規(guī)模農業(yè)經(jīng)營主體“非糧化”的原因及對策探討
—— 基于145家糧食和服務類農民合作社的調研分析

文/本刊記者 康晨遠

2021年12月8日，習近平總書記在中央經(jīng)濟工作會議上再次提到“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手中，決不能在吃飯這一基本生存問題上讓別人卡住我們的脖子”，凸顯糧食生產(chǎn)和糧食安全之于國家安全的重要地位。據(jù)農業(yè)農村部有關數(shù)據(jù)顯示，作為重要的農業(yè)經(jīng)營主體，農民合作社和種糧大戶僅用全國10%的土地，產(chǎn)出全國20%的糧食，成為保障糧食安全的重要力量。隨著市場經(jīng)濟環(huán)境下“什么掙錢種什么”的思想影響，合作社等規(guī)模種糧主體的“糧心”受到?jīng)_擊，面臨“非糧化”傾向，具體表現(xiàn)一般為流轉過程中變更土地用途或在經(jīng)營過程中由種植糧食作物改種經(jīng)濟作物。

針對規(guī)模農業(yè)經(jīng)營主體種糧初衷漂移問題，筆者對全國145家糧食和服務類農民合作社開展問卷調查，面向部分合作社開展線上訪談，探析規(guī)模農業(yè)經(jīng)營主體“非糧化”動因，試圖提出應對策略。

一、種糧比較效益低，是規(guī)模農業(yè)經(jīng)營主體“非糧化”的直接原因

問卷調查的145家種植（服務）糧食的合作社涵蓋國家級、省級、地市級、縣級示范社及非示范社，既有純糧食類、糧食生產(chǎn)服務類合作社（如農機合作社、植保合作社等），也有以糧食類為主和以糧食類為輔的混合經(jīng)營型合作社，生產(chǎn)（服務）的主要糧食品類為小麥、玉米和水稻。整體樣本涉及25個省份，覆蓋了13個糧食主產(chǎn)省份、65個產(chǎn)糧大縣，具有較強的隨機性、廣泛性、代表性。

面向145家糧食類合作社的問卷數(shù)據(jù)顯示，如果選擇縮小糧食生產(chǎn)（服務）規(guī)?；蛘咧苯油顺黾Z食生產(chǎn)（服務），主要原因是種糧比較效益低的有112家，居所有原因選項的第一。

以調研的貴州省湄潭縣為例，從投入看，2015年以來，各種糧食投入成本上升速度明顯加快。三種糧食（水稻、玉米和薯類）畝均投入由360元上升到700元，年均增長18.88%。其中：水稻由370元增加到710元，年均增長18.37%；玉米由360元增加到700元，年均增長18.8%；薯類由350元增加到680元，年均增長18.85%。

從比較效益看，2015—2020年，糧食作物與其他經(jīng)濟作物相比，畝均效益較低，如畝均純收入水稻約為740元、玉米約為330元、馬鈴薯約為1100元，而同期畝均純收入茶葉約為7400元、蔬菜約為1700元、鮮辣椒約為1500元、烤煙約為3300元，糧食與其他作物收益相差較大。種糧比較效益低，是規(guī)模農業(yè)經(jīng)營主體“非糧化”的直接原因。

二、多種原因導致種糧比較效益低，嚴重影響規(guī)模農業(yè)經(jīng)營主體種糧積極性

（一）土地流轉價格高，占種糧總成本比例大，直接影響合作社種糧效益和種糧意愿

問卷調查的145家合作社中，66家反映土地流轉價格逐步上升。貴州省湄潭縣茅壩農產(chǎn)品專業(yè)合作社理事長王建明談到，土地流轉成本占種糧總成本的1/3，因合作社種植優(yōu)質稻，流轉土地價格也分為三等，一等地塊（水源便利、機械化作業(yè)方便）流轉費為1530元/畝，最便宜的三等地塊（水源條件差、機械化作業(yè)不便）流轉費也要500元/畝。據(jù)湄潭縣洗馬鎮(zhèn)黨委書記、西河鎮(zhèn)黨委書記、天秤鎮(zhèn)皂角村黨支部書記介紹，湄潭縣稻田流轉價格60%都在650元/畝左右，約占總成本的75%。據(jù)調查了解，一些地方為推進規(guī)模經(jīng)營，通常采取對大戶（土地轉入方）實行土地流轉補貼獎勵的辦法，但效果往往適得其反。小戶（土地轉出方）“眼紅”對方不僅拿了地還能得獎補，于是坐地抬價，不斷推高土地流轉價格，期望也能從中分“一杯羹”，造成大戶種糧成本越來越高，糧食積極性大減。這種現(xiàn)象在調研中絕非個例。

