(qiáng)制性的調(diào)查行為,造成不良影響。

    檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查核實(shí)受到監(jiān)督對(duì)象消極抵抗時(shí)權(quán)力保障不足。檢察機(jī)關(guān)對(duì)調(diào)查過(guò)程中的積極阻礙行為可以進(jìn)行刑事追責(zé)、行政處罰,甚至從嚴(yán)懲處⑤《刑法》第246條侮辱罪和誹謗罪、第277條妨害公務(wù)罪可以援引,處置以暴力、威脅等方法嚴(yán)重干擾和阻礙調(diào)查活動(dòng)的行為;《治安管理處罰法》第50條第1款第2項(xiàng)可以援引,對(duì)妨礙國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員依法執(zhí)行公務(wù)的行為處以警告、拘留、罰款。,但對(duì)消極拒絕行為卻無(wú)從救濟(jì)?!掇k案指南》雖增加了司法警察協(xié)助調(diào)查、檢察人員警告后果、從嚴(yán)懲處妨礙司法公務(wù)行為三項(xiàng)措施⑥參見(jiàn)《行政公益訴訟案件辦案指南》第一(三)1.(5)處規(guī)定、《民事公益訴訟案件辦案指南》第一(三)1.(4)處規(guī)定。,但司法警察協(xié)助調(diào)查的權(quán)力限度,從根本上仍取決于檢察機(jī)關(guān)和檢察人員在調(diào)查核實(shí)活動(dòng)中的權(quán)力強(qiáng)度?,F(xiàn)有法律規(guī)范并沒(méi)有授權(quán)檢察機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制性調(diào)查手段,這也是公益訴訟中監(jiān)督對(duì)象消極拒絕調(diào)查核實(shí)時(shí),檢察機(jī)關(guān)不得不采用其他手段進(jìn)行調(diào)查取證的原因。

    3.運(yùn)行目標(biāo)偏移

    檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)應(yīng)以糾正違法行為、化解法律爭(zhēng)議為運(yùn)行目標(biāo),但實(shí)務(wù)中這一目標(biāo)已偏向滿足政績(jī)考核要求和追求高起訴率、高勝訴率。以行政公益訴訟為例,在公益訴訟試點(diǎn)開(kāi)始后9個(gè)月內(nèi)(2015年7月至2016年3月),全國(guó)試點(diǎn)地區(qū)檢察院僅提起12起行政公益訴訟案件。但最高檢于2016年5月提出“三步走消滅空白”①最高檢在2016年5月召開(kāi)的公益訴訟試點(diǎn)推進(jìn)會(huì)上提出“三步走”工作目標(biāo),即2016年上半年,各試點(diǎn)地區(qū)一個(gè)不少地實(shí)現(xiàn)起訴案件零的突破;2016年底,所有試點(diǎn)市級(jí)檢察院均有案件起訴到法院;2017年上半年,所有試點(diǎn)基層檢察院消滅起訴案件空白狀況。的任務(wù)目標(biāo)后,各試點(diǎn)地區(qū)公益訴訟案件數(shù)量急劇增長(zhǎng),至試點(diǎn)兩年期滿時(shí),全國(guó)共提起1 150起行政公益訴訟[13]。案件數(shù)量快速增長(zhǎng)的同時(shí),各地檢察院進(jìn)一步追求勝訴率,多省檢察院年度工作報(bào)告中將其作為一項(xiàng)重要工作業(yè)績(jī)。例如,某省檢察院2020年工作報(bào)告中指出,當(dāng)年1~9月全省檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟判決支持率達(dá)98.52%[22]。追求極高勝訴率在一定程度上反映了檢察機(jī)關(guān)對(duì)“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”憲法地位的誤解:監(jiān)督并非問(wèn)責(zé),應(yīng)當(dāng)給予審判機(jī)關(guān)司法決斷權(quán)最終的決定空間;監(jiān)督并非制約,對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)、承擔(dān)法定職能的行為不能掣肘,造成不良影響。檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)作為一項(xiàng)公權(quán)力,其享有者絕不可將權(quán)力視為謀取部門利益的工具[23]。