（二）合作社缺乏足夠的人才來支撐現(xiàn)有生產(chǎn)規(guī)模，也是影響合作社種糧意愿的重要原因

以糧食為主業(yè)的合作社帶頭人文化素質整體偏低，年齡較大，大多是抱著對農村生活的眷戀、對家鄉(xiāng)的熱愛或懷著回報家鄉(xiāng)的美好愿望，組織帶動村民開展糧食種植，其自身現(xiàn)代農業(yè)知識較欠缺，新技術、新事物學習能力不強等，往往制約合作社進一步發(fā)展。問卷調查的145家合作社中，51家認為從事糧食生產(chǎn)（服務）面臨缺勞力、年輕人少的困難。遵義市余慶縣旭芳種植專業(yè)合作社的50多名成員中，除理事長胡支永已是78歲高齡之外，其他絕大多數(shù)成員都是留守村里的中老年婦女，文化程度普遍較低。胡支永感嘆，盡管他在努力培養(yǎng)接班人，但還是十分艱難，想擴大種植規(guī)模也有些力不從心。

（三）農田水利等基礎設施條件差、抗風險能力弱，也是影響合作社等規(guī)模經(jīng)營主體種糧積極性的重要因素

一是基礎設施薄弱。機耕道、耕種收機械、烘干、倉儲等基礎設施設備不完善，難以滿足規(guī)?；l(fā)展需求。二是自然災害頻發(fā)。干旱、洪澇、低溫凍害、病蟲害等自然災害，給規(guī)模經(jīng)營主體生產(chǎn)運營造成較大影響，輕則減產(chǎn)減收，重則顆粒無收，加之保險理賠過程中勘災定損不及時、賠付標準偏低、險種單一，種糧農民往往苦不堪言，嚴重挫傷種糧積極性。三是市場不確定性較大。遵義市余慶縣大烏江鎮(zhèn)石印村民組村民陳剛成立合作社，帶動村民種植有機水稻，并開展加工，年產(chǎn)大米約100噸。2020年新冠肺炎疫情突如其來，市場銷售遇緊，截至2020年12月中旬，銷售量較常年少約17%，資金回籠難度加大。

盡管許多糧食類合作社憑借相對成熟的集成技術、優(yōu)良的農機作業(yè)裝備，采用良種良法，依托較強的加工營銷能力等，帶領廣大小農戶發(fā)展糧食生產(chǎn)，取得了明顯成效，但生產(chǎn)過程中依然存在土地流轉成本逐年攀升、缺勞力、缺人才、雇工成本高、基礎設施差、抗風險能力弱等諸多突出困難和問題，造成少部分合作社產(chǎn)生了縮減種糧面積甚至退出種糧的想法。歸根結底是種糧比較效益低，直接影響種糧積極性。

三、多措并舉，遏制耕地“非農化”、防止“非糧化”

（一）采取正向激勵措施，使種糧農民和規(guī)模經(jīng)營主體愿意種糧

一要完善種糧補貼。落實產(chǎn)糧大縣獎勵政策，保護調動各級政府重農抓糧、農民務農種糧的積極性。完善稻谷補貼、玉米大豆生產(chǎn)者補貼；完善耕地地力補貼發(fā)放機制，適時“調整”耕地地力補貼發(fā)放對象，堅持誰種糧補給誰；鼓勵有條件的地方適當“調高”規(guī)模種糧補貼標準；解決土地流轉補貼給大戶（土地轉入方）帶來小戶（土地轉出方）“眼紅”，抬高土地流轉價格的矛盾。

二要調優(yōu)產(chǎn)業(yè)結構。因地制宜，鼓勵一田多用，推廣稻鴨、稻漁、稻蝦、稻蟹等“稻+N”綜合立體種養(yǎng)模式，推動稻菜、稻油、稻肥等耕作制度改革，提高耕地單位面積產(chǎn)出值，提升耕地經(jīng)濟效益和生態(tài)效益，使糧食生產(chǎn)走向綠色興農惠農、品牌強農富農道路。

三要調好保險政策。嘗試推出政策性農業(yè)保險外的綜合險試點。一是種養(yǎng)成本廣覆蓋，不僅包含生產(chǎn)過程中的種子、農藥、化肥、機械作業(yè)等成本，還拓展到土地租金和人工成本。二是風險廣覆蓋，不僅涵蓋生長過程中自然災害風險，還增加收獲過程中惡劣天氣風險保障。三是保險產(chǎn)品品種廣覆蓋，把各個品種成本計算好，規(guī)模經(jīng)營主體按固定費率對照清單點單投保。