    檢察機(jī)關(guān)為方便訴訟,提高起訴率與勝訴率,在實(shí)務(wù)中另辟蹊徑,更多地提起刑事附帶民事公益訴訟,借用刑事偵查強(qiáng)制手段獲取有利證據(jù),證明附帶部分的待證事實(shí);或者與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)合力調(diào)查,借力其他機(jī)關(guān)或部門的強(qiáng)制性調(diào)查職權(quán)彌補(bǔ)自身調(diào)查取證職權(quán)的非強(qiáng)制性。目前檢察機(jī)關(guān)取得近乎100%的勝訴率,并不能證明公益訴訟已不存在調(diào)查難題,也不能歸功于檢察機(jī)關(guān)以公權(quán)威信或取證優(yōu)勢(shì)克服了調(diào)查難題。運(yùn)行目標(biāo)偏移,折射出檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的程序問(wèn)題。盡管在立案之前借用公安機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)或刑偵手段進(jìn)行調(diào)查核實(shí),在一定程度上反映了檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查核實(shí)困境下的實(shí)踐智慧與靈活思路,但就檢察公益訴訟的職權(quán)配置與運(yùn)行目標(biāo)而言,嚴(yán)格調(diào)查核實(shí)權(quán)程序是一項(xiàng)亟待在法律規(guī)范上彌補(bǔ)完善的工作。

    目前我國(guó)仍處于公益訴訟制度初創(chuàng)階段,檢察機(jī)關(guān)為完成政績(jī)考核目標(biāo),往往有意篩選可能勝訴的案件,加強(qiáng)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)溝通合作,集全院之力調(diào)查核實(shí),積極獲得法院理解支持,造就了高勝訴率這一現(xiàn)象②在試點(diǎn)期間,全國(guó)試點(diǎn)地區(qū)提起的1 000多起行政公益訴訟案件中,檢察機(jī)關(guān)無(wú)一敗訴。。但是,極高的勝訴率會(huì)成為拖累檢察機(jī)關(guān)辦案的負(fù)擔(dān),加劇“調(diào)查難”問(wèn)題,帶來(lái)一定負(fù)面影響[14]。首先,高勝訴率會(huì)影響檢察機(jī)關(guān)后期辦案心理,導(dǎo)致實(shí)踐中繼續(xù)出現(xiàn)選擇性辦案、有意篩選可能勝訴案件、過(guò)分追求高勝訴率等現(xiàn)象。其次,目前近乎100%的勝訴率,讓法院不禁形成“檢察院必勝”的思維定勢(shì),影響司法裁判權(quán),不利于保護(hù)被告人合法權(quán)利。

    三、檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)的完善路徑

    為解決檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)行問(wèn)題,彌補(bǔ)其制度缺陷,亟需完善檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)有關(guān)法律規(guī)范,調(diào)整制度設(shè)計(jì),改變檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)規(guī)范單一、模糊及可操作性較差的局面。

    1.修改《人民檢察院組織法》,完善相關(guān)司法解釋

    通過(guò)立法規(guī)定檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán),并明確其權(quán)屬特征。檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)是檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化法律監(jiān)督功能的重要手段,是新時(shí)代法律監(jiān)督內(nèi)涵發(fā)展的必然邏輯③檢察機(jī)關(guān)構(gòu)筑了“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”的新格局和新框架,法律監(jiān)督的內(nèi)涵有了新的發(fā)展。為實(shí)現(xiàn)民事、行政和公益訴訟領(lǐng)域全覆蓋,實(shí)現(xiàn)“四大檢察”的充分、協(xié)調(diào)發(fā)展,提升檢察機(jī)關(guān)在民事、行政和公益訴訟領(lǐng)域的法律監(jiān)督質(zhì)效,必須強(qiáng)化和豐富檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的手段和方法。和職權(quán)需要[24],具有立法必要性。檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)作為影響公民權(quán)利的公權(quán)力,屬于法律保留事項(xiàng),不能僅從下位法層面進(jìn)行規(guī)定,而需從法律層面予以明確規(guī)定。由于《人民檢察院組織法》規(guī)范模糊,實(shí)務(wù)中已出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)錯(cuò)誤理解檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)屬性并不當(dāng)行使該權(quán)力的情況,嚴(yán)重減損了法律監(jiān)督權(quán)威。因此,有必要通過(guò)法律明確檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)的法律監(jiān)督性質(zhì)。建議修改《人民檢察院組織法》第20、21條規(guī)定,明晰“法律監(jiān)督職權(quán)”范圍,規(guī)定法律監(jiān)督包含公益訴訟監(jiān)督④有學(xué)者建議出臺(tái)公益訴訟專項(xiàng)法律。參見(jiàn)《人民檢察院提起公益訴訟立法研究》,中國(guó)檢察出版社2017年版,第71-255頁(yè)。。具體而言,可將第20條中“依照法律規(guī)定提起公益訴訟”修改為“依照法律規(guī)定進(jìn)行公益訴訟法律監(jiān)督”,明確“提起公益訴訟”屬于法律監(jiān)督職權(quán),以便檢察機(jī)關(guān)依據(jù)第21條獲得在公益訴訟中進(jìn)行調(diào)查核實(shí)的權(quán)力。這樣既能解決檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)的法律規(guī)定缺失問(wèn)題,加強(qiáng)公益訴訟檢察話語(yǔ)權(quán);又能解決司法解釋規(guī)制上位法造成的權(quán)力架構(gòu)倒懸問(wèn)題,明確檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)法律監(jiān)督性質(zhì),防止權(quán)力擴(kuò)張。