四要練好“建”字功。要優(yōu)化財政支出結構、創(chuàng)新投融資模式、提高項目投資補助標準，加大高標準農田和小微水利等基礎設施建設力度。要避免“撒胡椒面”，把建設重點優(yōu)先放在糧食生產(chǎn)功能區(qū)，著力完善田間機耕道路等農田基礎設施，增強抗旱排澇防洪能力，持續(xù)改善農業(yè)生產(chǎn)條件，穩(wěn)步連片提高糧食生產(chǎn)水平。同時加快丘陵山區(qū)農田宜機化改造，積極推動糧食生產(chǎn)薄弱環(huán)節(jié)機械化技術試驗示范，著力解決水稻機插、玉米籽粒機收等瓶頸問題，支持建設糧食產(chǎn)后烘干、加工設施，提高糧食經(jīng)營效益。

五要做好“培”字文。加強高素質農民培訓，采取“學歷與職業(yè)教育相結合”“課堂教學與田間實訓相結合”“案例教學與交流互動相結合”等辦法，為其量身定制培訓課程，加大對規(guī)模經(jīng)營主體和服務主體人才培養(yǎng)支持力度。鼓勵廣大有情懷、會技能、懂政策、善交往的鄉(xiāng)賢、返鄉(xiāng)務工人員、畢業(yè)大學生、退伍軍人等優(yōu)秀人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，領辦創(chuàng)辦家庭農場、合作社，發(fā)展糧食生產(chǎn)，參與糧食生產(chǎn)功能區(qū)保護工作，對糧食生產(chǎn)和耕地保護有積極作為發(fā)揮示范帶動作用的，給予資金獎勵，對發(fā)揮典型引領作用的，給予榮譽表彰；充分借助社會力量，為各類規(guī)模經(jīng)營主體和服務主體培育賦能。

（二）采取最嚴格的管護、最嚴肅的問責、最嚴厲的處罰措施，明確相關主體責任和義務

一要嚴格落實責任制。要實行糧食安全“黨政首長同責制”，對糧食安全和耕地保護，不僅各級政府要切實負起責任，各級黨委同樣義不容辭，尤其是黨政“一把手”要同責。

要將糧食生產(chǎn)目標任務分解到省、市、縣、鄉(xiāng)、村，科學劃定建設糧食生產(chǎn)功能區(qū)，確保糧食功能區(qū)數(shù)量足、質量好。要摸清糧田“非糧化”存量問題情況，分類分批清退占用永久基本農田特別是糧食生產(chǎn)功能區(qū)內的草皮、苗木、魚池及一些低效或有損耕地質量的果蔬作物，減少糧田“非糧化”存量，遏制耕地“非農化”、防止“非糧化”增量。

二要落實好防控保護。可借鑒“河長制”“湖長制”等做法，充分發(fā)揮村“兩委”、村集體經(jīng)濟組織和縣鄉(xiāng)兩級黨委政府身處基層一線的優(yōu)勢，實行縣鄉(xiāng)村三級“田長制”。由縣級黨政主要領導擔任本轄區(qū)的“田長”，每年至少組織開展一次抽查檢查督導，協(xié)調解決重大問題；分管黨政領導擔任“副田長”，不定期組織開展檢査巡查，及時發(fā)現(xiàn)查處違法違規(guī)問題；縣級農業(yè)農村部門主要負責同志、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要負責同志和分管負責同志、村“兩委”和村集體經(jīng)濟組織主要負責同志擔任“執(zhí)行田長”，負責日常檢查巡查，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問題快速反映報告，實現(xiàn)保護責任全覆蓋。

三要建立科學考核獎懲體系。要盡快建立起基本農田、糧食生產(chǎn)功能區(qū)年度種植情況信息化監(jiān)測體系，鼓勵有條件的地區(qū)采用無人機航拍監(jiān)測，并分季分年對比，詳細精準掌握每個村每個區(qū)塊耕地種植動態(tài)變化情況，建立數(shù)據(jù)庫，并以此作為對鄉(xiāng)、村兩級糧食生產(chǎn)、耕地保護工作精準考核的依據(jù)。堅持“考核”與“獎罰”相結合，完善對村耕地保護獎勵資金管理辦法，明確耕保獎勵資金發(fā)放與種糧面積掛鉤，與村土地流轉備案管理情況掛鉤，切實強化村一級管好耕地和穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的責任。反之，對在耕地保護和糧食生產(chǎn)上不作為、慢作為的，給予通報批評、扣減獎勵資金乃至依法懲處。