    “兩高”2018年3月頒布實(shí)施的《檢察公益訴訟解釋》第6條“越位”規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟案件中享有“調(diào)查收集證據(jù)權(quán)”,《辦案規(guī)則》等也使用“調(diào)查收集”的表述。但“調(diào)查收集證據(jù)”的字面意思只是“調(diào)查”而不包括“核實(shí)”,無(wú)疑會(huì)加劇實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)偏重調(diào)查的問(wèn)題,且難以同行政機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)以及普通訴訟主體的調(diào)查取證權(quán)相區(qū)別,以致有觀點(diǎn)認(rèn)為,該解釋確定的“調(diào)查收集權(quán)”是檢察機(jī)關(guān)作為原告,為支撐其公益訴訟請(qǐng)求而調(diào)查收集證據(jù)的訴訟權(quán)利,而非法律監(jiān)督權(quán)[2]。從《人民檢察院組織法》第21條、《民事訴訟法》第210條①《民事訴訟法》第210條規(guī)定:“人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責(zé)提出檢察建議或者抗訴的需要,可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況。”可看出,檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)時(shí)行使的是“調(diào)查核實(shí)權(quán)”而非“調(diào)查收集證據(jù)權(quán)”,調(diào)查核實(shí)權(quán)是法律監(jiān)督專有的權(quán)力。因而,在公益訴訟這一法律監(jiān)督活動(dòng)中,進(jìn)行調(diào)查核實(shí)使用“調(diào)查收集”這一表述并不恰當(dāng),會(huì)使檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)性質(zhì)模糊,且矮化法律監(jiān)督地位。對(duì)此,建議在以法律明確檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)的基礎(chǔ)上,司法解釋與規(guī)范性文件統(tǒng)一使用“調(diào)查核實(shí)”的表述,以體現(xiàn)檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)的法律監(jiān)督屬性,便于在實(shí)務(wù)中厘清檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)的法律監(jiān)督屬性及其邊界。

    2.明確調(diào)查核實(shí)內(nèi)容,規(guī)范調(diào)查核實(shí)手段

    針對(duì)實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)行使公益調(diào)查核實(shí)權(quán)時(shí)過(guò)度關(guān)注公益損失的問(wèn)題,建議制定有關(guān)法律或司法解釋,明確檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中調(diào)查核實(shí)的內(nèi)容應(yīng)圍繞行為的合法性展開(kāi)[25]。若檢察機(jī)關(guān)確有必要證明公益損害具體數(shù)額,應(yīng)以吸收政府環(huán)保部門、公安機(jī)關(guān)的評(píng)估報(bào)告及專業(yè)機(jī)構(gòu)的鑒定意見(jiàn)為主,而不是由并不擅長(zhǎng)調(diào)查“公益損失量”的檢察機(jī)關(guān)來(lái)完成,以明確職能分工,節(jié)約檢察資源。司法解釋可指導(dǎo)檢察機(jī)關(guān)對(duì)不同案件的損害數(shù)額調(diào)查作出不同應(yīng)對(duì):對(duì)于需要鑒定且專業(yè)性較強(qiáng)的案件,應(yīng)當(dāng)借助行政機(jī)關(guān)或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)的力量進(jìn)行損害結(jié)果調(diào)查,可直接申請(qǐng)調(diào)取政府環(huán)保部門或公安機(jī)關(guān)評(píng)估報(bào)告中的損害數(shù)額鑒定數(shù)據(jù)[26];對(duì)于專業(yè)性不強(qiáng)、難度不大或費(fèi)用不高的案件,則可以獨(dú)自完成鑒定②例如調(diào)查違法占用耕地的面積。。

    制定法律或司法解釋,明確檢察公益調(diào)查核實(shí)的手段。目前檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)的行使方式,主要是《辦案規(guī)則》等規(guī)定的調(diào)閱復(fù)制卷宗材料、詢問(wèn)案件相關(guān)機(jī)關(guān)及人員、咨詢專業(yè)意見(jiàn)等。但由于《辦案規(guī)則》效力有限以及法律缺失,不合理、不合法的調(diào)查核實(shí)手段依然存在。因而,應(yīng)通過(guò)法律或司法解釋對(duì)調(diào)查核實(shí)手段予以確定。首先,運(yùn)用《辦案規(guī)則》中合理的調(diào)查核實(shí)方式,將蹲點(diǎn)、暗訪等調(diào)查核實(shí)行為排除在法律規(guī)定以外,以體現(xiàn)調(diào)查核實(shí)手段的權(quán)威性與嚴(yán)肅性,維護(hù)法律監(jiān)督權(quán)威。其次,通過(guò)法律規(guī)定增設(shè)新的調(diào)查核實(shí)手段,以更好地實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督。例如,建立“檢察院申請(qǐng)證據(jù)調(diào)查令制度”,但對(duì)此須作出必要限制:當(dāng)被監(jiān)督對(duì)象及相關(guān)人員消極不配合調(diào)查核實(shí),且案情不符合民訴法證據(jù)保全規(guī)定時(shí)③《檢察公益訴訟解釋》第6條明確,檢察院在檢察公益訴訟中,可按照民訴法相關(guān)規(guī)定采取證據(jù)保全措施。,檢察機(jī)關(guān)可向法院申請(qǐng)調(diào)查令,由法院根據(jù)案件緊急程度及公益受損情況,決定是否頒發(fā)調(diào)查令。

    賦予調(diào)查核實(shí)權(quán)保障措施。為調(diào)查核實(shí)權(quán)配備保障措施,可以加強(qiáng)調(diào)查核實(shí)權(quán)的實(shí)踐操作性。應(yīng)借鑒某些地方性規(guī)范④如2019年9月山東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的決議》和2020年6月湖北省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的決定》。,明確調(diào)查核實(shí)對(duì)象配合檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查的義務(wù),對(duì)不配合調(diào)查核實(shí)工作的單位進(jìn)行追責(zé)。明確對(duì)不配合調(diào)查核實(shí)行為的制裁措施,如采取通報(bào)制度,對(duì)相關(guān)單位無(wú)正當(dāng)理由拒不協(xié)助配合調(diào)查核實(shí)工作的,檢察機(jī)關(guān)可以通報(bào)有關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)或者主管部門,必要時(shí)通報(bào)同級(jí)人民政府,對(duì)拒不改正的移送有關(guān)機(jī)關(guān)處理,并通過(guò)訓(xùn)誡、警告及罰款等方式追究法律責(zé)任。完善法律規(guī)范對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)的救濟(jì)保障,有利于消除檢察機(jī)關(guān)“調(diào)查核實(shí)如記者暗訪”等超越法律監(jiān)督邊界的現(xiàn)象,對(duì)解決檢察機(jī)關(guān)“采用強(qiáng)制性手段調(diào)查核實(shí)”的問(wèn)題也有裨益。

    3.確定調(diào)查核實(shí)階段,修正權(quán)力運(yùn)行目標(biāo)

    出臺(tái)司法解釋,確定檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)行使的階段。為調(diào)查核實(shí)權(quán)設(shè)定明確的期限,既有利于防止檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)提前啟動(dòng)或過(guò)度行使,也有利于防止檢察院拖延辦案,提高公益訴訟的整體效益[8]。建議將檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)行使階段確定在立案后、發(fā)出檢察建議前,但檢察機(jī)關(guān)仍可在立案之前的履職過(guò)程中發(fā)現(xiàn)線索并進(jìn)行初查(并非調(diào)查核實(shí))。根據(jù)《人民檢察院組織法》第21條,調(diào)查核實(shí)權(quán)應(yīng)在“提起抗訴、糾正意見(jiàn)、檢察建議”之前適用。檢察院發(fā)出檢察建議后,再根據(jù)被監(jiān)督對(duì)象是否改正違法行為,決定是否提起公益訴訟。若被監(jiān)督對(duì)象積極糾正違法行為、承擔(dān)責(zé)任或避免公益受損,則應(yīng)盡量將案件在訴前解決,以及時(shí)補(bǔ)救公益,節(jié)約司法資源。進(jìn)入訴訟階段,應(yīng)由法院查明事實(shí)、作出裁判,檢察院不應(yīng)過(guò)度干預(yù)。如果需要補(bǔ)充證據(jù),應(yīng)由法院進(jìn)行調(diào)查取證,這樣不僅調(diào)查成本低,而且更具公平性。將檢察公益調(diào)查核實(shí)限定在這個(gè)階段,既可以避免檢察機(jī)關(guān)為提高辦案成功率而過(guò)多地使用調(diào)查核實(shí)權(quán),反復(fù)提出取證要求,無(wú)止境調(diào)查核實(shí),避免權(quán)力行使超越法律監(jiān)督邊界、浪費(fèi)司法資源;也可以防止檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟立案前便通過(guò)“列舉提綱”提前介入行政機(jī)關(guān)調(diào)查,或在刑事訴訟中借用刑偵手段為后續(xù)附帶民事訴訟調(diào)查取證,提前行使調(diào)查核實(shí)權(quán)。

    完善考評(píng)追責(zé)制度,修正檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行目標(biāo)。實(shí)踐中,檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)行目標(biāo)偏向于追求勝訴。為解決檢察機(jī)關(guān)為追求公益訴訟高勝訴率,而采用法律并未規(guī)定的手段進(jìn)行調(diào)查核實(shí)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,各級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)完善考核評(píng)優(yōu)、責(zé)任追究制度。首先,不以公益訴訟勝訴率評(píng)判檢察工作成績(jī)。公益訴訟勝訴率只能體現(xiàn)檢察院與法院在案件上的觀點(diǎn)差異,并不能反映檢察機(jī)關(guān)的工作業(yè)績(jī),不應(yīng)作為考核檢察人員的一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。公益訴訟勝訴率過(guò)高,反而使檢察機(jī)關(guān)有選擇性辦案之嫌;公益訴訟勝訴率略低,亦不會(huì)表明檢察人員辦案能力、效率較低,相反,能體現(xiàn)出檢察機(jī)關(guān)廣泛行使了法律監(jiān)督權(quán)。其次,重視訴前結(jié)案率、檢察建議制發(fā)率①對(duì)于某些可以及時(shí)挽回民事公益損失的案件,可以將“檢察建議制發(fā)率”作為考核標(biāo)準(zhǔn),如破壞森林、草原植被類公益訴訟案件;行政公益訴訟必須制發(fā)檢察建議。的考核作用。鑒于這兩項(xiàng)數(shù)據(jù),檢察機(jī)關(guān)會(huì)致力于通過(guò)檢察建議等方式將案件在訴前解決,審慎起訴。最后,通過(guò)考評(píng)考核強(qiáng)化執(zhí)法辦案責(zé)任意識(shí),完善責(zé)任追究制度,懲戒檢察人員在行使檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)時(shí)的越界或程序不規(guī)范行為[27]。完善考評(píng)追責(zé)制度,可防范檢察院盲目追求高勝訴率帶來(lái)的負(fù)面影響,避免檢察機(jī)關(guān)辦理案件時(shí)對(duì)業(yè)績(jī)的后顧之憂,減少檢察公益調(diào)查核實(shí)權(quán)法律監(jiān)督目標(biāo)實(shí)現(xiàn)途徑上的“心理障礙”。檢察機(jī)關(guān)無(wú)需再為勝訴率而采用違背法律秩序的調(diào)查核實(shí)手段,也避免了審判權(quán)在檢察權(quán)干預(yù)下妥協(xié)、被告人合法權(quán)利受損以及司法資源浪費(fèi)。

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